EUROOPAN PARLAMENTTI 2009 2014 Talousarvion valvontavaliokunta 23.3.2011 TYÖASIAKIRJA Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksesta nro 13/2010 nimeltä "Onnistuiko eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineen käynnistäminen ja saavutetaanko välineen avulla tuloksia Etelä-Kaukasiassa (Armeniassa, Azerbaidžanissa ja Georgiassa)?" Talousarvion valvontavaliokunta Esittelijä: Ivailo Kalfin DT\861740.doc PE462.518v01-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen
Johdanto Eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline (European Neighbourhood and Partnership Instrument, ENPI) otettiin käyttöön vuonna 2007. Se on uusi toimintakehys, jonka mukaisesti EU suunnittelee ja antaa apua 17 kumppanivaltiolle ja -alueelle. Siitä on muodostunut pääasiallinen väline, jolla EU antaa rahoitustukea kolmelle Etelä-Kaukasian maalle (Armenia, Azerbaidžan ja Georgia), jotka ovat EU:n kannalta taloudellisesti ja strategisesti erityisen kiinnostavia. Apu annetaan pääasiassa alakohtaisena talousarviotukena, jonka toteuttamista helpotetaan teknisellä avulla. Lisäksi kaikkiin kolmeen vuoden 2007 toimintaohjelmaan sisältyi Twinning-toiminta, jolla edistettiin edunsaajamaiden hallintoelinten ja EU:n jäsenvaltioiden vastaavien elinten välistä yhteistyötä. 1) Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus (sisältö, havainnot ja suositukset) a) Tarkastuksen sisältö Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tavoitteena oli arvioida, onnistuiko uuden ENPIvälineen käynnistäminen ja saavutetaanko välineen avulla tuloksia Etelä-Kaukasiassa. Tarkastuksessa keskityttiin ENPI-välineen ensimmäisiin vuotuisiin toimintaohjelmiin, jotka komissio hyväksyi loka joulukuussa 2007. Ohjelmia pannaan täytäntöön useiden vuosien ajan, ja niihin liittyviä maksuja voidaan suorittaa vuoteen 2013 asti. Tämän osalta tarkastuksessa keskityttiin seuraavaan kolmeen kysymykseen: a) Suunniteltiinko ensimmäiset vuotuiset toimintaohjelmat hyvin? b) Saatiinko ensimmäisillä vuotuisilla toimintaohjelmilla aikaan myönteisiä vaikutuksia oikea-aikaisesti? c) Hyödynsikö komissio ENPI-välineen eri toteutustapoja tarkoituksenmukaisesti? b) Tilintarkastustuomioistuimen havainnot Tilintarkastustuomioistuimen yleisenä päätelmänä on, että komissio sai ENPI-välineen käynnistettyä kyseisissä kolmessa valtiossa, tosin vaihtelevin tuloksin. Tilintarkastustuomioistuin on tehnyt erityisesti seuraavat päätelmät: 1. Strateginen toimintakehys on käytössä Tilintarkastustuomioistuin sai selville, että ensimmäiset toimintaohjelmat perustuivat strategiseen suunnitteluun, josta vastuussa olivat kaksi komission pääosastoa: ulkosuhteiden pääosasto ja EuropeAid-yhteistyötoimisto. PE462.518v01-00 2/8 DT\861740.doc
