012 Peruste #3 2015 luonnonvarat ja konfliktit kehitysmaissa ITSESÄÄNTELYÄ, SOPIMUKSIA JA VASTUULLISTA POLITIIKKAA MITEN KAIVOSTEN AIHEUTTAMIA KONFLIKTEJA VOIDAAN VÄHENTÄÄ Kaivosyhtiöiden omien yritysvastuuohjelmien mukaan kaivosten tulee tavoitella paikallisyhteisöjen hyväksyntää. Yhtiöiden eettiset suositukset eivät kuitenkaan aina riitä estämään konflikteja. Lisäksi tarvitaan sitovia sopimuksia ja vastuullista politiikkaa. johanna järvelä
Itsesääntelyä, sopimuksia ja vastuullista politiikkaa 013 aivosteollisuus on herännyt viimeisten vuosikymmenien aikana siihen, että yritysvastuu ja paikallisten hyväksyntä ovat elinehtoja kestävälle ja menestyksekkäälle kaivostoiminnalle. Tutkimusten ja suositusten mukaan kaivoksen tulee toimia vuorovaikutuksessa paikallisten kanssa, jos se haluaa välttää konflikteja. Kaivosalalla yritysvastuu ja itsesääntely keskittyvät termiin social license to operate (SLO). Se tarkoittaa, että kaivoksella tulee virallisten toiminta- ja ympäristölupien lisäksi olla paikallisyhteisöjen hyväksyntä. SLO ei ole kovin selvärajainen käsite. Vastausta siihen, milloin yrityksen toiminnalla on paikallinen hyväksyntä, voi olla vaikea määritellä. On eri tasoista hyväksyntää: joskus voidaan puhua sietämisestä, ja toisinaan kaivos saavuttaa vahvan ja laaja-alaisen legitimiteetin. Sosiaalinen toimilupa ei ole pysyvä vaan se täytyy ansaita jatkuvasti. Sosiaalisen toimiluvan saavuttaminen edellyttää, että yrityksen toimijat ymmärtävät paikallisyhteisön elinoloja. Kaivosyhtiön ja alueen asukkaiden välisen vuorovaikutuksen pitää olla laadukasta ja aktiivista. Yrityksen on myös pyrittävä tuottamaan alueelle taloudellista ja sosiaalista hyötyä sekä minimoitava luonnolle aiheutuva vahinko (Jartti et al 2013, 31). Jos yritys epäonnistuu sosiaalisen toimiluvan saamisessa eli kaivos ei saa paikallisten hyväksyntää seurauksena voi olla protesteja, tiesulkuja, tuotannon hidastumista ja jopa kaivosten sulkemisia. Konfliktit aiheuttavat yritykselle paitsi imagon tahrautumista myös suuria rahallisia menetyksiä (Prno & Slocombe 2012, 346). sosiaalinen toimilupa on vain suositus Sosiaalisen toimiluvan termiä on kiitelty siitä, että se nostaa esiin paikallisten ihmisten näkemykset kaivostoiminnasta ja tuo heidät toimijuutensa keskiöön. Parhaimmillaan se voi antaa yhteisöille ja heidän näkemyksilleen valtaa, kun neuvotellaan kaivosten tulevaisuudesta. Toisaalta kriitikot ovat kysyneet, voiko kaivostoiminnasta taloudellisesti riippuvainen yhteisö tehdä autonomisia päätöksiä tai vaatiiko sosiaalinen toimilupa toimiakseen modernin länsimaisen demokratian. Lisäksi Prno & Slocombe (2012, 348) huomauttavat, että SLO on normatiivinen konsepti eli suositus, jota ei aina voida saavuttaa. Voi olla, että paikallis- KAIVOSALALLA YRITYSVASTUU JA ITSESÄÄNTELY KESKITTYVÄT TERMIIN SOCIAL LICENSE TO OPERATE (SLO). SE TARKOITTAA, ETTÄ KAIVOKSELLA TULEE VIRALLISTEN LUPIEN LISÄKSI OLLA PAIKALLISYHTEISÖJEN HYVÄKSYNTÄ.
