ETELÄ-KARJALAN KUNTARAKENNESELVITYS. Imatra, Lappeenranta, Lemi, Luumäki, Parikkala, Rautjärvi, Ruokolahti, Savitaipale ja Taipalsaari

26.8.2014 ETELÄ-KARJALAN KUNTARAKENNESELVITYS Imatra, Lappeenranta, Lemi, Luumäki, Parikkala, Rautjärvi, Ruokolahti, Savitaipale ja Taipalsaari Kuntarakennevaihtoehtojen kuvaus ja vertailu Kuntajakoselvittäjät Aija Tuimala Jari Salomaa Taina Ketola

2 Sisällys 1 Johdanto... 3 1.1 Kuntarakennelain asettamat lähtökohdat... 3 1.1.1 Kuntajaon kehittämisen tavoitteet ja toteutus... 3 1.1.2 Kuntarakennelain mukainen selvitysvelvollisuus... 3 1.1.3 Erityinen kuntajakoselvitys... 5 1.1.4 Osakuntaliitokset vaihtoehtona... 5 2 Kuntarakennevaihtoehdot Etelä-Karjalassa... 6 2.1 Yhden kunnan vaihtoehto... 7 2.2 Kahden kunnan vaihtoehto... 8 3 Kuntarakennevaihtoehtojen arviointi... 10 3.1 Uuden kunnan profiili... 10 3.2 Palvelut... 11 3.2.1 Sosiaali- ja terveystoimen palvelut... 12 3.2.2 Sivistyspalvelut... 13 3.2.3 Tekniset palvelut ja tukipalvelut... 14 3.3 Elinvoimapolitiikka ja kaupunkikehitys... 14 3.4 Henkilöstö... 17 3.5 Organisaatio, hallinto ja päätöksenteko... 19 3.6 Lähidemokratia ja kuntalaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet... 20 3.7 Talous... 22 4 Johtopäätökset... 24

3 1 Johdanto Tähän dokumenttiin on koottu esittely Etelä-Karjalan maakuntatasoisen tarkastelun kuntarakennevaihtoehdoista ja niiden keskeisistä vaikutuksista, joita tähän mennessä on voitu ennakoida selvityksen aikana. Yksityiskohdat eri näkökulmiin selviävät vielä tarkemmin yleensä kuntien välisissä neuvotteluprosesseissa, sillä tässä vaiheessa tärkeitä yksityiskohtia sopimusluonnokseen ei ole tarkennettu. Tämän asiakirja tarkoituksena on tukea kuntien strategista päätöksentekoa kuntarakenteisiin liittyen. 30.9. luovutetaan kuntajakoselvittäjien varsinainen esitys tulevaisuuden kuntarakenteista Etelä- Karjalassa kuntien valtuustojen käsittelyyn. 1.1 Kuntarakennelain asettamat lähtökohdat 1.1.1 Kuntajaon kehittämisen tavoitteet ja toteutus Kuntarakennelaki (478/2013) tuli voimaan heinäkuussa 2013. Kuntarakennelain mukaan kuntajaon kehittämisen tavoitteena on elinvoimainen, alueellisesti eheä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimiva kuntarakenne, joka vahvistaa kunnan asukkaiden itsehallinnon edellytyksiä. Tavoitteena on myös, että kunta muodostuu työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta sekä riittävästä omasta palvelutuotannosta. Verrattuna edelliseen kuntajakolakiin tavoitteissa korostetaan lisäksi asukkaiden itsehallinnon edellytysten vahvistamista, kunnan palvelujen järjestämistä ja rahoitusta sekä edellytyksiä vastata riittävästä omasta palvelutuotannosta. Kuntarakennelain 4 :ssä säädetään kuntajaon muuttamisen edellytyksistä. Pykälän mukaan kuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos edistää edellä mainittuja kuntajaon kehittämisen tavoitteita sekä parantaa: 1) kunnan toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta tai muuten edistää kunnan toimintakykyä; 2) alueen asukkaiden palveluja tai elinolosuhteita; 3) alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia; tai 4) alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta. Kunnan on muodostuttava yhdestä alueesta, joka muodostaa toiminnallisen kokonaisuuden, jollei valtioneuvosto päätä alueellisen eheyden osalta toisin erityisen kuntajakoselvityksen perusteella. Kuntajaon muuttamisen edellytyksiä arvioidaan myös alueen tulevan kehityksen kannalta. Kuntarakennelain 3 :n mukaan kuntien yhdistymisellä tarkoitetaan kuntajaon muuttamista, jossa: 1) yksi tai useampi kunta lakkaa ja yhdistyy olemassa olevaan kuntaan; 2) kunnat lakkaavat ja ne yhdistetään perustamalla uusi kunta; tai 3) kunnan alue jaetaan kahden tai useamman kunnan kesken siten, että jaettava kunta lakkaa. Etelä-Karjalassa kaikki lain mukaiset kuntarakenteen muutokset ovat mahdollisia. 1.1.2 Kuntarakennelain mukainen selvitysvelvollisuus Kuntarakennelain 1 a -luvussa säädetään kuntarakenneuudistuksen toteuttamisesta. Luvussa määritellään perusteet, joiden mukaan kunnalla on velvollisuus selvittää kuntien yhdistymistä yhdessä muiden kuntien kanssa. Selvitysperusteet koskevat palveluiden edellyttämää väestöpohjaa (4 c ), työpaikkaomavaraisuutta, työssäkäyntiä ja yhdyskuntarakennetta (4 d ) sekä kunnan taloudellista tilannetta (4 f ). Tämän lisäksi kuntien tulee osallistua yhdistymisselvitykseen, jollei muuten ole saavutettavissa selvitysperusteet täyttävää toiminnallista kokonaisuutta. Seuraavassa kuvassa on kuntarakennelain mukaiset selvitysperusteet Etelä-Karjalassa.

4 Kuva 1. Kuntarakennelain selvitysperusteet Etelä-Karjalassa (Valtiovarainministeriö 2013). Lemin, Luumäen, Parikkalan, Rautjärven, Ruokolahden, Savitaipaleen ja Taipalsaaren kunnat ovat selvitysvelvollisia palveluiden edellyttämän väestöpohjan perusteella. Kunnan, jossa on alle 20 000 asukasta, tulee yhdessä muiden kuntien kanssa selvittää yhdistymistä palveluperusteella alueella, jossa on: 1) palveluiden järjestämisen, rahoittamisen ja kehittämisen kannalta riittävä väestöpohja sekä kyky riittävään omaan palvelutuotantoon; 2) erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen kannalta vähintään noin 20 000 asukasta; sekä 3) perusopetuksen laadukkaan ja yhdenvertaisen järjestämisen kannalta alle yksivuotiaiden ikäluokan koko vähintään noin 50 henkilöä. Lemin, Ruokolahden ja Taipalsaaren kunnat täyttävät myös työssäkäyntiä ja työpaikkaomavaraisuutta koskevat selvitysperusteet. Kunnalla on selvitysvelvollisuus työpaikkaomavaraisuusperusteella, jos kunnan työssäkäyvästä väestöstä alle 80 prosentilla on työpaikka kunnan alueella. Kunnalla on selvitysvelvollisuus työssäkäyntiperusteella, jos kunnan työssäkäyvästä väestöstä vähintään 25 prosenttia käy työssä työssäkäyntialueen keskuskunnan alueella. Imatra, Lappeenranta ja Ruokolahti täyttävät yhdyskuntarakenneperusteen. Kunnalla on selvitysvelvollisuus yhdyskuntarakenneperusteella, jos alueen yhdyskuntarakenne muodostuu useamman kunnan alueelle ulottuvasta keskustaajamasta. Lisäksi peruste täyttyy, jos keskustaajamaan kytkeytyvä lähitaajama ylittää kunnan rajan tai keskustaajaman kasvupaine muutoin kohdistuu merkittävästi toisen kunnan alueella olevaan lähitaajamaan. Yhdyskuntarakennetarkastelu perustuisi Suomen ympäristökeskuksen taajamaluokitteluun. Jos kunnat työssäkäyntiperusteen tai yhdyskuntarakenneperusteen perusteella muodostavat yhtenäisen alueen, niiden on selvitettävä kuntien yhdistymistä yhdessä. Lain 4 d :n 3 momentin mukaan työssäkäyntiperusteen tai yhdyskuntarakenneperusteen perusteella yhtenäisen alueen muodostavien kuntien tulee selvittää yhdistymistä yhdessä.

