1 (6) Opetus- ja kulttuuriministeriö PL 29 00023 Valtioneuvosto OKM/53/010/2015 JHL:n lausunto varhaiskasvatusoikeuden ja henkilöstömitoituksen muuttamisesta Varhaiskasvatusoikeus on lapsen oikeus (11a ja 11 b ) Varhaiskasvatuksen ensisijainen tehtävä on lapsen kasvun ja kehityksen tukeminen. JHL:n mielestä subjektiivisen oikeuden rajaamisella saadaan aikaan vain varsin vaatimattomia ja lyhytaikaisia säästöjä. Perustelumme ovat: Laadukas varhaiskasvatus edistää lapsen kognitiivisia, motorisia, emotionaalisia ja sosiaalisia valmiuksia. Varhaiskasvatuspalveluilla on suuri merkitys lasten vertaissuhteiden ja sosiaalisten taitojen kehittymiselle. Laadukas palvelu voi merkittävällä tavalla myös suojata lasta monilta kasvuympäristön riskitekijöiltä ja jo varhaisessa vaiheessa varhaiskasvatus toimii lastensuojelun ennaltaehkäisevänä palveluna. Varhaiskasvatukseen osallistuminen tasaa pohjoismaisten tutkimusten mukaan sosioekonomisten ryhmien välisiä eroja oppimistuloksissa. Maahanmuuttajataustaisten lasten kotoutumisessa, oppimisvalmiuksien luomisessa ja syrjäytymisen ehkäisyssä varhaiskasvatuspalveluilla on erittäin tärkeä tehtävä. Suomen perustuslain 6 :ssä säädetään kansalaisten oikeudesta yhdenvertaisuuteen, tasa-arvoiseen kohteluun ja syrjimättömyyteen. Varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen lapsilta, joiden vanhemmat ovat perhevapailla, kodinhoidontuella tai työttömänä, on syrjintää. Lapsella ei ole enää aitoa subjektiivista oikeutta varhaiskasvatukseen, jos hänen oikeutensa laajuus riippuu vanhempien asemasta. Hallituksen on toimittava sen pohjalta, että perusoikeudet koskevat kaikkia lapsia. Hallituksen linjaus, jossa lapselle tarjottavaa vähimmäistasoa varhaiskasvatuksessa pidetään perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävänä, on JHL:n mielestä lasten oikeuksia ja lasten yhdenvertaista asemaa aliarvioivaa politiikkaa. Laki varhaiskasvatuksesta astui voimaan 1.8.2015. Laissa varhaiskasvatuksella tarkoitetaan lapsen suunnitelmallista ja tavoitteellista kasvatuksen, opetuksen ja hoidon muodostamaa kokonaisuutta, jossa painottuu erityisesti pedagogiikka. Nyt lausunnolla olevan esityksen mukaan jokaisella lapsella on oikeus saada varhaiskasvatusta 20 tuntia viikossa. Voimassa oleva laki ei erottele enää varhaiskasvatusta ja päivähoitoa toisistaan, joten lakimuutoksenkaan ei pidä johtaa tulkinnassaan harhaan. Lakimuutos romuttaa uuden lain tarkoituspykälän.