014 Peruste #3 2015 ONKO PAIKALLISYHTEISÖLLÄ VALTAA VASTUSTAA KAIVOSTOIMINTAA TAI KIELTÄÄ SE ALUEELLA? VAI PYRKIVÄTKÖ YRITYSVASTUUSTRATEGIAT VAIN MUKAUTTAMAAN IHMISET KAIVOSYRITYSTEN TAVOITTEISIIN? yhteisö ei missään tapauksessa hyväksy kaivosta osaksi fyysistä ympäristöään. Toisaalta yritysten vastuuton käytös (lahjonta, kiristys ja salailu) voivat hävittää koko sosiaalisen toimiluvan legitimiteetin. Thomson & Boutilier (2011, 5) lisäävät, että sosiaalisen toimiluvan saavuttaminen on hidasta vuorovaikutusta, jossa liikutaan legitimiteetin ja uskottavuuden kautta kohti luottamusta. Jos prosessi keskeytyy tai luottamus häviää ennakkoluulojen tai väärinkäytösten vuoksi, sosiaalisen toimiluvan saavuttaminen voi käydä mahdottomaksi. Owenin ja Kempin (2013) mukaan SLO:n suurin ongelma on kaivosyritysten kyvyttömyys rakentaa uudelleen menetettyä luottamusta yhteisöjen, osallisten ja aktivistiryhmien kanssa. Rajiv Maherin (2014) mukaan yksi sosiaalisen toimiluvan ongelmakohta on, että yrityslähtöisenä käsitteenä se keskittyy arvioimaan vain paikallisyhteisön kokemia taloudellisia hyötyjä ja haittoja. Se ei kiinnitä huomiota yritysten ja yhteisöjen välillä tai yhteisöjen sisällä oleviin valtarakenteisiin, jotka ovat usein konfliktien ytimessä. Lisäksi useat tutkijat ovat huomauttaneet, että puhe paikallisyhteisöjen hallinnoimisesta (managing) vie väärille raiteille ja painottaa yritysnäkökulmaa moniarvoisen dialogin sijaan. Tämä onkin Maherin mukaan yksi syy siihen, miksi kaivosyritykset ajautuvat edelleen konflikteihin huolimatta panostuksista sosiaaliseen vastuuseen. Kyse on myös vallasta ja autonomiasta: onko paikallisyhteisöllä valtaa vastustaa kaivostoimintaa tai kieltää se alueella? Vai pyrkivätkö yritysvastuustrategiat vain mukauttamaan ihmiset kaivosyritysten tavoitteisiin? yritysten kyseenalaiset toimintatavat lisäävät ristiriitoja Kahdeksaa chileläistä ja perulaista kaivospaikkakuntaa käsittelevässä tutkimuksessaan Maher toteaa, että paikallisyhteisön läheisyys ja riippuvaisuus kaivoksesta määrittävät kaivoksen paikallista hyväksyttävyyttä. Mitä autonomisempi yhteisö on, sitä suuremmalla todennäköisyydellä se vastustaa kaivosta (Maher 2014). Niillä alueilla, joilla kaivosyhtiön ja paikallisten välinen konflikti oli matala, alueiden paikallistalous oli voimakkaasti sidoksissa kaivosalaan. Ihmisten liikkuvuus oli suurempaa ja he olivat tottuneita laajoihin kaivosprojekteihin. Korkean konfliktin alueilla asukkaat olivat pienviljelijöitä, ihmisten liikkuvuus oli pientä, aiempaa kaivostoimintaa ei ollut, eikä kaivos toistaiseksi työllistänyt paikallisia. Lisäksi maatalouspohjainen paikallistalous oli riippu-
Itsesääntelyä, sopimuksia ja vastuullista politiikkaa 015 vainen samoista luonnonvaroista kuin kaivos. Tämä aiheuttaa lähtökohtaisesti esimerkiksi vedenkäyttöön liittyviä ristiriitoja (Maher, 311). Myös kaivosyrityksen huonot toimintatavat lisäsivät konfliktialttiutta. Esimerkiksi Maherin tutkimuksessa selvisi, että korkean konfliktin alueilla yritykset eivät olleet malminetsintävaiheessa juurikaan kommunikoineet paikallisyhteisöjen kanssa. Maanhankintakäytännöt eivät olleet eettisiä tai läpinäkyviä vaan jopa laittomia maakaappauksia (Maher, 314). Arvioimalla viisikymmentä kaivoskonfliktia Franks et al. totesivat, että suurimpia konfliktin aiheuttajia olivat saastuminen ja kilpailu luonnonvaroista tai mahdollisuuksista hyödyntää niitä. Lisäksi