Missä lymyävät hyvät käytännöt?

Missä lymyävät hyvät käytännöt? Rakennetyöttömyys ja hyvät käytännöt rakennerahastoissa Sosiaalikehitys Oy Robert Arnkil, Timo Spangar, Jarmo Nieminen, Sari Pitkänen LTT-Tutkimus Oy Jari Karjalainen Työelämän tutkimuskeskus Simo Aho Tutkimukset ja selvitykset 10/03

MISSÄ LYMYÄVÄT HYVÄT KÄYTÄNNÖT? Rakennetyöttömyys ja hyvät käytännöt rakennerahastoissa Sosiaalikehitys Oy Robert Arnkil, Timo Spangar, Jarmo Nieminen, Sari Pitkänen LTT-Tutkimus Oy Jari Karjalainen Työelämän tutkimuskeskus Simo Aho Joulukuu 2003

ESR Tutkimukset ja selvitykset-sarja Päätoimittaja - Editor-in-Chief Susanna Piepponen Toimitussihteeri - Editor Leena Lyra Toimituksen osoite - Address Työministeriö - Ministry of Labour PL - P.o.Box 34 00023 VALTIONEUVOSTO puh. - tel. (09) 16006 ISBN 951-735-601-3 ISSN 1457-8883 Taitto: Innocorp Oy Paino: Oy Edita Ab Helsinki 2003

SAATESANAT Työministeriö käynnisti kesäkuussa 2002 projektin selvittämään korkealla tasolla olevan rakenteellisen työttömyyden taustatekijöitä ja mahdollisuuksia rakenteellisen työttömyyden alentamiseen. Projektin yhtenä osana arvioitiin, miten Euroopan sosiaalirahaston ohjelmissa saatuja kokemuksia voidaan hyödyntää uusien ratkaisuvaihtoehtojen valmistelussa rakenteellisen työttömyyden alentamiseksi. Projektin tueksi käynnistettiin erillinen selvitys ESR-ohjelmissa saaduista kokemuksista ja tuloksista. Nyt julkaistava raportti on tämän selvitystyön tulos. Selvitys perustuu pääosin tehtyihin ESR-ohjelmien evaluaatiotutkimuksiin ja niiden aineistojen yksityiskohtaiseen laadulliseen analyysiin. Työssä on edetty ESR-projektien esittelystä ja hyvien käytäntöjen kuvauksesta analysoimaan, mitkä ovat onnistuneen ja tuloksellisen toiminnan tekijöitä. Samoin on arvioitu kokeiluhankkeissa esiin tulleita ongelmia, joiden ratkaiseminen on välttämätöntä laajennettaessa kokeiluhankkeita valtakunnalliseksi toiminnaksi. Analyysin pohjalta tekijät ovat päätyneet johtopäätöksiin ja suosituksiin, jotka ovat monelta osin hyödynnettävissä kansallisen työvoimapolitiikan kehitystyössä ESR-ohjelmatoimintaa laajemminkin. Työtä on tukenut ohjausryhmä, jonka puheenjohtajana on toiminut ylitarkastaja Kimmo Ruth ja jäseninä työmarkkinaneuvos Matti Sihto, ylitarkastaja Sirpa Liljeström ja projektipäällikkö Eeva-Liisa Koivuneva, kaikki työministeriöstä. Ohjausryhmän sihteerinä toimi erikoissuunnittelija Tapani Kojonsaari. Helsingissä joulukuussa 2003 Kimmo Ruth Ylitarkastaja 5

TEKIJÖIDEN ALKUSANAT Käsillä oleva raportti on tehty tilaustyönä Työministeriön "Rakenteellisen työttömyyden purkaminen" -projektille, jonka tavoitteena on etsiä uusia näkökulmia ja keinoja rakenteellisen työttömyyden helpottamiseksi. Selvityksen päävastuullinen toteuttaja on ollut Sosiaalikehitys Oy. LLT-tutkimuskeskus Oy on selvittänyt rakennetyöttömyyden, osuuskuntien ja sosiaalisen yrittäjyyden välistä suhdetta ja Tampereen yliopiston Työelämän tutkimuskeskus rakennerahastotoimien vaikuttavuutta suhteessa kansallisiin työvoimapoliittisiin toimenpiteisiin. Selvitys perustuu pääpainotteisesti ESR-toimintaan ohjelmakaudella 1995-1999 ottaen huomioon ja hyödyntäen kuitenkin havaintoja meneillään olevalta ohjelmakaudelta. Kajaanissa joulukuussa 2003 Robert Arnkil, Timo Spangar, Jarmo Nieminen, Sari Pitkänen - Sosiaalikehitys Oy Jari Karjalainen - LTT-Tutkimus Oy Simo Aho - Työelämän tutkimuskeskus 6

SISÄLLYS SAATESANAT...5 TEKIJÖIDEN ALKUSANAT...6 TIIVISTELMÄ...9 1. JOHDANTO...11 2. RAKENNERAHASTOTOIMINNAN HYVÄT KÄYTÄNNÖT, SOSIAALINEN YRITTÄJYYS JA VAIKUTTAVUUS...13 2.1 Hyvät käytännöt asiakaskohtaamisessa ja paikallistasolla...13 2.2 Osuuskuntiin ja sosiaalisiin yrityksiin kohdistuneet ESR-projektit rakenteellisen työttömyyden näkökulmasta...21 Johdanto...21 Uusosuustoiminnan kehitystilanne...23 Keskeisimpiä osuustoimintaprojektien tyyppejä...25 Neuvontaprojektit...25 Keskeisimpiä sosiaalisten yritysten ESR-projekteja...32 Yhteenveto...34 2.3 ESR-rahoitteisten ja kansallisten työvoimapoliittisten toimien vaikuttavuuden vertailu...36 Johdanto...36 Aineisto...36 Vertailuasetelman määrittely...36 ESR-rahoitteisten ja kansallisten toimien erottaminen toisistaan...38 Tulokset...38 Loppupäätelmä...41 3. EI VIELÄ TYÖMARKKINATILANTEEN NYKYTILANA JA POTENTIAALINEN KEHITYS RAKENNETYÖTTÖMYYDEN TORJUMISEN KONTEKSTINA...42 4. RAKENTEELLISEN TYÖTTÖMYYDEN HELPOTTAMISEN RAKENTEELLISIA HAASTEITA...47 5. KESKUSTELUA JA JOHTOPÄÄTÖKSIÄ...50 5.1 Asiakastason hyvät käytännöt...50 5.2 Työvoimapolitiikan strategia ja painotus...51 5.3 Lisäarvoa verkostoista...51 5.4 Johtamisen kehittäminen...52 5.5 Generatiiviset mekanismit...53 5.6 Työhallinnon palvelujen uudelleenasemointi ja johtamisen kehittäminen...53 6. SUOSITUKSIA...55 7