2 (6) Varhaiskasvatuslakiin esitetty 11 b lupaa esiopetukseen osallistuvalle lapselle osa-aikaisen oikeuden varhaiskasvatukseen, mikäli 11 a :n 1 momentissa säädetty laajempi oikeus varhaiskasvatukseen toteutuu. Kuitenkin hallitus on ohjelmassaan mahdollistaa kunnille sen, että esiopetuksessa olevan lapsen varhaiskasvatus voidaan toteuttaa maksullisena kerhotoimintana. JHL:n arvion mukaan kerhotoiminnan mahdollistavalla toteuttamistavalla saattaa olla myös henkilöstövaikutuksia: vähennys n. 125 henkilötyövuotta (esiopetuksen mitoituksena käytetty 1/8). Varhaiskasvatusoikeus ja vaikutusarvioinnit Esityksen taloudellisten vaikutusten arvioinnissa on käytetty vuoden 2004 tilastoja kymmenen vuotta vanhaa aineistoa. Kattavaa tilastointia ei ole olemassa, joten taloudellisten vaikutusten arviointi on lähes mahdotonta. Lakimuutoksen ja esiopetuksen jälkeisen varhaiskasvatuksen järjestämisen toteuttamiseen vaikuttavia tekijöitä ei ole vielä tiedossa, joten taloudellisia vaikutuksiakaan ei voi kattavasti arvioida. Vaikutukset viranomaistoimintaan (hallinto) Hallituksen esityksessä vaikutukset viranomaistoimintaan on käytännön toiminnan näkökulmasta epärealistisia. Ensinnäkin varhaiskasvatuksen järjestäjä eli kunta ei varaa päiväkotien / perhepäiväkotien henkilöstä tai suunnittele heille työvuorojärjestelmää. Tehtävä (tarvittavan henkilöstön varaaminen/työsvuorosuunnittelu) kuuluu esimiehelle, tosin useissa päiväkodeissa tehtävä on siirtynyt henkilöstölle itselleen. Toiseksi, yksityiskohtaisissa perusteluissa viranomaistoiminnan kuvaavat toiminnot mm. päätöksenteko, muutostenhaku, selvittämisvelvollisuudet, mahdolliset määräajat, toiminnan järjestäjän velvollisuus selvittää jne. edellyttävät hallinnollista työtä. Perheiden olosuhteissa tapahtuu nopeita ja useita muutoksia toimintavuoden aikana. Työelämän pirstaleisuus asettaa haasteita, joihin lain yksityiskohtaisissa perusteluissa ei ole kattavasti kyetty vastaamaan. Monesti perheen tilanteen arviointi edellyttää myös laajaa ja tiivistä viranomaistyötä. Hallituksen esitys em. seikkoihin vedoten tulee lisäämään hallinnollista työtä ja muutoksenhakuja. OKM:n nimeämän työryhmän (7.12.2012 28.2.2014) tehtävänä oli valmistella hallitusohjelman mukaisesti päivähoitoa koskevat säädösehdotukset sekä arvioida esitysten taloudelliset ja yhteiskunnalliset sekä muut vaikutukset. Työryhmä keskusteli myös palveluohjauksen lisäämisestä tulevaan lakiesitykseen. Esitys ei kuitenkaan saanut kannatusta, koska se olisi työryhmän kuntaedustajien ja Kuntaliiton näkemysten mukaan lisännyt kuntien tehtäviä. Lakiin hyväksyttiin pykälä Ohjauksesta ja neuvonnasta (20 ), joka ei riittävästi tuo esille varhaiskasvatuksessa tarvittavaa palveluohjausta. Nyt vireillä oleva lakimuutos edellyttäisi kunnalta toimia, jotka sisällöltään ovat lähellä palveluohjauksen ideaa. Kuitenkaan lakiluonnoksessa viranomaistoiminnasta ei perustelujen mukaan syntyisi taloudellisia vaikutuksia, eikä tehtäviä ole yksiselitteisesti vastuutettu kenellekään. Kuitenkin on todettava, että päiväkotien henkilöstön tai toiminnan järjestäjän tehtäviin ei kuulu perheiden tai lasten huoltajien työllisyys- ja tulotietojen seuranta.
