PALVELUSETELI SUOMESSA SOSIAALIPALVELUISSA KIRJALLISUUDEN JA KÄYTÄNNÖN KOKEMUSTEN POHJALTA Paula Jäntti Kehittämistehtävä Diakonia-ammattikorkeakoulu, Pieksämäen yksikkö Sosiaali- ja terveysala Muuntokoulutus Sairaanhoitaja (AMK)
TIIVISTELMÄ Paula Jäntti: Palveluseteli Suomessa sosiaalipalveluissa kirjallisuuden ja käytännönkokemusten pohjalta. Diakonia-ammattikorkeakoulu, Pieksämäen yksikkö, sosiaali- ja terveysala, muuntokoulutus, sairaanhoitaja (AMK). Tämän selvityksen tarkoituksena on koota perustietoa palvelusetelistä niin teoriassa kuin käytännönkokemuksienkin kautta. Palveluseteli on noussut yhdeksi vaihtoehdoksi kuntien palveluiden järjestämisessä. Tällä hetkellä kuntien on järjestettävä peruspalvelut kaikille kuntalaisilleen, mutta kuntien ei tarvitse välttämättä itse tuottaa palveluja. Tämänhetkinen näkemys peruspalveluista on, että niiden pitäisi olla asiakaslähtöisiä ja erilaisia vaihtoehtoja tarjoavia asiakkailleen. Lisäksi palvelut pitäisi pystyä järjestämään tehokkaasti ja laadukkaasti sekä palveluiden olisi pystyttävä reagoimaan nopeasti muuttuviin tarpeisiin. Olen koonnut tietoa palvelusetelistä kirjallisuuden pohjalta ja haastatellut muutamien kuntien edustajia, joiden kunnissa palveluseteli on käytössä jollakin sosiaalitoimen osaalueella. Haastattelut suoritin puhelimitse. Palvelusetelillä tarkoitetaan julkisen vallan kohdentamaa käyttötarkoitukseltaan sidottua ostovoimaa, joka voidaan kohdentaa joillekin väestöryhmille tai palvelun tarvitsijoille palvelun ostamiseksi joko yksityisestä tai julkisesta tarjonnasta. Palvelun tarvitsija voi joutua maksamaan osan palvelun hinnasta itse. Palveluseteliä on kokeiltu hyvin tuloksin 1990-luvulta lähtien useissa kunnissa, jollakin sosiaalitoimen osa-alueella kuten esimerkiksi kotipalvelu. Toimiakseen hyvin palvelusetelijärjestelmä edellyttää kilpailun syntymistä palveluntuottajien kesken. Lisäksi järjestelmä vaatii asiakkailta omatoimisuutta ja aktiivisuutta sekä palveluiden laadunvalvonnan järjestämisen. Palvelusetelijärjestelmä on hyvä lisävaihtoehto asiakkaalle erityisesti lasten päivähoidon järjestämisessä, mutta kannattaako sitä ottaa laajamittaisesti käyttöön esimerkiksi muissa sosiaalitoimen palveluissa. Palvelusetelijärjestelmässä asiakkaan on pystyttävä valvomaan omaa etuaan tai sitten kuntien olisi pystyttävä järjestämään palveluntuottajien valvonta kattavasti. Palvelusetelistä voisi olla apua tulevaisuudessa syrjäseutujen palveluiden järjestämisessä, jos palveluseteli kävisi esimerkiksi naapurille maksuna lähellä asuvan ikääntyneen asunnon siivouksesta. Tuolloin kunnan ei tarvitsisi järjestää palvelua pitkän matkan päähän kuntakeskuksesta ja avun tarvitsija voisi asua kotona pidempään. Tällä hetkellä tämä ei ole mahdollista lakien osalta. Asiasanat: palveluseteli; hyvinvointipalvelut; welfare mix.
ABSTRACT Paula Jäntti: Voucher in social services in theory and practise of Finland Diaconia-Polytechnic, Pieksämäki unit, degree programme in Diaconial Social welfare, Health care and Education. The purpose of this study was to collect basic information about voucher in theory and practice. Municipalities are making future plans how they are going to organize welfare services and voucher is one alternative. At this moment municipalities must organize basic services for population, but municipalities need not produce those services themselves. Welfare services should be organized from the point of view client and clients must have different alternatives of services. In addition, welfare services should be organized effectively with good quality and they should react quickly to the changing needs of population. I have collected information of voucher from literatue and interviwed some representatives of communities, which use voucher in some area of social services. I made those interviews by phone. Voucher is a sort of financial commitment by the municipality based on clients' service needs. Voucher gives client a choice of service provider. The client may have to pay part of the service himself or herself. Voucher has been well experimented in some sections of social services like home service. To serve succesfully competition is needed between service providers. In addition to competition the system requires independence and activity from clients. Municipalities must have adequate quality control of service providers. Voucher is a good alternative for clients especially in children's day care, but is it a good system for example in other social services? Voucher system requires that clients can look after his or her own interests or municipality should control service providers comprehensively. Voucher system could help in future for example when municipalities organize services to outlying villages. Then voucher should be used as a payment a civil person to example neighbour. The benefit of this is that municipalities need not to organize services from long distance of municipality center and the client can live a longer time in his or her own home. At present this is no possible because of the legistation. Keywords: voucher; welfare services; welfare mix.
SISÄLTÖ TIIVISTELMÄ ABSTRACT TIIVISTELMÄ...3 1 JOHDANTO...4 2 SELVITYKSEN TAUSTAA...6 2.1 Selvityksen tehtävät...7 2.2 Aikaisemmat tutkimukset...7 3 SELVITYKSEN ASIAYHTEYS...8 3.1 Hyvinvointipalvelut...8 3.2 Welfare mix...10 4. PALVELUSETELI...10 4.1 Palvelusetelin taustoja...10 4.2 Palveluseteli tyyppejä...12 4.3 Palvelusetelin käyttöalueita...13 4.4 Palvelusetelin piirteitä ja mahdollisuuksia...15 4.4 Palvelusetelin edellytyksiä...16 4.5 Ratkaistavia asioita ennen käyttöönottoa...18 6. KUNTIEN JA KAUPUNKIEN KOKEMUKSIA PALVELUSETELISTÄ...19 6.1 Hämeenlinna...19 6.2 Kajaani...20 6.3 Toholampi...21 6.4 Pyhäselkä...22 7. POHDINTA...23 LÄHTEET...27