5 Toisin sanoen Imatran, Lappeenrannan ja Ruokolahden on selvitettävä yhdistymistä yhdessä yhdyskuntarakenneperusteella. Työssäkäyntiperusteella myös Lemin ja Taipalsaaren on selvitettävä yhdistymistä Lappeenrannan kanssa. Tällä hetkellä Etelä-Karjassa yhdistymistä ei kuitenkaan tarvitse selvittää talousperusteen vuoksi. Kuntarakennelain selvitysperusteista voidaan poiketa Etelä-Karjalassa mikäli kuntajaon kehittämisen tavoitteet ja kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttävän vaihtoehtoisen toiminnallisen kokonaisuuden muodostuminen. Väestöpohjaa koskevasta perusteesta voidaan hakea poikkeamispäätöstä ministeriöltä. Työssäkäynti- ja yhdyskuntarakenneperusteesta voidaan poiketa ainoastaan ministeriön määräämän erityisen kuntajakoselvityksen perusteella. 1.1.3 Erityinen kuntajakoselvitys Kuntarakennelain 16 :ssä säädetään erityisen kuntajakoselvityksen erityispiirteistä. Jos kuntajakoselvittäjä katsoo selvityksen perusteella kuntajaon muuttamisen tarpeelliseksi, hänen on tehtävä kuntien valtuustoille ehdotus kuntajaon muuttamisesta. Jos kaikkien kuntien valtuustot hyväksyvät kuntajakoselvittäjän ehdotuksen, kunnat tekevät selvittäjän ehdotuksen mukaisen yhteisen esityksen kuntajaon muuttamisesta ministeriölle. Jos yhden tai useamman kunnan valtuusto ei hyväksy kuntajakoselvittäjän ehdotusta kuntajaon muuttamisesta, selvittäjä toimittaa esityksensä kuntajaon muuttamisesta ministeriölle ja liittää siihen kuntien valtuustojen selvittäjän ehdotuksesta antamat lausunnot. Samalla selvittäjä voi esittää ministeriölle kunnallisen kansanäänestyksen toimittamista kuntien yhdistymistä koskevasta ehdotuksestaan. Etelä-Karjalan kunnat pyysivät ja saivat ajalle 1.12.13 30.9.2014 erityisen kuntajakoselvityksen, jonka perusteella selvittäjät antavat oman näkemyksensä yhden tai useamman kunnan muodostamisesta Etelä-Karjalaan. Kunnat käsittelevät kuntajakoselvittäjien tekemän esityksen valtuustoissaan ja voivat hyväksyä tai hylätä ehdotuksen tai sitten valtuusto voi päättää jatkaa neuvotteluja muunlaisista vaihtoehdoista. 1.1.4 Osakuntaliitokset vaihtoehtona Osakuntaliitokset olivat aiempina vuosina suosittuja kahdesta syystä: Toisaalta kuntien rajat eivät noudattaneet luontevia kylä- tai asuinaluerakenteita ja toisaalta kuntarakennemuutosten edellytyksenä pidettiin yhtenäistä rajaa. Sittemmin painopiste kuntarakenteissa on siirtynyt entistä laajempiin kokonaisuuksiin eivätkä yksittäiset kuntarajojen siirtämiset osakuntaliitoksina useinkaan vaikuta näihin tavoitteisiin kovin merkittävästi. Nykyisessä lainsäädännössä on myös huomioitavaa, että kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voidaan päättää, jos minkään muutoksen kohteena olevan kunnan valtuusto ei vastusta muutosta. Kunnan osan siirtämisestä toiseen kuntaan voidaan kuitenkin päättää valtuuston vastustuksesta huolimatta, jos: 1) muutos on muutosta vastustavan kunnan kannalta vähäinen ottaen huomioon muutoksen vaikutukset kunnan asukasmäärään, maapinta-alaan, kunnallisiin palveluihin, talouteen, elinkeinotoimintaan, yhdyskuntarakenteen kehitykseen tai muihin niihin verrattaviin seikkoihin; tai 2) 4 :n 3 momentissa tarkoitetun alueen kehittäminen edellyttää muutosta eikä muutos merkittävästi heikennä muutosta vastustavan kunnan toimintakykyä ja edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä tai rahoituksesta Etelä-Karjalassa osakuntaliitoksista on mainittu kuntakäynneillä yksittäisissä puheenvuoroissa mm. Parikkalan, Rautjärven, Imatran, Lappeenrannan ja Luumäen kuntien rajoilla. Nämä muutokset eivät ole kuitenkaan maakuntatasolla tarkasteltuina riittäviä keinoja parantaa palvelutuotantoa tai elinvoimaa. Paikallisesti muutokset voivat vaikuttaa yhdyskuntarakenteisiin ja yksittäisten palvelupisteiden käyttöön. Osakuntaliitokset ovat mahdollisia myös siitä huolimatta, että mahdolliset yhden tai kahden kunnan mallit hyväksytään. Tämän selvitysalueen kriittisin yhdyskuntarakenteen raja on Lappeenrannan ja Imatran rajalla entisen Joutsenon kunnan pohjoispäässä, Korvenkylän alueella. Merkittävällä matkailualueella sijaitsevat kylpylähotellit niin Lappeenrannan kuin Imatrankin puolella. Joutsenon kuntalii-

toksen jälkeen Lappeenranta on investoinut alueelle merkittävästi (koulu, päiväkoti, neuvola, infra, jäähalli/areena) ja lisäksi se on edistänyt alueen kehittämistä omilla toimenpiteillään. Lappeenrannan kaupunki on investoinut alueelle lähes 16 miljoonan euron edestä ja yksityiset toimijat noin 170 miljoonan euron edestä. Alue on tärkeä Lappeenrannalle ja taloudellisesti osakuntaliitoksen toteuttaminen olisi erittäin vaikeaa Lappeenrannan näkökulmasta, mikäli Imatra ei näitä investointeja suorittaisi Lappeenrannalle. Aikanaan Sipoon kunnan osaa liitettäessä pakolla Helsingin kaupunkiin, päätti korkein hallinto-oikeus, että Helsinki korvaa Sipoolle alueen palvelurakenteista ja investoinneista, yhteensä 7,9 Meur. Mahdollinen osakuntaliitos tällä alueella olisi merkittävä muutos Lappeenrannalle ja aiheuttaisi sopimista merkittävistä taloudellisista kokonaisuuksista Imatran kanssa. Ensisijaisen tärkeää alueella olisi saada aikaan kuntalaisten näkökulmasta toimivat palveluratkaisut yli kuntarajojen. 2 Kuntarakennevaihtoehdot Etelä-Karjalassa Valtiovarainministeriön toimeksiannon mukaan Etelä-Karjalassa tulee selvittää mahdollisuuksia yhden tai useamman kunnan liitokseen. Syksyllä 2013 Etelä-Karjalan kunnat sopivat, että tarkastelun pohjana toimivat yhden ja kahden kunnan mallit. Selvityksen aikana on esille nostettu myös muita mahdollisia vaihtoehtoja. Tässä kappaleessa kuvataan niin yhden kuin kahden kunnan mallit sekä kuvataan lyhyesti keskeisimmät esille nousseet näistä poikkeavat mallit. Selvityksen aikana esille on nostettu myös osakuntaliitosten mahdollisuudet, mutta niitä ei lopulliseen tarkasteluun nostettu, koska niillä ei ole merkittävää maakunnallista vaikutusta. Osakuntaliitokset ovat näistä vaihtoehdoista huolimatta edelleen mahdollisia. 6 Kuva 2. Kuntarakenteen vaihtoehdot variaatioineen Etelä-Karjalassa. Yhden kaupungin vaihtoehto täyttää kaikki kuntarakenteen muuttamisen edellytykset. Koska yksi kunta ei voi olla lain mukaan maakunta, vaihtoehdon toteuttaminen edellyttää kuitenkin myös maakuntarakenteen uudistamista. Jos yhden kunnan vaihtoehto toteutuu suppeampana, muodostuva ydinkaupunki täyttää kuntarakennelain edellytykset, mutta Lemin jäädessä ydinkaupungin ulkopuolelle työssäkäyntikriteeri ei täyty. Kahden kunnan vaihtoehto ei täytä kuntarakennelain edellytyksiä Imatran ja Lappeenrannan välisen työssäkäynnin ja yhtenäisen yhdyskuntarakenteen vuoksi. Yhtenäinen kuntarakenne on todettu olevan Imatran ja Lappeenrannan rajalla entisen Joutsenon kunnan alueella. Muuten kaupunkien välissä on myös selvää maaseutualuetta.

7 2.1 Yhden kunnan vaihtoehto Vaihtoehdossa maakunnan kunnat konserneineen yhdistetään yhdeksi kunnaksi, jossa rahoitus ja palvelut toteutetaan kaikille Etelä-Karjalan asukkaille yhteisin periaattein. Tässä vaihtoehdossa kuntarakennelain edellytykset toteutuvat täysin. Hallinto- ja konsernirakenteet tiivistyvät huomattavasti nykyisestä, ja hallintokustannuksissa on mahdollista säästää miljoonia euroja. Yhden kunnan mallilla on suurin muutospotentiaali ja suurimmat vaikutukset talouden tehostamiseen. Ohjaus- ja johtamisjärjestelmän yhdenmukaistuminen mahdollistaa nykyistä tehokkaamman henkilöstöresurssien ja osaamisen ohjauksen sekä talouden tervehdyttämissuunnitelman. Vaihtoehdossa myös edustuksellisen demokratian rakenteet yksinkertaistuvat huomattavasti nykyisestä. Toisaalta hallinto vaatinee alueellista organisointia kunnan maantieteellisen laajuuden vuoksi. Vaihtoehdossa luottamushenkilöiden määrä vähenee, mikä edellyttää toimivien lähidemokratian käytäntöjen kehittämistä. Uusi kunta on merkittävä toimija ja vaikuttaja myös kansallisella tasolla. Kunnan menestykseen vaikuttaa erityisesti elinvoimapolitiikan strateginen johtaminen. Sote -uudistuksen toteuttamisen yksityiskohdat vaikuttavat tuotannon järjestämiseen, mutta on todennäköistä, että yksi suuri kunta voisi toimia tehokkaammin alueen edunvalvojana ja jopa palvelujen tuottajana. Yhden kunnan vaihtoehto edellyttää mahdollisen päätöksenteon jälkeen neuvotteluja maakuntarakenteesta valtion kanssa, sillä yksi kunta ei voi olla maakunta. Muutosprosessi on erittäin haastava ja sisäinen muutos vie aikaa. Lisäksi hyötyjen saavuttaminen vaatii päättäjiltä vaikeita ja nopeita päätöksiä, sillä hyödyt eivät synny automaattisesti. Kaiken kaikkiaan vaihtoehto mahdollistaa parhaiten maakunnan kokonaisedun saavuttamisen nopeimmalla aikataululla, koska muutos on kertaluontoinen. Variaatio: Yksi kunta ja reunakuntien omat ratkaisut Yhden kunnan typistetyssä vaihtoehdossa maakunnan keskusalueesta, kehityskäytävästä, muodostuisi uusi kunta (Lappeenranta, Lemi, Taipalsaari, Imatra, Ruokolahti ja Rautjärvi). Maakunnan kunnista siis Luumäki ja Savitaipale sekä Parikkala jäisivät monikuntaliitoksen ulkopuolelle. Luumäki ja Savitaipale voisivat kuitenkin yhdistää voimansa ja luoda Länsi-Saimaan maaseutu- ja asuinkunnan uuden muodostuvan kaupungin kupeeseen. Parikkala jäisi tässä vaihtoehdossa ennalleen etäisyytensä vuoksi. Vaihtoehto toteuttaisi kuntarakennelain tiukimmat kriteerit, mutta väestöpohja olisi liitoksen ulkopuolelle jäävissä kunnissa alle asetetun 20 000 asukkaan tavoitteen. Yhdistyvä maakunnan kehityskäytävä (Imatra ja Lappeenranta ympäristökuntineen) voi hyödyntää suurimman osan yhden kunnan mallin hyödyistä erityisesti yhdyskuntarakenteen ja työssäkäynnin näkökulmista. Muodostuvan uuden kunnan toiminta olisi mahdollista suunnitella taloudellisesti kestävällä tavalla niin, että kunta olisi elinvoimainen ja merkittävä vaikuttaja kansallisesti ja kansainvälisesti. Muiden maakunnan kuntien kanssa olisi kuitenkin sovittava erikseen palvelujen järjestämisestä ja yhteistyöstä, mutta pääosan palveluista tuottaisi uusi kunta, joten konsernirakenteet selkiytyisivät merkittävästi nykyisestä. Kehityskäytävävaihtoehto toteuttaisi myös lain edellyttämiä yhdyskuntarakenne- ja työssäkäyntikriteereitä, koska kiinteimmin toisiinsa liittyvät kunnat muodostaisivat uuden kunnan. Luumäen ja Savitaipaleen keskinäinen liitos voisi tiivistää erityisesti hallintoa näiden kuntien alueella, mutta suuri osa palveluista ostettaisiin laajemmalta kunnalta. Kuntalaiset asioivat Luumäen ja Savitaipaleen keskusten välillä vain vähän, joten muutos on pääosin hallinnollinen. Kulttuurinsa ja toimintansa puolesta kyseessä ovat samanlaiset kunnat, jotka tarjoaisivat asumisen vaihtoehdon suuren kunnan rinnalle. Tulevaisuudessa maaseutukunta ei voi rakentaa kaikkia palveluitaan usean keskuksen varaan, mikä lisää toteutuksen haastavuutta. Myös Lemi on nykyisin tiiviissä yhteistyössä Luumäen ja Savitaipaleen kanssa, mutta kuntarakennekriteerit ohjaavat sen kiinteästi osaksi Lappeenrantaa ja suurempaa kuntaa. Parikkala voisi olla etäisyytensä vuoksi ainakin alkuvaiheessa liitoksen ulkopuolella.

