Valtioneuvoston EU-sihteeristö E-KIRJE VNEUS2009-00575 VNEUS Liukko Arno 27.11.2009 Eduskunta Suuri valiokunta Viite Asia Saksan perustuslakituomioistuimen 30.6.2009 antama tuomio Lissabonin sopimusta koskevissa asioissa U/E-tunnus: EUTORI-numero: Ohessa lähetetään perustuslain 97 :n mukaisesti selvitys Saksan perustuslakituomioistuimen 30.6.2009 antamasta tuomiosta Lissabonin sopimusta koskevissa asioissa. Eduskunnan suuri valiokunta on 3.7.2009 pitämässään kokouksessa pyytänyt valtioneuvostolta asianmukaisen analyysin tuomiosta. EU-asioiden valtiosihteeri Kare Halonen neuvotteleva virkamies Arno Liukko LIITTEET
2(2) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi Lissabonin sopimus VNK, OM, UM, VNEUS MMM, TEM, TPK, VM, LVM, YM, ALR, PLM, STM, TK, EUE, OPM, SM Lomakepohja: Eduskuntakirjelmä
VNEUS 27.11.2009 SAKSAN PERUSTUSLAKITUOMIOISTUIMEN 30.6.2009 ANTAMA TUOMIO LISSABONIN SOPIMUSTA KOSKEVISSA ASIOISSA 1. Johdanto Saksan perustuslakituomioistuin antoi 30.6.2009 tuomion (jäljempänä tuomio) useista sen käsiteltäviksi saatetuista asioista, joissa kyse oli Lissabonin sopimuksen yhteensopivuudesta Saksan perustuslain kanssa. Tuomiossa edellytettiin Saksan liittopäivien ja liittoneuvoston aseman vahvistamista EU-asioissa. Tähän liittyvät lait hyväksyttiin Saksassa laajalla yhteisymmärryksellä syyskuussa 2009. Lakien hyväksymisen jälkeen Saksa talletti 25.9.2009 Lissabonin sopimusta koskevan ratifioimiskirjan ja siten osaltaan päättää ratifiointimenettelyn. Eduskunnan suuri valiokunta on 3.7.2009 pitämässään kokouksessa pyytänyt valtioneuvostolta asianmukaisen analyysin Saksan perustuslakituomioistuimen tuomiosta. 2. Tuomion sisältö keskeisiä kohtia Tuomiossa keskeiset Saksan perustuslain säännökset ja periaatteet Maastrichtin sopimuksen ratifioimismenettelyn yhteydessä syksyllä 1992 hyväksytyssä valtiosääntöuudistuksessa Saksan perustuslakiin lisättiin nimenomaiset säännökset Euroopan integraatiosta. Saksan perustuslain 23 artiklan 1 kohdan mukaan Saksa toimii sellaisen yhdentyneen Euroopan kehittämiseksi, jota velvoittavat kansanvaltaiset, oikeusvaltiolliset, sosiaaliset ja federatiiviset periaatteet sekä toissijaisuusperiaate ja joka ylläpitää olennaisesti perustuslaissa säädettyä perusoikeussuojaa vastaavaa suojaa. Yhtenä tuomion lähtökohdista on, että Saksan perustuslaissa säädetään nimenomaisesti mahdollisuudesta siirtää toimivaltaa EU:lle. Saksa voi siirtää toimivaltaa unionille perustuslain 23 artiklan mukaisesti lailla. Toimivallan siirtämistä EU:lle rajaavat Saksan valtiosäännön asettamat vaatimukset. Siirrettävien toimivaltojen tulee olla yksittäisiä. Tuomiossa arvioidaan erityisesti perustuslaista ilmenevän vaalioikeuden ja sen ilmentämän demokratiaperiaatteen ulottuvuutta. Keskeistä tuomiossa on Saksan perustuslain 79 artiklan 3 kohdassa määriteltyjen perusperiaatteiden arviointi. Nämä perusperiaatteet liittyvät Saksan liittovaltiorakenteeseen sekä Saksan perustuslain 1 artiklassa todettuun ihmisarvon loukkaamattomuuden ja ihmisoikeuksien kunnioittamisen periaatteeseen sekä 20 artiklassa määriteltyihin demokraattisen ja sosiaalisen liittovaltion
