Vesiympäristö ja vesilain soveltaminen

Vesiympäristö ja vesilain soveltaminen Aarne Wahlgren Luonnonsuojeluliiton vesilakipäivä SYKE 19.9.2013 1

Vesilain tavoitteet 1 Vesilain tavoite. 1) edistää, järjestää ja sovittaa yhteen vesivarojen ja vesiympäristön käyttöä niin, että se on yhteiskunnallisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävää; 2) ehkäistä ja vähentää vedestä ja vesiympäristön käytöstä aiheutuvia haittoja; ja 3) parantaa vesivarojen ja vesiympäristön tilaa. 2

Vesiympäristö Vesiympäristön käsitettä ei ole erikseen pykälissä määritelty, sen sijaan kylläkin vesilain tavoitepykälän 1 perusteluissa: Vesiympäristöllä tarkoitettaisiin voimassa olevan vesilain tavoin vesistön ja sen rantavyöhykkeen muodostamaa kokonaisuutta. Vesiympäristön käsitteen alaisuuteen kuuluisivat erilaiset ekologiset elementit, mutta myös vesiympäristön maisemakuva ja siihen kuuluvat rakennetut kohteet. (Vesilakitoimikunnan mietinnöstä 1 :n perustelutekstiksi: Termi (vesiympäristö) kuvaisi sitä, että lain soveltamisala ei rajoitu 1 luvun 5 :ssä olevan määritelmän mukaiselle vesialueelle vaan myös esimerkiksi rantavyöhyke kuuluu sääntelyn piiriin. ) 3

Määritelmistä (1:3 ) Vesitaloushanke. Vesi- tai maa-alueella toteutettava toimenpide tai rakennelman käyttäminen, joka voi vaikuttaa pinta- tai pohjaveteen, vesiympäristöön, vesitalouteen tai vesialueen käyttöön. Esim. ns. haitan minimointisäännös 2:7 koskee kaikkia vesitaloushankkeita. Tämä vastaa vanhan vesilain sisältöä.

2:11. Eräiden vesiluontotyyppien suojelu Luonnontilaisen enintään kymmenen hehtaarin suuruisen fladan, kluuvijärven tai lähteen taikka muualla kuin Lapin maakunnassa sijaitsevan noron tai enintään yhden hehtaarin suuruisen lammen tai järven luonnontilan vaarantaminen on kielletty. Lupaviranomainen voi yksittäistapauksessa myöntää poikkeuksen tästä kiellosta, jos mainittujen vesiluontotyyppien suojelutavoitteet eivät huomattavasti vaarannu. (Suojelutavoitteiden vaarantumista tulkittaisiin samalla tavoin kuin luonnonsuojelulain 31 :ssä, perusteluista) 5

2:11. Eräiden vesiluontotyyppien suojelu Säännös on sama kuin vanhassa laissa, mutta soveltamista on purettu lain perusteluissa auki: Luonnontilaisuuden käsite vesilaissa sisältää luonnontilan kaltaisen tilan samalla tavoin kuin metsälain 10 :ssä tarkoitetaan. Oleellista on, että biologisen monimuotoisuuden kannalta olennaiset ominaispiirteet ovat säilyneet. Luonnontila on myös saattanut palautua muutosten jälkeen pitkäaikaisen luonnollisen kehityksen tai ennallistamistoimenpiteiden seurauksena. Säännös viittaa fyysiseen muuttamiseen, ei pilaamisesta johtuvaan veden laadulliseen muuttamiseen. (Pilaantumisen vaaraa aiheuttavasta toiminnasta säädetään ympäristönsuojelulaissa sekä ojituksen osalta vesilain 5:3 :ssä.) 6

3:2. Vesitaloushankkeen yleinen luvanvaraisuus /1 Vesitaloushankkeella on oltava lupaviranomaisen lupa, jos se voi muuttaa vesistön asemaa, syvyyttä, vedenkorkeutta tai virtaamaa, rantaa tai vesiympäristöä taikka pohjaveden laatua tai määrää, ja tämä muutos: 1) aiheuttaa tulvan vaaraa tai yleistä vedenvähyyttä; 2) aiheuttaa luonnon ja sen toiminnan vahingollista muuttumista taikka vesistön tai pohjavesiesiintymän tilan huononemista; 3) melkoisesti vähentää luonnon kauneutta, ympäristön viihtyisyyttä tai kulttuuriarvoja taikka vesistön soveltuvuutta virkistyskäyttöön; 4) aiheuttaa vaaraa terveydelle, 5) olennaisesti vähentää tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesiesiintymän antoisuutta tai muutoin huonontaa sen käyttökelpoisuutta taikka muulla tavalla aiheuttaa vahinkoa tai haittaa vedenotolle tai veden käytölle talousvetenä. 7