8 Kuva 3. Yhden kunnan vaihtoehto ja sen suppeampi variaatio. 2.2 Kahden kunnan vaihtoehto Kahden kunnan vaihtoehto perustuisi kahden seutukunnan kokoisiin kuntiin. Uusi Lappeenranta muodostuisi Lappeenrannasta, Taipalsaaresta, Savitaipaleesta, Lemistä ja Luumäestä. Uusi Imatra muodostuisi Imatrasta, Ruokolahdesta, Rautjärvestä ja Parikkalasta. Seudut muodostaisivat luontevia kokonaisuuksia, sillä kulttuuri, asiointi, talousalue ja toimintaympäristö ovat lähellä toisiaan. Hallinto tiivistyisi ja mahdollistaisi palvelujen suunnittelun ja toteuttamisen nykyistä laajemmalla alueella. Myös henkilöstövoimavarojen ja osaamisen ohjaus olisi keskitetympää ja nykyistä ammattimaisempaa. Maakunnan jakautuminen kahteen toimijaan yksinkertaistaa tilannetta nykyiseen verrattuna ja synnyttää jonkin verran säästöjä. Toisaalta muutos voi lisätä kilpailua ja jännitettä kahden kaupungin välillä. Kaupunkien kokoerot ovat kuitenkin merkittävät, ja Lappeenranta olisi alueen veturi jatkossakin. Kahden seutukunnan mallissa olisi sovittava maakuntatason yhteistyörakenteista eli siitä, mistä palveluista kumpikin muodostuva uusi kunta on vastuussa. Rakenteiden säilyttäminen erillisenä ei ole perusteltua demokratian, johtamisen ja kuntalaisten kannalta. Siksi kuntienväliseen päätöksentekoon olisi luotava toimiva malli, joka mahdollistaa myös lähidemokratian toteutumisen. Vaihtoehdossa lähipalveluiden asiointipisteet on turvattava kuntakeskuksissa. Myös tässä vaihtoehdossa on todennäköisesti suunniteltava maakuntarakenne uudelleen, sillä kahden kunnan maakunta ei ole perusteltu pitkällä aikajaksolla. Elinvoiman kannalta kaksi kuntaa olisivat nykyisiä vahvempia toimijoita. Toisaalta vaihtoehdossa on varmistettava erityisesti maakunnan elinvoimaisuuden turvaaminen, sillä kahden kunnan vaihtoehdosta ei synny automaattisesti vahvaa maakuntatasoista vaikuttajaa. Kuntien keskinäinen kilpailu voi olla sekä alueen kehityksen hidaste että kirittäjä. Kahden kunnan vaihtoehto ei toteuta keskuskaupunkien yhdyskuntarakenteen eheyttämistavoitetta. Eheyttämistarve koskee entisen Joutsenon kunnan ja Imatran kaupungin rajavyöhykettä, jota Lappeenranta on kehittänyt aktiivisesti

viime vuosina. Myös Imatran puolella on panostettu matkailuun ja yhteinen Go Saimaa brändi edistää molempien kylpylöiden ja koko alueen tunnettuutta. Talouden näkökulmasta kahden kunnan vaihtoehto on haastavampi Imatran seudulle, sillä alueellisesti tiiviin Imatran laajeneminen laajalle maaseutualueelle synnyttää haasteita sekä johtamiselle että palveluverkolle. Imatran seudun väestökehitys- ja talouspaineet ovat suuremmat kuin Lappeenrannan seudulla, ja seudulla on tulevaisuudessa merkittävä talouden tervehdyttämistarve. Lappeenrannan seudulla hyötyjä syntyisi erityisesti siitä, että maankäyttö, kuntalaisten asiointi ja työssäkäynti sekä palveluiden rahoitus olisivat yhden johdon alaisuudessa. Haasteena on kuitenkin, että kahden kunnan vaihtoehto ei ole riittävän voimakas muutos tulevien toimintaympäristömuutosten, talouden uudistustarpeiden tai elinvoimatarpeiden edessä. Palveluiden järjestämisen ja tuottamisen näkökulmasta kaksi kuntaa ei ole yhtä vahvoja vaikuttajia kuin yksi kunta. Sote -järjestämislain uudistus herättää kunnissa kysymyksiä, sillä nykyisin Imatra hoitaa erikoissairaanhoidon itse, kun taas maakunnan muut kunnat ovat mukana Eksotessa. Tulevaisuudessa on mahdollista, että Imatra kuuluu Eksoten tuotantoalueeseen, mikä helpottaisi Imatran seudun kuntien rakennemuutosneuvotteluja. Tällä hetkellä ympäristökunnat eivät ole olleet innostuneita palaamaan ajassa takaisin eli yhden kunnan tuottamaan palveluun, vaan haluaisivat jatkaa maakunnan kattavassa kokonaisuudessa. 9 Kuva 4. Kahden kunnan vaihtoehto ja sen suppeampi variaatio. Variaatio: Kaksi kuntaa ja seutukuntien kärkien omat ratkaisut Kahden kunnan mallin kevyempi variaatio tarkoittaa ratkaisua, jossa Parikkala jää pois Imatran seudun liitoksesta ainakin alkuvaiheessa. Luumäki ja Savitaipale voisivat sen sijaan muodostaa maaseutumaisen Länsi-Saimaan asuinkunnan kaupungin viereen. Tämä ratkaisu liittäisi siten yhteen Lappeenrannan ja sen kaupunkirakenteeseen kiinteästi liittyvät Taipalsaaren ja Lemin. Lisäksi Imatran seudun tiiviimpi yhteistyö edistäisi Ruokolahden, Rautjärven ja Imatran aluerakenteen ja aluetalouden kehittämistä sekä tuleviin taloushaasteisiin varautumista. Malli vaatii edelleen yhteistyö- ja konsernirakenteiden suunnittelua maakunnallisena kokonaisuutena. Suuria taloudellisia hyötyjä ei olisi saatavissa maakuntatasolla vaan seutukuntakohtaisesti.

