JURIDISIA NÄKÖKOHTIA HUS-KUNTAYHTYMÄN JA PELASTUSLAITOKSEN YHTEISTYÖSTÄ

Transkriptio

1 Hallitus , OHEISMATERIAALI 7 JURIDISIA NÄKÖKOHTIA HUS-KUNTAYHTYMÄN JA PELASTUSLAITOKSEN YHTEISTYÖSTÄ Pääsääntöisesti kunnan tulee hoitaessaan tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla antaa tehtävä yhtiön, yhteisön tai säätiön hoidettavaksi (yhtiöittämisvelvollisuus). Kuntalain 2b :ssä säädetään poikkeustapauksista. Po. tapauksessa asiaa on arvioitava kuntalain 2b :n 2-kohdan, pelastuslain 27.3 :n ja terveydenhuoltolain 39.2 :n säännösten pohjalta. Kuntalain 2 b ( /626) Yhtiöittämisvelvollisuutta koskevat poikkeukset Yhtiöittämisvelvollisuuden estämättä kunta voi hoitaa omana toimintanaan 2 a :ssä tarkoitettua tehtävää, jos: ) lain perusteella kunta voi nimenomaisesti tuottaa palveluja toiselle taholle tai osallistua tällaista toimintaa koskevaan tarjouskilpailuun; Pelastuslain 27 Alueen pelastustoimen ja pelastuslaitoksen tehtävät ---- Edellä 2 momentissa säädetyn lisäksi pelastuslaitos: 1) voi suorittaa ensihoitopalveluun kuuluvia tehtäviä, jos ensihoitopalvelun järjestämisestä yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen ja sairaanhoitopiirin kuntayhtymän kesken on sovittu terveydenhuoltolain (1326/2010) 39 :n 2 momentin perusteella; Terveydenhuoltolaki 39 Ensihoitopalvelun järjestäminen Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä voi järjestää ensihoitopalvelun alueellaan tai osassa sitä hoitamalla toiminnan itse, järjestämällä ensihoitopalvelun yhteistoiminnassa alueen pelastustoimen tai toisen sairaanhoitopiirin

2 kuntayhtymän kanssa taikka hankkimalla palvelun muulta palvelun tuottajalta. Hallituksen esityksessä terveydenhuoltolaiksi on todettu, että ehdotettu säännös toiminnan järjestämisestä yhteistoiminnassa tarkoittaisi lakiin perustuvaa yhteistoimintavelvoitetta, niissä tilanteissa, joissa sairaanhoitopiiri sopii yhteistoiminnasta alueen pelastustoimen tai toisten sairaanhoitopiirien kanssa. Tämä säännös yhteistoiminnasta mahdollistaisi sairaanhoitopiirien yhteistoiminnan tai yhteistoiminnan pelastuslaitoksen kanssa ensihoitopalvelun järjestämisessä ilman yhtiöittämisvelvoitetta. Jotta toiminta voitaisiin katsoa hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle kuuluvaan kuntien väliseen yhteistoimintaan, sen tulee perustua sopimukseen toiminnan järjestämisestä yhteisesti sopimusosapuolten kesken, eikä toiminnan tavoitteena ole voiton tavoittelu, kuten EY-tuomioistuin on todennut päätöksessään Hamburger Stadtreinigung (C-480/06). Silloin kun sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ja alueen pelastuslaitos järjestävät palvelun yhteistoiminnassa sopimukseen perustuen, pelastuslaitos ei voi kuitenkaan samanaikaisesti toimia markkinoilla ja myydä palvelujaan yhteistoimintasopimuksen ulkopuolisille tahoille. Jos pelastuslaitos haluaisi myydä palvelujaan muille tahoille kilpailluilla markkinoilla, toiminta tulisi yhtiöittää. Hankintalain 10 :ssä säädetään hankinnoista sidosyksiköltä. Hankintalakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp) todetaan, että 10 perustuu Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen sidoshankintoja koskevaan oikeuskäytäntöön. Lakia ei sovelleta hankintoihin, jotka hankintayksikkö tekee siitä muodollisesti erilliseltä ja päätöksenteon kannalta itsenäiseltä yksiköltä, jos hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa valvoo yksikköä samalla tavoin kuin se valvoo omia toimipaikkojaan ja jos yksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on. Sidosyksikkösuhteen sisältöä on käsitelty Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tuomiossa C-107/98, Teckal (Kok. 1999, s. I-8121). Korkein hallinto-oikeus on linjannut hankintalaissa tarkoitettua sidosyksikkökäsitettä ja kuntien yhteistoimintajärjestelyjä päätöksissä KHO 30 marraskuuta 2004 taltio 3048 ja KHO 30 elokuuta2006 taltio Edellä kerrotun oikeuskäytännön perusteella alueen pelastustoimea ei voida pitää sairaanhoitopiiriin sidosyksikkönä, siten kuin hankintalaissa tarkoitetaan. Koska hankintalainsäädäntö koskee vain hankintasopimusten tekemistä, muina kuin hankintasopimuksina toteutettavat hankintayksiköiden yhteistyöjärjestelyt eivät ole hankintalain soveltamisalan piirissä. Siten esimerkiksi kuntalain 10 luvussa tarkoitettu kuntien yhteistoiminta ei kuulu hankintalain soveltamisalan piiriin, ellei sitä toteuteta hankintasopimuksella. Kunnallisen yhteistoiminnan ja hankintalain soveltamisen raja on tulkinnanvarainen. Hankintalakia koskevassa talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 26/2006 vp- HE 50/2006 vp) on määritelty kunnallista yhteistoimintaa siten, että käytännössä yhteistoimintasopimuksilla tarkoitetaan usein pitkäkestoisia sopimuksia, joissa yksi kunta tuottaa muiden yhteistoimintaan osallistuvien kuntien tarvitsemat, sopimuksessa määritellyt palvelut. Tavoitteena on sekä tietyn tehtävän hoitaminen että toiminnan kehittäminen