3:2. Vesitaloushankkeen yleinen luvanvaraisuus /2 6) aiheuttaa vahinkoa tai haittaa kalastukselle tai kalakannoille; 8) vaarantaa puron uoman luonnontilan säilymisen; 9) muulla edellä mainittuun verrattavalla tavalla loukkaa yleistä etua. Hankkeella on oltava lupa myös, jos se samalla tavoin loukkaa yksityistä etua, paitsi jos edunhaltija on antanut hankkeeseen kirjallisen suostumuksensa. Lupa oltava myös sellaiseen vesialueelle tehtävän rakennelman käyttöön, josta aiheutuu häiriötä toisen kiinteistön käytölle eikä asianomainen ole antanut tähän suostumustaan. Pykälä vastaa asiallisesti vanhan lain vesistön muuttamiskieltoa ja pohjaveden muuttamiskieltoa. 8

3:2. Vesitaloushankkeen yleinen luvanvaraisuus /3 Puron uoman luonnontilan vaarantamisen luvanvaraisuus on uusi lisäys vanhaan lakiin verrattuna, joskin lain perustelujen mukaan se on vain selventävä lisäys, koska vanhankin lain vesistön muuttamiskieltoa oli tullut näin soveltaa. (Vesilakityöryhmän käsityksen mukaan vanhan lain ongelmana ei ollut niinkään sääntelyn riittämättömyys, vaan se, että säännösten noudattamista ei valvottu riittävästi. Syynä erityisesti valvontaan käytettävien resurssien rajallisuus ja vesilain säännösten huono tunnettavuus. Purojen säilymistä vaarantavia toimenpiteitä ei aina mielletä vesilain mukaan luvanvaraisiksi hankkeiksi.) Lain perustelujen mukaan käsite luonnontila on ymmärrettävä samalla tavoin laajasti (= sisältää luonnontilan kaltaisen tilan) kuin edellä vesiluontotyyppien (2:11 ) yhteydessä. Myöskään ei edellytetä sitä, että koko puron olisi oltava luonnontilainen, vaan luvantarve syntyy myös, jos toimenpide vaikuttaa puron luonnontilaiseen osaan. Vastaavasti tämän voi yhdenmukaisesti katsoa koskevan noroja mm. 2:11 perustelutekstien pohjalta. 9

2:7. Yleiset velvollisuudet vesivarojen ja vesialueiden käytössä. = Haitan minimointisäännös Vesitaloushanke on toteutettava sekä vesivaroja ja vesialueita muutoin käytettävä siten, ettei siitä aiheudu vältettävissä olevaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta, jos hankkeen tai käytön tarkoitus voidaan saavuttaa ilman kustannusten kohtuutonta lisääntymistä kokonaiskustannuksiin ja aiheutettavaan vahingolliseen seuraukseen verrattuna. Tiiviistettynä: hankkeesta ei saa aiheutua vältettävissä olevaa ja hankkeen tarkoituksen kannalta tarpeetonta haittaa. Lain perustelujen mukaan vastaa soveltamisalaltaan täysin vanhan lain paljon yksityiskohtaisemmin kirjoitettua 2:3 :ää. 10

Yksittäisiä hajahavaintoja vesilain soveltamisesta Vesilain joustavat normit ovat mahdollistaneet lain soveltamisen elämisen ajan mukana sekä ympäristöarvojen laajan huomioon ottamisen yleisen edun kannalta. Toisaalta se on voinut johtaa erilaisiin tulkintoihin eri valvontaviranomaisissa ja lupaviranomaisissa. Esimerkiksi YSL:ssa ympäristövaatimukset on tiukasti normitettu ilman tulkinnanvaraa. Itse olen kuitenkin oppinut pitämään vesilain joustavuudesta samoin kuin luvituksen tarveharkinnasta. (On kuitenkin paljon yksilöllistä vaihtelua siinä, miten yleisten ympäristötavoitteiden toteutumiseen suhtaudutaan ja onko asioiden käsittelytapa puhtaasti juridistekninen ; minun mielestäni siis.) Vesialueen täyttöjä ei lähtökohtaisesti tulisi lainkaan tehdä ja niille on hyvin vaikea esittää sellaisia tarveperusteluja, että lupa voitaisiin myöntää. Tosin kokemuksen mukaan selvästi helpompaa on saada ainakin osittainen lupa, jos tekee työn ennen luvan hakua. Pienehköihin kesämökkisaariin rakennettavalle tiepenkereelle ei juuri lupaa saa (oman kokemukseni perusteella); saaret pysykööt saarina periaatteesta on puhuttu. 11