2 periaatteisiin. Näihin perusperiaatteisiin puuttuminen perustuslakia muuttamalla ei ole Saksassa sallittua (ns. ikuisuustakuu). Tuomion perustelut Tuomiossa muistutetaan, että Saksan perustuslaissa ja sen johdannossa annetaan toimeksianto yhdistyneen Euroopan toteuttamiseksi. Tästä syystä Saksan osallistuminen Euroopan integraatiokehitykseen ei ole sen valtioelinten harkinnassa, vaan perustuslaista seuraa periaate myönteisyydestä eurooppaoikeudelle. Tuomioistuin korostaa monissa kohdissa, että Saksan perustuslaki suhtautuu myönteisesti EU:n yhdentymiskehitykseen. Perustuslakituomioistuin painottaa, että Saksan liittopäivillä tulee vastedeskin olla poliittisesti merkittävä rooli päätöksenteossa. Saksassa on voitava itsenäisesti määrätä sosiaalisista, taloudellisista ja kulttuurisista elinoloista. EU-yhdentyminen ei saa tehdä tyhjäksi demokraattista vallankäyttöjärjestelmää Saksassa. Siltä osin kuin demokratian kannalta erityisen merkityksellisten alojen osalta toimivaltuuksien siirtäminen EU:lle ylipäätään on Saksan perustuslaissa sallittua, on EU:lle annettua toimivaltaa tulkittava suppeasti. Tämän todetaan koskevan muun muassa sellaisia asiakokonaisuuksia kuten kansalaisuus, poliisi, puolustusvoimat, budjetti, lainanotto, vapaudenmenetys, kieli, perhe, koulutus, mielipide-, lehdistön- ja kokoontumisvapaus sekä suhtautuminen uskonnon harjoittamiseen tai elämänkatsomuksellisiin suuntauksiin. Tuomiossa korostetaan monissa kohdin annetun toimivallan periaatteen noudattamista. EU voi toimia ainoastaan sille annetun toimivallan rajoissa. Toimivallan siirtojen tulee olla tarkkarajaisia. Toimivalta, jota perussopimuksissa ei ole annettu EU:lle, kuuluu jäsenvaltioille. EU:n tulee kunnioittaa jäsenvaltioiden kansallista identiteettiä. Toimivallan siirrot EU:lle ovat periaatteessa myös peruutettavissa. Näin ollen EU ei ole toimivaltainen päättämään omasta toimivallastaan. Sillä ei ole ns. kompetenssi-kompetenssia. Saksan perustuslakituomioistuin viittaa aiempaan vuonna 1993 antamaansa ns. Maastrichttuomioonsa ja muistuttaa viimekätisesti valvovansa EU:n toimivaltuuksien käyttämistä. Perustuslakituomioistuin toteaa, että jos oikeussuojaa ei EU-tasolla ole saatavissa, perustuslakituomioistuin voi määrätä EU:ssa annetusta säädöksestä, että sitä ei sovelleta Saksassa. Tältä osin se toteaa, että arviointi tehtäisiin noudattaen Saksan perustuslain periaatetta myönteisyydestä eurooppaoikeudelle, joten arviointi ei ole ristiriidassa EU-oikeuden lojaalin yhteistyön periaatteen kanssa. Perustuslakituomioistuin ehdottaa pohdittavaksi tarvetta säätää erityisestä menettelystä, jonka mukaisesti asioita tältä osin olisi mahdollista saattaa sen käsiteltäväksi. Tuomiossa korostetaan EU:n toimien demokraattisuusvaatimusta. Tältä osin EU:ta on arvioitava sen mukaisesti kuinka pitkälle yhdentyminen on edennyt. Nykyisenkaltaiselta EU:lta ei voida edellyttää, että demokraattisuus täyttyisi sen toimissa vastaavalla tavalla kuin yksittäisessä jäsenvaltiossa. EU:lta ei siten nykyisessä integraatioasteessa voi vaatia valtioanalogisten demokratiakriteerien täyttämistä. Perusluonteeltaan EU:n rakenne perustuu edelleen kansainväliseen järjestöön ja jäsenvaltioiden tasavertaisuuteen. Jäsenvaltioiden parlamenttien ja hallitusten kautta välittyy EU:lle demokraattinen legitimiteetti, jota täydentävät Euroopan parlamentti ja kansallisten parlamenttien aseman tunnustamiseen sekä Lissabonin sopimuksen määräykset osallistuvan demokratian periaatteista ja neuvoston määräenemmistön määritteleminen sekä väestöllisesti että jäsenvaltioittain laskien.