paikallisyhteisöjen huono mahdollisuus saada ääntään kuuluville ja huolet yhteisön terveyden ja turvallisuuden puolesta aiheuttivat helposti ristiriitoja. Suurin osa konflikteista liittyi kaivosten kannattavuusmäärittelyjen ja rakentamisen vaiheisiin, sillä ne aiheuttavat usein suurimpia muutoksia paikallisessa ympäristössä. Toisaalta juuri tässä vaiheessa paikallisyhteisöillä on vielä mahdollisuus vaikuttaa kaivoksen avautumiseen. (Franks et al 2014, 7577). Jos malmiot sijaitsevat alkuperäiskansojen pyhillä mailla, luonnonsuojelualueilla tai muuten käytössä olevilla alueilla, edes paras yrityskulttuuri tai vastuullisuusstrategia eivät välttämättä riitä estämään konfliktia. Kun erilaisia intressejä, toiveita ja maailmankatsomuksia on mahdoton yhdistää, seuraa siitä jonkintasoinen konflikti. Olennaista olisikin hyväksyä se, että kompromisseja ei aina ole olemassa. MITÄ AUTONOMISEMPI YHTEISÖ ON, SITÄ SUUREMMALLA TODENNÄKÖISYYDELLÄ SE VASTUSTAA KAIVOSTA. itsesääntelystä sitoviin sopimuksiin Se, kenellä on valta päättää, tuleeko kaivosta vai ei, riippuu paljon jokaisen valtion hallintorakenteesta. Esimerkiksi Suomen uuden kaivoslain mukaan Turvallisuus- ja kemikaalivirasto päättää viime kädessä, voiko kaivosta avata vai aiheutuuko siitä kohtuutonta haittaa alueen muille käyttäjille. Myös aluehallinnolla ja kaupungilla on painoarvonsa. Esimerkiksi Kuusamon kaupunki on päätynyt rajoittamaan kaivoksen mahdollista sijaintia kaavoituksella. Australian New South Walesissä aluehallinto on päättänyt määrittää kaavoituksella niin sanotut no-go zone alueet kaivosten ja muiden elinkeinojen kuten maatalouden väliin konfliktien välttämiseksi. JOS MALMIOT SIJAITSEVAT ALKUPERÄISKANSOJEN PYHILLÄ MAILLA TAI LUONNOSUOJELUALUEILLA, EDES PARAS YRITYSKULTTUURI TAI VASTUULLISUUSSTRATEGIA EIVÄT VÄLTTÄMÄTTÄ RIITÄ ESTÄMÄÄN KONFLIKTIA.
016 Peruste #3 2015 Sara Pathirane Pingpong. Akryyli kankaalle 2014. 94 x 98 cm
Itsesääntelyä, sopimuksia ja vastuullista politiikkaa 017 Sara Pathirane Teltassa. Akryyli pleksille 2013. 102 x 95 cm
018 Peruste #3 2015 YKSI KEINO HALLITA TAI EHKÄISTÄ KONFLIKTEJA ON VAPAAEHTOISEN SÄÄNTELYN - ELI YRITYSVASTUUN JA SOSIAALISEN TOIMILUVAN - MUUTTAMINEN SOPIMUSPOHJAISIKSI. Yksi mielenkiintoisimmista käytännöistä lienee Kanadan Nunavut-alueella, jossa inuiittijärjestöjen ja valtion yhteisesti nimittämällä Nunavut Impact Review Boardilla (NIRB) on merkittävää päätösvaltaa siihen, kuka voi harjoittaa kaivostoimintaa alkuperäiskansojen alueella ja millä ehdoilla. Yksi keino hallita tai ehkäistä konflikteja on vapaaehtoisen sääntelyn eli yritysvastuuohjelmien ja sosiaalisen toimiluvan muuttaminen sopimuspohjaisiksi. Näillä yhteisön kehittämisja maankäyttösopimuksilla voidaan taata alueiden asukkaiden oikeudet ja kaivostoiminnan hyötyjen jakaminen sekä sopia kompensaatiomallit ja sanktiot. Myös valtiot voivat vähentää konflikteja omalla kaivoksiin liittyvällä politiikallaan (Franks et al 2014, 7580). Vaikka sopimukset usein takaavat yritysvastuuohjelmia paremman vuorovaikutuksen ja jakavat hyödyt tasaisemmin paikallisyhteisön ja kaivosyhtiön välillä, ne eivät kuitenkaan yksiselitteisesti takaa sosiaalista toimilupaa (Owen & Kemp 2013, 33). konfliktit tulevat kalliiksi paikallisille ja yrityksille Kaupungistumisen ja keskiluokan kasvu lisäävät raaka-aineiden kysyntää myös tulevaisuudessa. Tämä tarkoittaa kaivosten siirtymistä yhä uusille