Ympäristöministeriö Anu Kerkkänen, Matti Laitio Muistio 8.12.2015 ELYjen roolin muuttaminen konsultoivaksi maankäyttö- ja rakentamisasioissa, valitusoikeuden rajoittaminen kaavapäätöksistä 1. ELYJEN KONSULTOIVA ROOLI - TAUSTA 1.1. ELYjen ja kuntien tehtävät ja roolit alueidenkäytössä Maankäyttö- ja rakennuslaki määrittelee selkeästi kuntatason kaavoitukseen liittyvät eri toimijoiden tehtävät ja roolit. Kunnan on huolehdittava alueiden käytön suunnittelusta, rakentamisen ohjauksesta ja valvonnasta alueellaan sekä maapolitiikan harjoittamisesta (MRL 20 ). Maankäyttö- ja rakennuslaki siis korostaa kuntien valtaa ja vastuuta alueidenkäytön suunnittelussa sekä rakentamisen ohjaamisessa. ELY-keskusten roolina on puolestaan ohjata ja edistää kunnan alueidenkäytön suunnittelun ja rakennustoimen järjestämistä. ELY-keskusten on myös valvottava, että kaavoituksessa, rakentamisessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, muut alueiden käyttöä ja rakentamista koskevat tavoitteet sekä kaavoitus- ja rakennustoimen hoitoa koskevat säännökset (MRL 18 ). Kuntien koosta ja voimavaroista johtuen niiden resurssit huolehtia alueidenkäyttöön liittyvistä tehtävistä vaihtelevat. Suuremmissa kunnissa on hyvä oma asiantuntemus ja pienemmät kunnat turvautuvat suuremmassa määrin ostopalveluihin. ELY-keskusten tuen tarve kuntien alueidenkäytössä ei siis ole aina samanlainen. Kaikissa tilanteissa kunnat kuitenkin arvostavat erityisesti ELY-keskusten juridista tukea maankäyttö- ja rakennuslain tulkinnoissa sekä ympäristöasioihin liittyvää monialaista osaamista. Tämän asiantuntemuksen kanavoiminen rakentavalla tavalla hyödyntämään kuntien alueidenkäytön suunnittelua on maankäyttö- ja rakennuslain keskeinen tarkoitus. Alueiden käytön suunnittelu ja maapolitiikan hoito ovat keskeisiä välineitä kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta. Niillä edistetään kuntien kehittymistä omia vahvuuksia hyödyntäen ja turvataan ympäristöön liittyvien arvojen säilyminen. Alueidenkäyttöön liittyvät valinnat kunnan kehittämisessä ovat poliittisia valintoja, joille lainsäädäntö piirtää raamit. Näiden raamien piirtämisessä ELY-keskukset toimivat kuntien tukena, kun elinympäristöön liittyviä erilaisia tarpeita ja arvoja sovitetaan yhteen. 1.2. ELYjen alueidenkäytön ohjauksen nykytila 1
ELY-keskusten keskeisiä toimintamuotoja alueidenkäytön ohjauksessa ovat kaavoihin liittyvät viranomaisneuvottelut sekä vuotuiset kehittämiskeskustelut. Lisäksi ohjausta toteutetaan monilla muilla tavoilla. ELY-keskus voi antaa kunnalle muuta asiantuntija-apua ja neuvontaa, antaa lausuntoja merkittävimpiä kaavoja ja rakennusjärjestystä koskevista ehdotuksista, osallistua muihin kaavaneuvotteluihin kuin lakisääteisiin viranomaisneuvotteluihin ja järjestää kuntien edustajille ja muille sidosryhmille koulutustilaisuuksia. Viranomaisneuvotteluja järjestetään vuosittain noin 700. Muita kaavoja koskevia neuvotteluja (työneuvottelut, kuukausikokoukset) järjestetään lähes yhtä paljon ja niiden määrä on viime vuosina ollut myös hienoisessa nousussa. Kuntaliiton vuonna 2012 tekemän kyselyn mukaan lähes kaikista yleiskaavoista pidetään viranomaisneuvottelu. Yli 90 prosentissa yleiskaavoja pidetään kaksi viranomaisneuvottelua. Asemakaavojen osalta viranomaisneuvottelujen pitämisessä on eroavaisuuksia kunnan koosta riippuen. Pienissä kunnissa asemakaavoista pidetään viranomaisneuvottelu noin 80 prosentissa. 