ENSIMMÄISTEN VUOTUISTEN TOIMINTAOHJELMIEN SUUNNITTELUPROSESSI OLI PUUTTEELLINEN 2. Puutteet selkeydessä ja priorisoinnissa vähentävät ulkosuhteiden pääosaston monivuotisen ohjelmatyön vaikutuksia Tilintarkastustuomioistuin arvostelee ensimmäisten vuotuisten toimintaohjelmien suunnitteluprosessin puutteita. Se viittaa eurooppalaista naapuruuspolitiikkaa koskevan toimintasuunnitelman, maakohtaisen strategia-asiakirjan ja maaohjelman keskinäisten kytkentöjen heikkouteen, joka vähentää suunnittelun selkeyttä. Tilintarkastustuomioistuin päättelee, että selkeyttä on vähentänyt entisestään se, että samat ensisijaiset tavoitteet on muotoiltu ja jäsennelty eri tavoin eri asiakirjoissa. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että ongelmat suunnittelussa johtuvat pääosin siitä, että strategisella tasolla käytetään kolmea eri aikaperspektiiviä. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että priorisoinnin puutteellisuus heikentää ohjelmatyön vaikuttavuutta. Tilintarkastustuomioistuimen mukaan useat ensisijaiset toimenpiteet ja niiden laaja muotoilu eurooppalaista naapuruuspolitiikkaa koskevassa toimintasuunnitelmassa heikentävät ensisijaisten tavoitteiden määrittämistä. Vuosien 2007 2013 maakohtaisessa strategia-asiakirjassa ensisijaisia tavoitteita ei rajata riittävän tarkasti. Vuosien 2007 2010 maaohjelmassa puolestaan vähennetään päätavoitteita, mutta asetetaan uusia alatavoitteita. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että vuosiksi 2007 2010 valittujen ensisijaisten tavoitteiden alustavaa talousarviota lukuun ottamatta maaohjelmassa ei juuri anneta enempää tietoa kuin maakohtaisessa strategia-asiakirjassa. Tilintarkastustuomioistuin arvostelee erityisesti sitä, että maaohjelmassa ei anneta ohjeita siitä, mille aloille Twinning-toiminta tai alakohtainen talousarviotuki soveltuvat. Se panee merkille, että alakohtaista talousarviotukea suositellaan ainoastaan hyvin yleisellä tasolla, ensimmäisenä vaihtoehtona silloin, kun tarvittavat ehdot täyttyvät. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että avun kohteiksi valitut alat eivät kytkeydy riittävän selvästi ohjelmatyöasiakirjoihin. Kunkin alan soveltuvuudesta alakohtaisen talousarviotuen kohteeksi tuli vuoden 2007 toimintaohjelmissa tärkeä avun määrittämisperuste. Kun EuropeAid-yhteistyötoimisto teki kohdentamispäätöstään, sitä ohjasi vahvasti sitoumus kanavoida ainakin 50 prosenttia yhteisön tuesta kansallisten järjestelmien kautta. 3. Ohjelmatyö- ja suunnitteluprosessi kesti kaksi vuotta, mikä voi vähentää avun merkitystä Tilintarkastustuomioistuin arvostelee sitä, että ohjelmatyö- ja suunnitteluprosessissa kesti yli kaksi vuotta, ennen kuin ensimmäiset vuotuiset toimintaohjelmat hyväksyttiin. Pääasiassa syynä on se, että laadunvarmistus ja hyväksyminen tapahtuivat kahdessa peräkkäisessä vaiheessa kahdessa eri pääosastossa: ulkosuhteiden pääosastossa ja EuropeAidyhteistyötoimistossa. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin panee perille, että kyseiset kaksi pääosastoa toteuttavat nämä peräkkäiset menettelyt ainoastaan silloin, kun maakohtainen strategia-asiakirja tai maaohjelma otetaan käyttöön tai tarkistetaan. Alakohtaisen talousarviotuen pitkä suunnitteluprosessi, jossa on kohdennettu yli 70 prosenttia tuesta, ei ole antanut mahdollisuutta reagoida asianmukaisesti muuttuvaan poliittiseen ympäristöön. Laajojen tavoitteiden määrittäminen ei anna mahdollisuutta saavuttaa tuella riittäviä tuloksia. DT\861740.doc 3/8 PE462.518v01-00
4. Apua koskeva ohjelmatyö ja suunnittelu eivät riittävässä määrin perustu edunsaajamaiden kanssa käytävään jäsenneltyyn vuoropuheluun Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että apua koskevassa ohjelmatyössä ja suunnittelussa on pääosin keskitytty komission sisäisiin menettelyihin. Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että edunsaajamaan kanssa käytävään jäsenneltyyn vuoropuheluun ei ole annettu ohjeistusta. Se panee myös merkille, että vuoropuhelua ovat vaikeuttaneet komission vähäinen edustus Armeniassa ja Azerbaidžanissa ennen vuotta 2009 sekä sellaisen asianmukaisen kansallisen välittäjän puuttuminen, joka olisi voinut toimia kaikkien maiden etujen mukaisesti. ENSIMMÄISTEN VUOTUISTEN TOIMINTAOHJELMIEN TÄYTÄNTÖÖNPANON TULOKSET OVAT VAIHTELEVIA 5. Armenia: ammatillista koulutusta koskevan ensisijaisen tavoitteen osalta uudistusprosessi on lujittunut, mutta edistyminen on yhä horjuvaa 6. Azerbaidžan: energia-alaa koskevan ensisijaisen tavoitteen saavuttamisessa ei ole edistytty riittävästi 7. Georgia: julkistalouden hallinnointia koskevan ensisijaisen tavoitteen saavuttamisessa on edistytty vain vähän, talouden elvyttämisen ja luottamuksen rakentamisen kohdalla ei lainkaan 8. Kaikki maat: ENPI-välineeseen liittyvä Twinning-toiminta on yhä käynnistysvaiheessa Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että ensimmäisten vuotuisten toimintaohjelmien täytäntöönpanon tulokset ovat vaihtelevia. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että alakohtainen talousarviotuki ammatilliselle koulutukselle Armeniassa on vahvistanut uudistusprosessia, muuta energia-alan uudistusta Azerbaidžanissa koskevalla ohjelmalla ei ole edistytty riittävästi. Se myös päättelee, että Georgian julkistalouden hallinnoinnin uudistamista koskevalla ohjelmalla on saatu aikaan muutoksia toisen vuoden aikana, vaikka Georgian viranomaiset eivät juuri toteuttaneet toimenpiteitä ensimmäisten 12 kuukauden aikana. Tilintarkastustuomioistuin toteaa myös, että ENPI-välineen käyttö ei ole vielä osoittautunut tarkoituksenmukaiseksi tavaksi elvyttää taloutta ja rakentaa luottamusta Abhasian konfliktivyöhykkeellä. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että Twinning-väline on vielä valmisteluvaiheessa. Pääsyynä tähän on maiden haluttomuus osoittaa resursseja välineen toiminnan edellyttämään hallinnointirakenteeseen. PE462.518v01-00 4/8 DT\861740.doc
UUSIA TOTEUTUSTAPOJA ON OTETTU KÄYTTÖÖN, MUTTA ALAKOHTAISTA TALOUSARVIOTUKEA EI OLE HYÖDYNNETTY RIITTÄVÄN VALIKOIVASTI 9. Komission tapa antaa rahoitustukea vaihteli Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että alakohtaisen talousarviotuen ja Twinning-toiminnan ansiosta komissio on voinut ottaa käyttöön muita toimintatapoja kuin teknisen avun hankkeet, joita aiemmin pääasiallisesti käytettiin. 10. Alakohtaiseen talousarviotukeen siirtymistä ei ollut valmisteltu riittävästi, mikä haittasi tulosten saavuttamista Tilintarkastustuomioistuin arvostelee kriittisesti tapaa, jolla komissio siirtyi alakohtaiseen talousarviotukeen, sillä se katsoo, että siirtymistä ei ollut valmisteltu riittävästi. Vaikka komissio arvioi tehokkaan käytön edellytyksiä, komissio ei dokumentoinut päätelmiä riittävän selvästi, ja arvioissa annettiin paljon painoarvoa sille, mitä edunsaajamaat lupasivat tehdä tulevaisuudessa. Tilintarkastustuomioistuin myös katsoo, että komissio oli liian optimistinen olettaessaan, että kyseisillä mailla olisi aiempien kokemustensa perusteella riittävät tiedot siitä, miten uusi tukiväline toimii, ja se luotti vankasti siihen, mitä Etelä-Kaukasian maiden hallitukset lupasivat tehdä tulevaisuudessa. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin huomauttaa, että paikalle ei osoitettu riittävästi henkilöstöä, jolla oli tarvittava asiantuntemus. 11. Eri toteutustapoja ei ole käytetty tarpeeksi valikoivasti Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että keskittyminen alakohtaiseen talousarviotukeen ja Twinning-toimintaan asettaa tiettyjä rajoituksia. Se katsoo, että alakohtaisen talousarviotuen korostaminen vähensi EU:n avun näkyvyyttä. Tilintarkastustuomioistuin korostaa, että alakohtainen talousarviotuki ei ole aina oikea väline, jota kannattaa käyttää kaikissa maissa ja kaikissa tilanteissa. Se mainitsee esimerkkinä Azerbaidžanin, jossa hallituksen edustajat olivat tarkastuksen aikana korostaneet tarkastajille, että maa halusi alakohtaisen talousarviotuen sijaan teknistä apua. c) Tilintarkastustuomioistuimen suositukset Tilintarkastustuomioistuin esittää seuraavat suositukset: 1) Euroopan ulkosuhdehallinnon perustamisen myötä ohjelmatyö- ja suunnitteluprosessia olisi järkeistettävä. Tältä osin komission olisi harkittava (a) (b) (c) sellaisen organisaatiorakenteen luomista, jonka avulla vahvistetaan strategiaasiakirjojen (ohjelmatyö) yhteyttä vuotuisiin toimintaohjelmiin (suunnittelu) ja jonka ansiosta vältetään se, että hyväksyntävaiheita on useita; strategia-asiakirjojen järkeistämistä (voitaisiinko asiakirjoja yhdistää ja niiden kattamaa ajanjaksoa yhdenmukaistaa); ohjelmatyöhön sisältyvän priorisoinnin lisäämistä pitäen tavoitteena sitä, että naapuruusmaille tarjotaan mahdollisuutta tiiviimpiin yhteyksiin EU:n kanssa. DT\861740.doc 5/8 PE462.518v01-00
2) Komission olisi harkittava seuraavia toimia: (a) (b) (c) (d) Armenia: Ammatillisen koulutuksen parantamiseksi kestävällä tavalla olisi kiinnitettävä huomiota sellaisiin uudistusprosessin näkökohtiin, joita on tähän mennessä laiminlyöty. Näitä ovat ammatilliseen koulutukseen liittyvä kysyntä (työnantajien ja työttömien tarpeet), viranomaisten toteuttama alakohtainen koordinointi ja (säännöllisen) kansallisen rahoituksen riittämättömyys. Azerbaidžan: Olisi selvitettävä, onko maa huomattavien viivästysten jälkeen yhä halukas täyttämään energia-alan uudistamiseen liittyvät ehdot. Georgia: Olisi syytä arvioida perusteellisemmin, onko alakohtaiseen talousarviotukeen perustuvan ohjelman yhteydessä julkistalouden hallinnoinnille asetetut ehdot täytetty. Lisäksi olisi konfliktivyöhykkeiden talouden elvyttämisen ja luottamuksen rakentamisen osalta pohdittava muiden välineiden kuin ENPI-välineen käyttämistä. Twinning-toiminta kaikissa kolmessa maassa: Olisi varmistettava, että edunsaajamaiden viranomaiset sitoutuvat kehittämään Twinning-toiminnan hallinnointivalmiuksiaan. 3) Komission olisi (a) (b) (c) käytettävä alakohtaista talousarviotukea valikoivammin niin, että kaikkia ENPI-välineen mahdollistamia vaihtoehtoja harkitaan, ja tasapainotettava eri toimintatapojen käyttöä; valmisteltava ja dokumentoitava talousarviotuen käynnistystoimia koskevat päätökset nykyistä paremmin; osoitettava riittävästi pätevää henkilöstöä panemaan täytäntöön alakohtaista talousarviotukea, joka vaatii erilaisia analyyttisiä taitoja kuin hankkeiden rahoittaminen; (d) yksilöitävä keinoja, joilla alakohtaisesta talousarviotuesta tulee näkyvämpää, ja huolehdittava uutta välinettä koskevasta seurannasta; (e) autettava edunsaajamaita lujittamaan julkishallinnon yleisiä puitteita käyttämällä Twinning-toimintaa täydentäviä toimenpiteitä (esimerkiksi myöntämällä julkishallinnolle yleistä horisontaalista tukea). 2. Komission vastaukset Komissio korostaa, että ENPI ei suinkaan ole ainoa saatavilla oleva tukiväline, jota voidaan käyttää Etelä-Kaukasian ongelmien ratkaisemiseksi. Se viittaa vakautusvälineeseen, joka on tarkoitettu nimenomaan kriisitilanteissa ilmenevien välittömien tarpeiden täyttämiseen. PE462.518v01-00 6/8 DT\861740.doc
Lisäksi komissio toteaa, että alkuviivästyksistä huolimatta talousarviotuella ja Twinningtoiminnalla on saatu tarkastuksen jälkeen aikaan myönteisiä tuloksia. Se kertoo, että Twinning-toimintaa on nyt kaikissa kolmessa maassa. Komissio korostaa, että ENPI, kuten mikä tahansa uusi väline, vaatii tietyn mukautumisajan. Se katsoo, että kaikkien toimintaohjelmien onnistunut käynnistäminen kyseisellä alueella osoittaa, ettei niiden valmistelussa ole voinut olla vakavia puutteita. Komissio ilmoittaa, että se jatkaa edelleen ohjelmasuunnittelun järkeistämistä. Se katsoo tilintarkastustuomioistuimen tavoin, että ohjelmatyö on liitettävä täytäntöönpanoon tiiviimmin. Komissio toteaa, että se aloitti vuoden 2007 toimintaohjelmien valmistelemisen hyvissä ajoin. Se katsoo, että suurin syy ENPI-välineen pitkään päätöksentekoprosessiin on se, että ohjelmaasiakirjat hyväksytään komitologiamenettelyssä, jossa Euroopan parlamentti voi käyttää valvontaoikeuttaan ennen komission päätöksen hyväksymistä. Komissio kertoo, että turvautuminen talousarviotukeen perustuu täysin joulukuussa 2005 annettuun tiedonantoon kehityspolitiikkaa koskevasta eurooppalaisesta konsensuksesta. Sitä vahvistettiin myöhemmin vuoden 2008 Accran toimintaohjelmassa. Lisäksi komissio toteaa, että kaikissa rekrytointimenettelyissä kiinnitetään asianmukaista huomiota siihen, onko hakijoilla riittävästi tietämystä ja kokemusta talousarviotuesta ja julkistalouden hallinnosta. Se ilmoittaa, että se pohtii parhaillaan toimenpiteitä ja menetelmiä, jotka tekisivät alakohtaisesta talousarviotuesta nykyistä näkyvämpää. Komissio huomauttaa, että vuoden 2007 kansallinen ohjelma suunniteltiin ottaen huomioon käynnissä ja suunnitteilla olevat Tacis-hankkeet Kaukasiassa. Vastauksessaan tiettyjä edunsaajamaita koskeviin tilintarkastustuomioistuimen erityissuosituksiin komissio esittää näkemyksensä kyseisten maiden nykyisistä erityistilanteista. Komissio tunnustaa tarpeen vahvistaa kansallisten hallintoviranomaisten valmiuksia ja ilmoittaa ehdottavansa, että vuodesta 2011 eteenpäin kansallisia viranomaisia autettaisiin kattavalla instituutioiden kehittämisaloitteella. 