3 (6) Tasa-arvovaikutukset JHL esittää, että varhaiskasvatuslain 2.valmisteluvaiheessa lakiin lisätään palveluohjaus. Palveluohjaus Kunnan on järjestettävä varhaiskasvatukseen oikeutetun lapsen huoltajille palveluohjausta lapsen edun ja perheen tarpeiden mukaisen varhaiskasvatuksen järjestämisen selvittämiseksi sekä neuvontaa ja ohjausta heidän käytettävissään olevista varhaiskasvatuspalveluista ja varhaiskasvatusta tukevista palveluista. Varhaiskasvatuksen tehtävissä työskentelevistä suurin osa on naisia. Kunnallisen työmarkkinalaitoksen mukaan kunnallisessa päivähoidossa työskenteli 60 919 henkilöä lokakuussa 2014. Päivähoitohenkilöstön keski-ikä on 44,6 vuotta. Alle 30-vuotiaita on 15 prosenttia ja yli 50-vuotiaita yli kolmannes. Varhaiskasvatusoikeuden rajaamisesta syntyvät laskennalliset säästöt kohdistuvat pääsääntöisesti henkilöstökulujen vähenemiseen. JHL:n laskelmien mukaan subjektiivisen oikeuden rajaaminen saattaa merkitä päiväkotien opetus-, kasvu- ja hoitohenkilöstön osalta noin - 235 henkilötyövuoden vähennystä. Kuntien käytännöistä riippuen esityksellä on vaikutusta tulevaisuudessa myös alalle syntyvien osa-aikaisten työsuhteiden lisääntymiseen. Muutos vaikuttaa myös perhepäivähoitokotien henkilöstöön sekä päiväkodeissa työskenteleviin avustavaan henkilöstöön, mahdollisesti myös kuntien varhaiskasvatus- tai sivistysvirastojen henkilöstöön. Kaikki edellä mainitut ammattiryhmät ovat naisvaltaisia ja pieni- ja keskituloisia ammatteja. Naisvaltaisten alojen ansiotason pienentyminen vaikuttaa tulevaisuudessa moniin muihin julkisen talouden menoihin mm. työllisyys- ja toimeentulomenoihin jne. Tila tai materiaalikustannuksiin esityksellä tuskin on välitöntä vaikutusta, koska: Lapset ovat päivittäin paikalla noin klo 8-12, jolloin he saavat myös aamupalan ja lounaan Kustannukset riippuvat voimakkaasti siitä, saadaanko samoihin tiloihin ja samalle henkilökunnalle myös nk. iltapäiväryhmä Iltapäiväryhmää ei voida käytännössä muodostaa kuin 5-vuotiaista, nuoremmat nukkuvat päiväunet Jos iltapäiväryhmää ei saada ja jos henkilöstö tekee 6-8 tunnin työpäivää, ovat taloushyödyt pienet o tilojen käyttö tehotonta Varhaiskasvatusoikeuden rajaus saattaa asettaa kunnalliset omassa kodissaan työskentelevät perhepäivähoitajat taloudellisesti heikkoon asemaan. Perhepäivähoitajan palkkaus koostuu perusosasta (muodostuu perhepäivähoitajalle hoitovarauksista maksettavista korvauksista) ja tietyistä palkanlisistä. Toukokuun 2013 tarkastelujakson mukaisten palkkaerien avulla kuukausitasolle suhteutettu laskennallinen kokonaisansio oli 1 839 euroa kuukaudessa. (KT, 2013.) Perhepäivähoitajat maksavat mm. työttömyysvakuutusmaksuja palkas-