10 3 Kuntarakennevaihtoehtojen arviointi Kuntarakennevaihtoehtoja arvioidaan tässä luvussa eri näkökulmista. Seuraavien kappaleiden alussa on yleinen luonnehdinta tarkasteltavasta näkökulmasta, jonka jälkeen on arvioitu vaihtoehtoisten kuntarakennemuutosten vaikutuksia tarkastelun kohteena olevaan asiaan. Hyödyt ja riskit on koottu kokoavaan taulukkoon. 3.1 Uuden kunnan profiili Uuden kunnan strategia laaditaan kolmessa osassa. Selvityksen aikana asetetaan yhteinen tavoitetila, joka on myös yhdistymissopimuksen pohjana. Strategia tarkentuu yhdistymispäätösten jälkeen nimetyn yhdistymishallituksen alaisuudessa ja vahvistuu lopulta uuden kunnan valtuuston päätöksin. Eri kuntarakennevaihtoehdoilla on oma profiilinsa, joita tässä on kuvattu lyhyesti. Yhden kunnan vaihtoehto Uusi kunta on Itä-Suomen vetovoimaisin kaupunki ja Suomen kymmenen suurimman kaupungin joukossa. Uudessa kaupungissa on noin 133 000 asukasta. Uusi kaupunki on elinvoimainen ja kansainvälinen rajakaupunki, joka hyödyntää aktiivisesti rakennemuutoksen kautta saavutettavan kilpailuedun. Yhden kaupungin olisi mahdollista houkutella alueelleen uusia asukkaita ja yritystoimintaa nykyistä tehokkaammin. 133 000 asukkaan kaupunki pysyisi mukana kansallisessa kilpailussa Itä-Suomen keskuksena. Kehittämisresurssien kokoaminen yhteen koko maakunnan alueella mahdollistaisi uudenlaisen strategisen toiminnan kilpailukyvyn kehittämiseksi. Toisaalta koko maakunnan kuntien yhdistyminen edellyttää päätöksentekijöiltä ja henkilöstöltä ennennäkemätöntä aktiivisuutta ja uskoa tulevaisuuden visioon. Riskinä on se, että yhteistyö ei käynnisty luontevasti, eikä vanhoista ajattelutavoista onnistuta luopumaan. Tällöin uuden kaupungin kilpailukyvyn kehittäminen jää takaalalle, eikä kuntarakennemuutoksella saavuteta kilpailuetua. Kahden kunnan vaihtoehto Maakuntaan syntyy kaksi nykyistä vahvempaa toimijaa: Lappeenrannassa on noin 90 000 asukasta ja Imatralla noin 43 000 asukasta. Sisarkaupungit kehittävät yhdessä maakuntaa vahvistaen seutukuntien taloutta ja elinvoimaa. Lappeenranta olisi suurimpia kuntia Suomessa, mutta profiloitumisen ja brändin näkökulmasta muutos suhteessa nykyiseen ei olisi yhtä merkittävä kuin yhden kunnan mallissa. Toisaalta kahden kunnan vaihtoehdossa muodostuvat kaupungit saattavat onnistua helpommin tavoitteiden asettamisessa, sillä yhteinen toimintaympäristö kiinnittäisi yhdistyviä kuntia toisiinsa vahvemmin. PROFIILI hyöty / mahdollisuus haitta / riski Yksi kunta Kaksi kuntaa Koko Etelä-Karjalan laajuinen kaupunki voi profiloitua vahvasti sekä kansallisesti että kansainvälisesti Toiminnalla tavoitellaan koko Etelä- Karjalan etua Muodostuvat seutukunnat ovat luontevia kokonaisuuksia, joissa yhteisten tavoitteiden löytäminen voi olla helpompaa kuin koko maakunnan laajuudessa Uuden kaupungin brändin rakentaminen vaatii paljon työtä, sillä alueella yhdistyy lukuisia erilaisia vahvuuksia ja kulttuureja Kahden kunnan vaihtoehdossa ei synny yhtä kilpailukykyistä ja merkittävää toimijaa maakuntaan Muodostuvien kaupunkien on kyettävä erottumaan myös toisistaan, mutta toisaalta tuettava toisiaan

11 Kuntarakennemallien toteutuminen vajaina Jos yhden kunnan vaihtoehto toteutuu niin, että reunakunnat tekevät omat ratkaisunsa, maakunnan ydinalueeksi jää Lappeenrannasta, Lemistä, Taipalsaaresta, Imatrasta ja Ruokolahdesta muodostuva uusi kaupunki. Kaupunki voi onnistua kilpailukyvyn kehittämisessä lähes samoin edellytyksin riippumatta reunakuntien mukana olosta. Luumäestä, Savitaipaleesta (ja Lemistä) syntyisi maaseutukunta lähellä kaupunkia. Liitoskunnissa on samanlaisia haasteita ja mahdollisuuksia, ja muodostuva kokonaisuus olisi luonteva naapuri suuremmalle kaupungille. Jos kahden kunnan malli toteutuu vajaana, muutos nykyiseen on profiloitumisen näkökulmasta varsin pieni. Muutos parantaa Lappeenrannan ympäristön yhtenäisyyttä ja mahdollistaa työskentelyalueiden kehittämisen kokonaisuuksina, niin että alueen palveluita käyttävät kuntalaiset ovat saman hallinnon piirissä. Ruokolahti ja Rautjärvi kuuluvat tiiviisti Imatran elinkeinoelämän vaikutuspiiriin, joten uuden kaupungin profiili löytyy luonnostaan.myös Parikkala on samaa aluetta, mutta välimatka etäännyttää sitä seudun muista kunnista. 3.2 Palvelut Selvityksen keskeisin kysymys kuntien valtuustoissa sekä kuntalaisinfoissa on ollut, että miten palvelut tullaan järjestämään uudessa rakenteessa. Tällä hetkellä kunnat eivät itse päätä suoraan palveluista ja palveluverkoista mm. seuraavissa palvelukokonaisuuksissa. Kuntien yhteisesti tuottamia palveluita nykyhetkellä ovat: - Sosiaali- ja terveyspalvelut (Eksote, jatkossa sote-alue ja tuottajana kenties sote) - Elinkeinopalvelut (yhtiöt) - Ympäristöpalvelut (seudulliset lautakunnat) - Maakunnan elinvoiman kehittäminen ja kaavoitus (maakuntaliitto) - Työterveyshuolto (Etelä-Karjalan Työkunto Oy, ei kaikki kunnat) - Talous- ja ICT- palvelut (Saita Oy, ei kaikki kunnat) - Siivous-, ravitsemus ja kiinteistönhuoltopalvelut (Satu Oy, ei kaikki kunnat) - Etelä-Karjalan ammatillisen koulutuksen tuotanto - Etelä-Karjalan jätehuolto (päätöksenteko ja tuotanto) - Etelä-Karjalan pelastuslaitos (Lappeenranta, yhteislautakunta) - Etelä-Karjalan maaseututoimi Lisäksi hankintapalveluiden yhteistyötä suunnitellaan uusiksi parhaillaan. Selvityksen aikana kuntien keskuudessa on esitetty palveluiden tuotannon tiivistämistä myös muilla toimialoilla kuten sivistyspalveluissa. Valtion lähikuukausina lähikuukausina suunnittelemat uudistukset edellyttävät mm. rakennusvalvonnan sekä lukiokoulutuksen järjestämisessä nykyistä suurempaa väestöpohjaa. Mikäli kuntakoko kasvaa on mahdollista, että kunta järjestää ja tuottaa yllä mainitut palvelut itse. Kuntien palvelutuotanto on viime vuosina muuttunut yhä enemmän ostopalveluksi, jota ohjataan sopimuksin. Takeita palveluverkkojen ja -muotojen säilymisestä ennallaan ei ole niin nykymallilla kuin tulevaisuudessa, sillä kunnat toimivat budjettinsa puitteissa ja palveluiden rahoitus kiristyy. Uudet kunnat joutuvat uudistumaan myös sisäisesti. Molemmissa vaihtoehdoissa on muutettava palvelutuotannon käytäntöjä (kuntalaisten valinnanvapaus, kumppanuudet, uudet tuottajat, seuranta ja arviointi), jotta kuntalaiset saavat riittävät palvelut sekä talous pysyy rahoituksen raameissa. Alueellinen edunvalvonta muuttuu uudessa sosiaali- ja terveydenhuollon mallissa ja siihen on satsattava alueella. Nykyistä suuremmat kunnat ovat vahvempia toimijoita ja kumppaneina muille toimijoille. Resurssien kokonaisvaltainen suunnittelu antaa mahdollisuuksia tehostuneeseen palvelutuotantoon ja siihen, että palvelut säilyvät tulevaisuudessa palvelualueilla yksittäisten kuntien sijaan. Uuden kunnan palveluita ohjataan tarkemmalla palvelusuunnitelmalla, jossa kantaa otetaan mm. omaan tuotantoon, ostopalveluihin, palveluverkkoihin ja palveluiden sähköiseen tarjontaan. Sovitut asiointi- ja lähipalvelut tuotetaan kuntakeskuksiin. Merkillepantavaa on lisäksi, että valtionhallinnon suunnitelmat julkisen hallinnon yhteisten palvelupisteiden aikaansaamiseksi johtavat siihen, että Etelä-Karjalassa tulee olemaan vuoteen 2019 mennessä 2-3 asiointipistettä.

12 Yhden kunnan vaihtoehto Yksi kunta on nykyistä vahvempi palveluiden tuottaja. Palveluita ohjataan omana toimintana suoraan kunnan luottamushenkilöiden ja johdon toimesta. Palveluiden asiointia kehitetään siten, että asiointi on mahdollista sekä verkossa että kuntakeskuksessa sijaitsevissa palvelupisteissä. Palvelupisteiden lisäksi entisissä kuntakeskuksissa voidaan tarjota lähipalveluna varhaiskasvatuksen palvelua, perusopetuksen palvelua, kirjastopalvelua, teknisen toimen asiointipalveluita sekä neuvontaa. Palveluita tulee uudistaa lähivuosina merkittävästi, ja yksi kunta antaa hyvän alustan kokonaisvaltaisille uudistuksille ja resurssien erikoistumiselle sekä laadun että toimintavarmuuden näkökulmista. Kahden kunnan vaihtoehto Kahden kunnan vaihtoehdossa palvelujen tuottaminen jaetaan kuntien kesken. Tärkeää on sopia kaupunkien kesken kumpi vastaa kustakin palvelusta ja millaisella palvelutasolla toimitaan. Seutukunnittain palvelut tukeutuvat keskuskaupunkeihin, mutta myös tässä mallissa asiointia ja kuntakeskusten lähipalveluita on suunniteltava erikseen. PALVELUT hyöty / mahdollisuus haitta / riski Yksi kunta Kaksi kuntaa Palvelut tarkastellaan koko maakuntana, alue- ja kuntakeskuksittain. Vahva toimija palvelutuotannossa sekä uusien toimintamallien kehittämisessä ja käyttöönotossa, palveluiden saatavuus alueella turvataan Toimivalla omistajaohjauksella voidaan varmistaa palvelukokonaisuuksien hallinta aiempaa johdonmukaisemmin Alueellinen johtamisrakenne on luotavissa. Palvelutuotannon suunnittelu ja organisointi on nykyistä yksinkertaisempaa seutukunnittain Lappeenrannan palveluiden johtamisen aluemalli olisi laajennettavissa uuden kunnan alueelle Kuntalaisten asiointi omalla seudulla. Toiminnan tehostaminen ja päällekkäisyyksien purkaminen edellyttää palveluverkon ja -rakenteiden karsimista Palveluiden järjestäminen etäisyydet huomioiden on vaativaa (henkilöstö, johtaminen, asiointi, lähipalvelut) Byrokratia voi lisääntyä Kuntakeskukset erilaistuvat palveluiden suhteen Yhteistyön haasteet palvelutuotannosta sopimisessa maakuntatasolla Toiminnan tehostaminen ja päällekkäisyyksien purkaminen edellyttää palveluverkon karsimista, kaupungit tarkastelun keskiössä Imatralla ei kokemusta laajan alueen palvelutuotannosta. Maakunnan palvelujärjestelmän tulevaisuutta ja tehokkuutta ei ratkaista yksinomaan kuntarakennetta muuttamalla. Ratkaisevaa on se, miten ja millaisissa verkostoissa palveluita järjestetään. Mikäli Parikkala, Luumäki ja Savitaipale eivät olisi mukana kuntarakennevaihtoehdoissa, olisi näidenkin kuntien palvelutuotannosta suuri osa jonkun toisen kunnan tai organisaation hoidossa, mutta niin on myös nyt. 3.2.1 Sosiaali- ja terveystoimen palvelut Hallitus antoi luonnosesityksensä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislaista 18. elokuuta 2014. Esityksen mukaan maahan muodostetaan viisi sosiaali- ja terveysalueen kuntayhtymää, joilla on järjestämisvastuu julkisista sosiaali- ja terveyspalveluista. Alueet eivät itse tuota palveluja, vaan sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamisesta vastaavat sote-alueen järjestämispäätöksessä määritellyt kunnat ja kuntayhtymät. Lakiluonnoksessa ei määritellä tarkkoja alueiden rajoja eikä nimiä, mutta alueet rakennetaan nykyisten erityisvastuualueiden (ERVA) pohjalle.