3 yhteisesti. Toiminnasta johtuvat todelliset kustannukset jaetaan yhteistoimintasopimuksissa sopijapuolten kesken yhteisvastuullisesti, käytön mukaan tai muulla vastaavalla tavalla ilman taloudellisen hyödyn tai voiton tavoittelua. Hankintalain kannalta olennaiseksi tekijäksi muodostuu muun muassa se, onko toiminta yhteisesti järjestettyä ja julkisoikeudelliseen sopimukseen perustuvaa toimintaa vai palvelujen ostamista yksityisoikeudellisen sopimuksen muodossa. Erona on pidetty muun muassa sitä, että yhteistoiminnassa sopimuksen sisältöä arvioidaan yhdessä järjestämisen näkökulmasta eikä kaupallisesti. Yhteistoiminnaksi katsotussa yhteistyössä tyypillistä on sopimuksen pitkäkestoisuus, kustannusten keskinäinen jakaminen ja yhteisvastuullisuus palveluista hyötyvien kuntien kesken ilman voiton tavoittelua. Yhteistoimintana ei sen sijaan ole pidetty yksittäistä hankintaa eikä sopimusta, jossa palvelun hinta määräytyy markkinaehtoisesti ja jossa myyjän tavoitteena on kaupallisesti kannattava toiminta. Kuntien ja kuntayhtymien väliset sopimukset voivat olla myös kaupallisia, jolloin ne ovat hankintoja. Euroopan Yhteisöjen tuomioistuin antoi kesäkuussa 2009 yhteistyötä ja kilpailuttamisvelvollisuutta koskevan tuomion Hamburger Stadtreinigung - tapauksessa (C-480/06), joka merkitsi muutosta aikaisempaan oikeuskäytäntöön. Neljä Ala-Saksin hallinnollista piirikuntaa oli tehnyt Hampurin kaupungin puhtaanapito-osaston kanssa sopimuksen niiden jätteiden huolehtimisesta uudessa rakenteilla olevassa jätteenpolttolaitoksessa. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut aikaisemman oikeuskäytännön perusteella, että jos kunta antaa julkisen palvelun hoitamisen sellaisen kuntienvälisen osuuskunnan tehtäväksi, jonka ainoana tarkoituksena on tuottaa palveluja sen jäseninä oleville kunnille, tämä voi tapahtua ilman kilpailuttamista. Tuomioistuin totesi, että yhteisön oikeudessa ei edellytetä viranomaisilta tietyn oikeudellisen muodon käyttämistä, kun ne suorittavat yhdessä niiden julkisen palvelun tehtäviä. Toisaalta tällaisella viranomaisten välisellä yhteistyöllä ei saateta kyseenalaiseksi julkisia hankintoja koskevien yhteisön sääntöjen päätavoitetta eli palvelujen vapaata liikkuvuutta ja avaamista vääristymättömälle kilpailulle kaikissa jäsenvaltioissa, koska tämän yhteistyön toteuttamista säätelevät ainoastaan yleisen edun mukaisten päämäärien tavoittelulle ominaiset seikat ja vaatimukset ja koska direktiivissä 92/50 tarkoitettu asianomaisten yhdenvertaisen kohtelun periaate taataan siten, ettei yhdellekään yksityiselle yritykselle anneta etua sen kilpailijoihin nähden. Edellä mainittu Euroopan Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio muutti oikeuskäytäntöä siten, että julkisten toimijoiden välinen yhteistyö julkisen tehtävän hoitamiseksi olisi mahdollista ilman hankintamenettelyä myös tilanteissa, joissa yhteistyökumppanit eivät perusta yhteistä hallinnollista rakennetta julkisen tehtävän hoitamiseksi. Momentin 2 kohdassa ei ole lainsäädännöllä rajattu sairaanhoitopiirin ja alueen pelastustoimen välisen