1 JOHDANTO Tämän selvityksen tarkoituksena on pohtia palvelusetelin edellytyksiä vaihtoehtona julkisen sektorin palveluiden järjestämisessä. Vastuu palvelujen järjestämisestä on pääosin kunnilla. Julkisen vallan on turvattava jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut ja edistettävä väestön terveyttä. Kunnan velvollisuus järjestää peruspalvelut ei tarkoita, että kunnan olisi itse tuotettava palvelu. 1990-luvulla toteutuneet valtionosuusuudistus ja palvelujen ohjausjärjestelmän muutokset ovat muuttaneet palveluiden kehitystä. (Peruspalvelut 2000-työryhmä s.10-26.). Näillä uudistuksilla pyrittiin kehittämään palvelujärjestelmää vastaamaan paremmin asiakkaiden tarpeita. Samalla oletettiin palveluiden muuttuvan tehokkaammiksi ja herkemmin reagoiviksi asiakkaiden tarpeisiin. (Valtonen, Laine, 2002 s. 75 Terveystaloustiede 2002). Hyvä palvelujärjestelmä tuottaa palveluja joita asiakas tarvitsee ja haluaa. Palveluiden tulee edistää väestön hyvinvointia ja ne on katsottava tarpeellisiksi taata yhteiskunnan puolesta. Palveluiden on oltava asiakkaan saatavilla katsomatta aluetta tai väestöryhmää. Ne on tuotettava tehokkaasti, laadukkaasti sekä palvelujen on pysyttävä reagoimaan muuttuviin tarpeisiin (Peruspalvelut 2000-työryhmä s.10-26.). Kunnallisen sektorin menestymisen heikkoudeksi onkin arvioitu riittämätön tieto asiakkaiden tarpeista. (Heinonen 1999, 57, 102-103). Palveluseteli on noussut yhdeksi vaihtoehdoksi kuntien palveluiden järjestämisessä. Palveluseteliä on kokeiltu eripuolilla Suomea 1990-luvulla lasten päivähoidossa ja omaishoitajien vapaapäivien lomituksessa. Tulokset kokeiluista osoittautuivat hyviksi. Asia on jälleen noussut esille sosiaali- ja terveysministeriön teettämän selvityksen myötä Palvelut kotiin setelillä? Selvityksessä kartoitettiin kotipalvelun järjestämismahdollisuutta palvelusetelein. (Helsingin Sanomat 26.6.2002)
5 Pieksämäen seudulla palvelusetelivaihtoehto on noussut esiin keskusteluissa seudun sosiaalijohtajien ja ISO INKE hankkeen tapaamisten myötä. ISO INKE, Itä-Suomen sosiaalisten innovaatioiden keskus, on kolmivuotinen sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishanke Pieksämäen seudulla. Hanke käynnistyi Pieksämäen seudulla vuoden 2001 alussa ja sen on tarkoitus kestää vuoden 2003 loppuun. Pieksämäen seutuun kuuluvat kuusi kuntaa; Haukivuori, Jäppilä, Kangasniemi, Pieksämäen maalaiskunta, Pieksämäki ja Virtasalmi. Tällä alueella asuu tällä hetkellä noin 31 000 asukasta. Seudun sosiaalijohtajat ovat osoittaneet kiinnostusta palvelusetelivaihtoehtoon julkisten palvelujen järjestämisessä. Kiinnostus on näkynyt yhteisissä tapaamissa ja niissä on pyritty esittelemään palvelusetelin eri muotoja. Pieksämäen seudulle ominaisia piirteitä ovat koulutetun ja nuorten väestön poismuutto Etelä-Suomeen ja työpaikkojen vähentyminen 90-luvulla 25 %:lla. Koko Etelä-Savon bruttokansantuote asukasta kohden on maakunnista toiseksi alhaisin. Väestömäärän vähenemisen lisäksi ikärakenne seudulla on vinoutunut. Alueen ikärakenne lisää sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen käyttöä. (ISO INKE, esiselvitysraportti 2000, 6-9). Tämä työ on omiin opintoihini liittyvä kehittämistehtävä. Täydennän sairaanhoitajan tutkintoani ammattikorkeakoulutasoiseksi tutkinnoksi Diakonia-ammattikorkeakoulun, Pieksämäen yksikössä. Tämä kehittämistehtävän aihe sai alkunsa työskennellessäni hieman yli vuoden ISO INKE hankkeen palveluohjaajana. Halusin valita aiheekseni jonkun sellaisen aiheen, jota voisin hyödyntää työssäni. Työskennellessäni ISO INKEssä palveluseteli oli niin projektissa kuin valtakunnallisesti ajankohtainen aihe. Palveluiden järjestämisen vaihtoehtoja pohdittiin julkisuudessa valtakunnan tasolla sekä paikallisesti Pieksämäen seudulla ja yhtenä vaihtoehtona esiin nousi myös palveluseteli. Tästä aiheesta ei ollut kovin paljon kokemuksia Suomessa ja tämän vuoksi kiinnostuin kartoittamaan tätä asiaa. Tein kartoituksen pääasiassa kirjallisuuden pohjalta. Kirjastojen tietokantojen avulla hain materiaalia kartoitukseen. Jouduin huomaamaan hakukoneita käyttäessäni ettei palvelusetelistä löytynyt kovinkaan paljoa tietoa. Tämän vuoksi päädyin käyttämään erilaisia kuntien esimerkkejä palvelusetelistä. Kirjallisuuden pohjalta sain selville minkä palveluiden järjestämisessä palveluseteliä on käytetty. Halusin ottaa jokaisesta eri palveluvaihtoehdosta yhden esimerkin. Kuntia, joissa palveluseteliä on käytetty, hain in-
6 ternetistä hakukoneen avulla. Lähetin kuntien palveluseteli alan palveluista vastaaville kysymyskaavakkeen johon pyysin vastauksia kysymyksiin ja sovin sähköpostin kautta soittoajan, jolloin saatoimme keskustella aiheesta. Puhelinkeskustelun aikana kirjoitinvastaukset tietokoneelle. Halusin selvitykseen hyvin käytännönläheisen näkökulman ja mielestäni nämä haastattelut vahvistivat tätä. Haastattelujen tulokset olen kirjoittanut auki kuntaesimerkeiksi. Tämä kehittämistehtävä etenee tehtävän taustoista, selvityksen asiayhteyteen jatkuen kirjallisuudesta kokoamaani teoriatietoon ja siitä edelleen kuntaesimerkkeihin ja pohdintaan. Tämän selvityksen tarkoituksena on kerätä perustietoa palvelusetelistä apuvälineeksi kaikille palvelusetelistä kiinnostuneille. Pyrin kokoamaan tämänhetkisen teoria- ja käytännönkokemukset tiiviiseen tietopakettiin. 2 SELVITYKSEN TAUSTAA 1990-luvun uudistukset mahdollistivat myös yksityisille palvelun tuottajille julkisten hyvinvointipalveluiden tuottamisen mahdollisuuden. Järjestämisvastuu oli edelleen kunnilla, mutta kunnat saivat päättää tuottavatko palvelut itse vai kenties yksityinen ja kolmas sektori. Tälläkin uudistuksella pyrittiin lisäämään asiakkaan valinnan mahdollisuutta. (Heinonen 1999, 57, 102-103). Uudistusten myötä asiakaslähtöisyys on nousemassa esiin kunnallisessa toiminnassa ja vaihtoehtoiset palveluntuotantotavat ovat tulleet keskusteluihin. Kunnilla on useita erilaisia vaihtoehtoja järjestää palvelujaan tai yhdistellä eri vaihtoehtoja keskenään. Kunnat voivat itse tuottaa tarvitsemansa palvelut sekä kuntalaiselle, että itselleen. Kunnat voivat ulkoistaa toimintojaan kilpailuttamalla eri palveluiden tuottajia sekä omaa yksikköään. Kunta voi myös yksityistää omat palvelunsa, jolloin yksityiset organisaatiot tuottavat palvelut. Palvelujen tuottamista voidaan tehostaa uudistamalla säännöksiä, jotta kuntien toiminta voisi vastata paremmin asiakkaiden tarpeita. Siirtohinnoittelun ja palveluseteleiden käyttöön ottamisella kunta rahoittaa osan palveluista, mutta asiakas voi