Hajahavaintoja vesilain soveltamisesta Rantaluonnon suojelu on aika hankalaa vesilain valvonnassa, esim. ruoppaustöiden yhteydessä, vaikka periaatteessa vesilain säännökset suojaavat myös rantaluontoa turhalta vahingoittamiselta. Esim. rantavyöhykkeen uhanalaisia luontotyyppejä ei juurikaan tule (luultavasti) otetuksi huomioon erilaisissa rantarakennustöissä, kuten ruoppauksissa ja massojen läjityksissä. Pienvesien/vesiluontotyyppien turmelemisia on valtakunnallisesti viety hyvin vähän rikos- tai hallintopakkoprosesseihin. Yhtenä ongelmana on pienten kohteiden luontoarvojen ja luonnontilaisuuden selvittäminen/näyttäminen jälkikäteen, kun työ on jo tehty. Voi myös olla, että tapauksiin puututaan valvonnallisesti hyvin harvoin. Ojitushankkeita viedään lupakäsittelyyn äärimmäisen harvoin. Yhtenä ongelmana on mahdollisten pilaantumisseurausten arviointi ennalta; siihen ei oikein ole olemassa käytännöllisiä arviointimenetelmiä. Luonnontilaisen kaltaiseksi palautuneita perattuja luonnonuomia on vaikea tunnistaa metsäojitussuunnitelmista. 12

Vesiluontotyyppien suojelu, esimerkkitapauksia 1 Kunta A haki vesilain 1 luvun 17a :n 2 momentin (= vanhan vesilain pykälä, vastaa uuden vesilain 2:11 :ää) mukaista poikkeusta lähteen ja noron poistamiseen maantien rakennettavan risteysalueen alta sekä lupaa puron putkittamiseen. ELY-keskus piti kyseistä lähteikkö-noro aluetta arvokkaana samoin kuin Kylmälammen-Kylmäpuron pienvesikokonaisuutta, johon kyseinen lähteikköalue kuuluu. Rakentaminen oli tätä varten laaditussa asemakaavamuutoksessa jo hyväksytty. (Kunnan ympäristönsuojelusihteerin asema hakijan roolissa? Hakemuksen valmistelijana, ja mm. siltä osin, kuin kunta esitti luonnontieteellistä perustelua sille, että poikkeuksen myöntämisedellytykset täyttyivät.)

Vesiluontotyypit, esimerkki 1 Itä-Suomen AVI (päätös 21.10.2011 nro 56/2011/2) ei myöntänyt vesilain 1 luvun 17a :n poikkeusta lähteen ja noron poistamiseen. Tämän vuoksi ei myöskään ollut edellytyksiä myöntää lupaa puron putkittamiseen. -AVI totesi perusteluissa mm., että kyseinen mesoeutrofinen lähteikkö kuuluu luonnon monimuotoisuuden kannalta edustaviin lähteikkötyyppeihin ja on rakenteeltaan ja vesitaloudeltaan luonnontilainen. Lähteikön ja noron merkitys Kylmälammen ja Kylmäojanpuron koko lähteikköalueen luonnon ja monimuotoisuuden kannalta on merkittävä. Lähde yhdessä lähdenoron kanssa muodosti sellaisen lähdetyypin, jota voitiin pitää alueellisesti harvinaisena ja jonka suojelutavoitteet vaarantuisivat hankkeen toteuttamisen johdosta huomattavasti, minkä vuoksi poikkeusta ei voitu myöntää. 14

15

16

Vesiluontotyypit, esimerkki 2 Kysymys 1 luvun 17a :n poikkeusluvan tarpeesta rakennettaessa uuden metsätien rumpu norouomaan, Lieksassa. -Valuma-alueeltaan hyvin pieni norouoma sijaitsi lehdon ja rehevän korven muodostamassa luonnontilaisessa arvokkaassa elinympäristössä. Noron vesielementti ja sen reuna eliöstöineen muodosti arvokkaan elinympäristökokonaisuuden, jonka metsäkeskuksen tiehanke tuli sillä tavoin ekologisesti pilkkomaan, että ympäristökeskuksen mielestä hanke edellytti vesilain poikkeuslupaa. -Metsätien rakentamiselle oli jo myönnetty metsälain 11 :n poikkeuslupa. -Itä-Suomen ympäristölupavirasto käsitteli asian 1:17a :n mukaisena poikkeuslupa-asiana samoilla perustein, kuin ympäristökeskus oli käsittelyä vaatinut. (Lupa kyllä myönnettiin.) 17