4 yhteistyön muotoa. Kuntalaissa tarkoitetun yhteisen hallinnollisen rakenteen perustaminen yhteisen tehtävän hoitamiseksi olisi mahdollista, mutta myös muut yhteistyön muodot olisivat mahdollisia. Olennaista yhteistyön arvioinnissa olisi se, että kaikki yhteistyöhön osallistuvat tahot ovat julkisia yksiköitä ja että yhteistyön tavoitteena on yhdessä varmistaa julkisen tehtävän hoitaminen. Kaikkien yhteistyökumppaneiden ei tarvitsisi kuitenkaan osallistua samalla tavoin tehtävään, vaan yhteistyö voisi perustua tehtävien jakamiselle, kuitenkin siten, että kyseessä ei ole pelkästään palvelun ostoa koskeva sopimus. Olennaista yhteistyön arvioinnissa on myös se, että yhteistyökumppaneiden välillä voidaan maksaa ainoastaan korvausta toiminnan harjoittamisesta aiheutuvista kustannuksista esimerkiksi kuntien maksuosuuksina etukäteen sovitulla tavalla, eikä toiminta voisi perustua taloudellisen voiton tavoitteluun. Asianajaja Kuusniemi-Laineen muistiossa on viitattu EU-parlamentin hyväksymään hankintadirektiiviin. Hankintalain uudistusta valmistelee Työ- ja elinkeinoministeriön valmistelutyöryhmä ja ohjausryhmä. Työryhmien toimikausi kestää saakka. Direktiiviin perustuva hankintalain uudistus tullee voimaan keväällä Hankintadirektiivin johdannon kohdan 28 mukaan hankintadirektiiviä ei olisi sovellettava tiettyihin hätäpalveluihin, jos niitä suorittavat voittoa tavoittelemattomat organisaatiot tai yhteenliittymät, koska näiden organisaatioiden erityinen luonne olisi vaikea säilyttää, jos palvelujen suorittajat olisi valittava tässä direktiivissä säädettyjen menettelyjen mukaisesti. Direktiivin ulkopuolelle jättäminen olisi kuitenkin rajattava siihen, mikä on ehdottoman tarpeellista. Sen vuoksi olisi säädettävä nimenomaisesti, että sairaankuljetuspalveluja ei olisi suljettava soveltamisalan ulkopuolelle. Tässä yhteydessä on lisäksi selvennettävä, että CPV 3-numerotasoon 601 kuuluvat maaliikenteen palvelut eivät kata sairaankuljetuspalveluja, jotka ovat 4-numerotasossa luokassa Näin ollen CPV-koodiin kuuluviin, yksinomaan sairaankuljetuspalveluista koostuviin palveluihin olisi sovellettava sosiaalipalveluja ja muita erityispalveluja koskevaa erityisjärjestelyä, jäljempänä 'kevennetty järjestely'. Näin myös yleisiä sairaankuljetuspalveluja koskeviin sekamuotoisiin hankintasopimuksiin sovellettaisiin kevennettyä järjestelyä, jos sairaankuljetuspalvelujen arvo olisi muiden sairaankuljetuspalvelujen arvoa suurempi. Hankintaviranomaisten olisi hankintadirektiivin johdannon kohdan 33 mukaan voitava päättää suorittaa julkisia palvelujaan yhteisesti tekemällä yhteistyötä ilman, että niiltä vaadittaisiin mitään tiettyä oikeudellista muotoa. Tällainen yhteistyö saattaa kattaa kaikentyyppiset toiminnot, jotka liittyvät osallistuville viranomaisille osoitettujen tai niiden suoritettavakseen ottamien palvelujen suorittamiseen ja velvollisuuksien hoitamiseen, kuten paikallis- tai alueviranomaisten pakolliset tai vapaaehtoiset tehtävät taikka palvelut, jotka on annettu julkisoikeudellisesti tietyille yksiköille. Osallistuvien eri viranomaisten suorittamien palvelujen ei tarvitse välttämättä olla samanlaisia,