LÄHTEET...58 LIITTEET...62 Liite 1. Yhteenveto ESR-toiminnan hyvistä käytännöistä...62 Liite 2. Vammaisten ja vajaakuntoisten työllistämisyksiköiden volyymi 1999...72 8

TIIVISTELMÄ Suoritettu ESR-toiminnan analyysi, joka perustuu siitä tehtyihin tutkimuksiin, evaluaatioihin, projektiraportteihin ja selvityksiin, tuo esille asiakaskohtaamisen tasolla kohtaamisen holistisuuden, yksilöllisesti intensiivisen palveluprosessin, palveluprosessin jatkuvuuden ja loppuun saattamisen sekä ratkaisukeskeisyyden merkityksen. ESR-toiminnan hyvien käytäntöjen mukaan hyvissä asiakaskohtaamisissa korostuu palvelurakenteiden joustavuus, yhden luukun periaate, hankkeiden fokusoituneisuus ja tarvelähtöisyys, kyky ylittää eri hallinnonalojen rajat sekä onnistunut kytkeytyminen perusorganisaatioiden normaalitoimintaan. Osuuskuntien ja uusosuuskuntien suhteen edellinen ohjelmakausi merkitsi nousukautta, joka sittemmin on tasaantunut. Osuuskunnat eri muodoissaan ja sosiaalinen yrittäjyys ovat lupaavia työllistämisen muotoja, jotka vastaavat työsuhteiden monimuotoisuuden lisääntymiseen ja ovat vaikeasti työllistyvien kohderyhmän huomioon ottaen potentiaalisti kasvava työllistämistapa. Sosiaaliset yritykset kaipaavat kuitenkin asemansa vahvistamista. Työllistymisvaikutusten suhteen tehty vaikuttavuusanalyysi osoitti, että ESR-toimien vaikutukset ovat keskimäärin samalla tasolla kuin kansallistenkin työvoimapoliittisten toimenpiteiden. Ottaen huomioon, että ESR-kohderyhmät ovat usein normaalia huonommin työllistymisedellytyksin varustettuja, tulosta voi pitää ESR-toiminnan kannalta myönteisenä. Rakennetyöttömyysongelmaa pyritään nyt ratkaisemaan työmarkkinatilanteessa, jolle on ominaista suuri ambivalenssi samalla kun työvoiman ikääntyminen ja työvoiman kasvanut kysyntä luo odotuksia positiivisille näköaloille myös rakennetyöttömyyden suhteen. Työmarkkinoilla ollaan ikään kuin "ei-vielä-työvoimapula" -tilanteessa, siirtymävaiheessa. ESR-toimien suhteen tämä korostaa edelleen sellaisten hankkeiden merkitystä, joissa on kyetty ja kyetään yhdistämään työnhakijoiden - työvoiman tarjonnan - ja työnantajien -työvoiman kysynnän - tarpeet. Tällaisia hankkeita on identifioitavissa sekä edellisellä että meneillään olevalla ohjelmakaudella. Käsillä oleva työmarkkinatilanne ja työvoimapolitiikan ja työvoimapalveluiden meneillään oleva kehitys luovat osaltaan reunaehtoja myös rakennetyöttömyyden ratkaisemisyrityksille. Tälläisiksi rakenteellisiksi tekijöiksi selvityksessä identifioidaan työvoimapolitiikan strategia, johtamisen kehittyminen, työvoimapalveluiden roolin muotoutuminen sekä kysymykset siitä millaisen toimintatavan Suomen työhallinto omaksuu ja millaiseen verkostoyhteistyöhön se suuntautuu. Näiden tekijöiden kehittymisestä puolestaan riippuvat ne konkreettiset suuntaviivat, joita rakennetyöttömyyden helpottamisen suhteen näköpiiriin avautuu. LUKU Tiivistelmä 9

LUKU Tiivistelmä Rakennerahastotoiminnan erittely osoittaa hyvien käytäntöjen asettavan työvoimapolitiikalle omat haasteensa. Asiakaskohtaamisen tasolla kyse on täsmäyksilöllisyydestä, alueellisella tasolla "SAP":ien, seutukuntakohtaisten työllisyysstrategioiden kehittämisestä, johtamisessa priorisoivasta "multistrategiasta", työhallinnon tulosjohtamisessa asiakaskohtaamisen, vuoropuhelun ja paikallisuuden ja "SAP":ien tukemista. Asenneilmaston rakennetyöttömyyden suhteen olisi kehityttävä työvoiman kokonaisvaltaiseen tarkasteluun siten, että myös "rakennetyöttömät" nähdään aitona työvoimaresurssina. Työhallinnolle itselleen rakennetyöttömyys näyttää asettavan haastavan kysymyksen mm. ja erityisesti siitä tuottaako se itse tarvittavat palvelut vai omaksuuko se tilaajan roolin ja mikä on rakennetyöttömien palveluiden asema suhteessa muihin palveluihin. Selvityksen analyysissa päädytään identifioitujen haasteiden pohjalta suosituksiin toiminnan kehittämiseksi rakennetyöttömyyden suhteen. Julkisen työvoimapalvelun roolia tulisi kehittää taitavan tilaajan ja voimavarojen verkottajan sekä työmarkkinoiden asiantuntijuuden suuntaan, jonka tilaamat tai tuottamat palvelut ovat määrällisesti ja laadullisesti täsmäpalveluita. Työhallinnon tulosjohtamisessa olisi otettava selkeä askel alueellisuuden (seudullisuuden) suuntaan ja vuoropuhelun vahvistamiseen ja tulosjohtamisessa olisi huomioitava verkottuminen. Asenneilmaston kehittämiseksi olisi voimakkaasti viestitettävä "sisällä" -viestiä. Laajentuva verkottuminen edellyttää ylipäätään johtamiselta kykyä ylisektoriseen johtamiseen ja vuoropuheluun. Kehittämishankkeiden ja projektitoiminnan suhteen ESR-kokemukset osoittavat osaltaan voimakkaasti tarvetta panostaa generatiivisiin mekanismeihin, oppivaan vuorovaikutukseen hyvien käytäntöjen levittämiseksi. "SAP":ien kehittäminen sosiaalisten yritysten, säätiöiden ja muiden toimijoiden mukanaolo myös työvoimapoliittisissa toimenpiteissä asettaa kehitystehtäväksi tilaaja-tuottaja-rakenteiden, sopimuspolitiikan ja pitkäjänteisyyden olennaisen kehittämisen. Kaikki tämä luo edellytyksiä vastata haasteeseen täsmäyksilöllisen asiakaskohtaamisen kehittämiseksi. 10