3 Tuomiossa käsitellään perusteellisesti Euroopan parlamentin asemaa, johon EU:n demokraattinen legitimaatio ei kuitenkaan voi yksin perustua. Syynä tähän ovat puutteet parlamentin toimivaltuuksissa, oppositio-hallitus -asetelman puutuminen ja se, että sen vaaleissa ei toteudu yhtäläinen äänioikeus, koska pienillä jäsenvaltioilla on väkilukuaan suurempi suhteellinen edustus. Väkiluvun mukaisesti laskettuna Saksan suhteellinen edustajamäärä on alle kymmenesosa siitä mikä pienimällä jäsenvaltiolla on. Euroopan parlamentti edustaa jäsenvaltioiden kansoja, ei sen kansalaisia. EU:n demokraattinen legitimaatio toteutuu edelleen ensisijaisesti jäsenvaltioiden ja kansallisten parlamenttien kautta. Lissabonin sopimuksen mukaisista oikeusperustoista tuomioistuin kiinnittää erityistä huomiota SEUT 352 artiklaan, jossa annettaan EU:lle mahdollisuus antaa säädös perussopimuksissa asetetun tavoitteen saavuttamiseksi perussopimuksissa määritetyillä politiikan aloilla silloinkin, kun niissä ei ole määräyksiä tähän tarvittavista valtuuksista. Tätä artiklaa vastaa nykysopimuksessa SEY 308 artikla, mutta sen sanamuotoa on muutettu niin, että nykysopimuksessa oleva rajaus tarpeellisuudesta yhteismarkkinoiden toiminnassa on jätetty pois. Tästä syystä perustuslakituomioistuin edellyttää tiukentavaa suhtautumista määräyksen käyttöön. Tuomioistuin korostaa erityisesti liittopäivien vastuuta määrätä EU-politiikkaa koskevista kysymyksistä. Vastaavasti myös Saksan osavaltioita edustavan liittoneuvoston tulee olla mukana määräämässä niistä EU-politiikkaa koskevista kysymyksistä, joissa sillä on toimivaltaa. Tuomion yleinen johtopäätös Lissabonin sopimuksesta Perustuslakituomioistuin katsoi, että Lissabonin sopimuksen ratifiointia koskeva laki on tuomion perustelujen mukaisesti sopusoinnussa Saksan perustuslain kanssa ja että myös Lissabonin sopimuksen ratifiointiin liittynyt laki Saksan perustuslain eräiden määräysten muuttamisesta oli Saksan valtiosäännön mukainen. Lakia liittopäivien ja liittoneuvoston oikeuksien laajentamisesta ja vahvistamisesta perustuslakituomioistuin ei annetussa muodossaan hyväksynyt. Syynä tähän oli se, että Lissabonin sopimuksen sisältämät uudistukset huomioon ottaen liittopäivät ja liittoneuvosto eivät laissa riittävällä tavalla tulleet kytketyksi mukaan EU-päätöksentekoon. Tuomion yksittäiset johtopäätökset parlamentaarisesta kontrollista Perustuslakituomioistuin edellyttää, että liittopäivät ja liittoneuvosto on vahvemmin sidottava kansalliseen päätöksentekoon tilanteissa, joissa kyse on Lissabonin sopimuksessa määrätyistä erinäisistä perussopimusten yksinkertaistetuista muuttamismenettelyistä. Niiltä osin ja myös tilanteissa, jotka koskevat Euroopan syyttäjäviraston toimivaltuuksia ja Euroopan investointipankin perussääntöä, perustuslakituomioistuin edellyttää, että toimivallan käyttö sidotaan kansallisten menettelyjen mukaisesti annetusta laista tai päätöksestä ilmenevään nimenomaiseen valtuutukseen. Saman todetaan koskevan SEUT 352 artiklan mukaisen joustolausekkeen käyttöön perustuvien ja uutta toimivaltaa EU:lle antavien johdetun oikeuden säädösten hyväksymistä. Lisäksi tuomiossa todetaan, että parlamentaarisen kontrollin tulee selvästi ulottua myös Lissabonin sopimuksessa määrättyihin ns. hätäjarrumekanismeihin, joissa jäsenvaltio voi eräissä tilanteissa saattaa lainsäädäntöehdotuksen Eurooppa-neuvoston käsiteltäväksi, jos säädöksen hyväksytyksi tuleminen aiheuttaisi jäsenvaltiolle perustavanlaatuisia vaikeuksia.