5 vaan ne voivat olla myös toisiaan täydentäviä. Julkisten palvelujen yhteistä suorittamista koskeviin sopimuksiin ei olisi sovellettava tässä direktiivissä esitettyjä sääntöjä, edellyttäen, että sopimukset on tehty yksinomaan hankintaviranomaisten välillä, tällaisen yhteistoiminnan täytäntöönpanoa hallitsevat ainoastaan yleiseen etuun liittyvät näkökohdat ja mikään yksityinen palvelujentarjoaja ei ole kilpailijoitaan edullisemmassa asemassa. Näiden edellytysten täyttämiseksi yhteistyön olisi perustuttava yhteistoiminnan käsitteeseen. Tällainen yhteistyö ei edellytä, että kaikki osallistuvat viranomaiset vastaavat pääasiallisten sopimusvelvoitteiden suorittamisesta, kunhan ne ovat sitoutuneet tekemään osansa kyseisen julkisen palvelun suorittamisesta yhteistoiminnassa. Lisäksi ainoastaan yleiseen etuun liittyvien näkökohtien olisi hallittava yhteistoiminnan täytäntöönpanoa, osallistuvien hankintaviranomaisten väliset varojen siirrot mukaan lukien. Yksiköiden välisistä direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jäävistä hankintasopimuksista julkisella sektorilla säädetään hankintadirektiivin 12 artiklassa. Hankintadirektiivin 12 artiklan mukaan 1. Hankintasopimus, jonka hankintaviranomainen tekee yksityisoikeudellisen tai julkisoikeudellisen oikeushenkilön kanssa, jää tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle, jos kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät: a) hankintaviranomainen käyttää kyseisessä oikeushenkilössä samanlaista määräysvaltaa kuin omissa yksiköissään; b) yli 80 prosenttia kyseisen määräysvallassa olevan oikeushenkilön toiminnoista suoritetaan niiden tehtävien täyttämiseksi, jotka se on vastaanottanut määräysvaltaa käyttävältä hankintaviranomaiselta tai muilta kyseisen hankintaviranomaisen määräysvallan alaisilta oikeushenkilöiltä; ja c) määräysvallan alaisessa oikeushenkilössä ei ole suoria yksityisiä pääomaosuuksia lukuun ottamatta perussopimuksen mukaisia kansallisissa säännöksissä vaadittuja yksityisen pääomaosuuden muotoja ilman määräysvaltaa ja ilman suojaamista, jotka eivät vaikuta ratkaisevasti määräysvallan alaisen oikeushenkilön päätöksiin. 2. Edellä olevaa 1 kohtaa sovelletaan myös silloin, kun määräysvallan alainen oikeushenkilö, joka on hankintaviranomainen, tekee sopimuksen tätä määräysvaltaa käyttävän hankintaviranomaisen kanssa tai saman

6 hankintaviranomaisen määräysvallan alaisen toisen oikeushenkilön kanssa edellyttäen, että oikeushenkilössä, jonka kanssa hankintasopimus tehdään, ei ole suoria yksityisiä pääomaosuuksia lukuun ottamatta perussopimusten mukaisia kansallisissa säännöksissä vaadittuja yksityisen pääomaosuuden muotoja ilman määräysvaltaa ja ilman suojaamista, jotka eivät vaikuta ratkaisevasti määräysvallan alaisen oikeushenkilön päätöksiin.