Esityksen mukaan palvelujen tuottamisvastuu voidaan antaa sellaiselle kunnalle ja kuntayhtymälle, jolla on toiminnalliset ja taloudelliset edellytykset vastata kaikista sosiaalihuollon ja perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon palveluista. Tuottajalla tulee siis olla tehtävän edellyttämä oma henkilöstö ja muut voimavarat sekä kyky vastata ehkäisevistä, korjaavista, hoitavista, kuntouttavista ja muista sote-palveluista yhtenäisenä kokonaisuutena. Kattava ympärivuorokautinen päivystys voi olla kuitenkin vain osalla tuottamisvastuullisista. Lakiluonnoksen kriteerit ovat tulkinnanvaraisia, eikä sen perusteella voi aukottomasti määritellä, millaiset vaatimukset palveluntuottajaksi soveltuvan on täytettävä. Tuottamisvastuussa olevat kunnat toteuttavat palvelut niiden omana toimintana tai täydentävät palvelua yksityisten tuottajien tarjonnalla järjestämispäätöksessä määriteltyjen periaatteiden mukaisesti Kunnat vastaavat jatkossakin sosiaali- ja terveyspalvelujen rahoituksesta. Rahoitus perustuu kunnan asukaslukuun sekä ikärakenteeseen ja sairastavuuteen. Kuntien rahoitusosuus kerätään sote-alueille, jotka osoittavat sen edelleen tuottamisvastuussa oleville kunnille ja kuntayhtymille järjestämispäätöksessä määriteltävien perusteiden mukaisesti. Nykyisin Etelä-Karjalassa on kaksi toimijaa, jotka järjestävät sosiaali- ja terveydenhuollon palveluita: Etelä-Karjalan sosiaali- ja terveyspiiri Eksote ja Imatran kaupunki. Eksote on kuntayhtymä, jonka jäsenkuntia ovat kaikki Etelä-Karjalan kunnat. Eksote vastaa jäsenkuntiensa (lukuunottamatta Imatra) perusterveydenhuollosta, sosiaalihuollosta sekä sosiaalihuoltoasetuksessa tarkoitetusta ehkäisevästä työstä lukuun ottamatta lasten päivähoitoa, ympäristöterveydenhuoltoa ja eläinlääkintähuoltoa. Imatran kaupunki on mukana Eksotessa vain erikoissairaanhoidossa ja kehitysvammaisten erityishuollossa ja on perustellut omaa toimintaansa elämänkaariorganisaatiolla sekä edullisella kustannustasollaan. Kustannustaso tiiviillä kaupunkialueella onkin edullisempi, joskin erikoissairaanhoidon kustannusten kasvu on viime vuosina ollut huomattavaa. Kuntien luottamushenkilöt ja viranhaltijat ovat pääosin tyytyväisiä Eksoten nykyisiin palveluihin. Osa palveluista edellyttää erityistä asiantuntijuutta, jonka varmistaminen on mahdollista suuressa yksikössä. Myös kehittämistoiminta on entistä aktiivisempaa, ja Eksotessa on käynnissä useita hankkeita. Mm. SITRA:n rahoittamasta hyvinvointiasema-projektista odotetaan tulevaisuuden toimintamallia. Myös sähköisen asioinnin kehittäminen ja asiakaslähtöisyys ovat edistyneet huomattavasti Eksoten aikana. Taloudellisesti Eksoten toiminta on ollut alkuvuosina alijäämäistä kuntien budjetoinnin ja suurten yhdistymishyötyodotusten vuoksi, mutta alijäämän kattamisesta on sittemmin sovittu raamit. Tärkeintä kuitenkin on, että menojen kasvu on leikkaantunut ja toiminta kehittynyt verrattuna aikaan ennen Eksotea. Eksoten hyvät käytännöt on tunnistettu myös kansallisella tasolla, ja edelläkävijän rooli useiden palveluiden kehittämisessa luo arvokasta näkyvyyttä Etelä-Karjalan kunnille. Toki Eksoten toiminnassa on edelleen paljon kehitettävää, eikä tulevaisuusorientoituneesta ajattelutavasta sovi luopua. Todennäköisesti Eksote (tai muodostuva uusi kaupunki) voisi toimia tuottajana sote-alueella vuoden 2017 alusta lähtien, joten toimintaa tulisi kehittää edelleen aktiivisesti. Sotekysymys on Etelä-Karjalan kuntarakenneneuvotteluiden kannalta keskeinen, sillä lakimuutos voi todennäköisesti viedä Imatralta mahdollisuuden järjestää itse sosiaali- ja terveyspalveluja. Imatran seudun muut kunnat eivät ole halunneet luopua Eksoten palveluista, joten mikäli Imatra olisi osa Eksotea, olisi kuntarakennekeskustelu huomattavasti helpompaa tulevaisuudessa. Siten yhden tai kahden kunnan mallissa sote- palveluiden malli olisi jokseenkin samankaltainen. Hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen jäisi kuitenkin edelleen kuntien tehtäväksi yhteistyössä muiden toimijoiden kanssa. 3.2.2 Sivistyspalvelut Sivistyspalveluissa suurempaan kuntaan siirryttäessä on mahdollista lisätä työn tuottavuutta mm. hallinnollista työtä yhdistämällä sekä suunnittelemalla ja kehittämällä kokonaisuutena henkilöstöresursseja, tiedonhallintaa sekä taloutta ja talouden seurantaa. Toimintamallien yhtenäistäminen takaa laadukkaan palvelutarjonnan ja asukkaiden yhtenäiset oikeudet. Lisäksi kuntalaiset hyötyvät kuntarajojen poistumisesta, kun palveluiden käyttö ei ole enää niihin sidottu esimerkiksi varhaiskasvatuspalveluissa. Yhden ja kahden kunnan malleissa merkittävimmät erot syntyvät hallinto- ja suunnittelutehtävien kustannuksissa. Yhden kunnan vaihtoehdossa etäisyydet hallintoon ja erityispalveluihin ovat todennäköisesti pidempiä kuin kahden kunnan vaihtoehdossa. Toisaalta päivähoito ja esiopetus ovat lähipalveluita, joten niiden tarjonta on riippuvainen kuntalaisten asuinpaikoista - ei kuntarajois- 13