1. JOHDANTO Nio (2001, 29-31) jakaa rakennetyöttömyyden suppeaan rakennetyöttömyyteen (yhtäjaksoisesti yli vuoden työttömänä olleet ja toistuvasti työttömät), rakennetyöttömyyteen (edellisten ryhmien lisäksi työttömiksi työvoimapoliittisten toimenpiteiden jälkeen jäävät) ja laajaan rakennetyöttömyyteen (joihin edellisten ryhmien lisäksi kuuluvat työnhakijat, jotka kiertävät toimenpiteissä sijoittumatta työmarkkinoille). Tammi-huhtikuussa 2001 laajan rakennetyöttömyyden osuus työttömistä työnhakijoista yhteensä oli 61 %, rakennetyöttömien 56 % ja suppean määrittelyn mukaisen rakennetyöttömien osuus puolestaan 44 %. Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen rakennetyöttömyysselvityksen (Räisänen 2002) mukaan rakennetyöttömyys määrittyy työvoimapolitiikan näkökulmasta työttömyyden osaksi, jota normaalit talouden suhdannevaihtelut eivät poista, vaan siihen puuttuminen edellyttää työmarkkinoiden toimintaan ja instituutioihin tehtäviä parannuksia. Kaikkiaan voidaan todeta, että rakennetyöttömyydessä on kyse työvoiman kysynnän ja tarjonnan kohtaanto-ongelmasta, jossa työvoiman tarjonta ei vastaa ominaisuuksiltaan, taidoiltaan, ammatilliselta rakenteeltaan tai maantieteelliseltä sijainniltaan työvoiman kysynnän - yritysten tarpeiden - rakennetta (Räisänen, 2002; Kiander 2002). Näkemykset vaihtelevat sen suhteen, kuinka suuri osa nykyisestä työttömyydestä on rakenteellista, kuinka suuri osa normaalia suhdanne- tai kitkatyöttömyyttä. Kun Nion (emt.) laajimman määrittelyn mukaisen rakenteellisen työttömyyden osuus on yli 60 %, niin Kianderin näkemys on, ettei rakenteellinen työttömyys ole juurikaan lisääntynyt 90-luvulla ja ettei suomalaisessa työttömyydessä sittenkään ole ensisijaisesti kysymys rakenteellisesta ongelmasta. (Kiander 2002, 309). Nyt käsillä olevan selvityksen lähtökohta rakenteelliseen työttömyyteen on se osa kokonaistyöttömyyttä, jota usein työvoimapolitiikan käytännössä kutsutaan vaikeasti työllistettäviksi. Tähän työttömien ryhmään kuuluvat riittämättömät ammatilliset valmiudet omaavat työttömät ( skills gap -näkökulma eli ne, joilta puuttuu työmarkkinoilla vaadittava ammatillinen osaaminen tai koulutus), pitkäaikaistyöttömät, ikääntyneet työnhakijat ja erityisiä työllistymisvaikeuksia omaavat (esim. vajaakuntoiset, maahanmuuttajat). Selvitys on osa Työministeriön Rakenteellisen työttömyyden purkaminen -projektin työtä. Selvityksen tavoitteena on identifioida EU:n rakennerahasto-ohjelmien kautta eri rakennerahasto-ohjelmissa ohjelmakaudella 1995-1999 ja meneillään olevalla ohjelmakaudella kehitettyjä toimintatapoja, hyviä käytäntöjä, erityisesti rakennetyöttömien kohderyhmä huomioon ottaen ja tehdä ehdotuksia LUKU 1 Johdanto 11

LUKU 1 Johdanto toimenpiteiksi rakenteellisen työttömyyden helpottamiseksi. Ohjelmakaudella 1995-1999 Suomessa osallistui 650 000 henkilöä ESR -ohjelmissa käynnistettyihin hankkeisiin. Kokonaisrahoitus oli 13,1 miljardia markkaa. Meneillään olevalla ohjelmakaudella 2000-2006 tukee ESR noin 500 000 henkilön työllistyvyyden ja osaamisen kehittymistä. Kokonaisrahoitus vuosille 2000-2006 on 17,7 miljardia markkaa. Selvityksen toteuttaa Sosiaalikehitys Oy yhdessä LLT-tutkimuslaitoksen ja Tampereen Yliopiston Työelämän tutkimuskeskuksen kanssa. Sosiaalikehitys Oy vastaa selvitystyön kokonaisuudesta, johtopäätöksistä ja suosituksista, LTT ESRtoiminnan ja osuuskuntien ja sosiaalisen yrittäjyyden välisten suhteiden analyysista sekä Työelämän tutkimuskeskus ESR-toiminnan vaikuttavuuden erittelystä suhteessa normaaliin kansalliseen toimintaan. Selvityksessä analysoidaan aluksi hyviä käytäntöjä ja kokemuksia edelliseltä ohjelmakaudelta, Tavoite 2-, 3-, 4-, 5b-, Employment- ja Adapt -ohjelmista, ESR:n ja osuuskuntien ja sosiaalisen yrittäjyyden välisistä suhteista ja ESR-toimien vaikuttavuudesta suhteessa kansalliseen toimintaan. Hyvien käytäntöjen sisältämä viesti suhteutetaan nykyiseen työmarkkinatilanteeseen ja työmarkkinoiden näkyvissä olevaan kehitykseen. Työmarkkinatilanne ja sen kehitys muodostaa kontekstin, joka asettaa rakenteellisen työttömyyden torjumiselle ja helpottamiselle omat rakenteelliset ehtonsa ja mahdollisuutensa, joita analysoidaan hyvien käytäntöjen antamien viestien ja työmarkkinoiden kehityksen perspektiivistä käsin. Raportti päättyy tilauksen mukaisesti suosituksiin, joihin hyvien käytäntöjen erittely ja työmarkkinoiden konteksti näyttäisivät antavan perusteita. 12