7 itse valita mistä palvelunsa ottaa. Maksun perimisellä palveluista kunnat voivat rajoittaa palvelujen turhaa käyttöä, mutta vaarana on että todellinen palvelun tarvitsija jää ilman palvelua. (Heinonen 1999, 57, 102-103). Kuntien toiminnassa palvelujen tarpeita on aina enemmän kuin voimavaroja (Toim. Hoikka, 1998, 169). Tällä hetkellä Suomessa on meneillään hyvinvointipalvelujen toimijoiden keskuudessa hyvinvointipalvelujen uudelleenorganisointi (Kinnunen, 1998, 25). Tätä uudistusta vahvistaa asiakkaiden lisääntynyt laatutietoisuus, kuntaorganisaation kehittyminen yritysmäisempään suuntaan, julkisten palvelujen yksityistäminen, byrokratian keventäminen ja lisääntyvä alueellinen itsehallinto (Heinonen 1999, 16). Palveluseteli tarjoaa julkiselle vallalle mahdollisuutta organisoida palvelut uudella tavalla. Se mahdollistaa palvelujen tuotannon ja rahoituksen eriyttämisen toisistaan. (Valkama 2000, 239.) Palveluseteli on verrattavissa ostopalveluihin. (Markkinat ja kilpailu kuntien tuotantotoiminnassa 2001, 35). 2.1 Selvityksen tehtävät Selvityksen tehtävänä ja tarkoituksena on selvittää palvelusetelin piirteitä hyvinvointipalveluiden järjestämisessä ja sen mahdollisuuksia hyvinvointipalveluiden järjestämisessä aikaisemman tiedon ja muutamien kuntien kokemusten pohjalta. Tarkoituksenani on kartoittaa: Millaisia erilaisia palvelusetelimalleja on olemassa? Mitä hyviä ja huonoja puolia palvelusetelin käytössä on havaittu? Millaisia kokemuksia kunnissa on palvelusetelin käytöstä? 2.2 Aikaisemmat tutkimukset Aikaisemmin palveluseteliä on selvitetty Sosiaali- ja terveysalan kehittämiskeskus, STAKESin toimesta lasten päivähoidossa ja omaishoidossa. STAKES oli mukana kokeiluissa, jotka koskivat eripuolilla Suomea olevia kuntia. Kokeilusta on julkaistu raportit 1997 ja 1999. Kokeilujen tulokset palvelusetelin käytöstä lasten päivähoidossa ja omaishoitajien vapaiden järjestämisessä olivat varsin myönteisiä, mutta paljastivat myös
8 ongelmia palvelusetelin käytössä. Suomen kuntaliitto ja Valtion taloudellinen tutkimuskeskus ovat myös koonneet palvelusetelistä ja sen eri käyttöalueilta käytännönkokemuksia vuosina 1994, 1995 ja 1996. Omaishoitajat ja läheiset ry ovat julkaisseet raportin palvelusetelin soveltuvuudesta omaishoitajien vapaapäivien järjestämisessä. Kokkolassa ammattikorkeakoulun kehittämiskeskus Rinki on selvittänyt vuonna 1999 ranskalaisen palvelusetelimallin soveltamismahdollisuuksia Suomessa. Tämä ei ole johtanut kuitenkaan kokeiluihin Suomessa vaikka se oli selvityksen yksi tavoite. Sosiaali- ja terveysministeriö on julkaissut raportin kesäkuun lopussa palvelusetelin käyttöönotosta kunnallisessa palvelutuotannossa. Raportin tulos on positiivinen palvelusetelin käyttöönottoa kohtaan. Suomessa julkaissut raportit palvelusetelistä ovat pääosin lasten päivähoidosta, kotipalvelusta ja omaishoitajien vapaapäivien lomituksista. (Suominen & Valpola 2002). 3 SELVITYKSEN ASIAYHTEYS Palvelusetelin liittyy kiinteästi käsitteet hyvinvointipalvelut ja welfare mix. Hyvinvointipalveluilla tarkoitetaan laaja-alaisesti toimeentuloa, sosiaalista turvaa, toimintaedellytyksiä, koulutusta, asumista ja terveydenhuoltoa koskevia palveluja (Kinnunen 1998, 32). Hyvinvointipalveluilla tarkoitan tässä kehittämistehtävässä lähinnä kuntien järjestämisvastuulla olevia sosiaali- ja terveydenhuollonpalveluita, jotka rahoitetaan pääasiallisesti verovaroin. Welfare mix on uusi käsite, joka pitää sisällään palveluiden järjestämistä uudella tavalla, eri toimijoiden yhteistyönä. 3.1 Hyvinvointipalvelut Kuntien asema ja tehtävät hyvinvointipalveluiden tuottajina ovat muuttuneet kulloisenkin ajan talouselämän tarjoamien mahdollisuuksien mukaan sekä julkisen vallan ohjauskeinojen avulla. Asemaa ja tehtäviä on ohjailtu vallitsevien hyvinvoinnin jakautumisen tavoitteiden mukaisesti yhteiskunnassa. (Hoikka 1998, 101).
9 Alunperin hyvinvointivaltion rakentaminen on lähtenyt etenemään kuntien lakisääteisten palveluiden laajentumisena, jotka olivat alun perin köyhäinhoito, terveydenhuolto ja kansanopetus. (Hoikka 1998, 112, 125). Suomessa aloitettiin kehittämään paikallista itsehallintoa 1800-luvun loppupuoliskolla. Tuolloin valtiovalta antoi kunnallishallinnolle tehtäväksi terveydenhoitoon ja kansakoulutoimeen liittyviä pakollisia tehtäviä. 1800- luvun lopulla ja 1900-luvun alun vuosikymmeninä kuntien tehtäviksi määrättiin sosiaalihuoltoon, koulutukseen ja terveydenhoitoon liittyviä tehtäviä sekä vähäosaisten auttaminen. Kuntien tehtäviksi annettujen toimien tarkoituksena oli lisätä alueellista tasaarvoa ja palvelujen riittävyyttä. 1920-1940 koulutuksen, terveydenhoidon ja sosiaalihuollon järjestäminen vakiintuivat kuntien tehtäviksi. 1940-1980 taloudellinen kasvun aika loi hyvinvointivaltion perustan. Kaikille väestöryhmille taattiin perustarpeiden tyydyttäminen. 1970-luvulta lähtien lakisääteiset kuntien palvelut ovat laajentuneet kulttuurin, vapaa-ajan ja liikunnan palveluihin. (Heinonen 1999, 44-45). Ennen 1990-luvun taloudellista lamaa palveluiden tuottamiseksi lisättiin resursseja. (Peruspalvelut 2000- työryhmä, 10-26). Laman myötä yhteiskunnassa opittiin kiinnittämään huomiota kustannustehokkuuteen resurssien tiuketessa vuosi vuodelta. 1990-luvulla toteutettiin valtionosuusuudistus ja palvelujen ohjausjärjestelmän muutos, jotka muuttivat palveluiden kehitystä. Kuntien vastuu palveluiden tuottamisessa lisääntyi merkittävästi. Näillä uudistuksilla pyrittiin kehittämään palvelujärjestelmää vastaamaan paremmin asiakkaiden tarpeita. Lisäksi asiakaslähtöisyyttä vahvistettiin lainsäädännöllä laeilla potilaan asemasta ja oikeuksista sekä asiakkaan asemasta sosiaalihuollossa (Peruspalvelut 2000-työryhmä, 10-26.). Samalla oletettiin palveluiden muuttuvan tehokkaammiksi ja herkemmin reagoiviksi asiakkaiden tarpeisiin. (Valtonen & Laine 2002, 75, Terveystaloustiede 2002). Tulevaisuudessa julkisella sektorilla on edessään paljon haasteita. Väestön keski-ikä nousee, suurten ikäluokkien siirtyminen eläkkeelle, joita on paljon kuntien työntekijöinä. Väestön koulutustaso nousee ja samoin varallisuus, jolloin myös arvot muuttuvat. Julkisten palvelujen laadulle asetetaan yhä suurempia vaatimuksia. (Laatua ja tehokkuutta palvelujen kilpailulla 2001, 15).