ta. Perusopetuksessa kunnat ovat jo tehneet merkittäviä palveluverkkojen karsimispäätöksiä. Toisaalta vertaamalla Etelä-Karjalaa samankaltaisiin verrokkikuntiin on mahdollista saada selville, että sivistyspalvelujen kustannuksissa on laskennallisesti vielä merkittävä säästöpotentiaali etenkin perusopetuksessa. Kuntarajojen muuttaminen voisi mahdollistaa Imatran seudulla kokonaisvaltaisen palveluverkon tarkastelua yli kuntarajojen mm. perusopetuksessa. Myös Luumäen kunnan palveluverkossa on vielä tiivistämismahdollisuuksia huomioiden lapsimäärän tulevan kehityksen. Todennäköisesti kahden kunnan malli olisi sivistyspalvelujen näkökulmasta yhden kunnan vaihtoehtoa helpommin toteutettavissa, sillä Lappeenrannan ja Imatran nykyisissä hallinto- ja palvelurakenteessa on merkittäviä eroavaisuuksia. Lappeenrannan kaupungin sivistystoimen varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen palvelut on jaettu yläkoulupiireittäin palvelualueiksi. Kahden kunnan mallissa yhdistyvien kuntien varhaiskasvatus ja perusopetuspalvelut Lappeenrannan seudulla voisivat muodostaa omat palvelualueensa, joilla kuntalaisetkin pääosin asioivat. Pienempien kuntien palvelualueelle voitaisiin siirtää myös vanhan kunnan kulttuuri- ja liikuntapalvelut varhaiskasvatus- ja perusopetuspalveluiden lisäksi. Imatran seudulla pienempien kuntien palvelut sulautuisivat osaksi Imatran kaupungin nykyisin elämänkaarimallilla toteutettua palvelutuotantoa, jota olisi suunniteltava nyt laajemman alueen näkökulmasta ja tarpeisiin mahdollista aluemallia hyödyntäen. Yhden kunnan mallissa sivistyspalvelujen järjestäjänä toimisi verrattain suuri kunta, joten esim. kehittämishankkeiden ja -rahoituksen saamisen edellytykset paranisivat. 3.2.3 Tekniset palvelut ja tukipalvelut Nykyistä yksinkertaisempi teknisen toimen rakenne antaa mahdollisuuden toiminnan tehostamiselle ja asiantuntijuuden lisäämiselle sekä yhden että kahden kunnan vaihtoehdoissa. Koska teknisten palveluiden henkilöstön eläköitymisaste on muita toimialoja korkeampi, uudistus antaisi myös paremmat mahdollisuudet vastata lähivuosien eläköitymishaasteeseen osassa teknisten palveluiden henkilöstöryhmistä. Kuntarakennemuutoksen keskeisimmät edut sekä yhden kunnan mallissa että kahden kunnan mallissa syntyisivät henkilöstön erikoistumisesta, palveluiden tehostamisesta ja huoltovarmuudesta. Tukipalveluissa yhteistyötä olisi mahdollista tiivistää mm. ruoka-, siivous- ja kiinteistöpalveluissa. Teknisen toimen palvelut ovat sellaisia, joissa taloudellista hyötyä ja laatua voidaan saada keskittämällä, kilpailuttamalla laajempia kokonaisuuksia sekä erikoistumalla. Henkilöstön näkökulmasta asiantuntijoita olisi järkevää koota samoihin työpisteisiin sijaisuuksien ja asiantuntijuuden vuoksi. Tästä huolimatta esimerkiksi rakennustarkastukset on tehtävä maantieteellisesti laajalla alueella ja paikallistuntemus varmistettava. Tämä voisi hoitua aluevastuilla myös teknisen toimen palveluissa. Päivystys kuntien asiointipisteissä voi ainakin alkuvaiheessa olla tarpeen. Molemmissa vaihtoehdoissa on huolehdittava siitä, että palvelujen saatavuus turvataan kohtuullisella tasolla koko maakunnan eri osissa. Asiointimahdollisuus on turvattava joukkoliikenteen avulla tai kehittämällä erilaisia etäpalveluita tai liikkuvia palvelumuotoja. Muutosten vaikutukset ovat hyvin samankaltaiset molemmissa vaihtoehdossa. On kuitenkin todennäköistä, että yhden kunnan vaihtoehdossa sekä muutoksen potentiaaliset hyödyt että potentiaaliset haitat olisivat suuremmat kuin kahden kunnan vaihtoehdossa. Tekninen toimi mahdollistaa asumisen ja elinkeinoelämän kehittämisen Etelä-Karjalassa ja molempien kehittämiseen on jo nyt erittäin aktiivinen ote. Tasapainoisen kehityksen jatkuminen tulevaisuudessa on tärkeää. Alueella on useampi raja-asema, valtateitä, rautatieverkoston junaseisakkeita, lentokenttiä, kaksi kaupunkikeskusta, kyläkeskuksia, vesistöjä sekä alueita teollisuudelle, asumiselle ja vapaa-ajan asumiselle. 3.3 Elinvoimapolitiikka ja kaupunkikehitys Maakunnan tulevaisuuden kannalta on ensiarvoisen tärkeätä, että maakunnassa pystytään yhdessä tunnistamaan maakunnan eri osien vahvuuksia, kehityspotentiaalia ja myös kehitystarpeita. Maakunta tarvitsee kehittymisensä tueksi vahvistuvan kaupunkiseudun muiden maamme maakuntien tavoin. Vuoden 2013 vertailujen pohjalta (Timo Aro: Kuuden suuren kaupunkiseudun demografinen kilpailukyky) valossa Lappeenrannan seudun kilpailukyky on heikoimpia muuttovetovoimaa tai yritysdynamiikkaa ajatellen. Teollisuusvaltaisuus kuitenkin nostaa työn tuottavuudessa seudun sijoittumista 12 suurimman kaupunkiseudun listalla keskivaiheille. Elinvoimapolitiikalla uuden kunnan tulisi parantaa sijoitusta myös muissa tekijöissä. 14

Maakunnan elinvoimaisuuden vahvistaminen voi tapahtua esimerkiksi resurssien tai kuntarakenteiden yhdistämisen kautta, sillä nämä toimenpiteet tiivistävät johtamista, päätöksentekoa ja kehittämisen kärkiä maakunnassa. Kuntarakennemuutoksilla voitaisi luoda mahdollisuuksia erottautua kansainvälisessä ja kansallisessa kilpailussa. Lisäksi suuremmat kunnat voivat koota ja kohdentaa paremmin niukkenevia taloudellisia voimavaroja sekä valvoa maakunnan etua. Siirtyminen yhden tai kahden kunnan rakennemalliin edellyttää elinkeinostrategian päivittämistä. Strategiatyössä on otettava kantaa organisointiin, painopisteisiin ja johtamiseen. Tässä prosessissa olisi määriteltävä tavoitteet ja vastuut niin julkisille kuin yksityissektorin toimijoille. Elinkeinoyhtiöiden rakenne pohdittaisi uudelleen yhden kunnan mallissa. Kahden kunnan mallissa olisi mahdollista jatkaa seutukunnittain kuten nytkin. Strategiassa tulisi myös ottaa kantaa kuntapalveluiden merkitykseen elinvoimaisuudelle mm. hankintatoimen, ostopalveluiden ja kumppanuuksien kautta. Sekä yhden että kahden kunnan mallissa on pohdittava myös maakunnan roolia. Maakuntien liitot ovat kunnallisen itsehallinnon periaatteiden mukaan toimivia lakisääteisiä kuntayhtymiä, joiden keskeiset tehtävät ovat lakisääteisesti 1) alueiden kehittäminen ja 2) maakuntakaavoitus. Liittojen tehtäviin kuuluvat mm. maakuntaohjelmien, suunnitelmien ja niiden toteuttamissuunnitelmien sekä alueellisten EU-ohjelmien laatiminen. Maakuntien liitot toimivat läheisessä yhteistyössä erityisesti valtion Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten (ELY) kanssa, sillä keskukset edistävät mm. yrittäjyyttä, työmarkkinoidentoimintaa, liikennejärjestelmien toimivuutta, hyvää ympäristöä ja maahanmuuttoa. Maakunnan ja kuntien rajapinnan ja roolien lisäksi olisi hyvä, että Etelä- Karjala määrittelisi nykyistä tarkemmin yhteistyötään naapurimaakuntien kanssa. Sekä yhden että kahden kunnan mallissa nykyinen maakunta ja sen hallinto vaativat uudelleenmäärittelyä. Kunnat ja maakuntaliitot ovat usein nostaneet esille työnjaon rajapinnat sekä toiminnan tehostamisen maakuntaliittojen ja valtion toimijoiden (ELY ja AVI) välillä. Mikäli maakunnan kuntien määrä vähenisi, tuntuu kolmiportainen hallinta (kunnat, maakuntaliitto, ELY) mm. elinvoimaasioissa raskaalta ja työnjaosta olisi syytä neuvotella valtion kanssa. Nykytilanteeseen verrattuna yhdellä tai kahdella toimijalla voisi olla suurempi neuvottelumahdollisuus näissä asioissa. 15 Kuva 5. Taajamaluokittelu Etelä-Karjalassa (SYKE 2014)

16 Yhden kunnan vaihtoehto Elinvoimaisuuden näkökulmasta yhden kunnan vaihtoehdon yksi merkittävin hyöty syntyy siitä, että maakunnan kaupungit ja niiden välinen kehityskäytävä sidotaan yhteen. Vaihtoehdossa syntyy myös mittakaavaetuja, jotka vaikuttavat esimerkiksi kansalliseen edunvalvontaan, rahoitukseen ja hankkeisiin sekä kansainvälisiin suhteisiin. Kansainvälistyvässä maailmassa suuret keskukset toimivat kiinnostavina kumppaneina ja luontevina verkostojen solmukohtina niin yritystoiminnassa kuin julkisvetoisissakin hankkeissa. Suurempi kaupunki houkuttelee Itä-Suomen keskuksena myös asukkaita alueelle. Strateginen johtaminen saa uudenlaista liikkumavaraa, kun kehittämisresurssit kootaan yhteen eikä maakunnassa ole sisäistä kilpailua. Muutos mahdollistaa uuden kuntabrändin luomisen ja lanseerauksen sekä vahvan näkyvyyden kansallisesti ja kansainvälisesti. Yhteistyötä muiden toimijoiden kanssa on mahdollista lisätä, ja maakuntaan on mahdollista houkutella nykyistä useampia pääomasijoittajia. Yhteistyö esimerkiksi yliopiston, ammattikorkeakoulun ja ammatillisen koulutuksen kanssa helpottuu nykyisestä. Yhtenäisellä suunnittelulla ja kehittämisellä alueesta muodostuu merkittävä matkailualue Suomessa. Myös sijainti Venäjän rajan tuntumassa luo mahdollisuuksia elinkeinoelämän systemaattiseen kehittämiseen nykyistä laajemmassa mittakaavassa. Viennissä ei ole syytä unohtaa myös muuta Eurooppaa. Toisaalta muodostuva hallinnollinen alue on maantieteellisesti laaja, mikä edellyttää systemaattista maankäytön suunnittelua. Elinkeinoelämä edellyttää kunnalta ketterää toimintatapaa, jonka saavuttaminen voi olla haasteellista varsinkin uuden kunnan alkuaikoina. Uusi kunta on erittäin vahva toimija ja neuvottelija elinkeinoelämän suuntaan. Elinvoimapolitiikassa on kyettävä uudenlaiseen ajatteluun ja toimintaan niin, että elinvoimaisuus toteutuu samanaikaisesti sekä asukkaiden että elinkeinoelämän kokemuksissa. Kuntakeskusten kehittämisellä säilytetään koko maakunnan elinvoima. Mikäli lähialueiden kuntaliitokset esimerkiksi Pohjois-Karjalassa ja Kymen alueella toteutuvat, uuden kunnan kokoon perustuva kilpailuetu pienenee. Kahden kunnan vaihtoehto Elinvoimapolitiikan ja kaupunkikehityksen näkökulmasta kahden kunnan vaihtoehdon merkittävin ero koko maakunnan laajuiseen kuntaan konkretisoituu siinä, miten kaksi muodostuvaa kuntaa onnistuvat toimimaan yhdessä koko alueen elinvoimaisuuden edistämiseksi. Elinvoiman kehittämisen kannalta on tärkeää toimia joka tapauksessa koko alueen elinvoiman edistämiseksi, sillä muuten seutukuntien välinen kilpailu voi pahimmassa tapauksessa jopa näivettää alueen houkuttelevuutta ja vetovoimaa. Koko alueen kehittämisen kärjet tulisi määritellä yhteistyössä, sillä mallin riskinä on, että kehityskäytävää ei onnistuta kehittämään kokonaisuutena. Elinvoimaisuuden kannalta nykyisten kaupunkien saamat hyödyt liitoksista jäävät tässä vaihtoehdossa todennäköisesti vähäisiksi. ELINVOIMA hyöty / mahdollisuus haitta / riski Yksi kunta Koko Etelä-Karjalan laajuinen kaupunki voi profiloitua vahvasti sekä kansallisesti että kansainvälisesti. Alueelle voidaan saada lisää yritystoimintaa ja asukkaita vetovoimaisuuden lisääntymisen myötä (yksi brändi) Yhteistyö kumppanien kanssa helpottuu: yksi kunta, selkeämmät rakenteet ja kehittämisen kärjet Sisäiset ristiriidat, kyvyttömyys määrittää yhteiset tavoitteet. Kunta ei kykene profiloimaan eri osiensa vahvuuksia ja potentiaalia toivotulla / sovitulla tavalla. Elinvoiman ohjaus keskittyy ja muuttuu kunnanosien kannalta kaukaiseksi ja raskaaksi: elinvoimastrategia ja sen toimeenpano takkuaa.