2. RAKENNERAHASTOTOIMINNAN HYVÄT KÄYTÄNNÖT, SOSIAALINEN YRITTÄJYYS JA VAIKUTTAVUUS 2.1 Hyvät käytännöt asiakaskohtaamisessa ja paikallistasolla Robert Arnkil, Timo Spangar, Jarmo Nieminen, Sari Pitkänen Sosiaalikehitys Oy Rakennerahastotoimien analyysi, niistä tehdyt tutkimukset ja evaluaatiot korostavat erityisen selkeästi uusia toimintamenetelmiä ja -malleja suhteessa asiakkaan kohtaamiseen. Samalla rakennerahastotoiminta on voimistanut paikallistason yhteistyötä työvoimahallinnon, kuntien, kolmannen sektorin ja vapaaehtoisjärjestöjen kesken ja myös suhteessa paikalliseen yrittäjyyteen. Seuraavassa tiivistetään laajan sekundaarianalyysin viestit hyvistä käytännöistä. Laajempi erittely on koottu taulukkoon liitteessä 1. Suhteessa asiakkaisiin hyvissä käytännöissä näyttää korostuvan asiakaskohtaamisen holistisuus. Asiakas ei ole vain työn hakija, vaan potentiaalinen tehtävä työelämässä on suhteutettava asiakkaan elämän kokonaisuuteen, hänen sosiaalisiin suhteisiinsa, fyysiseen ympäristöönsä, terveyteensä ja elämänvaiheeseensa. Kysymys on neuvotteluista työn paikasta asiakkaan elämässä (Richardson 1993). Kyvyt käyttöön oli Jyväskylän työvoimatoimiston alueella toimiva projekti, jota on kuvattu ikääntyville suunnatuksi vastavirtaprojektiksi. Projektin kohderyhmänä olivat 25-49- vuotiaat, yli vuoden yhtäjaksoisesti työttömänä olleet henkilöt, joiden työllistyminen tavanomaisilla työvoimapoliittisilla toimenpiteillä ei onnistunut. Monet olivat työskennelleet yrityksissä ja ammateissa, joita ei enää ollut olemassa. Hyvin suurella osalla työhistoria koostui lyhyistä työsuhteista tai työllistämistukitöistä. Osa oli laman aikana tai sen jälkeen ammattiin valmistuneita henkilöitä, joille ei ollut tarjoutunut työmahdollisuutta. Projektin tarkoituksena oli helpottaa pitkäaikaistyöttömien työnhakua ja luoda uusia mahdollisuuksia työelämään palaamiseen. Muita tavoitteita olivat syrjäytymisen ehkäiseminen, työkunnon ylläpito, työmarkkinakelpoisuuden ylläpito ja työllistäminen. Projektin toiminta koostui aktivointi- ja virkistysjaksoista, ohjauksellisista asiakasryhmistä eli ammatinvalintapsykologin ohjauksella tehtävistä voimavarakartoituksista ja jatkosuunnitelmista sekä ohjaavasta koulutus- ja kurssitoiminnasta, jonka jälkeen tarjottiin mahdollisuutta tukityöjaksoon. Toimintojen taustalla vaikutti holistinen ihmiskäsitys, jonka mukaan toimenpiteiden eteneminen rytmitetään ihmisen elämismaailman kokonaistilanteen ehdoilla. Käytännössä kokonaisvaltaisuus ilmeni ongelmanratkaisun priori- LUKU 2 Rakennerahastotoiminnan hyvät käytännöt, sosiaalinen yrittäjyys ja vaikuttavuus 13