10 3.2 Welfare mix Viime vuosina on huomattu myös omaisten, vapaaehtoisten ja ei-virallisesten tahojen mahdollisuudet julkisten palveluiden täydentäjinä (Viialainen & Lehto, 1998, 121). Welfare mix tarkoittaa hyvinvointipalveluiden järjestämistä kuntien, yksityisen sektorin, vapaaehtoissektorin ja kotitalouksien yhteistyönä (Heikilä, Törmä, Mattila, 1997, 35). Hyvinvointipalvelut järjestetään useiden eri toimijoiden yhteistyönä ja welfare mix termistä on käytetty suomennosta hyvinvoinnin sekatalous (Kinnunen, 1998, 98). Welfare mix tyypittelyä pidetään ideaalimallina (Niemelä, Knuutinen, 1995, 39). Welfare mix järjestelmä on yksi tapa rahoittaa hyvinvointipalveluita. Rahoitusmuoto ei ole yhtä selkeä kuin tuottajalähtöinen malli, jossa palvelut tuotetaan joko julkisella ja tai yksityisellä palvelutuotannolla. Welfare mix -järjestelmässä yhteiskunta voisi tukea perheitä, jotka antavat palveluita lähimmäisilleen, esimerkiksi antamalla verohelpotuksia (Kautto, Hvinden, Uusitalo, 2001, 140-141). Yksityisen, julkisen ja kolmannen sektorin suhde ihmisten elämään muuttuu ja näiden yhteistyöverkkojen avulla on mahdollista luoda sellainen turvaverkko, johon pelkästään yksityinen sektori tai koko ajan pienenevä julkinen talous eivät pysty tarjoamaan ratkaisuja. Uusia yhteiskunnallisia ratkaisuja tarvitaan palveluiden turvaamiseksi. Tehtävä on vaikea ja edellyttää markkinoiden kehittymisen lisäksi myös muiden yhteiskunnallisten instituutioiden kehittymistä. Tämä johtaa siihen, että syntyy yksityisiä, yhteisöllisiä ja julkisia palvelujärjestelmiä, sekajärjestelmä, joka muodostaa yksilöiden hyvinvoinnin niin yksilö kuin yhteiskunta tasollakin. (Kinnunen & Laitinen, 1998, 10, 19, 20, 76). 4. PALVELUSETELI 4.1 Palvelusetelin taustoja Palveluseteli on julkisen vallan kohdentamaa käyttötarkoitukseltaan sidottua ostovoimaa, joka voidaan kohdentaa joillekin väestöryhmille tai palvelun tarvitsijoille palvelujen ostamiseksi joko yksityisestä tai julkisesta tarjonnasta. Palvelun tarvitsija voi joutua maksamaan osan palvelun hinnasta itse. (Markkinat ja kilpailu kuntien tuotantotoiminnassa 2001, 35). Palveluseteli hyödyntää markkinamekanismia peruspalvelujen järjes-
11 tämisessä. Se on joustava tapa täydentää kunnan tuottamia palveluja palvelujen käyttäjät huomioon ottaen. Palveluseteleihin perustuva peruspalvelujen järjestäminen luo toimivia palvelumarkkinoita, mutta myös edellyttää niitä. Palveluseteli tarvitsee rinnalleen toimivia kilpailijavaihtoehtoja pitämään hinta- ja laatutason kohtuullisena. (Peruspalvelut 2000-työryhmä, 25). Ensimmäisen kerran voucher eli palveluseteli käsitteen esitteli Adam Smith 1700- luvulla. Smithin idea liittyi koulutuksen järjestämiseen. Nykymuotoisen voucher käsitteen kehittelijäksi on usein mainittu Milton Friedman. Friedmanin voucher ehdotus koski myös lähinnä koulujärjestelmää 1960 luvulla. Friedmanin mukaan vanhemmat voisivat ostaa vouchereilla lapsilleen koulutuksen mistä tahansa julkisen hallinnon hyväksymästä koulusta. Palveluseteli olisi kiinteämääräinen, mutta vähävaraisille myönnettäisiin korkeampi tuki. (Valkama 2000, 240.) Voucher käsite tunnetaan niin elinkeinoelämässä kuin julkishallinnossakin. Elinkeinoelämässä voucher eli palveluseteli on määritelty todisteeksi, joka voidaan myöhemmin vaihtaa tavaraan tai palveluihin. Elinkeinoelämässä on kahdenlaisia voucher tyyppejä käteis- ja lahjavouchereita. Käteisvouchereilla tavaran tai palvelun ostaja voi saada määrätyn suuruisesta kulutusmäärästä lahjaksi voucherin, joka on rajattuna aikana muutettavissa rahaksi mahdollisesti jonkun toisen oston yhteydessä. Lahjavoucher taas voidaan vaihtaa tavaraksi tai palveluksi (Valkama 2000, 241.) Julkishallinnossa on käytetty palveluseteliä neljässä eri päätyypissä: yksityistämis-, työllisyys-, ruoka-, ja palveluvouchereissa. Yksityistämisvouchereita on ollut lähinnä käytössä Itä-Euroopassa, jossa on siirtymätalouksissa ollut ns. massayksityistämisiä. Yksityistämisvouchereilla kansalaiset ovat voineet ostaa esim. yksityistettävien yhtiöiden osakkeita. (Valkama 2000, 241.) Työllistämisvouchereilla julkishallinnossa on useanlaisia sovelluksia. Yksi sovellus on työseteli, joka on kehitetty kotitaloustyön tukimuodoksi. Työsetelillä kotitalous maksaa omavastuuosuuden palvelusta ja valtio maksaa tietyn summan työntekijälle. Toinen esimerkki työllistämisvoucherista on rekrytointiseteli, jota voidaan käyttää esimerkiksi tutkijakoulutuksessa. Seteli pitää sisällään kouluttautuvan työvoimakulut ja osuuden
12 muuttuvista ja kiinteistä kustannuksista ehdolla, että valitsee tutkijakoulutuspaikakseen jonkun tietyn soveltuvan laitoksen. Ruokavouchereita on tyypilliseti tarjottu sosiaalitoimessa vähävaraisille. Voucherilla henkilö on voinut ostaa itselleen ruokaa. Sosiaalitoimi ja liike huolehtivat keskenään voucherin muuttamisen rahaksi. (Valkama 2000, 241-243.) Suomessa tuttuja vouchereita ovat mm. lounassetelit, jolla ateria voidaan maksaa käteisen tavoin. Liikuntaseteli on noin 300 yrityksen ja kunnallisen liikuntapaikan muodostama verkosto ja taksiseteliä on käytetty paljon mm. sosiaalihuollon lakien velvoittamien kyytien järjestämisessä. (Suominen & Valpola 2000, 31). Palveluseteli voi olla painettu ostokuponki tai tietyn summan suuruinen "shekki", mutta myös näkymätön, ainoastaan sitoumuksella sovittu lupaus vastata sitoumuksessa määritetyistä kuluista. (Suominen & Valpola 2002, 31). 4.2 Palveluseteli tyyppejä Palvelusetelijärjestelmiä on useita erilaisia, mutta kaikilla niillä on kaksi yhdistävää piirrettä. Palvelusetelillä on jokin tietty kattosumma, joka rajoittaa asiakkaan saamaa tukea. Palveluseteli on käytössä vain tiettyjen määriteltyjen hyödykkeiden ja palvelujen hankkimiseen ja edut ovat tarkoitettu määritetylle edunsaajajoukolle. (Hyvinvointipalvelut, 1995, 15). Nämä molemmat tunnuspiirteet rajaavat palvelusetelin käyttöä. Kattosummalla julkinen valta ei sitoudu maksamaan kaikkia kustannuksia, mitä asiakkaalle tulee. Toinen tunnuspiirre rajaa edun siirtämisen jollekin toiselle henkilölle (Valkama 2002, 244). Palvelusetelin arvon määrittelyssä on kaksi perusvaihtoehtoa: Kiinteähintainen palveluseteli, jossa palvelun tarvitsija saa joko vakioarvoisen tai kiinteäarvoisen palvelusetelin, tästä voidaan käyttää nimitystä tasarahamalli. (Valkama 2000, 252) Tasasuuri palvelusetelimalli aiheuttaisi pienituloisten henkilöiden todennäköistä maksujen nousua ja suurituloisille hinnan alenemista. (Suominen & Valpola 2002, 37). Joustava palve-
