Lausunto 1 (6) Opetus- ja kulttuuriministeriön kirjaamo kirjaamo@minedu.fi reformi@minedu.fi Lausuntopyyntö OPM/41/010/2016 ELY-keskukset Lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi ammatillisesta koulutuksesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi Opetus -ja kulttuuriministeriö on pyytänyt lausuntoa ammatillisen koulutuksen uudistamiseksi annetusta laista. Uuden lain on tarkoitus astua voimaan 1.1.2018. Osana pääministeri Juha Sipilän hallituksen strategista hallitusohjelmaa toteutetaan toisen asteen ammatillisen koulutuksen reformi. Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki ammatillisesta koulutuksesta kokoamalla säännökset yhteen lakiin, jossa lähtökohtana ovat osaamisperusteisuus ja asiakaslähtöisyys. Samalla opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annettua lakia muutetaan. Samassa yhteydessä toteutetaan ammatillisen koulutuksen tutkintouudistus, jonka tavoitteena on keventää tutkintojärjestelmään liittyvää sääntelyä ja hallintoa tutkintoja laajaalaistamalla ja erillisten tutkintojen määrää vähentämällä sekä siirtymällä yhteen tapaan osoittaa osaaminen ja toteuttaa osaamisen arviointi. Osaaminen osoitettaisiin näyttämällä se pääsääntöisesti käytännön työtilanteissa. Esityksessä otettaisiin käyttöön uusi koulutussopimusmalli, jonka tavoitteena on mahdollistaa joustavat polut työpaikalla tapahtuvan oppimiseen ja tutkinnon suorittamiseen käytännönläheisesti. Tavoitteena on muodostaa työpaikalla tapahtuvan oppimisen eri muodoista opiskelijan, työnantajan ja koulutuksen järjestäjän kannalta selkeä ja johdonmukainen kokonaisuus. Uudistusta tuetaan myös perustamalla uudet työelämätoimikunnat ja ennakointifoorumit. Vuoden 2018 alusta lukien tutkintoon tai tutkinnon osiin valmistava työvoimakoulutus sekä osa tutkintoon johtamattomasta ammatillisesta työvoimakoulutuksesta toteutetaan osana ammatillisen koulutuksen ohjauksen ja rahoituksenperusjärjestelmää ja sitä hallinnoi opetus- ja kulttuuriministeriö. Toisen asteen ammatillisen koulutuksen reformi on vaikutuksiltaan erittäin merkittävä uudistus. Se koskee noin 300 000 opiskelijaa. Perusopetuksen päättävästä ikäluokasta noin puolet jatkaa ammatilliseen koulutukseen. Heidän lisäkseen ammatillisessa koulutuksessa opiskelee noin 150 000 aikuista. Ammatillisen koulutuksen valtionosuusrahoituksen osalta on huomionarvoista, että rahoitus tulee olemaan noin 215 miljoonaa euroa pienempi vuonna 2018 kuin se on vuonna 2016. Samaan aikaan myös työ- ja elinkeinoministeriön vastuulle jäävän työvoimakoulutuksen määräraha on laskeva. ELINKEINO-, LIIKENNE- JA YMPÄRISTÖKESKUS Kutsunumero 0295 026 500 www.ely-keskus.fi
Lausunto 2 (6) ELY-keskukset pitävät hallitusohjelman mukaisia tavoitteita kannatettavina ja katsovat, että toisen asteen ammatillisen koulutuksen uudistaminen on tarpeellista ja että kokonaisuudistuksen tavoitteet ovat myönteisiä. Maakuntauudistuksen tavoitteet on huomioitava valmistelussa nykyistä selkeämmin Reformin kanssa samaan aikaan on käynnissä maakuntauudistus. Hallituksen linjauksen mukaan yksi maakunnan tehtävä jatkossa on elinkeinoelämän ja elinkeinojen sekä innovaatioympäristön kehittäminen ja rahoittaminen sekä siihen liittyvät yritys- ja neuvontapalvelut. Lisäksi maakunta edistää maaseudun elinkeinoja. Yksi keskeinen osa elinkeinoelämän ja toimintaympäristön kehittämistä on osaavan työvoiman saatavuuden turvaaminen. Hallituksen esityksessä ei ole riittävässä laajuudessa otettu huomioon kytkentää maakuntauudistuksen tavoitteisiin. Ammatillisen koulutusjärjestelmän tulee tarjota