LUKU 2 Rakennerahastotoiminnan hyvät käytännöt, sosiaalinen yrittäjyys ja vaikuttavuus sointina, oman persoonallisuuden ja vahvuuksien tunnistamisena ja vasta sen jälkeen polulla etenemisenä realista tavoitetta kohti. (Arnkil ym. 1997, 65; Hietaniemi 2001, 29-38, http://www.esr.fi/) Asiakaskohtaamisen toinen hyvissä käytännöissä korostuva piirre on intensiiviyksilöllisyys. Asiakaspalveluprosessin onnistumisen edellytykseksi nähdään palvelun aito yksilöllistäminen ja räätälöinti ja se, että asiakkaan tilanne viedään intensiivistä kontaktia ylläpitäen loppuun asti tarvittaessa kädestä pitäen ja saattaen vaihtaen. Selvään elämään - projektissa kohteena olivat karkkilalaiset pitkäaikaistyöttömät, joiden työkuntoon vaikutti päihteiden liikakäyttö. Projektiin osallistuneiden elämäntilanteelle oli leimallista todella pitkään, useimmilla noin kymmenen vuotta, jatkunut työttömyys. Projekti rakentui päihdeongelman olemassa olon tunnustamiselle ja sen asianmukaiselle käsittelylle. Selvänä elämään -projektin ensisijaisena tavoitteena oli selvittää ja arvioida päihdeongelmaisten työnhakijoiden työkykyä sekä heidän hoitonsa ja kuntoutuksensa tarpeita. Projektissa päihdelääkärin tekemän terveystarkastuksen perusteella lähetettiin osa asiakkaista työkyvyn arviointiin. Työkuntoisuuden palauttamiseen tähtäävät työkuntokurssit kohdennettiin asiakkaille, joiden suora työllistäminen oli vaikeaa, muttei vaatinut työkunnon osalta eritystoimenpiteitä. Kaikille asiakkaille annettiin päihdekoulutusta, mutta tukityöllistettäviksi valittiin ainoastaan työkuntokurssin käyneitä osallistujia. Toimintamallin yksilöllisyys näkyi mm. siinä, ettei projektiin osallistuminen katkennut juopottelukausien vuoksi, vaan paluun jälkeen asiakas jatkoi osallistumalla tehostettuihin päihdekuntoutustoimenpiteisiin. Yksilöllisyys näkyi myös päihdelääkärin tutkimuksen perusteella tehdyissä selviytymissuunnitelmissa, joiden pohjalta osallistujia ohjattiin tarvittaessa eri tahoille katkaisuhoitoon. (Hietaniemi 2001, 39-47). Kolmas keskeinen hyvien käytäntöjen piirre asiakaskohtaamisessa on ollut vertaistuki, erilaiset hankkeet ja projektit, joissa hyödynnetään osallistujien keskinäistä yhteistyötä, osaamista ja emotionaalista tukea toisilleen. Vertaistuki on ollut keskeinen tekijä myös esimerkiksi työhallinnon työnhakuryhmissä, jotka osoittautuivat yhdeksi onnistuneimmaksi työvoimapoliittisen uudistuksen elementeiksi (Arnkil, Spangar & Nieminen 2000). Omat polut -projektissa kohderyhmänä olivat erityisesti SAK:laisilta kentiltä työttömäksi jääneet ja vähän koulutetut, mutta usein pitkän työkokemuksen omaavat naiset, joille ei ollut tarjolla räätälöityjä toimenpiteitä. Projektin tavoitteena oli kehittää itseohjautuva oppimisen malli, jolla luodaan jatkuvuutta työttömien naisten omaehtoiseen työllistymiseen koulutuksen ja yhteistoiminnan avulla. Projektin tavoitteena oli myös kouluttaa ohjaaja-tutoreita, joiden tehtävänä oli ohjata ja tukea itseohjautuvaa mallia toteuttavia urapolkulaisia. Toiminta jakautui kahteen kokonaisuuteen eli 14

urapolkulaisten koulutusohjelmaan sekä tutoreitten koulutukseen ja työskentelyyn. Urapolkulaiset osallistuivat ulkomaiseen partnerimaahan tehtyyn opintomatkaan, ohjattuun kuntoiluun sekä koulutukseen. Ohjaaja-tutoreiden koulutusohjelmassa annettiin valmiuksia vuorovaikutteiseen työskentelyyn ja ohjaustoimintaan sekä vahvistettiin viestintä- ja atk-taitoja. Projektin itseohjautuvan mallin kehittelyssä ja koulutustoiminnassa oleellista oli tutoreiden rooli, joka perustui vertaisryhmän tukeen toisille työttömille naisille. Oman työhistoriansa ja työttömyyskokemustensa vuoksi tutorit puhuivat samaan kieltä urapolkulaisten kanssa. Vertaistukea tarjottiin myös urapolkulaisten välisesti pien- ja urapolkuryhmien koulutuksessa, joka sisälsi yksilöllisten polkujen lisäksi yhteisiä polkuja. Opiskelu toteutettiin yksilöllisten oppimistarpeiden ja -tavoitteiden mukaisesti ryhmässä luodun verkoston ja tutorin tukemana. (Hietaniemi 2001, 97-104, http://www.esr.fi/). Suhteessa palvelurakenteisiin ESR-hyvät käytännöt korostavat palvelurakenteiden joustamista asiakkaiden tarpeiden mukaisesti. Onnistuneissa toimissa ja projekteissa kyetään vakiintuneita palvelukokonaisuuksia ja niiden ehtoja muuntelemaan asiakkaan tilanteen mukaisesti. PIPAn eli Pirkanmaan Paluumuuttajien kotouttamisprojektin kohderyhmänä olivat Venäjältä ja Virosta saapuvat suomalaisperäiset paluumuuttajat. Projektin tavoitteena oli parantaa paluumuuttajien valmiuksia suomenkielen, ammattitaidon sekä kulttuuristen ja yhteiskunnallisten valmiuksien osalta niin, että kotouttaminen toteutuisi mahdollisimman nopeasti. Päämääränä oli myös kehittää alueellinen työelämäsuuntautunut kotouttamisohjelmamalli siihen liittyvine toimintamuotoineen ja käytäntöineen. Keskeinen toimintamuoto oli vain paluumuuttajille suunnattu maahanmuuttajakoulutus, jolloin sisällössä voitiin huomioida ryhmän erityiset kulttuuriset tarpeet sekä koulutus- ja ammattitaustat. Koulutusta järjestettiin mm. yritystoiminnasta. Palvelurakenteiden joustaminen asiakastarpeiden mukaisesti ilmeni koulutusohjelmien ja työharjoittelupaikkojen räätälöinnissä. Työelämäsuuntautuneessa kotouttamismallissa hyödynnettiin etenkin oppisopimuskoulutusta maahanmuuttajien työelämään ohjaamisessa, mikä vauhditti myös muiden paikallisten oppisopimusasioiden parissa toimivien tahojen yhteistyötä ja levitti tietoa paluumuuttajien osaamisesta elinkeinoelämän edustajien keskuuteen. (Hietaniemi 2001, 48-58). Toinen korostuva piirre suhteessa palvelurakenteisiin hyvissä käytännöissä on yhden luukun periaate, joka tukee asiakkaan holistista kohtaamista. Asiakkaan työ-, terveys-, sosiaaliset ja muut huolet tulevat kuulluiksi kootusti yhdessä asiakkuudessa ja lähettäminen toisille toimijoille vähentyy oleellisesti tai on joka tapauksessa integroidusti yhden organisaation hallinnassa. LUKU 2 Rakennerahastotoiminnan hyvät käytännöt, sosiaalinen yrittäjyys ja vaikuttavuus 15