4 (6) taan, mutta työttömyysturvaoikeus jää usein syntymättä työsuhteen aikana. Työaika ei perhepäivähoitajalla alene, vaikka varattujen hoitopaikkojen määrä vähenee varhaiskasvatusoikeuden rajaamisen myötä. Näissä tilanteissa hoitajan ansiot putoavat dramaattisesti. Tämän seurauksena hoitaja saattaa joutua turvautumaan toimeentulotukeen tai hoitajan on lopetettava perhepäivähoitajana työskentely kokonaan, koska hänellä ei ole varaa jatkaa niin pienellä palkalla hoitajana. Perhepäivähoitajien pääseminen sovitellun päivärahan piiriin on tarkoituksenmukaista, koska he eivät käytännössä voi siirtyä tekemään perhepäivähoitajan työn rinnalla osa-aikatyötä täydentääkseen toimeentuloaan. Lasten päivähoidosta annettu asetus ja mahdolliset muutokset 6.3 :ään Lakiesityksessä arvioidaan, että varhaiskasvatusoikeuden muutosten edellyttävää muutoksia myös päivähoitoasetuksen 6 :ään. JHL huomauttaa, että kunnissa sovelletaan asetusta sen sanamuodon vastaisesti: yleisin syy henkilöstömitoituksesta poikkeamiseen on henkilöstö johtuvaa (sairaustapaukset, koulutukseen tai kokoukseen osallistuminen jne.), ei lapsen hoitoajoissa tapahtuvat yllättävät muutokset. Edelleenkin on tulkinnanvaraista, mitä tilapäisyys ja lyhytaikaisuus tarkoittavat, vaikka selventävät ohjeet on ollut kunnilla käytössä jo vuodesta 2007 ja OKM on 8.5.2015 varhaiskasvatuslain keskeisiä muutoksia esittelevässä kirjeessään ohjeet toistanut asetukseen liittyvät tulkintaohjeet. Pelkona on, että varhaiskasvatusoikeiden rajaaminen luo kunnille uusia tulkinnanvaraisia tilanteita lisää. Päivähoitoasetuksen noudattamista tulee tehostetusti valvoa. Henkilöstömitoituksen muuttaminen (asetus 239/1973, 6.1 ) Esitetyllä henkilöstömitoituksen muutoksella on vakavia vaikutuksia lapsen yksilölliseen ja tarpeenmukaiseen kohtaamiseen, hoitoon, kehityksen ja oppimisen tukemiseen. Tämä todetaan myös lakiehdotuksen vaikutusarvioinnissa. Suuren lapsiryhmän negatiivisia vaikutuksia ei voida paikata lapsen henkilökohtaisella varhaiskasvatussuunnitelmalla, kuten perusteluteksteissä tuodaan esille. Arjen kohtaamiseen tarvitaan aikaa ja aikuisia, ei suunnitelmia. Asetuksenmuutoksella on merkittäviä vaikutuksia alan henkilöstötarpeisiin. JHL:n arvion mukaan vähennykset päiväkotien ammattihenkilöstöstä saattavat olla maksimissaan 4 500 henkilötyövuotta. Vähennys kohdistuu naisvaltaisiin ammattiryhmiin. Lisäksi muutos voi vaikuttaa erilaisissa avustavissa tehtävissä työskenteleviin henkilöstöryhmiin. Esitetyissä perusteluissa viittaus yksityisen ja julkisen toimijan toiminnan tehostamiseen eivät ole perusteltuja viitaten edellä mainittuihin tekijöihin tila ja materiaalikustannuksissa. Lisäksi voimassa oleva varhaiskasvatuslain 6 edellyttää, että varhaiskasvatusympäristön on oltava kehittävä, oppimista edistävä sekä terveellinen ja turvallinen lapsen ikä ja kehitys huomioon ottaen.