alueille sellaisille, jotka ovat lähellä asutusta, joilla on jo muuta toimintaa tai jotka ovat esimerkiksi osa alkuperäiskansojen maita tai luonnonsuojelualueita. Kasvava kysyntä saa louhimaan yhä heikompia malmipitoisuuksia haastavista ympäristöistä, jolloin myös jäte- meluja pölyhaitat kasvavat. Nämä tekijät lisäävät toimialan konfliktiherkkyyttä myös tulevaisuudessa. Owenin & Kempin (2013, 34) mukaan yritysten tulisi siirtyä vastuuohjelmissaan instrumentaalisesta sosiaalisen toimiluvan käsitteestä kohti laajempaa kestävän kehityksen näkemystä, joka kuuntelee myös yhteisöjen heikoimpia ja köyhimpiä. Kaivosyritysten on käytävä keskustelua paikallisyhteisöjen kanssa ja asetettava heidän kanssaan yhteisiä tavoitteita. Vain siten kaivosteollisuus voi löytää tasapainon omien kaupallisten tavoitteidensa ja laajempien yhteiskunnallisten odotusten välillä. Toisaalta Franks et al. (2014, 7581) huomauttavat, että nimenomaan yritysten kyvyttömyys nähdä konfliktien niille itselleen aiheuttamia valtavia rahallisia menetyksiä on johtanut siihen, että konfliktit ovat kaivosteollisuuden arkipäivää.
Itsesääntelyä, sopimuksia ja vastuullista politiikkaa 019 YRITYKSISSÄ TULISI YMMÄRTÄÄ, ETTÄ TALOUDELLINEN HYÖTY EI VOI OLLA AINOA PERUSTE PÄÄTÖKSENTEOLLE. Tutkimusten mukaan konfliktit ovat haitallisia kaikille osapuolille. Paikallisyhteisöille ne aiheuttavat ristiriitoja sekä poliittisia ja taloudellisia haittoja. Teollisuutta haittaavat tuotannonkatkokset, maineriskit ja näiden aiheuttamat taloudelliset kustannukset (Rajiv 2014, 32). Usein ne saattavat tuplata ennakoidut investointimenot (Franks et al 2014). Jotta konflikteja voitaisiin välttää, tulisi yrityksissä ymmärtää, että taloudellinen hyöty ei voi olla ainoa peruste päätöksenteolle. Sosiaalinen hyvinvointi, ympäristönsuojelu ja kulttuurien säilyvyys ovat yhtä merkittäviä kaivosalueille kuin työpaikat tai raha. Kirjoittaja on jatko-opiskelija Helsingin yliopiston poliittisten, yhteiskunnallisten ja alueellisten muutosten tohtorikoulussa. Hän tutkii kaivostoiminnan vastuullisuutta ja roolia aluekehityksessä. lähteet: Banerjee, S. B. (2011) Embedding sustainability across the organization: A critical perspective. Academy of Management Learning & Education, 10(4), 719-731. Franks, Daniel M. & Davis, Rachel &,Bebbington, Anthony J. & Alia, Saleem H. & Kemp, Deanna & Scurrah, Martin (2014) Conflict translates environmental and social risk into business costs. PNAS 111 (21), 7576-7581. Jartti, Tuija & Rantala, Eero & Litmanen, Tapio (2014) Sosiaalisen toimiluvan ehdot ja rajat. Uudenmaan, Pohjois-Karjalan, Kainuun ja Lapin maakuntien asukkaiden näkemykset kaivannaistoiminnan hyväksyttävyydestä. Jyväskylän yliopisto. Maher, Rajiv (2014) What influences Community Positions towards nearby Mining Projects: Eight cases from Brazil and Chile. PhD Thesis, Cranfield Universtiy School of Management. Prno, Jason & Slocombe, Scott (2012) Exploring the origins of social license to operate in the mining sector: Perspectives from governance and sustainability theories. Resources Policy 37 (3), 346-357. Owen, J. R., & Kemp, D. (2013) Social licence and mining: A critical perspective. Resources Policy, 38(1), 29-35. Thomson, Ian & Boutilier, Robert G. (2011) Modelling and measuring the social license to operate: Fruits of a dialogue between theory and practice. [http://socialicense.com/publications.html] Katsottu 10.8.2015.