LUKU 2 Rakennerahastotoiminnan hyvät käytännöt, sosiaalinen yrittäjyys ja vaikuttavuus KOHO-projekti oli 17-24-vuotiaiden turkulaisten työttömien palvelutoimisto, kokonaisvaltainen yhden luukun periaatteella toimiva elämänvaihetoimisto. KO- HOn tavoitteena oli nuorten työhön ja koulutukseen liittyvän passiivitilan muuttaminen aktiivitilaksi ohjaamalla ja neuvomalla heitä yksilöllisten suunnitelmien mukaisesti työ- tai koulutusuralle sekä opastamalla heitä palvelujärjestelmien aktiivisiksi käyttäjiksi. Projektin ohjaava toiminta perustui ns. normaalin toimenpidevalikoiman hyödyntämiseen. Käytössä olleita toimenpiteitä olivat työharjoittelu, tukityöllistäminen, oppisopimuskoulutus, työvoimakoulutus sekä muu koulutukseen ohjaaminen (mm. yhteishaku.). Yhden luukun periaate ilmeni projektin yksilökohtaiseen palveluohjaukseen perustuvassa asiakastyössä, jossa palveluohjaajan tehtävänä oli tukea nuorta eri tarpeiden, palveluiden ja toimintaehtojen viidakossa. KOHO:ssa sosiaali-, nuoriso- ja terveystoimen työntekijät työskentelivät samassa yksikössä. Monipuoliseen paikallisia toimijoita yhdistävään yhteistyöverkostoon kuului julkisen ja kolmannen sektorin edustajien lisäksi yksityisiä yrityksiä. Verkosto tihentyi toimintakauden aikana nuorten tarpeiden mukaiseksi.(hietaniemi 2001, 80-88; Mannila ym. 2001, 64). Suhteessa toimintarakenteisiin ja toimintatapoihin hyvissä käytännöissä korostuvat hyvien hankkeiden fokusoituneisuus, ne ovat luonteeltaan jäsentyneitä täsmähankkeita, joiden kohde, tavoitteet ja toimintamenetelmät ovat tietoisesti kehiteltyjä ja harkittuja. Samalla hyvät projektit ja käytännöt ovat tarvelähtöisiä siten, että niiden olemassaololle on olemassa analysoitu ja koettu tarve asiakkaiston keskuudessa. TEVE eli Työ tekijäänsä neuvoo -projekti syntyi Pohjois-Karjalassa tilanteeseen, jossa vajaakuntoisten ja pitkäaikaistyöttömien määrä oli nousussa samaan aikaan kun ns. invalidien suojatyöhön ei enää juuri lainkaan otettu uusia asiakkaita. Räätälöityyn täsmätyöllistämiseen perustuvan projektin kohderyhmänä olivat psyykkisesti, fyysisesti tai sosiaalisesti vajaakuntoiset tai muut vaikeasti työllistettävät, joiden työttömyys uhkasi muodostua pitkäaikaiseksi ja joille osa-aikatyö oli soveltuva ja realistinen tavoite työelämässä. Uutta osa-aikatyömallia kehittävän ja kokeilevan projektin tavoitteena oli työttömyyden katkaisu, pysyvän työmarkkinaratkaisun löytyminen ja osa-aikatyömallin kehittäminen. Projektissa pyrittiin selvittämään, voisiko palvelukokonaisuuksien käyttö palvella vajaakuntoisten osa-aikaista työllistämistä ja mitä lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai toimeentuloon liittyviä ongelmia osa-aikatyöhön liittyy. Projektin yksilöllisesti räätälöidyt palvelukokonaisuudet sisälsivät mm. työkunnon arviointia, työkokeilua, työvoimakoulutusta ja osa-aikatyötä työllistämistuella. Projekti toimi jalkautuneesti ja markkinoi itseään etenkin pk-yrityksille, joilla tarjottiin mahdollisuutta saada työllistämiseen työaikaan suhteutettua palkkatukea. 16

Projekti oli tarvelähtöinen ja fokusoitunut sekä työllistävien yritysten että asiakkaiden näkökulmasta. Projektin avulla saatiin kehitetyksi vaikeasti työllistettäville vajaakuntoisille sekä vammaisille eläkeläisille osa-aikatyöhön kannustava kansantaloudellinen malli. Projektissa saatiin muokattua pienten yksityisten yritysten asenteita positiivisemmaksi vajaakuntoisten työllistämistä kohtaan ja työllistämään heitä osaaikaisesti. (Mannila ym. 2001, 66-71, http://www.esr.fi/). Hyvien rakennerahastohankkeiden käytäntöihin kuuluu myös asiakkaiden aito osallistaminen ja aktivointi hankkeen suunnitteluun ja toteuttamiseen. Mestari-kisälli -projekti kuului maakunnalliseen Lex Kainuu Erityistyöpajahanke -kokonaisuuteen. Projektin kohderyhminä olivat ammattitaitoiset, vaikeassa elämäntilanteessa olevien nuorten kanssa työskentelemään pystyvät vanhemmat työttömät sekä lähes ammattitaidottomat ja vaikeasti työllistettävät nuoret henkilöt, joista suurimmalla osalla oli rikostuomioita. Projektin yleistavoitteena oli edistää jo syrjäytyneiden tai syrjäytymisvaarassa olevien nuorten elämänhallintaa. Mestari-kisälli -malli perustui toiminnalliseen työssä oppimisen menetelmään, jossa pitkään työelämässä ollut, mutta työttömäksi joutunut ammattihenkilö ja nuori muodostavat tiiviin mestari-kisälli-työparin. Työssä oppimisessa siirtyvät sukupolvelta toiselle ammattitraditioiden lisäksi työn tekemiseen liittyvät kulttuuriset tavat. Mallissa oleellista on ollut osallistaminen, mikä on tarkoittanut toiminnan kohteen asiantuntijuuden hyödyntämistä heidän asioidensa suhteen sekä oikeutta vaikuttaa itseään koskevien asioiden käsittelyyn ja päätöksiin. Projektissa nuoret saivat osallistua oman tulevaisuuteensa suunnitteluun. He valitsivat itse ammatillisia valmiuksia lisääviä tai työskentelyyn tutustuttavia erikoiskoulutusjaksoja sekä elämänhallinnan käsittelyyn keskittyviä aktivoivia intensiivijaksoja. He saivat vaikuttaa myös annetun koulutuksen toteutukseen. Annetun aktivoivan ja osallistavan työskentelykokemuksen ja koulutuksen lisäksi projektissa oli keskeistä tiiviiden ihmissuhteiden verkoston muodostaminen nuoren tukemiseksi. (Hietaniemi 2001, 89-96; Heinämäki 2002, http://www.esr.fi/). Hyvät käytännöt saavat voimavaroja myös kyvystä ylittää eri hallinnonalojen rajoja ja parhaimmillaan niillä on tiivis kytkentä paikallistasolle eri toimijoiden yhdessä neuvottelemaan työllisyyden kehittämisen strategiaan, josta johtuen kukin toimija tietää oman toimintansa paikan paikallisen strategian kokonaisuudessa. Työllisyyspolkuhanke Vantaa oli osa Espoon, Helsingin ja Vantaan kaupunkien sekä silloisen Uudenmaan läänin työvoimapiirin toimiston keskinäistä Pitkäaikaistyöttömien palvelukeskus -hanketta. Projektin kohderyhmänä olivat yli 25-vuotiaat vantaalaiset pitkäaikaistyöttömät tai pitkäaikaistyöttömyyden uhkaamat. Tavoitteena oli pitkäaikaistyöttömyyden ehkäisy ja katkaisu sekä elämäntilanteen helpottaminen ja työvalmiuksien säilyttäminen tai parantaminen niillä, jotka eivät työllistyneet. Käytännön asiakastyössä Vantaan Työllisyyspolku tarkoitti palvelupistettä, jossa etsittiin LUKU 2 Rakennerahastotoiminnan hyvät käytännöt, sosiaalinen yrittäjyys ja vaikuttavuus 17