Vesiluontotyypit, esimerkki 2 - Päätöksestä valitettiin Vaasan hallinto-oikeuteen ja vaadittiin päätöksen kumoamista siltä osin kuin siinä oli katsottu, että rumpuputken ja noron ylityksen rakentaminen edellytti vesilain poikkeuslupaa. - Vaasan hallinto-oikeus hylkäsi valituksen viitaten saatuun selvitykseen uoman muodostaman elinympäristön arvokkuudesta ja katsoi perusteluissa mm., että vesilain 1:17a :n mukaiseen suojeltavaan uoman luonnontilaan kuuluu koko ympäröivä noroluonto reunakasvillisuuksineen. Näissä oloissa rummunrakentaminen vaaransi uoman säilymisen luonnontilaisena. - KHO (16.8.2005, taltio 2024) hylkäsi Vaasan Hao:n päätöksestä edelleen tehdyn valituksen viitaten Vaasan päätöksen perusteluihin. 18

Vuonna 2013 ennallistettu (vesilain valvontatoimena) lähde metsänhakkuun ja maanmuokkauksen jäljiltä Joensuun Enossa. (UPM-Kymmene) 19

20

Pienvedet, esimerkki 4 ELY-keskuksen hallintopakkohakemus peratun puron ennallistamiseksi -Puro oli mm. kunnan yleiskaavassa osoitettu arvokkaaksi luontokohteeksi ja toimenpiteissä oli kiinnitettävä huomiota siihen, ettei luonnonarvoja vaaranneta tai heikennetä. Puron luonnonarvot oli turmeltu siltä osin, mihin perkaus ulottui, ELYkeskuksen mielestä vesilain 1:15 :n (vanhan vesilain muuttamiskielto) vastaisesti ilman lupaa. -ELY-keskus viittasi hakemuksessaan mm. siihen, että vesilakityöryhmän mielestä vanhankin vesilain muuttamiskieltoa oli tulkittava niin, että puron luonnontilan vaarantamista oli pidettävä vesilain tarkoittamana luonnon ja sen toiminnan vahingollisena muuttamisena, joka synnyttää luvantarpeen. -AVI hylkäsi hakemuksen sillä perusteella, että toimenpiteestä on aiheutunut vahinkoa tai haittaa ainoastaan yksityiselle maanomistajalle ja hän itse toimenpiteen toteuttajana on tähän suostunut eikä siis muuttamiskielto 1:15 tarkoita tällaista toimenpidettä (1:15 :n 4 mom.). 21

Pienvedet, esimerkki 4 Vaasan hallinto-oikeus kumosi AVIn päätöksen ja palautti sen uudelleen käsiteltäväksi. -Hallinto-oikeus katsoi saadun selvityksen perusteella, että vaikka uomaa on joskus ainakin osittain käsitelty, on luonnontilan katsottava palautuneen vuosikymmenien luonnollisen kehityksen seurauksena. -Hallinto-oikeus katsoi, että perkauksella oli loukattu yleistä etua muuttamalla luonnontilaiseksi katsottavan ja luonnon monimuotoisuuden kannalta merkityksellisen Myllypuron uomaa vesilain muuttamiskiellon vastaisesti. Uoman luonnontilaisuus oli vaarantunut ja luonnon monimuotoisuus heikentynyt. Koska AVIlla oli ollut asiasta toinen käsitys, asia palautettiin. (Asian käsittely on KHO:ssa kesken.) 22

23

24

Rantarakentamista Pyhäselällä (kuva 1990-luvun alussa)

Luvaton rantarakentaminen/vesialueen täyttö tuoreempi esimerkki 2000-luvun lopulta Ympäristökeskus haki hallintopakkoa Outokummussa kesämökin edustalle rakennetun vesialueen täytön poistamiseksi -Täyttöä oli 90 metrin matkalla 0-20 metrin leveydellä sekä ruoppausmassoilla että ajomailla -Itä-Suomen ympäristölupavirasto määräsi (24.4.2009, nro 55/09/2) täytön poistettavaksi sakon uhalla. Päätöstä ei muutettu Vaasan hallinto-oikeudessa eikä KHO:ssa valituskierroksen yhteydessä. -Tekijä tuomittiin sekä käräjäoikeudessa että hovioikeudessa vesilain luparikkomuksesta 30 päiväsakon rangaistukseen. 27