13 luseteli, jossa arvon määrittäjänä voi olla esimerkiksi asiakkaan tulot (Valkama 2000, 252), jolloin voidaan käyttää nimitystä tulosidonnainen malli. Tulosidonnainen malli tasaisi tuloeroja, mutta on hallinnollisesti hankala. (Suominen & Valpola 2002, 37). Muita arvon määrittely vaihtoehtoja ovat räätälöity malli, jossa jokaisen asiakkaan kohdalta ratkaistaan paljonko kunta voi maksaa yksityisen palvelun hankkimisesta. Tällainen malli on mahdollista pienessä kunnassa, jossa palvelun tarvitsijoita on varsin vähän. (Houni 1995, 11). Palvelusuorittein määritelty malli, jossa palvelu määritetään esimerkiksi yhdeksi tunniksi kotipalvelua. (Suominen & Valpola 2002, 32). Tällöin kuluttaja on oikeutettu saamaan määrältään ja laadultaan tietyntyyppisen palvelusuoritteen. (Valkama 2000, 244). Täydennettävissä olevaan palvelusetelivaihtoehtoon asiakas voi ostaa itselleen esimerkiksi lisäpalveluja itse maksamalla. Täydentämättömään palveluseteliin asiakas ei voi lisätä palvelujen määrää tai laatua lisäämällä omaa panostaan (Valkama 2000, 252). Palvelusetelin arvoa voidaan myös lisäksi määrittää tuottajan vapaalla hinnoittelulla, jossa asiakkaan omavastuuosuus vaihtelee palvelun tuottajan hinnan mukaan. Kunta antaa määrätyn suuruisen palvelusetelin ja asiakas maksaa erotuksen. On myös mahdollista, että asiakkaan omavastuuosuus on sama palveluntuottajasta riippumatta. Tuolloin kunta joutuisi rahoittamaan tuottajakohtaisen hintaeron. (Suominen & Valpola 2002, 38). 4.3 Palvelusetelin käyttöalueita Palveluseteliä voidaan käyttää vapailla markkinoilla, näennäismarkkinoilla eli voittoa tavoittelemattomilla markkinoilla ja kunnallisella sektorilla. Palvelusetelin käyttöä voidaan rajoittaa esimerkiksi pelkästään kunnalliselle sektorille käytettäväksi. Tällöin voidaan kilpailuttaa julkisen sektorin omaa toimintaa. Asiakas saa valita palveluyksiköiden väliltä itselleen mieluisimman palvelun tarjoajan. Tällöin julkisen sektorin on tarjottava suosituille palveluyksiköille mahdollisuus laajentua ja ei-suosittujen toimintaa supistaa,
14 jotta rajoitettu kunnallisvoucher toimisi. Tällaista on kokeiltu esimerkiksi kouluissa. (Valkama 2000, 253). Jonkin verran rajoittamattomampi vaihtoehto on että kunnan omalle tuotannolle annetaan esimerkiksi ensisijaisuus jonkun tietyn palvelun järjestämisessä. Kunta täyttäisi ensin oman palvelunsa ja ylimenevän osan antaisi muille palvelun tuottajille. Tällä tavalla toteutettuna palveluseteliin liittyvät myönteiset vaikutukset hintaan ja palvelujen tarjontaan vaikuttavana tekijänä jäisivät vähäisiksi (Suominen & Valpola 2002, 34). Rajoitettua palveluseteliä laajemmat oikeudet ovat palvelusetelillä, joka kelpaa yksityisellä ja kolmannella sektorilla Tuolloin palvelusetelijärjestelmä koskisi muita palvelun tuottajia lukuun ottamatta kuntaa. (Suominen & Valpola 2002, 34). Rajoittamaton palveluseteli käy niin julkisella kuin yksityisilläkin markkinoilla. Rajoittamaton palveluseteli lisää kilpailua merkittävästi enemmän kuin rajoitettu palveluseteli. Se ohjaa myös palvelujen käyttöä yksityiselle puolelle. Yksityisen sektorin mukana olo voi tuoda myös kustannustehokkuutta, riippuen aiemmin kunnan ja julkisten palvelujen tehottomuudesta (Valkama 2000, 253). Tätäkin palvelua voidaan rajoittaa käymään esimerkiksi vain tietyissä yrityksissä, jotka on ennalta määritetty. (Kuntien uudet toimintatavat 1994, 5). Tällainen toiminta mahdollistaisi palvelusetelin idean toteutumisen. Kunta tuottaisi samoilla ehdoilla kuin muut palvelun tuottajat palveluita. Tällainen johtaisi avoimeen kilpailuun tuottajien kesken. (Suominen & Valpola 2002, 34). Asiakkaan omavastuuosuuden määräytyessä eri tavoin on mahdollista, että rajoitettu tai rajoittamaton palvelusetelimalli kävisikin asiakkaalle selvästi edullisemmaksi, jolloin täydellinen valinnanvapaus ei toteutuisi (Suominen & Valpola 2002, 38). Palvelusetelin kelpoisuutta yksityisen henkilön palkkaamiseen on pidetty toivottavana asiana. Tällainen menettely helpottaisi palveluiden järjestämistä, jossa kysyntää ja palvelun tuottajia on vähän. Tällainen toiminta helpottaisi myös tilanteita, joissa olisi tärkeää reagoida nopeasti asiakkaan tarpeisiin. Sosiaali- ja terveysministeriön selvitysryhmä on ottanut kielteisen kannan yksityisen henkilön palkkaamiseen palvelusetelillä, koska tämä tulkittaisiin palkansaajana tehdyksi työksi ja tuolloin palvelusetelin antajan tulisi huolehtia myös työnantaja velvoitteistaan. (Suominen & Valpola 2002, 34-35, 38).
15 4.4 Palvelusetelin piirteitä ja mahdollisuuksia Palvelusetelin etuina on, että asiakkaan valinnanvapaus palveluiden hankinnassa lisääntyy. Palvelusetelijärjestelmä antaa mahdollisuuden ostaa palvelut yksityiseltä tai kolmannelta sektorilta, mihin asiakkaalla ei kenties muuten olisi taloudellisia resursseja. (Markkinat ja kilpailu kuntien tuotantotoiminnassa 2001, 35-36). Lähtökohtana on kuitenkin, että asiakkaan valinnanvapaus ostaa palvelunsa sieltä mistä haluaa, ei saa johtaa kuntaan kohdistuviin lisävaatimuksiin, jos esimerkiksi seteli ei riitäkään kattamaan asiakkaalle kaikkein välttämättömimpiä palveluja. (Suominen & Valpola 2002, 32). Palveluseteli edustaa asiakkaalle ostovoimaa (Hyvinvointipalvelut 1995, 17). Palvelusetelin uskotaan kehittävän palvelun käyttäjien kustannustietoisuutta, laatutietoisuutta ja palvelun hinnan muodostumisen läpinäkyvyyttä. (Markkinat ja kilpailu kuntien tuotantotoiminnassa 2001, 35-36). Palvelun monipuolisuus, laaja-alaisuus ja laatu ovat todennäköisesti tulevaisuudessa merkittävämpiä kilpailutekijöitä kuin palvelun hinta, koska ainakin ikääntyneiden tulotason arvioidaan kasvavan tulevaisuudessa merkittävästi. (Suominen & Valpola 2002, 33). Asiakkaalta palveluseteli edellyttää aktiivisuutta, jotta he pystyvät valitsemaan ja kilpailuttamaan tarvitsemansa palvelun tuottajan. (Kuntien uudet toimintatavat 1994, 14). Palvelun tuottajille palveluseteli voi antaa mahdollisuuden laajentaa toimintaansa tai markkinoille tulee uusia palveluntuottajia. Palvelusetelijärjestelmä edesauttaa kilpailutilanteen kehittymistä ja pakottaa palvelun tuottajan miettimään palvelunsa laatua ja hintaa. Uhkana voidaan nähdä suurten yritysten saapuminen markkinoille. Vaikka palveluseteli rajoitettaisiinkin pelkästään yksityiselle sektorille lisää se kilpailua myös julkisella sektorilla ja asiakkaalle tämä näkyy myös asiakaslähtöisenä palveluna. (Hyvinvointipalvelut 1995, 18). Myös uudenlaisten palvelumuotojen löytyminen ja käyttöönotto on mahdollista. (Markkinat ja kilpailu kuntien tuotantotoiminnassa 2001, 36). Palvelun tarpeen arvioinnista ei aiheutune juurikaan lisä kustannuksia, koska palvelun tarve on joka tapauksessa määritettävä. Jonkin verran lisäaikaa kuluu palveluohjaukseen, koska asiakkaalle on esiteltävä tasapuolisesti eri palveluvaihtoehdot.
16 Mikäli palvelusetelin arvo on määritelty samoin kuin nykyisen asiakasmaksulain perusteella ei lisäkustannuksia pitäisi syntyä lisää. Mikäli palvelusetelin arvo on suurempi kuin nykyinen kuntien käytäntö nousevat kustannukset. Taas vastaavasti, mikäli palvelusetelin arvo on määritelty pienemmäksi, pystyy kunta tarjoamaan suuremmalle joukolle asiakkaita palveluja samalla rahalla. Palvelusetelin tullessa saattaa palvelujen kysyntä lisääntyä, koska kunta on saattanut rajata palvelujen saantia kunnan oman resurssin mukaan. Kunnassa voi olla piilevää kysyntää, jota on rajoittanut resurssien vähäisyys. (Suominen & Valpola 2002, 50-51). Kokemusten perusteella palvelusetelillä on ollut kilpailua lisäävä vaikutus niin yksityissektorilla kuin julkisellakin sektorilla. Tämä on koettu terveeksi paineeksi palvelun tuotannossa. Palveluseteli soveltuu parhaiten alueille, joissa asiakkaan mielipide on tärkeä palvelun laadun ja itsemääräämisoikeuden osalta. (Hyvinvointipalvelut -kilpailua ja valinnanvapautta 1995, 18-19). Laajamittaisesti toteutettuna palvelusetelijärjestelmä voi johtaa saman tulotason omaavien ihmisten hakeutumisen samojen palvelun tuottajien asiakkaiksi. Tällainen kehitys ei ole toivottavaa Suomalaisessa hyvinvointiyhteiskunnassa. (Kuntien uudet toimintatavat 1994, 32). Sosiaali- ja terveysministeriön selvityshenkilöiden tekemässä raportissa todetaan, että tulonjakovaikutuksia voidaan ennaltaehkäistä esimerkiksi palvelusetelin arvon määrittelyllä ja jakeluperusteilla. (Suominen & Valpola 2002, 14). 4.4 Palvelusetelin edellytyksiä Toimiakseen palvelusetelijärjestelmä edellyttää useiden kriteerien täyttymistä. Ihmisten palvelutarpeissa pitää olla eroja ja niiden on oltava tunnistettavia. Palvelusetelijärjestelmän tulee kannustaa ihmisiä kuluttamaan aktiivisesti ja tekemään valintoja. Kuluttajien on tiedettävä hintataso ja vaihtoehtoiset palveluntuottajat. Asiakkaille on taattava riittävä tiedottaminen ja palveluohjaus. (Valkama 2000, 257) Tämä edellyttää palveluohjaukselta ja palvelun tarpeen määrittämiseltä tasapuolisuutta ja huolellisuutta, että kaikki vaihtoehdot on esitelty asiakkaalle samanarvoisesti. Palvelun tarpeen ja saatavuuden määrittelyssä tulisi käyttää standardoituja toimintakyvyn mittareita. (Suomi-
17 nen & Valpola 36, 37). Kuluttajille tulee olla riittävästi eri palveluntuottajia, jotta he voisivat löytää itselleen sopivimman. (Valkama 2000, 257) Palvelusetelin toimivuus perustuu siihen, että markkinoilla on riittävästi palveluntuottajia, jotta syntyisi kilpailua (Kuntien uudet toimintatavat 1994, 4). Kilpailun syntyminen ei ole itsestäänselvyys. Toimintaympäristöltä vaaditaan, että palveluntarjoajia on riittävästi ja heidän palveluistaan on tiedotettu. Kaikilla palveluntuottajilla tulisi olla samanlaiset edellytykset kilpailuetujen etsimiseen ja toiminnan kehittämiseen. (Laatua ja tehokkuutta palvelujen kilpailulla 2001, 19). Kuluttajan pitää pystyä määrittämään palvelun laatu helposti. Julkisen sektorin tulee järjestää toiminnan laadun valvonta. Palveluntuottajalla pitää olla toimintaan soveltuvat toimitilat, henkilökunnalla tulee olla muodollinen pätevyys, palvelun sisällön tulee täyttää määritellyt laatustandardit ja asiakkaita on kohdeltava tasapuolisesti taustoista riippumatta. Palveluntuottajan tulee sallia säännölliset tarkastuskäynnit viranomaisten taholta. (Valkama 2000, 257). Kulutettavan palvelun on oltava kohtuullisen hintaista ja säännöllisesti saatavilla. (Valkama 2000, 257 ) Lisäksi palvelusetelin tulee olla voimassa ja sisältää sovitut palvelut (Valkama 2000, 257). Mikäli asiakkaat eivät ole tyytyväisiä saamaansa palveluun palvelusetelijärjestelmässä, tulisi kunnalla olla valmiiksi mietittynä palautejärjestelmä. Palautejärjestelmän tulisi reagoida nopeasti havaittuihin puutteisiin ja puutteet pitäisi korjata heti. (Kuntien uudet toimintatavat 1994, 4). Palvelusetelijärjestelmän käyttöönotossa kustannukset nousevat todennäköisesti alussa. Käytännön kokemuksissa palveluseteli on tuonut kuitenkin kunnille säästöjä (Heikkilä ym, 1995 ). Haittana on mahdollisuus julkisen sektorin byrokratian kasvuun ja lisäkustannuksiin, kun määritetään palvelusetelin palvelun tarve ja arvo. Lisätyötä kunnille tuovat myös palvelujen laadunvarmentaminen, toiminnan valvonta ja palvelusetelistä aiheutuvien tositteiden käsittely. (Hyvinvointipalvelut kilpailua ja valinnanvapautta 1995, 22, Suominen & Valpola 2002, 50-51). Palvelun tuottajan valinta vaatii jo taustojen selvittämistä palvelun tuottajasta. Sosiaalija terveysministeriön työryhmä suosittaa kriteereiksi henkilöstön kelpoisuusehtojen täyttämistä, salassapitosäännösten sekä ilmoitusvelvollisuuden noudattamista. Palvelun tuottajalla on oltava vastuuvakuutus ja hän pitää olla rekisteröitynyt verotusta varten. Palvelun tuottajaa ei ole tuomittu ammatinharjoittamiseen liittyvistä asioista, eikä hän
18 ole syyllistynyt vakavaan menettelyrikkomukseen. Häntä voidaan pitää luotettavana ja sopivana toimimaan palvelun tuottajana. Kunnan olisi ainakin aluksi suoritettava tehostettua valvontaa ulkopuolisten palvelun tuottajien palvelun laadussa. (Suominen & Valpola, 2002, 34). Samaisessa suosituksessa suositellaan myös, että mikäli kunta on itse kilpailemassa palvelusetelein tuotetuissa palveluissa, muiden palvelun tuottajien valvonta ei voi olla järjestetty samaan yksikköön kunnan palvelua tuottavan toiminnan kanssa, koska tässä on vaarana kilpailun vääristyminen. (Suominen & Valpola, 2002, 34). Palvelusetelissä korostuu tarve huolehtia että palveluntuottajaa kohdellaan tasapuolisesti. Kunnan on huolehdittava siitä, että olemassa olevat kilpailumahdollisuudet käytetään. (Suominen, Valpola, 2002, 34). 4.5 Ratkaistavia asioita ennen käyttöönottoa Palvelusetelin arvoa määritettäessä on huomioitava useita seikkoja. Kunnan tavoitellessa säästöjä on palvelusetelin arvo määritettävä alemmaksi kuin kunnan oman tuotannon aiheuttamat kustannukset ovat. Arvoa määritettäessä on kuitenkin huomioitava että palvelusetelin arvolla vaikutetaan suoraan kysyntään ja asiakkaan omavastuuosuuteen. Arvon alhaisuus ei houkuttele asiakkaita käyttämään palveluseteli-mahdollisuutta. Arvoltaan korkea palveluseteli lisää kunnan menoja, mutta laskee asiakkaan omavastuuosuutta. Palvelusetelin arvoa määritettäessä on myös huomioita eritysryhmien normaalia runsaampi palveluiden tarve. Toimiva palvelusetelijärjestelmä aiheuttaa palvelun kysynnän ohjautumisen yksityiselle ja kolmannelle sektorille ja tätä kautta julkisen sektorin palvelutarpeen vähenemisen. (Hyvinvointipalvelut kilpailua ja valinnanvapautta 1995, 17-18). Tällä hetkellä kuntien kotipalvelujen maksut määräytyvät kuntakohtaisten maksutaulukoiden pohjalta. Maksun suuruuteen vaikuttavia tekijöitä ovat samassa taloudessa asuvien henkilömäärä, kuukausitulot sekä kuukausituloihin ja henkilömäärään suhteutettu maksuprosentti, joka on 35-11 %. Kriteerinä on kuitenkin, ettei kotona annettavasta
19 palvelusta perittävä maksu ylitä palvelun tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia. (Suominen & Valpola 2002, 22). 6. KUNTIEN JA KAUPUNKIEN KOKEMUKSIA PALVELUSETELISTÄ 6.1 Hämeenlinna Hämeenlinnassa palveluseteli on ollut käytössä vuodesta 2001. Palveluseteliin ovat oikeutettuja yli 75-vuotiaat henkilöt, jotka eivät kuulu kotipalvelun piiriin. Palvelusetelin saa kotona asumista tukevaan toimintaan kuten siivoukseen, lumitöihin ja puiden kantamiseen, mutta ei kotipalveluun. Palvelusetelin piiriin pääsee täyttämällä hakemuksen kotihoitotoimistoon. Myöntäminen on harkinnanvaraista ja myös asiakkaan tulot vaikuttavat myöntämiseen. Bruttotulorajat: Henkilöluku 1 2 3 /kk 800 1400 1900 Varallisuusrajat: (Verotettava varallisuus) Henkilöluku 1 2 20 000 27 000 Mikäli asiakkaalle myönnetään palveluseteli saa hän myöntämispäätöksen yhteydessä listan yksityisistä palvelun tuottajista ja heidän yhteystietonsa sekä palvelusetelin. Palvelusetelillä voi ostaa esim. neljä tuntia siivousta kuukaudessa. Kaupunki maksaa12 tunti ja asiakas saa maksaa itse enintään 11 / tunti lisää ostamastaan palvelusta.
20 Kotipalvelun piirissä Hämeenlinnassa oli viime vuonna asiakkaita 917. Asiakasmäärät ovat vähentyneet kotipalvelussa, mutta asiakkaiden avun tarve on kasvanut. Palveluseteliä haki vuonna 2001 203 asiakasta ja se myönnettiin 170:lle. Viime vuoden menot palvelusetelistä oli noin 17 000 euroa. Asiakkaat ovat olleet tyytyväisiä valinnan mahdollisuuteen ja tämä on vähentänyt kaupungissa kotipalvelun piiriin hakeutumista. Hämeenlinnassa on tällä hetkellä kotipalvelussa noin 120 työntekijää ja noin 40 työntekijän vaje. Vaje johtuu siitä, että Hämeenlinna on lisännyt laitoshoitoon henkilökuntaa. Yksityiset yrittäjät, joille palveluseteli käy, on valittu siten että he ovat entuudestaan tuttuja vuosien takaa. Toiminnan valvontaan ei ole mitään erillistä ohjeistusta vaan asiakaspalaute tulee yleensä välittömästi kotihoitotoimistoon yksityisistä palvelun tuottajista ja asiakas voi myös itse vaihtaa palvelun tuottajaa välittömästi. Mikäli yksityisestä palvelun tuottajasta tulee huonoa palautetta ottaa kotihoidon koordinaattori itse yhteyttä palvelun tuottajaan ja pyrkii selvittämään mistä on kyse. Uusia yrityksiä ainoastaan palvelusetelin tiimoilta ei ole tullut, mutta se on kenties rohkaissut uusia yrittäjiä aloittamaan toimintaansa. Palvelusetelikokeilua aiotaan jatkaa edelleen. Hämeenlinnassa koetaan, että tällaisella palvelusetelillä voidaan ehkäistä myös kotitapaturmia ja sitä kautta palveluseteli maksaa itseään takaisin. Samalla tällainen toiminta muuttaa myös palvelukulttuuria Hämeenlinnassa. Ihmiset, jotka eivät ole oikeutettuja palveluseteliin ovat myös alkaneet ostaa mm. siivouspalveluja yksityiseltä, koska ovat saaneet hyvää palautetta toiminnasta. (Ulla- Maija Karinmaa, kotihoidon koordinaattori 21.8.2002). 6.2 Kajaani Kajaanissa palveluseteli on käytössä vanhusten ja vammaisten kotona annettavissa hoivapalveluissa sekä omaishoitajien vapaapäivien järjestämisessä. Palvelusetelin saa kotona asuva vanhus tai vammainen, joka tarvitsee kotihoitoa pystyäkseen asumaan kotona sekä omaishoitajien vapaapäivien järjestämiseen.
21 Palveluseteli otettiin käyttöön maaliskuussa 1998 ja tarkoituksena oli lisätä asiakkaiden valinnanvapautta, kustannustietoisuutta ja tämä oli myös tarkoitettu haasteeksi kehittää kunnallisia palveluja. Tällä hetkellä palvelusetelin piirissä kotihoidon osalta on 40 asiakasta. Kaupunki maksaa keskimäärin 300 / kk:ssa asiakasta kohti. Hoivapalvelussa asiakkaan tulot vaikuttavat tuen ja omavastuuosuuden suuruuteen. Omaishoitajien vapaapäivien järjestämiseksi kaupunki antaa palvelusetelin, jonka suuruus on 63,9 ja asiakkaista on tällä hetkellä 27. Omaishoidon palveluseteli on kaikille saman suuruinen. Asiakas voi hakeutua palvelusetelin piiriin ottamalla yhteyttä kotipalveluun ja kotipalvelu tekee kotikäynnin jossa määritetään avun tarve. Tällä hetkellä uusia asiakkaita ei mahdu kunnallisen kotihoidon piiriin, joten käytännössä uudet asiakkaat ohjautuvat yksityisten palvelujen piirissä. Palvelun tuottajia ovat yksityiset yritykset, jotka perusturvalautakunta on hyväksynyt. Tällä hetkellä yrityksiä on seitsemän, joista kaksi tekee omaishoitajien lomitusta. Yritysten toimintaa valvoo kotihoidon vastuualuepäällikkö. Asiakkaille annetaan palvelusetelin myöntämisen yhteydessä yrittäjien yhteystiedot ja he ottavat itse yhteyttä. Palaute palvelusetelistä on ollut myönteistä. Asiakas saa valita palvelun tuottajan ja työntekijöiden vaihtuvuus on yksityisellä sektorilla pienempi kuin julkisella puolella. Huonoiksi puoliksi on koettu, että asiakas joutuu maksamaan työvuorolisät ja kilometrikorvaukset yrittäjille. Palveluseteli on tuonut uusia yrityksiä kaupunkiin muutamia. Kaikkia kotihoidon avoimia työpaikkoja ei ole täytetty. Laskelmia säästöistä ei ole, mutta palveluseteli on koettu edullisemmaksi vaihtoehdoksi kaupungissa. Palvelusetelin käyttöä aiotaan jatkaa Kajaanissa. (Pirkko Viljanmaa, kotipalveluohjaaja, 21.8.2002). 6.3 Toholampi
22 Toholammilla siirrettiin siivouspalvelut, kotipalveluun kuuluville, palvelusetelin piiriin. Oikeutettuja palveluseteliin on Toholammilla noin 20 henkilöä. Tämä kokeilu aloitettiin vuonna 2001. Pienemmässä mittakaavassa palveluseteli oli toiminut jo noin kolme vuotta. Palvelusetelillä saa kolme tuntia siivousta kuukaudessa, josta jää asiakkaalle maksettavaksi noin 8,5 :a. Palvelusetelin arvo on noin 45 kuukaudessa, jolla kunta tukee palvelun ostoa. Toholammilla asiakkaat eivät siirtyneetkään käyttämään yksityisiä siivousalan palveluita niin kuin oli odotettu. Tällä hetkellä siivousalan yrityksiä Toholammilla on ainoastaa yksi, kun muutama vuosi sitten niitä oli kolme. Tällä hetkellä ainokainenkin yrittäjä pystyisi ottamaan lisää töitä. Asiakkaat ovat ilmeisesti siirtyneet siivouttamaan asuntonsa omaisilla ja tuttavilla. Kotipalvelun työ katsotaan helpottuneen palveluseteliin muuttumisen ansiosta. Työntekijöille jää enemmän aikaa keskittyä kotipalvelun perustyöhön. Kunnassa arvioitiin palvelusetelin tulleen halvemmaksi vaihtoehdoksi kuin uuden työntekijän palkkaamisen. Tällä hetkellä Toholammilla ei toteudu palveluseteliin liitetty hyöty palvelujen laadun paranemisesta kilpailun kautta, koska kunnassa on ainoastaan yksi yrittäjä ja ilmeisesti naapurikunnista ihmiset eivät ole halukkaita tilaamaan palveluita lisää. (Margit Yli- Kotila, kotipalvelun ohjaaja, 16.9.2002). 6.4 Pyhäselkä Pyhäselän kunnassa palveluseteli on ollut käytössä jo vuodesta 1994 lasten päivähoidossa. Kunnassa lähdettiin kokeilemaan palveluseteliä koska haluttiin tarjota vaihtoehtoja asiakkaille ja lasten päivähoitopaikoista oli enemmän tarvetta kuin mitä kunnalla oli mahdollisuuksia järjestää paikkoja. Perusajatus kunnassa oli kuitenkin, että julkiset palvelut tuotetaan edelleen kunnan voimavaroin. Palveluseteli on vakiinnuttanut asemansa tässä kunnassa. Palvelusetelin voi saada lapsiperhe, joka tarvitsee päivähoidon palveluita vähintään 14 päivänä kuukaudessa ja viisi tuntia hoitopäivänä. Palveluseteli on suuruudeltaan 185,01 euroa ja se on kaikille samansuuruinen (www.pyhaselka.fi). Lisäksi vanhemmat voivat hakea Kelalta yksityisen hoidon tukea,
23 joka on tulosidonnainen. Vanhemmat voivat itse järjestää hoitopaikan yksityiseltä sektorilta, myös yli kuntarajojen, ja kunta maksaa palvelusetelin suoraan yrittäjälle. Päivähoidon palveluita käyttää 350-400 lasta Pyhäselän kunnassa ja heistä noin 15 % on palvelusetelin piirissä. Palveluseteli on koettu hyväksi niin kunnan kuin perheidenkin osalta. Kunnan puolelta palveluseteli on helppokäyttöinen, koska se on samansuuruinen kaikille. Yksityinen sektori pystyy reagoimaan nopeammin päivähoitopaikkojen tarpeeseen kuin julkinen sektori. Lisäksi palvelusetelein järjestetty hoitopaikka on lähes puolta halvempi kunnalle kuin kunnan oma päivähoitopaikka. Perheet ovat olleet tyytyväisiä vaihtoehdon olemassaoloon ja jokainen perhe voi valita heille sopivimman vaihtoehdon lapsen päivähoidon järjestämiseksi. Huonona puolena kunnan puolelta arvioitiin toiminnan valvontaa yksityisellä sektorilla. Kunnan edustaja kiertää jokaisen uuden yrittäjän luona ennen yrityksen aloittamista ja on puhelinyhteydessä yrittäjään jos yrityksessä hoidetaan lapsia palvelusetelein. Pyhäselän kunnassa palvelusetelein hoidossa olevat lapset ovat usein naapurikuntien alueella ja valvontavastuu näistä on kunnalla, jossa yritys sijaitsee. Toisaalta lasten palvelut ovat varsin hyvin valvottuja, koska lapset ja vanhemmat toimivat itse valvojina ja he voivat äänestää jaloillaan eli vaihtaa hoitopaikkaa. (Juha Hakkarainen, päiväkodinjohtaja, 27.3.2003). 7. POHDINTA Palveluiden järjestämisvastuu on edelleen kunnilla vaikkakaan kuntien ei tarvitse tuottaa palvelujaan itse. Useissa kunnissa kamppaillaan tällä hetkellä taloudellisessa niukkuudessa ja sosiaali- ja terveysmenot ovat näissä kunnissa vuosittain kasvava menoerä. Palveluiden järjestämisvastuu edellyttää, että kuntien olisi järjestettävä palvelut kaikille asukkailleen asuinpaikasta ja tulotasosta riippumatta, eriarvoistamatta kuntalaisiaan.
24 Lisäksi asiakkaille pitäisi antaa valinnan mahdollisuuksia palveluista ja palveluidentuottajista. Palveluseteli on yksi vaihtoehto, kun haetaan uusia ratkaisuja palveluiden järjestämiseen. Palvelusetelityyppejä on useita erilaisia ja niiden vahvuudet ja heikkoudet vaihtelevat tyypeittäin. Tavallisimpia palvelusetelimalleja ovat tasaraha- ja tulosidonnainen malli. Harvinaisempia lienee räätälöity malli sekä palvelusuorittein määritelty malli. Kaikkiin palvelusetelimalleihin liittyy tiettyjä hyviä ja huonoja puolia. Palveluseteli lisää kilpailua, parantavaa palveluiden laatua, tarjoaa asiakkaille valinnanmahdollisuuksia sekä uudenlaisia ratkaisuja heidän palvelutarpeisiinsa ja on joustava sekä nopeasti reagoiva asiakkaiden tarpeisiin. Toteuttaakseen kaikki nämä vaihtoehdot tarvitaan useita saman alan palveluntuottajia, jotta tämä toteutuisi. Ilman toimivaa kilpailua asiakkaista tämä tuskin toteutuu. Palveluohjauksen rooli korostuu palveluseteliä käytettäessä. Asiakkaiden tulee saada tiedot eri palvelun tuottajista ja asiakkaan on itse pystyttävä ratkaisemaan palveluntuottaja sekä tilaamaan palvelu. Tämä saattaa aiheuttaa ongelmia esimerkiksi ikääntyneillä. Lisäksi ikäihmiset luottavat usein enemmän julkiseen palveluun ja tämä voi vaikeuttaa asiakkaiden hakeutumista yksityiselle tai kolmannelle sektorille ikäihmisille suunnatuissa palveluissa. Tästä oli esimerkki Toholammilta. Kuka valvoo eri palveluntuottajien toimintaa? Valvonta kuuluu kunnille, mutta onko toiminnan valvontaan riittävästi resursseja. Toimiva valvonta on erityisen tärkeää ikäihmisten ja vammaisten palveluissa, koska he eivät välttämättä aina osaa tai huomaa pitää puoliaan. Lasten palveluiden osalta vanhemmat toimivat usein palveluiden laadun valvojina. Eri palvelusetelimalleilla on jokaisella omat erityispiirteensä. Tasarahamallin etuina on kunnan kannalta, että se on hallinnollisesti helppo. Palvelusetelin arvo on ennalta määrätty ja se on tasasuuruinen kaikille. Tällainen malli ei vaadi kovin suuria esiselvittelyjä asiakkaalta eikä kunnalta. Tässä mallissa voi tulla ongelmaksi ihmisten joutuminen eriarvoiseen asemaan tulojensa vuoksi. Hyvätuloinen ja alhaiset tulot omaava henkilö saavat samanarvoisen setelin.
25 Tulosidonnaisessa mallissa palvelusetelin suuruus on sitoutettu asiakkaan tuloihin. Tällainen järjestelmä aiheuttaa erilaisia selvityksiä asiakkaan omaisuudesta ja lisää virkamiestyötä. Tämän mallin etuina on että se on tasapuolinen tulojen osalta. Hieman samantyyppinen malli, mutta vielä pidemmälle yksilöity on räätälöity malli, jossa jokainen asiakas arvioidaan yksilönä tulojen ja palvelutarpeen mukaan. Arvioinnin perusteella määritellään palvelut ja palvelusetelin suuruudet. Tällainen malli on varmasti yksilöllinen, mutta ei sovellu kovin suuren joukon palveluiden tarpeen arviointiin, koska tähän kuluu paljon aikaa. Lisäksi vielä on palvelusuorittein määritelty malli, jossa asiakkaalle annetaan tietty tuntimäärä jotakin palvelua. Tällainen vaihtoehto on selkeä ja asiakas voi itse ostaa lisää palvelua omilla rahoillaan mikäli sitä tarvitsee. Maaseudulla tällainen palvelusuorittein määritelty welfare mix tyyppinen palveluiden järjestämismalli voisi olla toimiva. Tällä hetkellä valtakunnallisissa suosituksissa esimerkiksi ikäihmisten pitäisi saada asua mahdollisimman pitkään kotona ja palvelut pitäisi tuoda asiakkaalle kotiin. Tämä on monessa kunnassa lähes mahdotonta, koska välimatkat ovat usein pitkiä ja asiakkaan asumisen turvaaminen saattaa edellyttää useitakin käyntejä päivässä. Tällaisissa tapauksissa palvelusuorittein määritelty palveluseteli voisi olla hyvä, jos esimerkiksi lähellä asuva naapuri voisi olla se joka hoitaisi esimerkiksi tarkastuskäynnin, että kaikki on hyvin ja kenties talonmiehen tehtävät sekä siivouksen. Kunta maksaisi naapurille korvauksen näistä tehtävistä. Tähän otti kantaa sosiaali- ja terveysministeriön työryhmä joka laati raportin palvelut kotiin setelillä ja heidän kantansa oli että palveluseteli luokitellaan palkansaajana tehdyksi työksi ja tällöin tulisi huolehtia myös työnantajan velvotteista. Erilaiset lait ja asetukset on luotu kansalaisten turvaksi, mutta olisiko näissä mahdollisuutta joustaa, kun toiminta vaikuttaisi kaikkien osapuolten kannalta järkevältä. Palvelusetelivaihtoehto tarjoaa asiakkaiden ja palvelujen muuttuviin tarpeisiin varsin nopeasti reagoivan vaihtoehdon. Esimerkki kunnat ovat lähteneet palvelusetelikokeiluihin kun oma palvelutuotanto ei enää riitä, henkilöstöä ei haluta palkata lisää tai investoida tiloihin. Usein myös palveluntuotanto on tullut kunnalle edullisemmaksi kun osa palvelutuotannosta on sijoitettu yksityiselle ja kolmannelle sektorille palvelusetelein. Esimerkki kunnissa palvelusetelivaihtoehtoon ollaan oltu tyytyväisiä niin kunnan kuin