Kaksi kuntaa Yhteistyö kumppaneiden kanssa helpottuu jossain määrin, jos kunnat löytävät riittävän yhteisen agendan elinvoiman uudistamiselle ja kehittämiselle. Kunnat voivat koota elinvoimaisuuteen vaikuttavia toimijoita alueellaan paremmin yhteen ja saavuttavat paremman panos-tuotos hyödyn. Kahden kunnan vaihtoehdossa syntyvät kunnat eivät ole riittävän suuria erottautuakseen (synergia- ja koheesiohyödyt eivät toteudu). 17 Muodostuvien kaupunkien on kyettävä erottumaan myös toisistaan, mutta toisaalta tuettava toisiaan (edunvalvonnan ristiriitojen hallinta korostuu). Elinvoiman kannalta Luumäen, Savitaipaleen tai Parikkalan jääminen pois kuntarakennemuutoksistas ei ole keskeistä yhdistyvien kuntien kannalta. Näiden kuntien elinvoiman kehittäminen ja kilpailuetujen esille tuominen esimerkiksi elinkeinoelämän suuntaan voi olla haastavaa suuremman tai suurempien kuntien rinnalla. Yhteistyö elinkeinotoiminnassa on jatkossakin vaihtoehto kaikkien maakunnan kuntien kesken kuntarakennemuutoksesta huolimatta. 3.4 Henkilöstö Selvitystyön aikana on koottu tietoa kuntien ja niiden omistajaohjauksessa olevien yhteisöjen henkilöstövoimavaroista. Peruskuntien palveluksessa on vuoden 2014 alussa noin 5.500 työntekijää ja niiden omistajaohjauksessa olevissa yhteisöissä noin 5.500 työntekijää. Yhteensä kuntakonsernien palveluksessa on noin 11.000 työntekijää, joten kunnat ovat suoraan ja välillisesti merkittäviä työnantajia maakunnassa. Kuntien palveluksessa olevan henkilöstön ennustettu eläköityminen johtaa siihen, että vuoteen 2021 mennessä eläkkeelle on siirtynyt enemmän kuin joka neljäs nykyisestä työntekijästä. Maakunnan kuntien taloudellinen liikkumavara on ennusteiden mukaan kapenemassa entisestään ja siksi uudessa kunnassa on huomioitava kaikissa olosuhteissa henkilöstövoimavarojen optimointi ja henkilöstötuottavuuden parantaminen. Henkilöstön määrän, osaamisen ja työpaikkojen sijoittumisen pitkätähtäimen suunnittelu on välttämätöntä niin kuntien talouden, palvelutoiminnan kuin myös yksittäisten työntekijöiden motivoinnin kannalta. Suunnitelmallinen eteneminen on kaikkien osapuolten etu ja mahdollisuus. Mahdollisten kuntajaon muutosten yhteydessä henkilöstö siirtyy uuden tai uusien kuntien palvelukseen ja säilyttää palvelussuhdeturvan kuntalain mukaisesti viiden vuoden ajan kuntajaon muutoksen voimaantulosta. Viiden vuoden irtisanomissuoja turvataan myös sellaisessa tapauksessa, jossa kunnan työntekijöitä siirretään uuden kaupungin liikelaitoksen tai kaupungin enemmistöomisteisen yhtiön palvelukseen. Uuden sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain voimaan tullessa selviää koskettaako palvelussuhdeturva myös toimialan henkilöstöä, 18.8.2014 julkistetussa lakiesityksessä palvelussuhdeturvaa ei ole säädettynä. Siirtyminen uuden tai uusien kuntien rakenteeseen johtaa joka tapauksessa henkilöstöpolitiikan ja käytäntöjen uudistamiseen, joten henkilöstöjohtaminen tulee päivittää vastaamaan uutta tilannetta. Työntekijöiden tehtävät voivat muuttua osaamisen ja kokemuksen puitteissa, työskentelyalue ja käytännöt voivat muuttua rakennemuutoksen seurauksena. Myös palkkojen harmonisointi on ensimmäisten yhdistymisvuosien tehtävä. Etelä-Karjalassa on tehty paljon maakunnallisia ratkaisuja palvelutuotannossa ja kokemusta muutoksista sekä maakunnan kattavien organisaatioiden johtamisesta on kertynyt. Mahdollisissa kuntarakennemuutoksissa voidaan hyödyntää tätä osaamista. Yhden kunnan vaihtoehto Siirtyminen yhden kunnan malliin mahdollistaa koordinoidun henkilöstösuunnittelun, henkilöstön eläköitymisen ja vaihtuvuuden hyödyntämisen sekä henkilöstörakenteen kehittämisen päällekkäisyyksiä purkamalla. Näiden toimenpiteiden ansiosta on mahdollista saavuttaa merkittäviä taloudellisia säästöjä. Henkilöstö ja erilaiset ammattiryhmät hyötyvät muutoksesta, sillä muodostuva uusi kunta tarjoaa uudenlaisia tehtävänkuvia, työyhteisöetuja, erikoistumismahdollisuuksia ja urapolkuvaihtoehtoja niitä haluaville. Osa henkilöstöstä hyötyy myös palkkojen harmonisoinnista. Toisaalta ratkaistavaksi tulevat henkilöstön työmatkojen mahdollinen

pidentyminen ja kulkeminen eri toimipaikkojen välillä. Työn, työvuorojen ja aikojen suunnittelulla voidaan tähän asiaan vaikuttaa kuitenkin suuresti. Haasteena on useiden erilaisten organisaatio- ja työkulttuurien yhteensovittaminen, johon ei ole olemassa automaattista ratkaisua. Uudessa kunnassa on sen laajuutensa vuoksi luotava ja omaksuttava täysin uusi kulttuuri kuin missään kunnassa aikaisemmin, eikä muutos tapahdu luonnostaan. Yhteen kuntaan siirtyminen edellyttää vahvaa ja näkemyksellistä muutosjohtamista sekä kykyä tehdä aktiivista yhteistyötä henkilöstön ja henkilöstöä edustavien järjestöjen kanssa. Muutosvaiheessa on tärkeää toteuttaa ennakoivaa ja osallistavaa henkilöstösuunnittelua. Henkilöstön näkökulmasta yhden kunnan vaihtoehdon toteutuminen takaa paremmin työrauhan, sillä uusia muutoksia ei ole todennäköisesti tulossa lähivuosina. Palveluiden ja kuntalaisten näkökulmasta paikallisuus tulee säilyttää uudenkin kunnan toiminnassa. Asiointipisteet entisissä kuntakeskuksissa, alueelliset johtamismallit ja vastuut eri palveluista näkyvät myös henkilöstön työssä. Hallintohenkilöstön määrää on mahdollista vähentää, mikäli rakennemuutoksia toteutetaan. Omat organisaatiot vaativat nykyisin oman hallintonsa ja lisäävät kustannuksia. Kahden kunnan vaihtoehto Kahden kunnan vaihtoehdossa on otettava huomioon samanlaisia seikkoja kuin yhden kunnan vaihtoehdossa. Hyödyt eivät ole kuitenkaan yhtä suuria kuin yhden kunnan vaihtoehdossa, mutta toisaalta organisaatiokulttuurien ja toimintamallien yhteensovittaminen ei myöskään ole yhtä työlästä. HENKILÖSTÖ hyöty / mahdollisuus haitta / riski 18 Yksi kunta Kaksi kuntaa Koordinoidulla henkilöstösuunnittelulla voidaan purkaa päällekkäisyyksiä optimaalisesti. Eläköitymisen hyödyntäminen mahdollistuu parhaiten. Henkilöstöhyödyt: urapolut, tehtäväkierto, kollegiaalinen tuki, erikoistumismahdollisuudet. Varahenkilöjärjestelmä, sijaistaminen yhdenmukaistuu ja paranee. Henkilöstökustannukset vähenevät, kun henkilöstömäärä pienenee (päällekkäisyyksien purkaminen). Palkkausjärjestelmien uudistaminen voi joiltakin osin parantaa palkkatasoja. Hyödyt ovat samankaltaisia kuin yhden kunnan vaihtoehdossa, mutta pienemmässä mittakaavassa. Henkilöstön liikkuminen toimipaikkojen välillä lisääntyy ja työmatkat pitenevät, mikäli työn ja työajan suunnittelussa ei onnistuta. Useiden erilaisten organisaatiokulttuurien saattaminen yhteen on haastavaa ja vaatii aikaa. Henkilöstön liikkuminen toimipaikkojen välillä lisääntyy ja työmatkat pitenevät, mikäli työn ja työajan suunnittelussa ei onnistuta. Kahden kunnan mallissa haitat ovat kuitenkin yhden kunnan mallia pienemmät. Useiden erilaisten organisaatiokulttuurien saattaminen yhteen on haastavaa ja vaatii aikaa. Kahden kunnan mallissa haitat ovat kuitenkin yhden kunnan mallia pienemmät.