Luvaton rantarakentaminen/vesialueen täyttö tuoreempi esimerkki 2000-luvun lopulta Ympäristökeskus haki hallintopakkoa Outokummussa kesämökin edustalle rakennetun vesialueen täytön poistamiseksi -Täyttöä oli 90 metrin matkalla 0-20 metrin leveydellä sekä ruoppausmassoilla että ajomailla -Itä-Suomen ympäristölupavirasto määräsi (24.4.2009, nro 55/09/2) täytön poistettavaksi sakon uhalla. Päätöstä ei muutettu Vaasan hallinto-oikeudessa eikä KHO:ssa valituskierroksen yhteydessä. -Tekijä tuomittiin sekä käräjäoikeudessa että hovioikeudessa vesilain luparikkomuksesta 30 päiväsakon rangaistukseen. 28

29

Lupaviraston ratkaisun perustelujen mukaan: -Täytöllä oli aiheutettu vesimaisemassa muutos, joka vähentää melkoisesti luonnon kauneutta ja ympäristön viihtyisyyttä -Täyttöpenger sijaitsi suurimmalta osaltaan vesialueella -Rakentamisella oli loukattu yleistä etua vesilain 1 luvun 15 :n muuttamiskiellon tarkoittamalla tavalla. -Penkereellä oli muutettu tarpeettomasti vesialuetta maa-alueeksi. -Täyttöpenger ei ollut tarpeen kiinteistön järkiperäistä käyttöä ajatellen. -Työ oli tehty myös vastoin vesilain 2 luvun 3 :n haitanvälttämisperiaatetta. 30

Vesialueen täyttö/ vanhempi esimerkki vuodelta 1991 Haettiin lupaa veneväylän ruoppausmassoista muodostetun kahden tekosaarekkeen pysyttämiseen, Liperissä. Itä-Suomen vesioikeus hylkäsi hakemuksen, koska: -massojen läjittäminen vesialueelle ei ollut välttämätöntä, vaan massat olisi voitu panna hakijoiden omalle alueelle -tekosaaret eivät ole tarpeellisia hakijoiden rantakiinteistön järkevän käyttämisen kannalta -tekosaarten pysyttäminen vesialueella merkitsisi rantakiinteistön käytön kannalta tarpeetonta vesialueen vähäistä muuttamista maa-alueeksi -hanke loukkaisi myös yleisen edun piiriin kuuluvaa järvimaiseman ja luonnon sellaisenaan säilyttämistarvetta -sillä, että hakija oli sopinut saarekkeiden pysyttämisestä vesialueen omistajan kanssa ja myös naapurit hyväksyivät tämän, ei ollut ratkaisevaa merkitystä luvan myöntämisen kannalta 31

Vesialueen täyttöä asuinrakennuksen rannassa Polvijärvellä 90-luvun alussa. Täytöt määrättiin poistettavaksi (vesioikeus ja vesiylioikeus)

Vesialueen täyttöä ja tekosaari kesäasunnon rannassa, vanhempi esimerkki Rääkkylästä 90-luvun alussa. (vesioikeus määräsi tekosaaren purettavaksi)

Tiepenger saareen, tuore esimerkki Yhtiö haki lupaa tiepenkereen rakentamiseen matalan salmen yli omistamaansa saareen Lieksassa Kolilla -Saareen oli asemakaavoitettu kuusi lomarakennuspaikka, mihin rakentamisen tarve perustui -Vesialueen osakaskunta ja naapurit, mm. matkailuyritykset, vastustivat hanketta mm. maisemallisista syistä ja veneellä kulun estymisestä. -Intressivertailussa hankkeen haitat mainituille yksityisille eduille sekä yleisen edun kannalta maisema-arvojen ja luonnon kauneuden menettäminen katsottiin painavammaksi kuin saaren rakennuspaikkoihin kohdistuvat hyödyt. Siksi hakemus hylättiin AVIssa v. 2010. -Päätös pysyi Vaasan hallinto-oikeudessa ja KHO:ssa. -Itse asiassa tiepenkereen rakentaminen oli jo kertaalleen aloitettu luvatta 1990, ja se oli silloin purettu, kun vesioikeus ei myöntänyt lupaa. 34

Kolin Haapasaareen aloitettu tiepengertyömaa v. 90, rakenne purettiin myöhemmin. 35

36