LUKU 2 Rakennerahastotoiminnan hyvät käytännöt, sosiaalinen yrittäjyys ja vaikuttavuus yhdessä asiakkaan kanssa ratkaisumalleja työllisyyspolulla etenemiseen. Asiakkaalla oli halutessaan mahdollisuus tavata leimautumatta projektin tiloissa velkaneuvojaa, sosiaalityöntekijää tai psykologia. Toimintamallin moottorina oli laaja yhteistyöverkosto, joka rakentui kaupunkikohtaisesti kunkin alueen pitkäaikaistyöttömien parissa työtään tekevistä toimijoista. Vantaalla palveluverkosto koostui työelämän verkostosta, koulutusverkostosta sekä elämänhallintaa ja hyvinvointia tukevasta verkostosta. Vantaalla kaupungin hallinnoimalla hankkeella oli kontaktit kaupungin eri toimialoihin ja sitä kautta tarjolla oleviin työharjoittelu-, työkokeilu- ja tukityöpaikkoihin sekä Palvelukeskus-hankkeen välityksellä toisiin kaupunkeihin. Tiivistä yhteistyötä tehtiin myös kriisipalvelun, seurakuntien, uusyrityskeskuksen ja paikallisten yritysten sekä työttömien yhdistyksen kanssa. Työllisyyspolulla oli yhteispalvelusopimus työvoimatoimiston kanssa. Lisäksi projektissa kokeiltiin sosiaalihallinnon ja työllisyysasioiden yhdistämistä palvelutoimiston asiakaspalvelutiloissa. (Arnkil ym. 1997, 64; Hietaniemi 2001, 21-28, http://www.esr.fi/.). Kirkkonummi ja Siuntio: Kirkkonummen ja Siuntion alueella pitkäaikaistyöttömyys vähentyi suhteellisen hitaasti, sillä alueen teollisuudesta oli laman myötä kadonnut runsaasti koulutusta ja ammattitaitoa edellyttämättömiä työtehtäviä. Työmajakka-projektin kohderyhmänä olivat pitkäaikaistyöttömät ja pitkäaikaistyöttömyysuhan alaiset yli 25-vuotiaat. Projektin yhtenä tavoitteena oli saada syrjäytymisuhan alaisille henkilöille paremmat edellytykset pysyvään työllistymiseen tai löytämään jokin muu henkilökohtainen ratkaisu. Toisena tavoitteena oli saada työnantajat ja yritykset tiedostamaan omat henkilöstötarpeensa ja palkkaamaan projektiin osallistuvia töihin. Kolmantena tavoitteena oli kehittää syrjäytymistä ehkäisevä menetelmä ja yhteistyökäytäntö, joka toimisi myös projektin päättymisen jälkeen. Asiakkaille järjestettiin intensiivikuntoutusjakso, teemaryhmätoimintoja, ohjattua koulutusta, työnantajan tarpeiden mukaista räätälöityä täsmäkoulutusta, työkyvyn arviointia ja kuntoutusta sekä muita tukitoimenpiteitä. Työnantajayhteistyötä tehtiin jalkautumalla yrityksiin, joissa kartoitettiin henkilöstörakenne sekä mahdolliset piilevätkin koulutus- ja rekrytointitarpeet. Työmajakka toimi sillanrakentajana eri osapuolten tarpeiden yhteensovittamiseksi ja pyrki aktiivisesti kehittämään monitoimijaista verkostotyötä osana paikallista aktiivistrategiaa. Projektin avulla pyrittiin lähentämään työnantajia ja syrjäytymisvaarassa olevia kuntalaisia kytkemällä vaikeimmin työllistyvien työntekijöiden kysymykset osaksi alueen elinkeinoja työvoimapolitiikkaa. Sosiaali- ja terveyspoliittisesta näkökulmasta projekti pyrki tukemaan pitkäaikaistyöttömiä kuntalaisia yksilöllisillä kehittämisohjelmilla. Asiakastyötä tehtiin yhteistyössä alueen viranomaisverkoston kanssa mm. pitämällä työvoimatoimiston, sosiaalitoimiston, seurakunnan, KELAn ja terveyskeskuksen yhteisiä verkostopalavereita. (Karjalainen & Lahtinen toim. 2001, 38-50). 18