19 3.5 Organisaatio, hallinto ja päätöksenteko Nykyiset yhdeksän Etelä-Karjalan kuntaa muodostavat jokainen itsenäisen hallinto- ja johtamisjärjestelmän sekä kuntakonsernin. Kunnat ovat jäseninä tai osallistujina useissa maakunta- ja seutukuntatason yhteistyörakenteissa sekä myös yhtiöissä ja säätiöissä. Kuntien ja niiden ohjaamien yhteisöjen päätöksentekoon osallistuu merkittävä määrä henkilöitä. Päätöksentekoon liittyvä valmistelu ja toisaalta toimeenpano työllistää luonnollisesti myös hallinto- ja asiantuntijahenkilöstöä. Kuntarakenteen uudistaminen muuttaa niin edustuksellisen, suoran kuin käyttäjädemokratiankin toimintamalleja. Siirtyminen yhden tai kahden kunnan rakenteeseen uudistaa väistämättä myös kuntien omistaja- ja konserniohjausta. Yhden tai kahden kunnan malli tiivistää ja selkeyttää edustuksellisen demokratian toimielinrakennetta sekä sitä palvelevan johtamisjärjestelmän muotoa. Suuremmat kunnat edellyttävät samalla niin suoran kuin käyttäjädemokratiankin vahvistamista, jotta vaikuttamis- ja osallistumismahdollisuudet säilyvät ja kehittyvät. Uudelle tai uusille kunnille on luotava uusi toimielin- ja organisaatiorakenne sekä uudistumista tukeva johtamisjärjestelmä. Kunnanvaltuuston ja hallituksen lisäksi kunnassa/kunnissa voi olla keskusvaalilautakunta, tarkastuslautakunta, lasten ja nuorten lautakunta, kulttuuri- ja vapaa-aikalautakunta, tekninen lautakunta ja ympäristö- ja rakennuslautakunta. Myös sosiaali- ja terveyspalveluilla voi olla myös oma lautakunta, mikäli kunta vastaa tuotannosta. Hallituksen alaisuuteen voidaan asettaa jaostoja erityisiä tehtäväkokonaisuuksia varten. Luottamushenkilöiden rooli vahvistuu peruskunnissa hallintorakenteiden yksinkertaistuessa. Suora edustuksellinen demokratia on vastuussa yhtä enemmän kunnan toiminnasta erillisten organisaatioiden ja sopimusten sijaan. Etelä-Karjalassa tehdään merkittävästi yhteistyötä palvelutuotannossa. Lisäksi maakunnassa on vielä hyödyntämätöntä yhteistyöpotentiaalia. Kuntarakennemuutoksissa tulee pohdittavaksi joka tapauksessa koko maakunnan laajuinen johtamisjärjestelmä. Nykyiset maakuntatason yhteiset palvelutuottajat tai -yksiköt eivät tule jatkamaan hallinnollisesti nykyisellään. Molemmissa rakennevaihtoehdoissa on määriteltävä, mitkä tehtävät tehdään yhteistyössä ja mitä tehtäviä ydinkunnille jää. Palvelutuotannon monimuotoisuuden vuoksi kunnan toiminnan kokonaisjohtaminen on tärkeää. Tähän asti johtaminen on monimutkaista ja kerroksista kuntien välillä monista yhteistyörakenteista johtuen. Kuntarakennemuutoksissa toiminnot tulisi järjestää suurien kuntien sisällä, mikä ainakin alkuvaiheessa vie aikaa ja voi lisätä byrokratiaa. Myös uudistuva kuntalaki edellyttää kunnilta uudenlaisia omistajaohjauksen menettelyitä. Uuden kunnan on laadittava omistajapolitiikka ja omistajaohjauksen periaatteet, joiden pohjalta toteutetaan omistajaohjausta jatkossa. Kunnan konsernirakennetta tulisi selkiyttää ja yksinkertaistaa niin, että kuntakonsernin kokonaisedun turvaaminen mahdollistuu. Myös kuntakonsernin talouden tunnuslukuja seurataan jatkossa, sillä vuodesta 2017 niiden esitetään olevan kriisikuntakriteerien pohjana. Tästä eteenpäin erityisesti kaupunkien kriisikuntamittareiden kannalta on tärkeää, että yhteisten organisaatioiden talous on tasapainossa. Yhden kunnan vaihtoehto Uudessa kunnassa on mahdollista ottaa käyttöön selkeä ohjaus- ja johtamisjärjestelmä, joka sisältää myös toimivat omistajaohjauksen menettelyt. Resurssien keskittyessä yhteen kuntaan on mahdollista suunnitella johtamisjärjestelmä niin, että se toteuttaa aidosti kuntastrategian tavoitteita ja varmistaa siten Etelä-Karjalan elinvoimaisuuden ja asukkaiden hyvinvoinnin. Haasteita aiheuttaa se, että Lappeenrannassa on nykyisin käytössä perinteinen toimialamalli ja Imatralla sopimusohjausmalli. Uudessa kunnassa tulisi kuitenkin päästä sopimukseen uuden johtamisjärjestelmän periaatteista ja organisoinnista. Yhden kunnan mallissa palvelutuotannon rakenteita muutetaan kunnan sisällä eli maakuntatasolla. Yhteistyösuhteita on kehitettävä myös maakunnan ulkopuolisten toimijoiden kanssa.

Yhden kunnan vaihtoehto mahdollistaa myös osaamisen ja henkilöstöresurssien kehittämisen kokonaisuutena niin, että resurssit kohdistuvat oikein. Uudessa kunnassa onkin arvioitava hallintotehtävät ja niissä toimivien henkilöiden lukumäärä. Kuntien yhdistyminen antaa mahdollisuuden hallintohenkilöstön merkittävään vähentämiseen. Yhden kunnan vaihtoehdossa valtuutettujen määrä vähenisi merkittävästi. Samalla kahdeksan kunnan valtuustot, hallitukset ja lautakunnat poistuisivat. Luottamushenkilöpaikkojen määrä vähenisi myös kuntayhtymien purkautumisen seurauksena. Lakkaavia kuntayhtymiä olisivat Eksote ja koulutuskuntayhtymä. Uuden kunnan valmistelutehtävät ja päätöksenteko ovat luonteeltaan nykyistä laajempaa ja vaativampaa. Poliittinen puoluejakauma voi myös muuttua merkittävästi. Kahden kunnan vaihtoehto Kahden kunnan vaihtoehdossa johtamisjärjestelmä voidaan rakentaa keskuskaupunkien nykyisten järjestelmien pohjalta. Konsernirakenteen yksinkertaistaminen luo kustannussäästöjä sekä mahdollistaa tehokkaamman ja yksinkertaisemman omistajaohjauksen. Myös hallintohenkilöstöä on mahdollista vähentää, mutta ei yhtä merkittävästi kuin yhden kunnan vaihtoehdossa. Hallintohenkilöstön vähentämisessä on mahdollista hyödyntää luonnollista eläkepoistumaa. Kahden kunnan vaihtoehdossa hallintotehtäviä on mahdollista siirtää kuntakonsernin tytäryhtiöihin tai muihin maakunnan yhteisöihin ellei tehtäviä haluta kotiuttaa kunnan omaksi toiminnaksi. Kahden kunnan vaihtoehdossa on ratkaistava, millaiset yhteistyösuhteet muodostuvilla kaupungeilla on keskenään ja toisaalta naapurimaakuntien kuntien kanssa. Ratkaisevaa on, miten kokonaisuuden johtaminen toteutuu ja miten kunnat johtavat omia osuuksiaan. 20 ORGANISAATIO hyöty / mahdollisuus haitta / riski Yksi kunta Kaksi kuntaa Johtamisjärjestelmä on mahdollista rakentaa nykyaikaiseksi niin, että siinä otetaan huomioon myös omistaja- ja sopimusohjauksen menettelyt. Päätöksenteon ja hallinnon tiivistäminen johtaa myös taloudellisiin säästöihin (toimitilat, valmistelu- ja kokouskustannukset, hallintohenkilöstö ja toiminta). Edustuksellinen demokratia voi suoraan olla vastuussa toiminnasta kuntalaisille Hallinnon tiivistäminen seutukuntakohtaisesti. Kunnan hallinto ja demokratia on lähempänä kuntalaista kuin yhden kunnan mallissa Rakenteellinen muutos on suuri: Varsinkin yhdistymisen alkuvaiheessa organisointi, tehtävien jakaminen ja vastuuttaminen voi olla haasteellista. Erilaisten toimintamallien yhdistäminen vaatii aikaa. Edustuksellisen demokratian tehtävien vaativuus kasvaa Byrokratian kasvun mahdollisuus kunnan sisälle Ei suurta muutoksen mahdollisuutta konserni- ja hallintorakenteissa, taloudelliset säästöt eivät yhtä suuria Työnjako sovittava kuntien kesken maakunnan tason tehtävissä- onnistumisen varmistaminen 3.6 Lähidemokratia ja kuntalaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuudet Sekä yhden että kahden kunnan vaihtoehdot vaativat merkittäviä toimenpiteitä lähidemokratiajärjestelmän kehittämiseksi. Nykyistä laajempien uusien kuntien alueella on tärkeää turvata kuntalaisten mahdollisuudet vaikuttaa lähiympäristöön esimerkiksi vahvistamalla asukastoimintaa tai sähköisiä kuntapalveluja lisäämällä. Kaiken kaikkiaan kuntalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien kirjo on valtava ja kunnilla on mahdollisuus kehittää lähidemokratiajärjestelmäänsä kekseliäästi. Lähidemokratian toimivuus edistää tiedonkulkua sekä yhteisöllisyyttä.