3. Talousarvion valvontavaliokunnan huomiot ja suositukset, jotka voidaan sisällyttää mietintöluonnokseen vastuuvapauden myöntämisestä komissiolle (varainhoitovuosi 2010) [Euroopan parlamentti] 1. on tyytyväinen Euroopan tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen ja siinä annettuihin suosituksiin; esittää syvän huolestuneisuutensa tarkastuksessa tehdyistä havainnoista, jotka osoittavat, että komissio on suurissa vaikeuksissa ENPI-välineen täytäntöönpanossa; DT\861740.doc 7/8 PE462.518v01-00
2. on huolissaan tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa esiin tulleista ohjelmatyön menettelyjen puutteista; kehottaa komissiota noudattamaan tilintarkastustuomioistuimen suosituksia ja järkeistämään menettelyt, parantamaan ohjelmatyöasiakirjojen ja paremman priorisoinnin välistä yhteyttä pitäen tavoitteena sitä, että naapuruusmaille tarjotaan mahdollisuutta tiiviimpiin yhteyksiin EU:n kanssa; 3. ei voi hyväksyä tapaa, jolla komissio turvautuu ENPI-välineessä talousarviotukeen, ikään kuin se olisi tuen paras mahdollinen muoto kyseisessä kolmessa maassa, ilman, että se arvioi yksityiskohtaisesti saatavilla olevien välineiden vaikuttavuutta; korostaa tässä yhteydessä, että alakohtainen talousarviotuki liittyy usein heikkoon näkyvyyteen ja hallitusten satunnaiseen innostumiseen; on huolissaan tilintarkastustuomioistuimen päätelmästä, jonka mukaan kunkin alan soveltuvuudesta alakohtaisen talousarviotuen kohteeksi tuli vuoden 2007 toimintaohjelmassa tärkeä avun määrittämisperuste; kehottaa komissiota noudattamaan tilintarkastustuomioistuimen suositusta siitä, että alakohtaista talousarviotukea on käytettävä valikoivammin niin, että kaikkia ENPIvälineen mahdollistamia vaihtoehtoja harkitaan, ja siitä, että eri toimintatapojen käyttöä on tasapainotettava; korostaa tarvetta parantaa kansalaisjärjestöjen ja yksityisen sektorin mahdollisuutta saada annettua tukea edunsaajamaissa; 4. on huolissaan tarkastuksen tuloksista, joiden mukaan apua koskeva ohjelmatyö ja suunnittelu eivät riittävässä määrin perustu edunsaajamaiden kanssa käytävään jäsenneltyyn vuoropuheluun, sillä vuoropuhelua ovat johtaneet lähinnä komission keskusyksiköt, mikä on rajoittanut suoran näkemystenvaihdon niihin muutamiin päiviin, jolloin näiden edustajat ovat käyneet edunsaajamaissa, eikä raporteista aina käy selvästi ilmi, mistä käyntien aikana on keskusteltu; katsoo, että uusiutuvien energianlähteiden laajempaan käyttöön tähtäävän alakohtaisen talousarviotuen tarjoaminen öljyntuottaja- ja öljynvientimaalle ei missään tapauksessa voi olla voimakkaana kannusteena kyseisen maan hallitukselle; kehottaa komissiota toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet tämän vuoropuhelun vahvistamiseksi; 5. kehottaa komissiota ja Euroopan ulkosuhdehallintoa tarkastelemaan Euroopan tilintarkastustuomioistuimen suositusta henkilöstöön liittyvän asianmukaisen tuen antamisesta myös itse paikalla, mukaan luettuina talousarviotuen asiantuntijat, ja auttamaan edunsaajamaiden julkishallinnon yleisten puitteiden vahvistamista Twinning-toimintaa täydentävien toimenpiteiden avulla. PE462.518v01-00 8/8 DT\861740.doc