4 Yhteisen puolustuspolitiikan kehitystä tuomioistuin arvioi korostaen, että päätökset alalla tehdään yksimielisesti. Tuomiossa todetaan, että parlamentaarisesti nimenomaisesti päätettäviä asioita on myös mahdollinen päätös puolustusvoimien käytöstä ulkomaanoperaatioissa. 3. Tuomion arviointia Hyväksyntä Lissabonin sopimukselle ja sen sisältämille uudistuksille Tuomiossa keskeistä on, että perustuslakituomioistuin vahvisti Lissabonin sopimuksen olevan tuomion perustelujen mukaisesti yhdenmukainen Saksan perustuslain kanssa. Tuomioistuin ei edellyttänyt Lissabonin sopimuksen muuttamista edellytyksenä sen ratifioimiselle Saksassa. Parlamentaarinen osallistuminen Perustuslakituomioistuin edellytti, että Saksan liittopäivien ja liittoneuvoston osallistumista päätöksentekoon EU-asioissa tulee vahvistaa ennen kuin Saksa voi ratifioida Lissabonin sopimuksen. Osallistumisen yksityiskohdista on säädettävä laissa. Tuomiossa edellytetty lainsäädäntö hyväksyttiin nopealla aikataululla tuomion antamiseen jälkeen. Tuomiossa katsotaan, että Lissabonin sopimuksella ei ole vaikutusta Saksan perustuslain keskeisiin osiin, ja Saksan liittopäiville jäävät tehtävät ovat yhä mittavat. Saksan osallistuminen Euroopan yhdentymiseen ei saa kuitenkaan jatkossakaan johtaa siihen, että demokraattinen hallinto Saksassa sivuutetaan tai että ylikansallinen hallinto ei täytä perustavanlaatuisia demokratian vaatimuksia. Saksan osallistuminen edellyttää, että kansallisella tasolla varmistetaan että Saksan perustuslain asettamat vaatimukset täyttyvät. Kansallinen päätöksenteko keskeisillä politiikka-aloilla Perustuslakituomioistuin korosti, että jäsenvaltioiden toimintavapaus tulee säilyttää tiettyjen politiikanalojen sisällön kannalta keskeisissä kysymyksissä, jotta niille taataan jatkossakin riittävä liikkumavara tehdä omia taloudellisia sekä kulttuuriin ja sosiaaliseen ulottuvuuteen liittyviä ratkaisujaan. Perustuslakituomioistuimen mukaan demokratia- ja subsidiariteettiperiaate edellyttävät, että keskeisillä politiikanaloilla toimivallan siirtoa ja käyttöä tosiasiallisesti rajoitetaan. Näillä aloilla tulee erityisesti harkita, onko yksittäisellä kysymyksellä sellainen EU:n jäsenvaltioiden kansalliset rajat ylittävä ulottuvuus, että EU:n toimelle on tosiasiallista tarvetta. Aloista, joilla EU:lle annettua toimivaltaa on käytettävä erityisesti harkiten, perustuslakituomioistuin mainitsi rikosoikeuden muotoa ja sisältöä koskevat kysymykset. Tuomioistuin huomioi myös, että Lissabonin sopimus laajentaa unionin toimivaltaa ja toimintamahdollisuuksia erityisesti rikosoikeudellisen ja siviilioikeudellisen sekä sosiaalisen ulottuvuuden aloilla. Näitä toimivaltuuksia tulee käyttää niin, että jäsenvaltioille jää yhä merkittävänä pidettäviä tehtäviä. Poliittisen päätöksenteon kansallisessa parlamentissa tulee edelleen olla politiikkaa muovaavaa eikä parlamenttityö siten saa jäädä vain EU:n direktiivien ja muiden säädösten täytäntöönpanoksi. Rikosoikeutta ja rikosprosessia koskevia määräyksiä tulee tulkita tiukasti eikä missään tapauksessa laajentavasti, ja näiden toimivaltuuksien käyttö tulee perustella erikseen. Tuomioistuin korostaa, ettei rikosoikeus ole tekninen kansainvälisen yhteistyön väline.