Suhteessa perusorganisaatioiden, erityisesti työhallinnon, palvelujärjestelmiin hyvissä käytännöissä on onnistuttu tuomaan rakennerahastoprojektin toimintamenetelmät ja tulokset osaksi normaalipalveluita. Toisaalta valtavirtaistamisen problematiikka jää rakennerahastokokemusten perusteella varsin kiperäksi kysymykseksi, josta seurauksena on ollut pitkä ja vaikea keskustelu hyvistä käytännöistä ja niiden yleistämisestä, johon tässä raportissa palataan myöhemmin. Somaattiset siivet -projekti oli Kokkolan alueella toteutettu ja somaattisesti vajaakuntoisille kohdistettu työllistymis- ja kuntoutumisprojekti, joka toimi mielenterveysongelmista ja elämänkriiseistä toipuville työttömille työnhakijoille suunnatun projektin rinnakkaisprojektina. Somaattiset siivet -projektin tavoitteena oli yhteensovittaa vajaakuntoisten lääkinnällistä ja ammatillista kuntoutusta asiakkaan edun mukaisella tavalla siten, että syntyy uusia, palveluiden saatavuutta ja kohdentumista lisääviä poikkihallinnollisia yhteistyömuotoja. Projektissa pyrittiin myös kehittämään työkyvynarviointimenetelmiä sekä työllistämään osallistujia. Projektissa asiakkaille tehtiin perusteelliset työ- ja toimintakyvyn ja persoonallisten voimavarojen kartoitukset sekä työllistymiskyvyn mittaamista varten ammattitaitokartoitukset. Projektissa järjestettiin ohjaavaa koulutusta, työkokeiluja ja yksilöohjausta. Projektin poikkihallinnollinen ja moniammatillinen ohjausryhmä valitsi kuntoutukseen osallistujat, toimi kuulumisten ja kehitystarpeiden välittäjänä sekä perinteisistä asiakasyhteistyöryhmistä poiketen kehitti alueelle uusia toimintamalleja kuntoutujien työllistymisen edistämiseksi. Projektin vaikutuksesta paikkakunnalla käynnistettiin laaja moniammatillinen ja vajaakuntoisten omia kokemuksia hyödyntävä arviointi- ja kehittämistoiminta sekä ryhdyttiin hyödyntämään kuntoutujien kanssa työskenteleviä viranomaisia toimintamallien ja verkostoitumisen kehittämisessä. Projekti oli mukana kehittämässä Resurssikeskusta, joka jatkossa koordinoi alueen vaikeasti työllistyvien ja vajaakuntoisten työllistämis- ja työkuntoutustoimintaa. (Karjalainen & Lahtinen toim. 2001, 20-30, http://www.esr.fi/). ESR-toiminnan tarkastelu asiakaskohtaamisen ja paikallistoiminnan näkökulmasta voidaan kiteyttää seuraavan kuvion muotoon. Kuvion vasempaan osaan on koottu ominaisuudet, jotka nousevat esiin analysoitaessa hyviä käytäntöjä, jotka liittyvät ennen kaikkea asiakaskohtaamiseen ja oikealla ovat ominaisuudet, jotka liittyvät palvelujen/ projektien hallinnon toimintatapaan. Jo tästä on pääteltävissä, että hyvä käytäntö ei ole sellaisenaan monistettavissa ja omaksuttavissa abstraktissa, yhteydestään irrotetussa muodossa. Hyvä käytäntö rakennetyöttömyysongelmissa onkin pikemminkin monien hyvien käytäntöjen asetelma, jossa eri osien on pelattava yhteen, tuettava toisiaan, jotta tuloksia saadaan aikaan kestävällä pohjalla. Hyviä käytäntöjä on siten eri tasoilla: asiakastyössä, palvelujen toteutuksessa ja organisoinnissa, palvelujen johtamisessa ja horisontaalisesti suhteessa kumppaneihin, kilpailijoihin ja verkostoihin. Kaiken lisäksi hyvän käytännön asetelmat ovat aina konteksti- ja aikasi- LUKU 2 Rakennerahastotoiminnan hyvät käytännöt, sosiaalinen yrittäjyys ja vaikuttavuus 19

Kuvio 1. Hyvät käytännöt asiakaskohtaamisessa ja paikallistasolla ESR-kokemusten mukaan LUKU 2 Holistisuus Intensiiviyksilöllisyys Palvelurakenteiden joustaminen tarpeen mukaan Yhden luukun periaate Rakennerahastotoiminnan hyvät käytännöt, sosiaalinen yrittäjyys ja vaikuttavuus Jatkuvuus Ratkaisuun asti vieminen Hyvä käytäntö Integroitu normaaliin Fokusoituja, tarvelähtöisiä täsmähankkeita Hallintojen rajojen ylittäminen donnaisia eli ankkuroituneena tiettyyn toimijoiden yhteisöön, kulttuuriin, aikaisempaan oppimiseen ja luottamuksen asteeseen. Nämä seikat on otettava huomioon, kun halutaan edistää hyvien käytäntöjen levittämistä Niitä ei voi monistaa, vaan ne on omaksuttava toimintayhteisöjen oppimisen kautta. Hyvässä käytännössä on myös aikaulottuvuus. Toimintatilanne muuttuu ja se, mikä on viisas toimintatapa tämän päivän työmarkkinoilla, ei ole välttämättä viisasta tulevaisuudessa. Tämän vuoksi hyvään käytäntöön kuuluu myös muuntautumiskyky, mikä edellyttää toimijoilta joustavuutta, palautejärjestelmää ja kontakteja sekä oppimista. Tilanteiden kehittämisessä on vielä suurta alueellista vaihtelua, mikä on tyypillistä Suomessa juuri nyt ja lähitulevaisuudessa. Lähteekö työttömyys laskuun vai nousuun? Millä alueilla ja aloilla? Mitä tästä seuraa rakennetyöttömyydelle ja viisaille toimintatavoille sen suhteen? Tarvitaan siis varautumista epävarmoihin olosuhteisiin ja valmiutta toiminnan muunteluun. Tämä vaatii eriytynyttä otetta hyvien käytäntöjen toimintayhteisöjen luomisessa ja tukemisessa. Luvussa 3 palataan näihin kysymyksiin 20