työelämään siirtyville ja työelämässä oleville työmarkkinoiden toimivuutta edistävää, tutkintotavoitteista sekä muuta työelämän tarpeisiin perustuvaa ammatillista koulutusta. Ammatillisen koulutuksen tulee vastata paikallisiin ja alueellisiin tarpeisiin, samalla kun sillä on laaja sivistys- ja kasvatustehtävä. Kokonaisuudistuksen jatkovalmistelussa tuleekin tästä syystä vahvemmin huomioida maakuntauudistuksen tavoitteet ja luoda paremmat edellytykset ammatilliselle koulutukselle tukea työmarkkinoiden toimivuutta, alueellista elinkeinoelämän kehittymistä ja siihen liittyviä strategisia linjauksia. Maakunnat tulevat maakuntauudistuksen myötä olemaan keskeisimpiä koulutus- ja osaamistarpeiden ennakoijia, joka on aivan keskeinen osa työelämälähtöisen ammatillisen koulutuksen toteutusta. Nyt tämä kytkentä puuttuu lakiluonnoksesta. Samaten työvoimakoulutuksen siirto opetus- ja kulttuuriministeriön vastuulle näkyy lakiluonnoksessa heikosti. Työvoimakoulutus määritellään koulutukseksi, johon opiskelijoiden valitsemisesta päättää työ- ja elinkeinotoimisto. Nykytilanteessa ELY-keskusten rooli on ollut merkittävä koulutuksen suunnittelussa ja kohdentamisessa. Uuden maakunnan roolia koulutuksen suunnittelussa tai kohdentamisessa ei sen sijaan huomioida riittävästi. Valmistelussa tulee myös luoda edellytykset sille, että ammatillinen koulutus voisi siirtyä tulevaisuudessa maakuntien järjestämisvastuun piiriin. Ammatillinen koulutus tulee järjestää joustavasti alueen työelämän tarpeita vastaavaksi Työelämän ja työvoiman saatavuuden näkökulmasta on tärkeää, että alueelliset työelämän tarpeet tulee huomioiduksi ja että niihin vastataan joustavasti. Ammatillisen koulutuksen päätehtävänä on palvella alueiden elinkeinoelämää, josta syystä hallinnolliset ratkaisut ja yhteistoimintamallit olisi rakennettava tästä näkökulmasta. Nykymuodossaan esityksen ohjaus-, säätely- ja rahoitusjärjestelmä ei vielä luo selkeää kuvaa siitä, että miten näihin tarpeisiin voitaisiin vastata. ELY-keskukset eivät voi hyväksyä sellaista kehityslinjaa, että valtio-ohjaukseen perustuva osakeyhtiömuoto eriyttäisi ammatillista koulutusta alueja paikallistasosta.
Lausunto 3 (6) Ammatillisen koulutuksen tarpeet syntyvät alueellisista ja paikallisista tarpeista ja ammatillinen koulutus tulee järjestää joustavasti alueen työelämän ja väestön tarpeita vastaavaksi. ELY-keskusten näkökulmasta on perusteltua kiinnittää huomiota erityisesti koulutuksen alueelliseen kohdentumiseen, sen osuvuuteen alueen elinkeinoelämän ja työelämän tarpeiden näkökulmasta sekä koulutustarjonnan vastaavuuteen alueen työnhakijoiden tarpeisiin. Esimerkiksi tutkintojen tiukka säätely järjestämisluvassa vaikeuttaa koulutuksen uudelleen suuntaamisesta alueellisten työvoimatarpeessa tapahtuvien muutosten vuoksi. Erityistä huomiota tulisi kiinnittää koulutuksen reagointiherkkyyteen työmarkkinoilla tapahtuviin muutoksiin, koulutuksen laadun, työmarkkinoille sijoittumisen ja vaikuttavuuden systemaattiseen seurantaan sekä ennakointitiedon hyödyntämiseen. Nämä seikat ovat jäämässä uudessa lainsäädännössä riittämättömälle huomiolle. Ammatillisen koulutuksen ja työelämän sekä sen edustajien välinen yhteistyö on välttämätöntä. Se toteutuu koulutustarpeiden ennakoinnissa, tutkintojen perusteiden uudistamisessa, koulutuspolitiikan linjaamisessa ja ennen kaikkea kaikessa työpaikalla tapahtuvan oppimisen ja osaamisen arvioinnin järjestämisessä huomioiden kasvavien alojen erityistarpeet sekä muutoin yritysten kasvun tueksi järjestettävä koulutus. Esityksessä on tietojensaantioikeus rajattu siten, että koulutuksen järjestäjän tulee salassapitosäännösten estämättä toimittaa pyynnöstä tietoja (arviointia, kehittämistä ja tilastointia varten) valtion opetushallintoviranomaisille. Tätä tietojensaantioikeutta tulisi ELYkeskusten mielestä laajentaa. Julkisen tiedon tulisi olla avointa ja kaikkien julkista valtaa käyttävien tahojen käytettävissä. Tietojensaantioikeuksien kautta voidaan rakentaa asiakaslähtöisiä palveluita ja tämä oikeus kytkeytyy laajemminkin yhteistyökysymyksiin ja erityiseen huoleen TE-hallinnon ja maakunnan roolista työvoimakoulutuksissa jatkossa. Järjestämislupia myönnettäessä, tulee huomioida, että järjestämisluville asetetut kelpoisuusvaatimukset eivät ole syrjiviä suhteessa yksityisin koulutuksenjärjestäjiin. Koulutuksenjärjestäjille tulee olla yhtäläiset mahdollisuudet täyttää järjestämisluvan vaatimukset. Vaikuttavuuteen tulee kiinnittää vahvemmin huomiota Esityksessä on monia koulutuksen yhteiskunnallisen vaikuttavuuden näkökulmasta hyviä uudistuksia, mm. työpaikalla tapahtuva oppiminen ja koulutussopimus. Työpaikalla tapahtuvan oppimisen ja työelämälähtöisen koulutuksen lisääminen luo mahdollisuuksia paremmalle työelämään sijoittumiselle tutkinnon suorittamisen jälkeen ja näin ollen lisää koulutuksen ja vaikuttavuutta. Samaten opiskelijalähtöisyyden lisääminen on oppilaan edun lisäksi koulutuksen järjestäjän ja rahoittajan etujen mukaista. Lisäksi kaikille opiskelijoille tehtävä henkilökohtaisen osaamisen kehittämissuunnitelma tukee entisestään koulutuksen opiskelijalähtöisyyttä. Reformilla tavoitellaan koulutuksen nykyistä parempaa osuvuutta, kohtaantoa ja työllistymisvaikutuksia viemällä osaamisen arvioinnit nykyistä enemmän työpaikoilla käytännön työtehtävissä toteutettaviksi. Tämä kehityssuunta edellyttää että työpaikat pystyvät tarjoamaan näyttömahdollisuuksia nykyistä enemmän sekä arvioinnin vaatimukset täyttäviä henkilöitä. Työpaikoilla on tällä hetkellä vähän koulutettuja työpaikkaohjaajia ammatillisiin opintoihin liittyvää työpaikalla tapahtuvaa oppimista varten.
Lausunto 4 (6) Koulutuksen vaikuttavuuden ja koulutuksen monipuolisuuden näkökulmasta olisi ensisijaisen tärkeää, että koulutuksen järjestäjät pystyvät järjestämään erikokoisille työpaikoille riittävästi ohjausta ja työpaikat työpaikkaohjausta koulutuksen tuloksellisuuden turvaamiseksi. Elinkeinoelämän näkemys näyttömahdollisuuksista työpaikoilla tulisi ottaa kiinteämmin osaksi lainvalmistelua. Liian moni nuori jää kokonaan ilman toisen asteen koulutusta, josta syystä ammatillisen koulutuksen järjestämisluvissa tulisi vahvemmin määrätä perusopetuksen päättäneiden koulutustehtävä. Koulutuksen järjestäjien tulisi vahvemmin huolehtia koko ikäluokan koulutuksesta. Uudistuksen kokonaisvaikuttavuuden näkökulmasta tämä seikka jää liian vähälle huomiolle. Vaikuttavuuden arviointi on esityksen moniulotteisuudesta johtuen vaikeaa. Tästä huolimatta ja juuri siitä syystä esityksessä tulisikin kuvata nykyistä selkeämmin uudistuksen yhteiskunnalliset, taloudelliset ja sosiaaliset vaikutukset sekä miten uudistuksen tavoitteet on tosiasiallisesti tarkoitus saavuttaa. Esitetyn rahoitusjärjestelmän ohjausvaikutusta on mahdotonta arvioida hallituksen esitysluonnoksen perusteella, koska se on monimutkainen. Rahoitusjärjestelmän tulisi olla läpinäkyvä, avoin ja selkeä. Esitetyt muutokset rahoitusjärjestelmään näyttäisivätkin tässä muodossa vahvistavan opetus- ja kulttuuriministeriön päätösvaltaa ammatillisen koulutuksen ohjaamisessa. Myös tältä osin vaikutusten arviointia voidaan pitää puutteellisena. Työvoimakoulutuksen toteuttamisessa tulee selkeyttää työ- ja elinkeinohallinnon ja tulevien maakuntien rooli ELY-keskukset katsovat, että lakiluonnoksessa tulee selkeyttää työ- ja elinkeinohallinnon ja tulevien maakuntien rooli erityisesti työvoimakoulutuksen sisällöllisen suunnittelun ja suuntaamisen osalta. Samaten työttömien työnhakijoiden resurssien alueellinen sekä järjestäjäkohtainen kohdentuminen tulee sopia ELY-keskuksen ja TE-toimiston kanssa. Koulutuksen alueelliseen kohdentumiseen ja yhteistyöhön työ- ja elinkenohallinnon kanssa on esitetty vuotuista neuvottelumenettelyä. Esitys ei sisällä tarkkaa kuvausta yhteistyölle eikä näkemystä sen sitovuudesta koulutuksen järjestäjän taholta. Neuvottelumenettelyn haasteena on sen todellinen velvoittavuus ja sitovuus alueellisesti koulutuksen järjestäjän kannalta. Lain yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että työvoimakoulutustehtävän puitteissa OKM huolehtii siitä, että työvoimakoulutusta järjestävien koulutuksen järjestäjien verkko kattaa maan tarpeet ja että järjestäjillä on riittävät edellytykset ja erityisosaaminen ammatillisen koulutuksen järjestämiseen työvoimakoulutuksena. Lakiesityksestä ei selviä että miten koulutuksen järjestäjien edellytykset ja kyvykkyydet tässä suhteessa arvioidaan. ELY-keskukset esittävät, että lakiesityksessä tarkennettaisiin, että miten ELY-keskuksia ja TE-toimistoja, ja tulevaisuudessa maakuntia kuullaan työvoimakoulutuksen järjestämislupia myönnettäessä kuin mahdollisessa peruuttamisessa. Tämä on erityisen tärkeää päätettäessä ammatillisen tutkintotavoitteisen työvoimakoulutuksen järjestäjistä tällä hetkellä tuloksellisesti toimivien yksityisten ja erikoisoppilaitosten osalta. Työvoimakoulutuksen järjestämistehtävää myönnettäessä olisi tarkoituksenmukaista hyödyntää niitä kokemuksia, joita TE-hallinnolla koulutuksen järjestäjistä on työvoimakoulutuksen toteuttajina.
Lausunto 5 (6) Työvoimakoulutuksen rahoitustarve työelämän positiivissa ja negatiivisissa rakennemuutoksissa on ollut kasvussa ja tähän sisältyy huoli työnhakijoille kohdennettavan rahoituksen riittävyydestä muutostilanteissa. Miten taataan se, että tutkintotavoitteista ammatillista työvoimakoulutusta tullaan toteuttamaan riittävästi TE-toimiston asiakkaiden tarpeisiin ja kuinka tämä arviointi tullaan suorittamaan? ELY-keskukset haluavat kiinnittää huomiota tulevan työvoimakoulutuksen vaikuttavuuden seurantaan ja asiakaspalautteeseen, jotka jäävät lakiesityksessä vähälle huomiolle. Työvoimakoulutuksen keskeinen tavoite on osallistujien työmarkkina-aseman parantaminen. Tämän johdosta vaikuttavuuden seuranta on ensiarvoisen tärkeää. Esitetyssä mallissa seuranta tehtäisiin kerran vuodessa Tilastokeskuksen tilastoista, mikä on huomattavasti ohuempi vaikuttavuuden seuranta kuin nykyisessä mallissa. Työvoimakoulutuksen laadun ja vaikuttavuuden varmistaminen tulisi lisätä lakiin tai asetukseen, siten että mitataan tiettyinä ajankohtina (vuosi on liian pitkä vaikuttavuuden mittaamiseen) työhön tai jatkokoulutukseen siirtyneitä. Muut huomiot ELY-keskukset esittävät lakiehdotuksen 53 :n osalta tarkennusta siihen asiakohtaan, että opiskelijoilla olisi oikeus ohjauksen sijaan opinto-ohjaukseen: Opiskelijalla on oikeus saada henkilökohtaista ja muuta tarpeellista opinto-ohjausta. Jos opinto-ohjausta ei tunnusteta lakitasolla aikaisemman lain mukaisesti ammatillisen koulutuksen opiskelijoille kuuluvaksi oikeudeksi, heikennetään oleellisesti opiskelijan kannalta erittäin tärkeää yhteistyötä nivelvaiheessa perusasteen ja toisen asteen opinto-ohjaajien välillä. Samalla opiskelijoiden oikea alanvalinta hankaloituu ja vaarannetaan opiskelijan sujuva siirtyminen toiselle asteelle. Samoin uuden lain keskeinen tavoite, aikaisemmin hankitun osaamisen tunnistaminen ja tunnustaminen jäävät toteutumatta, koska tässä työssä suuri osa on käytännössä ollut opinto-ohjaajien harteilla. Edelleen, ammatillinen koulutus ja siellä opiskelevat opiskelijat eivät ole tasa-arvoisessa asemassa niihin koulumuotoihin nähden, joissa opinto-ohjausta tarjotaan opiskelijoille. ELY-keskukset esittävät, että järjestämislupia myönnettäessä kiinnitetään huomiota työelämän tarpeisiin, esim. siihen että erikoistuneet koulutuksenjärjestäjät pystyvät vastaamaan työelämän tarpeisiin ketterästi. Järjestämislupia myönnettäessä tulisi huomioida, että koulutuksen järjestäjällä on hyvät yhteydet työelämään ja käsitys siitä, mikä on työelämän tarpeista liikkeelle lähtevää oppimissisältöä. ELY-keskukset pitävät tärkeänä, ettei ammatillisen koulutuksen markkina saa tämän uudistuksen jälkeen kaventua tai sulkeutua. Kokonaisuutena lakiehdotus heikentää merkittävästi yksityisten koulutusyhtiöiden asemaa koulutusmarkkinoilla Suomessa. Julkisen talouden ja maakuntauudistuksen edun mukaista on, että koulutus- ja palvelumarkkinat ovat toimivia. ELY-keskukset esittävät, että oppisopimuskoulutuksen hankinta irrotettaisiin koulutuskuntayhtymistä ja liitettäisiin tulevan maakuntahallinnon osaksi.
Lausunto 6 (6) TIIVISTELMÄ Toisen asteen ammatillisen koulutuksen uudistaminen on tarpeellista ja kokonaisuudistuksen tavoitteet ovat myönteisiä. Seuraaviin asioihin tulisi kiinnittää jatkovalmistelussa huomiota: Kokonaisuudistuksen jatkovalmistelussa tulee vahvemmin huomioida maakuntauudistuksen tavoitteet ja luoda paremmat edellytykset ammatilliselle koulutukselle tukea alueellista elinkeinoelämän kehittymistä ja siihen liittyviä strategisia linjauksia. Alueellista ohjausvaltaa tulisi vahvistaa: Ammatillinen koulutus tulee järjestää joustavasti alueiden työelämän ja väestön tarpeita vastaavaksi. Ammatillisen koulutuksen tarpeet syntyvät alueellisista ja paikallisista tarpeista ja ELY-keskusten näkökulmasta on perusteltua kiinnittää huomiota erityisesti koulutuksen alueelliseen kohdentumiseen ja sen osuvuuteen alueen elinkeinoelämän ja työelämän tarpeiden näkökulmasta. Uudistuksen vaikutusten arviointiin tulee kiinnittää enemmän huomiota. Esityksen perusteella uudistusten arviointi on erittäin vaikeaa. Tästä huolimatta ja juuri siitä syystä esityksessä tulisikin kuvata nykyistä selkeämmin uudistuksen yhteiskunnalliset, taloudelliset ja sosiaaliset vaikutukset sekä miten uudistuksen tavoitteet on tosiasiallisesti tarkoitus saavuttaa. Työvoimakoulutuksen toteuttamisessa tulee selkeyttää työ- ja elinkeinohallinnon ja tulevien maakuntien rooli: a) ELY-keskukset esittävät, että lakiesityksessä tarkennettaisiin, että miten ELY-keskuksia ja TE-toimistoja, ja tulevaisuudessa maakuntia kuullaan työvoimakoulutuksen järjestämislupia myönnettäessä kuin mahdollisessa peruuttamisessa, b) Työvoimakoulutuksen laadun ja vaikuttavuuden varmistaminen tulisi lisätä lakiin tai asetukseen, ja c) maakunnat tulevat maakuntauudistuksen myötä olemaan keskeisimpiä koulutus- ja osaamistarpeiden ennakoijia, joka on aivan keskeinen osa työelämälähtöisen ammatillisen koulutuksen toteutusta. Kytkentä alueelliseen ennakointiin puuttuu lakiluonnoksesta. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset Ylijohtaja Leena Vestala ylijohtajien puheenjohtaja TIEDOKSI ELY-keskusten ylijohtajat E-vastuualueiden johtajat