5 Tuomion vaikutukset Saksan EU-politiikkaan Tuomiossa luetellaan aloja, joilla tuomioistuin edellyttää tarkkaa harkintaa sen suhteen, ovatko EU:n toimet tarpeen. Näillä aloilla Saksa saattaa vastedes edellyttää tiukempaa suhtautumista toimivallan käytön tarpeellisuuteen ja sen arvioimiseen, mitä kysymyksiä EU:n toimivalta kattaa. Vaikka tuomiossa ei juurikaan aseteta ehdottomia kieltoja, tuomiosta välittyy sanoma, että varsinkin herkissä kysymyksissä Saksaa koskevan politiikan tekemisen keskiön tulee olla Saksassa. Yksityisten kansalaisten elämänpiiriin läheisesti liittyvistä kysymyksistä on vastedeskin pääsääntöisesti päätettävä tosiasiallisesti kansallisella tasolla. Eräissä kysymyksissä, kuten perustamissopimuksen yksinkertaistetuissa muuttamismenettelyissä, tuomiossa edellytetään Saksan sisäisen kannanmuodostuksen tapahtuvan lainsäädännöllisesti tai muuten nimenomaisen parlamentaarisesti. Saksan hallituksen edustajien kannalta edellytys nimenomaisesta parlamentaarisesta hyväksynnästä voi hidastaa päätöksentekoa ja vaikeuttaa neuvottelujen käymistä EU:ssa. Tuomion mukaista nimenomaista parlamentaarista hyväksymistä edellyttävien kysymysten voi kuitenkin arvioida olevan poliittisesti keskeisiä ja joka tapauksessa huolellista harkintaa edellyttäviä. Lisäksi näiden kysymysten voi arvioida olevan harvemmin ajankohtaistuvia. Lokakuun lopussa työnsä aloittanut uusi liittohallitus viittaa 26.10.2009 allekirjoitetussa hallitusohjelmassaan viime syyskuussa annettuun Lissabon-tuomioon perustuvaan lainsäädäntöön parlamentaaristen osallistumisoikeuksien vahvistamisesta. Näiden osallistumisoikeuksien osalta liittohallitus ilmoittaa antavansa aktiivisen ja kattavan panoksensa, jotta laissa säädetyt oikeudet saavat poliittista sisältöä. Vaalikauden kuluessa arvioidaan, ovatko mahdollisuudet parlamentaariseen kontrolliin käytännössä riittäviä. Tarvittaessa puutteet korjataan. Lissabontuomion mukaisesti hallitusohjelmassa todetaan, että toissijaisuusperiaatetta, suhteellisuusperiaatetta ja annetun toimivallan periaatetta tulee tarkkaan noudattaa ja että EU voi antaa lainsäädäntöä vain, jos sille on oikeusperusta ja voidaan osoittaa, että jäsenvaltiot eivät voi antaa riittävää sääntelyä ja että sääntely EU-tasolla on kansallista tasoa parempi vaihtoehto. Euroopan yhdentymisen todetaan kuitenkin olevan politiikan keskiössä.