5 (6) Jo nyt käytettävissä olevat päiväkotien tilat ovat useissa kunnissa maksimikäytössä. Lapsiryhmien koon kasvattamiselle fyysinen ympäristö ja ympäristön terveellisyys asettaa omat rajoituksensa. Asetuksen muutoksella merkittäviä vaikutuksia niin lasten kuin henkilöstönkin hyvinvointiin. Asetuksen vastaisesti toimitaan jo nyt, eli säädetty suhdeluku ei käytännössä toteudu. Henkilöstön työhyvinvointi, alalla pysyvyys ovat jo nyt uhattuna. Alueellisesti Suomessa on paikon jopa pulaa pätevästä henkilöstöstä. Esitetyt muutokset eivät alan vetovoimaisuutta paranna. JHL vastustaa päivähoitoasetuksen 6.1 muutosta ja edellyttää, että OKM ja varhaiskasvatuspalveluiden järjestäjät kohdentavat resursseja nyt voimassa olevan asetuksen säännösten noudattamiseen. Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry Jarkko Eloranta puheenjohtaja Päivi Niemi-Laine toimialajohtaja Lisätietoja: erityisasiantuntija Marjo Katajisto, marjo.katajisto@jhl.fi, 010 770 31 (vaihde)
6 (6) LAUSUNNON KESKEINEN SISÄLTÖ Varhaiskasvatusoikeuden rajaamisella saadaan aikaan vain varsin vaatimattomia ja lyhytaikaisia säästöjä. Kehitys voi olla päinvastainen. Varhaiskasvatuspalveluilla on suuri merkitys lasten vertaissuhteiden ja sosiaalisten taitojen kehittymiselle. Laadukas palvelu voi merkittävällä tavalla suojata lasta monilta kasvuympäristön riskitekijöiltä ja varhaisessa vaiheessa varhaiskasvatus toimii lastensuojelun ennaltaehkäisevänä palveluna sekä tasaa sosioekonomisten ryhmien välisiä eroja oppimistuloksissa. Varhaiskasvatusoikeuden vähimmäisrajan asettaminen 20 tuntia/viikko on lasten oikeuksia ja lasten yhdenvertaista asemaa aliarvioivaa politiikkaa. Subjektiivisen oikeuden rajaamiseen, henkilöstömitoituksen muutokseen sekä esiopetuksen jälkeisen varhaiskasvatuksen järjestämisen toteuttamiseen vaikuttavia kaikkia tekijöitä ei ole tiedossa, joten taloudellisia vaikutuksia ei voi kattavasti arvioida. Vaikutusarvioinnissa on käytettävä ajantasaista tilastotietoa. Hallituksen esitys tulee lisäämään hallinnollista työtä ja muutoksenhakuja. Hallinnolliselle työn kustannukset on arvioitava lakiesityksen perusteluissa totuudenmukaisesti. Päiväkotien henkilöstön tai toiminnan järjestäjän tehtäviin ei kuulu perheiden tai lasten huoltajien työllisyys- ja tulotietojen seuranta. Varhaiskasvatusoikeuden rajaamisesta, mitoituksen muuttamisesta sekä esiopetuksen jälkeisen varhaiskasvatustoiminnan korvaamisesta kerhotoiminnalla saattaa olla merkittävät henkilöstövaikutukset naisvaltaiselle alalle: Subjektiivisen oikeuden rajaaminen voi merkitä päiväkotien opetus-, kasvu- ja hoitohenkilöstön osalta noin - 235 henkilötyövuoden vähennystä Subjektiivisen oikeuden rajaaminen kuntien käytännöistä riippuen saattaa synnyttää alalle osa-aikaisia työsuhteita Subjektiivisen oikeuden rajaaminen saattaa vaikuttaa myös laajemmin: perhepäivähoitokotien henkilöstö, päiväkodeissa työskenteleviin avustava henkilöstö ja mahdollisesti kuntien varhaiskasvatus- tai sivistysvirastojen henkilöstö voivat olla vähennysten kohteena Subjektiivisen oikeuden rajaaminen heikentää perhepäivähoitajien ansiotasoa ja edellyttää siten kunnallisten omassa kodissa työskentelevien perhepäivähoitajien työttömyysturvan kehittämistä Kerhotoiminnan mahdollistavalla toteuttamistavalla henkilöstövaikutuksia saattaa olla toteutustavasta riippuen n. 125 henkilötyövuotta Henkilöstömitoituksen muutos saattaa merkitä päiväkotien ammattihenkilöstöstä 4 500 henkilötyövuoden vähentymistä OKM:n ja varhaiskasvatuspalveluiden järjestäjien tulee kohdentaa resursseja ja valvontaa nyt voimassa olevan päivähoitoasetuksen (erityisesti mitoitus) noudattamiseen. Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry