RY BM 12.4.2016 Liite Bilaga 16 KORKEIMMALLE HALLINTO-OIKEUDELLE Asia Valitus rakennuslupaa koskevassa asiassa Valituksen kohteena oleva päätös Helsingin hallinto-oikeuden päätös 18.3.2016 dnro 04398/15/4113, jolla hallinto-oikeus on kumonnut Kirkkonummen kunnan rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksen 9.6.2015 106 ja hylännyt rakennuslupahakemuksen Valittaja Kirkkonummen kunta Rakennus- ja ympäristölautakunta PL 20 02401 Kirkkonummi kirjaamo@kirkkonummi.fi Valituksessa avustanut Suomen Kuntaliitto ry./lakiyksikkö Toinen Linja 14 00530 Helsinki Määräaika valituksen tekemiselle Valitusosoituksen mukaan 30 päivän kuluessa päätöksen antopäivästä, sitä päivää lukuunottamatta.
VAATIMUKSET Kirkkonummen kunta kunnioittavasti vaatii viitaten aiemmin Helsingin hallinto-oikeudelle esittämäänsä ja tässä valituksessa esitettyyn perustuen, että: - valituksen kohteena oleva Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja rakennuslupaa koskeva päätös pysytetään voimassa - Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY) velvoitetaan maksamaan kunnan oikeudenkäyntikulut täysimääräisesti laillisine korkoineen, jotka ovat tällä hetkellä 400 euroa (+ ALV 24 %). VAATIMUSTEN PERUSTELUT 1 Taustaa ja lähtökohtia 1.1 Asian aiempi käsittely Kirkkonummen kunnan rakennusvalvonnan rakennustarkastaja on 4.5.2015 177 kohdalla tekemällään päätöksellä myöntänyt rakennusluvan 50 k-m 2 suuruisen ns. sivulomarakennuksen rakentamiseen kunnan Bölen kylän kiinteistölle N:O 38 1:112, mistä tehdyn oikaisuvaatimuksen lautakunta hylkäsi ja myönsi haetun rakennusluvan. ELY on valittanut em. päätöksestä perustellen valitustaan muun ohella seuraavilla perusteilla: - viitaten maankäyttö- ja rakennuslain (MRL) 18, 187 ja 192 :ään sekä hallintolainkäyttölain (HLL) 6.2 :iin päätös on kumottava ja poistettava - kiinteistö sijaitsee osayleiskaavan RA/1 loma-asuntoalueella ja on osayleiskaavan mukainen rakennuspaikka - kunnalla on Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueen osayleiskaavan (vahvistettu 30.10.1996) perusteella valta myöntää rakennuslupa tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen osayleiskaavan RA-alueilla - asiassa on kysymys toisen lomarakennuksen rakentamisesta kiinteistölle, jolla on olemassa lomarakennus - tällaista rakentamisasiaa ei voida ratkaista suoraan rakennusluvalla, vaan poikkeamisella osayleiskaavan määräyksistä. ELY:n mukaan kunnalla on valta myöntää rakennuslupa yhden tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen kaavan RA-alueella ja kunnan kunnanhallitukselle 25.9.1997 lähetetyssä kirjeessä käsitellään nimenomaisesti vain lomarakennuksen, ei toisen lomarakennuksen (sivuloma-asunnon) rakentamista. Uudet lomarakennukset (sivulomarakennukset) rannalla voivat aiheuttaa painetta tilojen lohkomiseen ja siten vaikuttaa myös RA/1-alueiden todelliseen mitoitukseen. Helsingin hallinto-oikeus tutki ja hyväksyi ELY:n valituksen sekä kumosi rakennuslupapäätöksen. Perusteluinaan hallinto-oikeus esitti muun ohella:
- MRL:ssa ei ole sivuloma-asuntoa koskevia säännöksiä, mutta oikeuskäytännössä sivuasuntona on pidetty mm. asuinrakennusta, jonka voidaan katsoa sijaitsevan yhteisellä rakennuspaikalla päärakennuksen kanssa - osayleiskaavassa on määrätty rakennuspaikkojen lukumäärä RAalueilla, mutta siinä ei ole otettu kantaa sivuloma-asuntojen rakentamismahdollisuuksiin RA-alueilla eikä muutoinkaan määrätty yhdelle rakennuspaikalle hyväksyttävän rakentamisen määrästä tai laadusta - näin ollen yleiskaavalla ei ole määrätty sivuloma-asuntojen rakentamisesta eikä sillä ole siten merkitystä niiden rakentamisedellytyksiä harkittaessa - ilman yleiskaavassa olevaa nimenomaista viittausta ei myöskään rakennusjärjestyksellä ole em. vaikutusta - sivuloma-asunnon rakentamisessa RA-alueen kiinteistölle, jolla on jo olemassa rakennuslain 123 b.1 :ssa tarkoitettu tavanomainen omarantainen lomarakennus, ei ole kysymys enää em. lainkohdassa tarkoitetusta rakentamisesta, joka voitaisiin myöntää suoraan rakennusluvalla - haettua sivuloma-asunnon rakennuslupaa ei ole voitu myöntää ennen kuin MRL 171 ja 172 :n mukainen kunnan toimivallassa oleva poikkeus osayleiskaavasta on saatu. 1.2 Hanketta koskeva selvitys Rakennuspaikka sijaitsee oikeusvaikutteisen saaristo- ja rannikkoalueen osayleiskaavan alueella. Osayleiskaava on vahvistettu 30.10.1996. Vahvistamispäätöksestä valitettiin, mutta KHO hylkäsi tehdyt valitukset ja pysytti kaavapäätöksen voimassa päätöksellään 17.2.1998 t. 235. Rakennuspaikka sijaitsee lupa-asiakirjoihin sisältyvän aineiston mukaan ranta-alueella ja osayleiskaavassa osoitetulla RA-alueella. Kaavan RAalueita koskee kaavamääräys, jonka mukaan alue varataan ensisijaisesti loma-asumiseen. Numero merkinnän yhteydessä osoittaa rakennuspaikkojen enimmäismäärän alueella. Yleiskaavakartalla on osoitettu kiinteistölle 1 RA-rakennuspaikka eli kiinteistö on kaavassa tarkoitettu ylipäätään ensisijaisesti loma-asumista koskevaan rakentamiseen. Myös rakennusoikeuslaskelman mukaan kiinteistöllä on yksi rakennuspaikka. Kiinteistön koko on 1,19 ha. Kiinteistöllä on ennestään 100 k-m 2 suuruinen lomarakennus ja 30 k-m 2 suuruinen sauna. Olemassa oleva lomarakennus sijoittuu noin 110 metrin etäisyydelle rannasta. Vanha sivulomarakennus on purettu vuonna 2012, jonka paikalle uutta lupaa haetaan. Sivulomarakennus on suunniteltu sijoitettavaksi noin 65 metrin etäisyydelle olemassa olevasta päälomarakennuksesta ja noin 38 metrin etäisyydelle rannasta.
1.3 Osayleiskaavasta ja kunnan rakennusjärjestyksestä Suunnittelualue on laajuudeltaan 23 900 hehtaaria, josta noin 18 000 hehtaaria on vesialuetta. Loma-asutus oli kaavaa laadittaessa levittäytynyt suurimmalle osalle rannikkoa ja sisäsaariston saaria kaava-alueen ollen valtaosaltaan jo rakentunutta. Mantereen rantaviivasta on ollut 55 % rakennettua (kaava esitti rakentamiseen 67 % mantereen rannasta). Rakennusinventoinneissa (1986 ja täydennys 1994) asuin- ja lomarakennusten lukumäärä oli yhteensä 860 kappaletta. Useilla tiloilla oli 2 3 tai useampi lomarakennus ja lähes jokaisella tilalla oli lisäksi ainakin saunarakennus ja vaja. Rakennusinventoinnin jälkeen oli myönnetty useita poikkeuslupia ja rakennuslupia omakotitaloja ja lomarakennuksia varten. Kaavassa osoitettiin noin 1 300 rakennuspaikkaa, joista noin 35 % ajateltiin tulevan ympärivuotiseen asumiseen. Kunnan selvityksen mukaan kunnassa on RA-lomarakennuspaikkoja kyseisellä kaava-alueella 1 057 kappaletta. Vuosina 1992 2015 myönnettyjä rakennuslupia, joissa on sivuloma-asunto, on 108 kappaletta. Sivuasuntoa koskeva määritelmä ilmestyi ensimmäisen kerran kunnan rakennusjärjestykseen vuonna 1991. Yleisesti ottaen kunnan osayleiskaavoissa on viitattu rakennusjärjestykseen rakentamisen määrän osalta. Kaavan tavoitteena oli kehittää aluetta omaleimaiseksi ja eläväksi alueen silloinen perusluonne säilyttäen. Kaavoituksella pyrittiin löytämään tasapaino eri maankäyttömuotojen välillä. Maankäytössä ja rakentamisen sijoittamisessa pyrittiin ottamaan huomioon saaristo- ja rannikkoalueen ainutlaatuiset luonnonarvot. Selostuksesta ilmenee myös mm. rakentamisen luontovaikutukset. Osayleiskaavan määräyksiä valmisteltaessa eräiltä osin osoittautui vaikeaksi muotoilla osayleiskaavan määräyksiä. Kyse ei ollut ainoastaan saaristo- ja rannikkoalueen osayleiskaavan ja rakennusjärjestyksen sopeuttamisesta toisiinsa, vaan myös koko kunnan yleiskaavan laatimisesta samoja periaatteita ja määräyksiä huomioon ottaen. Osayleiskaavan laatimisessa pidettiin välttämättömänä punnita asioita koko yleiskaavan kannalta ja päinvastoin. Osayleiskaavalla suoritettava ohjaus kohdistui valmistelua koskevien kaavoituslautakunnan päätösten 29.11.1989 7, 10.1.1990 7 ja 17.1.1990 24 mukaan lähinnä rakentamisen alueelliseen tehokkuuteen eli rakennuspaikkojen lukumäärän määrittelemiseen ja rakentamisen sijoitteluun aluekohtaisesti. Rakennusjärjestyksellä suoritettava ohjaus kohdistui sen sijaan muun ohella rakennuspaikan kokoon ja rakentamistehokkuuteen sekä asuntojen lukumäärään ym. tilavarauksiin. Osayleiskaavassa määriteltiin tiloittain lomarakennusyksikköinä vain rakennuspaikkojen sijainti ja sijaintikiinteistöt sekä lomarakennusyksikköinä vain rakennuspaikkojen lukumäärä. Yhden lomarakennusyksikön rakennusoikeus jätettiin rakennusjärjestyksellä ratkaistavaksi. Tämä vastasi muutoinkin kunnassa lähtökohtaisesti noudatettua käytäntöä.
Kaavan valmisteluaineistosta (osayleiskaavan ehdotuksen selostus 15.2.1995 ja rakennusoikeuslaskelma kv 27.4.1995) ilmenee tarkemmin, millaisin perustein ja lähtökohdin osayleiskaava on laadittu sekä miten rakennusoikeuksien määrittelyyn on päädytty. Kunta haluaa kuitenkin tässä yhteydessä nostaa eräitä seikkoja esiin. Osayleiskaavan ehdotuksen selostus (15.2.1995): - kaava-alue on tarkasteltu maanomistaja- ja tilakohtaisesti ja tiloille on määritelty rakennusoikeus mahdollisimman tasapuolisesti; rakennusoikeuslaskelman perustana on käytetty ns. kantatilaperiaatetta ja rakennusoikeudet on määritelty tällä perusteella tilakohtaisesti - tapahtunut tosiasia on, että asutusta on lähes koko alueella; asutuksen sijoittamista on tarkasteltu ennen kaikkea ympäristön sietokyvyn kannalta; em. perusteella, mutta myös tasapuolisuutta ajatellen on päädytty käyttämään koko saaristo- ja rannikkoalueella yhtä ensijaista loma-asuntoaluetta tarkoittavaa merkintää RA (yhteensä noin 1 575 hehtaaria) - alue on ollut jo valtaosaltaan rakentunut (rakentaminen on täydennysrakentamista, vanhan rakennuskannan uusimista tai laajentamista sekä rakenteen tiivistämistä) - muistutusten ja lausuntojen johdosta päädyttiin tarkastelemaan kaavaaluetta maanomistaja- ja tilakohtaisesti sekä määrittelemään tiloille rakennusoikeus mahdollisimman tasapuolisesti perusrakennusoikeuden puitteissa. Jo osayleiskaavapäätöksen aikainen kunnan rakennusjärjestys (hyväksytty 28.2.1991, muutettu 26.6.1992 ja 22.12.1994) salli lomarakennuspaikalle (RA) sivulomarakennuksen. Rakennusjärjestys on uusittu kolme kertaa, viimeksi 17.9.2008. Kyseinen rakennusoikeus on edelleen voimassa. Osayleiskaavan kaavaselostuksessa ja kaavaa koskevassa rakennusoikeuslaskelmassa käsitellään nimenomaisesti myös kunnan rakennusjärjestystä viitaten mm. rakentamisen määrään ja sen määräytymiseen rakennusjärjestyksen mukaan (mm. selostuksen kohta 11.4). Rakennusjärjestysten mukaan rakennuspaikalle on saanut ja saa rakentaa: - enintään yksiasuntoisen asuinrakennuksen, jonka kerrosala on enintään 400 m 2, ja lomarakennuksen kuitenkin enintään 150 m 2 - vähintään 5000 m 2 rakennuspaikalle saa lisäksi rakentaa ns. sivuasunnon, omakotitalon rakennuspaikalle kerrosalaltaan enintään 85 k-m 2 ja lomarakennuksen rakennuspaikalle enintään 50 k-m 2 - sivuasunto tulee sijoittaa pääasunnon yhteyteen tai sen pihapiiriin siten, että käytetään hyödyksi rakennuspaikan tieliittymää, piha-aluetta sekä talousrakennuksia/-tiloja - omakotitalon sivuasunto voidaan toteuttaa päärakennuksen yhteydessä tai erillisenä rakennuksena, lomarakennuksen sivuasunto ainoastaan erillisenä rakennuksena - saunarakennuksen ja talousrakennuksen.
Saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavaan liittyvä rakennusoikeuslaskelma (kv 27.4.1995): - perusrakennusoikeudella ei tarkoiteta maanomistajan oikeutta käyttää maataan taaja-asutukseen - rakennusoikeuslaskelman periaatteet ovat ohjeellisia ja niistä voidaan poiketa tapauskohtaisen harkinnan perusteella - rakennuspaikkojen lukumäärään vaikuttaa kantatilan pinta-ala siten, että tilakoon kasvaessa tilan rakennusoikeus suhteellisesti vähenee - tilan rakennusoikeuden määräytymisessä kantatilan pinta-alan mukaan viitataan rakennusjärjestykseen ja sen osoittamaan vähimmäispintaalaan - rakennusjärjestystä käsitellään tarkennuksessa 2 (käytetyn rakennusoikeuden laskeminen) ja siteerattaessa sen määräyksiä koskien rakennuspaikalle rakentamista (ml. sivuasunnot) - perusrakennusoikeuden mitoitukseen ja käytetyn rakennusoikeuden määrittelyyn ovat ratkaisevasti vaikuttaneet Kirkkonummen erityiset olosuhteet (mm. yksityisten omistama rantaviiva on ollut suurimmaksi osaksi rakennettu, se on rakentamiseen sopivaa aluetta, jolle lisärakentamisen paine voidaan kohdistaa). Ympäristökeskus vahvisti osayleiskaavan päätöksellään 3.10.1996. Ympäristökeskus katsoi tuolloin, että saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavan laatimisessa noudatetut kaavoitusvelvoitteet ja maankäyttöratkaisut täyttivät yleiskaavoitukselle rakennuslaissa asetetut vaatimukset. Esimerkiksi kaavan laatimisen perusteena olevia mitoitusperusteita sekä rakentamisen määrään ja sijoittumiseen vaikuttavia muitakin kaavaratkaisuja pidettiin lainmukaisena. 1.4 Ympäristökeskuksen ja ELY:n kirje Uudenmaan ympäristökeskus toimitti kuntaan 25.9.1997 päivätyn kirjeen Rakennusluvan myöntäminen vahvistetun yleiskaavan alueella. Kirjeessä todetaan muun ohella, että kunta voi myöntää rakennusluvan tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen ja että saaristo- ja rannikkoalueiden yleiskaava on rakennuslain muutoksen (1097/1996) siirtymäsäännöksen mukainen yleiskaava. Kirje ilmeisesti perustuu silloisen ympäristökeskuksen ohjausta ja valvontaa koskevaan rooliin. Kyseessä ei ole osayleiskaavan vahvistamista koskeva päätös eikä muukaan päätös, johon olisi voinut hakea muutosta. Kirjettä lienee pidettävä lähinnä ympäristökeskuksen omana tulkintana silloisen rakennuslain säännöksistä. Kunta on oman käsityksensä mukaan soveltanut ja noudattanut ympäristökeskuksen 25.9.1997 kirjeessä todettua koskien kaikkea osayleiskaavan lomarakennuspaikan (RA) rakennusjärjestyksessä säädettyä rakentamista. Tämän perusteella kaikki RA-rakennuspaikkojen rakennusluvat (ml. sivulomarakennukset) on myönnetty suoralla rakennusluvalla kaavan voimaantulosta lähtien.
Ympäristökeskus on kyseenalaistanut kunnan suoran lupatoimivallan ja valittanut vuodesta 2015 alkaen kaikista kunnan sivulomarakennuksia koskevista lupapäätöksistä. Tämä uusi linjaus ja muuttunut käytäntö ilmenee mm. ELY:n kirjeestä 22.5.2015. Siinä ELY toteaa tulkintanaan, että sivuloma-asunto on kirjeen 25.9.1997 tarkoittama muu yhteisrantainen lomarakennus, jolle ei voida myöntää rakennuslupaa suoraan yleiskaavan perusteella. Kirjeistä ei kuitenkaan käy nimenomaisesti ilmi, mikä olisi ELY:n kanta esimerkiksi tilanteessa, jossa kaavassa olisi kiinteistölle osoitettu kaksi RA-rakennuspaikkaa. Katsoisiko ELY tällöinkin toisen lomarakennuksen rakentamisen kielletyksi esittämillään perusteluilla. 2 ELY:n valitusoikeudesta Kirkkonummen kunta katsoo, että asiassa ei ole ollut tarpeen ELY:n esittämä poikkeaminen osayleiskaavan määräyksistä tai Helsingin hallintooikeuden ilmaisuin osayleiskaavasta. Osayleiskaavassahan ei ole määräystä rakennusten lukumäärästä rakennuspaikalla (RA). Kun poikkeaminen ei ole ollut tarpeen osayleiskaavan määräyksestä tai muutoinkaan kaavasta, ELY:llä ei myöskään ole ollut asiassa valitusoikeutta. Hallinto-oikeuden olisi näin ollen tullut jättää ELY:n valitus tutkimatta. 3 Poikkeamisen tarpeellisuudesta 3.1 Lähtökohtia Asiassa vallitsee tätä asiaa laajempi tulkintaristiriita kunnan ja ELY:n välillä siitä, voidaanko vuoden 1996 saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavaa käyttää suoraan rakennusluvan myöntämisen perusteena lomarakennusten ns. sivulomarakennuksia koskien. Kyse on rakentamisesta yhdelle osayleiskaavassa osoitetulle rakennuspaikalle sillä sijaitsevan päälomarakennuksen yhteyteen (lomarakennusyksikkö). Helsingin hallinto-oikeus ja ELY katsovat, että haettua sivuloma-asunnon rakennuslupaa ei voitu tässäkään tapauksessa myöntää, koska tarpeellista MRL 171 ja 172 :n mukaista poikkeusta osayleiskaavasta ei ole saatu. Perusteena on se, että kyse on toisen lomarakennuksen rakentamisesta kiinteistölle eikä tällaista rakentamisasiaa voida ratkaista suoraan rakennusluvalla. Yleiskaavalla ja rakennusjärjestyksellä ei katsottu olevan sivulomarakennuksen rakentamisedellytyksiä harkittaessa merkitystä. Kysymyksessä ei enää katsottu olevan rakennuslain 123 b.1 :ssa tarkoitettu tavanomainen omarantainen lomarakentaminen. Osayleiskaavakartalla on osoitettu tilakohtaisesti RA-alueiden sijoittuminen ja rakennuspaikkojen määrä. RA-aluetta koskevassa kaavamääräyksessä todetaan alueen varaaminen ensisijaisesti loma-asumiseen ja numeron RA-merkinnän yhteydessä osoittavan rakennuspaikkojen enimmäismäärän. Kaavasta myös ilmenee ne alueet, joilla rakentaminen ei tule kyseeseen.
Kunnassa pitkään ja tänäkin päivänä noudatetun käytännön mukaisesti yhden lomarakennusyksikön rakennusoikeus on määritelty kaavaa täydentävästi rakennusjärjestyksessä. Tähän viitataan myös osayleiskaavan valmisteluaineistossa (edellä kohta 1.3). Kaavoitettavalle alueelle osoitettava rakentaminen (ml. sivuasunnot) on kunnan käsityksen mukaan riittävästi arvioitu ja otettu huomioon osayleiskaavaa laadittaessa. Sivuasunnon rakentamisessa rakennusjärjestyksen mukaisesti ei ole kyse toisen rantarakennuspaikan muodostumisesta. ELY ja Helsingin hallinto-oikeus ovat todenneet, että saaristo- ja rannikkoalueen osayleiskaavassa on kyse MRL 72.1 :ssa tarkoitetusta kaavasta, jota voidaan käyttää rakennusluvan myöntämisen perusteena. 3.2 Yleiskaavan ja rakennusjärjestyksen suhteesta Maankäytön suunnittelu on tapahtunut ensisijaisesti kaavoittamalla. Rakennusjärjestyksellä voitiin antaa ne paikallisista olosuhteista johtuvat, kuntaa tai sen osaa koskevat määräykset, jotka sen lisäksi, mitä laissa tai asetuksessa oli säädetty, oli katsottu tarpeellisiksi sopivan ja hyödyllisen rakentamisen edistämiseksi sekä kaavoituksen toteuttamisen helpottamiseksi (RakL 11, nykyään MRL 14 ). Jos yleiskaavassa olisi tietty kysymys ratkaistu, syrjäyttäisi se ristiriitatilanteessa samaa seikkaa koskevan rakennusjärjestyksen määräyksen. Rakennuslaki ei nimenomaisesti edellyttänyt, että kaavassa tulisi ehdottomasti määrätä tyhjentävästi rakennusoikeudesta, vaan tämä voitiin rakennuspaikkakohtaisesti jättää rakennusjärjestyksen soveltamisen varaan. Rakennusjärjestys on voinut jo rakennuslain aikana ja voi edelleenkin sisältää myös sellaisia määräyksiä (mm. rakennusten ja rakennusoikeuden määrä), joita ei kaavoihin erinäisistä syistä nimenomaisesti oteta. Näiden seikkojen osalta rakennusjärjestyksessä määrättyä noudatetaan rinnan yleiskaavan kanssa. Rakennusjärjestyksen noudattaminen rakennushankkeissa ei kunnan käsityksen mukaan edellytä eikä ole edellyttänyt sitä, että yleiskaavan määräyksissä nimenomaisesti viitataan rakennusjärjestyksen noudattamiseen, mihin Helsingin hallinto-oikeus ja ELY näyttävät viittaavan. Osayleiskaavassa ei ole nimenomaisesti rajoitettu rakennusten lukumäärää, vaan tämä on jätetty tarkoituksella kunnan rakennusjärjestyksen soveltamisen varaan. Tämä ilmenee mm. osayleiskaavan kaavaselostuksesta ja rakennusoikeuslaskelmasta (edellä kohta 1.3). Kaavaa laadittaessa on otettu huomioon lomarakennusyksiköiden (ml. sivulomarakennukset) rakentaminen osayleiskaavassa osoitetuille RA-alueille. Hallinto-oikeuden perustelu, ettei kunnan rakennusjärjestys tulisi sovellettavaksi, kun osayleiskaavassa ei ole tästä nimenomaista viittausta, on kunnan käsityksen mukaan virheellinen. Osayleiskaava ja rakennusjärjestys ovat olleet lainmukaisia eikä näiden välillä ole ristiriitaa. Lisäksi kaavaaineistossa on no. viitattu rakennusjärjestykseen ja käsiteltykin sen määräyksiä mm. rakennusoikeutta koskien.
3.3 Poikkeamisen tarpeesta MRL 211 :n mukaan rakennuslain nojalla voimaan tullut vahvistettu yleiskaava on voimassa mainitun lain mukaisena oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Lain esitöiden mukaan säännöksellä on tarkoitettu, että yleiskaava olisi voimassa sen sisältöisenä kuin se aikanaan on tullut voimaan (HE 101/1998 vp.). MRL:lla ei tarkoitettu muuttaa ennen lain voimaantuloa vahvistettujen yleiskaavojen oikeusvaikutuksia. Tämän on katsottu oikeuskäytännössä merkitsevän sitä, että rakennuslupaa muunlaisen kuin tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen ei voida MRL:n voimaan tultuakaan myöntää rakennuslain mukaisen vahvistetun yleiskaavan perusteella. Rakennuslaissa rantakaavaa koskevat säännökset sisältyivät lain 14 a lukuun (626/1969). Kunnilla on nykyään ja on kunnan käsityksen mukaan ollut myös aiemmin laaja liikkumavara kaavan yleisten mitoitusperusteiden suhteen. Kunta on esimerkiksi voinut päättää lomarakennuspaikkojen ja niille sijoittuvan rakentamisen määrästä, kunhan mitoitusperusteita noudattaen laadittu kaava täytti sille laissa asetetut vaatimukset. Rakennuslain 123 b.1 :n (1097/1996) mukaan rakennusluvan myöntävän viranomaisen on katsottava, ettei uudisrakennusta lähtökohtaisesti rakenneta ranta-alueelle. Rakennusluvan voi kuitenkin tietyin edellytyksin myöntää tavanomaisen omarantaisen lomarakennuksen rakentamiseen myös ennen 1.1.1997 vahvistetun yleiskaavan mukaisesti. Edellytyksenä on, että yleiskaavassa on maanomistajakohtaisesti selvitetty ja osoitettu ranta-alueelle rakentaminen ja varmistettu rakentamattomiksi tarkoitettujen alueiden säilyminen sellaisina. Näin on tässä tapauksessa. Rakennuslain rantarakentamista koskevissa tai muissakaan säännöksissä, muutossäännösten (1097/1996) siirtymäsäännöksessä tai sen esitöissä (HE 79/1996 vp.) ei ole nimenomaisesti rajoitettu lomarakennusten tai muidenkaan rakennusten lukumäärää rakennuspaikalla. Kunnan käsityksen mukaan lainsäännösten tarkoituksesta ja tavoitteistakaan ei liene johdettavissa tällaista nimenomaista rajoitusta käsillä olevissa olosuhteissa. Se, mitä tavanomaisella omarantaisella lomarakennuksella tarkoitetaan, ei tarkemmin määritelty lakimuutoksen (1097/1996) esitöissäkään. Oikeuskäytännössä ennemminkin pysyvää asutusta, RM-alueita ja yhteisrantaisia lomakylämäisiä korttelialueita ei ole katsottu tällaiseksi rakentamiseksi. Kysymys on ennemminkin ollut toisen tyyppisestä maankäytöstä kuin yhden lomarakennusyksikön toteuttamisesta. Lukumäärään perustuvasta tulkinnasta on myös huomattava, että MRL:n ja kumotun rakennuslain terminologiassa puhutaan rakennuksista aina yksikössä. Ympäristökeskus on katsonut osayleiskaavan vahvistamispäätöksessään, että tilalla voi ylipäänsä olla myös useita rakennuspaikkoja, esimerkiksi 16 hehtaarin tilalla on 5 rakennuspaikkaa. Näillä useamman rakennuspaikan tiloilla tai laajempien rakennuskorttelien alueella on ennemminkin kyse ELY:n tarkoittamasta yhteisrantaisuudesta, joka mahdollistaisi tavan-
omaista omarantaista rakentamista korkeamman mitoituksen. Kunnan käsityksen mukaan nyt on kyse kuitenkin sallittujen rakennusten lukumäärästä yhdellä rakennuspaikalla. Sivulomarakennus ei päärakennuksen yhteyteen rakennusjärjestyksen määräykset tapauskohtaisesti huomioon ottaen muodosta tilalle toista rakennuspaikkaa. Olemassa oleva päärakennus jo varaa rannan eikä sen yhteyteen rakennettavalla sivulomarakennuksella ole tältä osin suurempaa merkitystä. Hallinto-oikeuskin toteaa ratkaisussaan, että oikeuskäytännössä sivuasuntona on pidetty mm. asuinrakennusta, joka sijoittuu päärakennukseen nähden siten, että sen voidaan katsoa sijaitsevan yhteisellä rakennuspaikalla päärakennuksen kanssa. Ennestään rakennetulla omarantaisella kiinteistöllä on osayleiskaavan mukaan yksi rakennuspaikka (RA/1), jolle suunniteltu sivulomarakennuksen rakentaminen tapahtuisi kunnan käsityksen mukaan kiinteistöllä jo olevan päärakennuksen yhteyteen, vaikka etäisyyttä onkin näiden välillä noin 65 metriä. Kyse on kunnan käsityksen mukaan tavanomaisesta omarantaisesta lomarakennuksesta, jolle rakennuslupa voidaan myöntää suoraan osayleiskaavan perusteella. Koko kaava-alueella sivulomarakennusten vähäinen lukumääräkin huomioon ottaen näiden rakentamisessa ei ole osana laajaa kokonaisuutta kyse vaikutuksiltaan kovin merkittävästä rakentamisesta. Itse asialla on sen sijaan kunnalle huomattava merkitys. Kunnan käsityksen mukaan kyse ei ole miltään osin sellaisesta rakentamisesta, joka olisi lain, osayleiskaavan tai rakennusjärjestyksen vastaista. Poikkeaminen ei ole ollut tarpeen. 4 Lopuksi Liian tiukat tulkinnat rajoittavat tarpeettomasti kunnan kaavoitusmonopolia. Kunnalla on ollut laaja harkintavalta päättää yleiskaavoissa ja sen mitoitusperusteissa rakentamisen määrästä kaava-alueella. ELY on vahvistanut osayleiskaavan ja katsonut sen laatimisperusteineen täyttävän silloisessa laissa asetetut vaatimukset. KHO pysytti kaavapäätöksen voimassa. Kirkkonummen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavassa on nimenomaisesti määritelty tiloittain lomarakennusyksikköinä vain rakennuspaikkojen sijainti ja sijaintikiinteistöt. Kaavassa on määritelty lomarakennusyksikköinä vain rakennuspaikkojen lukumäärä. Yhden lomarakennusyksikön rakennusoikeus on määritelty rakennusjärjestyksessä. Osayleiskaavaa koskevassa aineistossa tuodaan nimenomaisesti esiin sallittujen rakennusten määrä ensisijaisesti loma-asutukseen käytettävillä alueilla (RA) sovellettavaksi tulevaan rakennusjärjestykseen perustuen. Nämä on otettu mitoituksessa huomioon. Rakennusjärjestys ja osayleiskaava eivät ole rakennusten lukumäärän osalta eivätkä muutoinkaan ristiriidassa keskenään. Hallinto-oikeuden ja ELY:n tiukan kielteisen tulkinnan hyväksyminen sivulomarakennuksen rakentamisesta johtaisi kestämättömään tilanteeseen.
Kunnassa olisi vuodesta 1997 lähtien myönnetty kaikki ns. sivulomarakennuksia koskevat luvat lainvastaisesti. Tämä voisi johtaa jo rakennettujen kiinteistöjen kohdalla rakennuslupapäätösten purkuhakemuksiin. Jos tällaisissa tilanteissa katsottaisiin, että ns. sivulomarakennuksen rakentaminen edellyttää poikkeamista osayleiskaavasta, osayleiskaavan laatimisen perusteet (ml. maanomistajien tasapuolisen kohtelun periaate ja rakentamisen määrä) menettäisivät merkitystään. Kunnan käsityksen mukaan tämä saattaisi avata yleiskaavan mitoituksen uudelleen. Kyse ei ole sivulomarakennuksesta omana rakennuspaikkanaan eikä yhteisrantaisesta lomarakentamisesta. Tämähän johtaisi kunnan näkemyksen mukaan väistämättä suurempaan rakentamisen määrään, kun sivulomarakennuskin saisi oikeudet talousrakennuksiin jo lain mukaan. Kunnan tulkinnan mukaisesti tätä ongelmaa ei nyt ole. Osayleiskaavan kaavamitoitus on perustunut kantatilojen maapinta-alaan. Kaavan toteuttamisen helpottamiseksi kunnan paikallisissa oloissa on päädytty pitkään noudatetussa käytännössä määräämään rakentamisen määrästä tarkemmin kunnan rakennusjärjestyksissä. Kaava-alueen laajuuden vuoksi on lupaharkinnan yhteydessä katsottu tarkoituksenmukaisemmaksi selvittää tilakohtaisesti rakentamisen määrä ja rakentamisen edellytykset. Kunnan käsityksen mukaan noudatettu käytäntö on ollut lainmukainen. Rakennuslain muutoksen (1097/1996) säännökset ovat siinä määrin joustavia, ettei ainakaan tällaisten tapausten olosuhteissa ole tarvetta ELY:n ja Helsingin hallinto-oikeuden esittämille varsin tiukoille tulkinnoille. Näin tiukoille tulkinnoille ei kunnan käsityksen mukaan löytyne perusteita myöskään em. säännösten tarkoituksesta ja tavoitteista. Kunnan käsityksen mukaan poikkeaminen saaristo- ja rannikkoalueiden osayleiskaavasta, tai osayleiskaavan määräyksistä kuten ELY asian ilmaisee, ei ole ollut tarpeen. Siten kunta on voinut myöntää tavanomaisen omarantaisen sivulomarakennuksen rakennusluvan suoraan osayleiskaavaan perustuen. Helsingin hallinto-oikeus ei ole voinut mainitsemillaan perusteilla tutkia ELY:n valitusta ja kumota rakennuslupapäätöstä. Päätös on kumottava.