6000 50000 asukkaan kunnissa hieman yli puolessa asemakaavoista ja yli 50 000 asukkaan kunnissa noin 40 prosentissa asemakaavoista pidetään viranomaisneuvottelu. Yli puolesta asemakaavoja, joita viranomaisneuvottelu lain mukaan koskee, pidetään kaksi neuvottelua. Viranomaisneuvotteluja ja muita kaavoja koskevia neuvotteluja pidetään lain tarkoitukseen nähden varsin paljon. Toive neuvotteluille tulee yleensä kunnista. Osassa ELY-keskuksia viranomaisneuvottelujen määrää on pyritty vähentämään säännöllisillä kuukausipalavereilla (joka kuukausi tai joka toinen kuukausi) kuntien kanssa, joilla on runsaasti vireillä olevia kaavoja. Palaverien luonne kuitenkin vaihtelee. Pääkaupunkiseudulla näitä palavereja on järjestetty maankäyttö- ja rakennuslain voimaantulosta lähtien. Vakiintunut palaverikäytäntö on myös Pirkanmaan ELYllä. Palaverissa annetut kommentit poistavat usein myös lausuntotarpeen. Muiden ELYjen kuukausikokoukset mikäli niitä järjestetään - ovat usein vapaamuotoisempia tilannekatsauksia isompien kuntien ja kaupunkien kanssa. Vuosina 2010-2014 ELY-keskukset ovat antaneet vuosittain 1300-1500 kaavalausuntoa. 1 Maankäyttö- ja rakennuslakia valmisteltaessa lähtökohtana oli, että viranomaisneuvottelut ovat valtion ensisijainen ohjauskeino ja lausunnot ovat neuvottelumenettelyä täydentäviä. Käytännössä lausuntomenettelyn merkitys näyttää muodostuneen arvioitua suuremmaksi. Lisäksi maankäyttö- ja rakennuslaista poiketen lausuntoja pyydetään kaavoista usein jo luonnosvaiheessa, eikä vasta ehdotusvaiheessa. Monissa ELY-keskuksissa työaikaa kuluu runsaasti etenkin pienten kuntien ohjaamiseen. Pienet kunnat haluavat toisinaan pitää viranomaisneuvotteluja tilanteissa, joissa se ei ELY-keskuksen mukaan olisi tarpeen. Pienet kunnat pyytävät ELY-keskukselta usein myös lausunnon silloinkin kun se lain mukaan ei olisi tarpeen. ELY-keskuksissa näyttää olevan myönteistä suhtautumista tällaisiinkin neuvottelu- ja lausuntopyyntöihin, koska koetaan, että pienen kunnan niukkaa asiantuntemusta voidaan siten tukea ja 1 Yleiskaavoja on samalla aikavälillä hyväksytty vuosittain 120-180 ja asemakaavoja 1000-1200. 2
saada kaavan sisältöön parannuksia. Lisäksi ELY-keskukset painottavat, että pientenkin kuntien ajankohtaiset kaavoitusasiat voivat olla merkittäviä liittyessään esimerkiksi mittaviin kaivos- tai matkailuhankkeisiin. Kuntaliitto on selvittänyt kuntien ja ELY-keskusten välisen viranomaisyhteistyön toimivuutta kyselyillä, jotka on toteutettu vuosina 2010 ja 2012. Kyselyihin vastasivat kuntien ja maakunnan liittojen kaavoituksesta vastaavat sekä ELY-keskusten alueidenkäyttövastaavat. Vuonna 2012 toteutetun kyselyn mukaan viranomaisneuvotteluja arvioitiin monessa suhteessa varsin myönteisesti. Kaksi kolmasosaa kuntien vastaajista katsoi, että kunta saa viranomaisneuvotteluissa käyttöönsä tarvitsemansa ELY keskuksen asiantuntemuksen. Lähes yhtä suuri osa oli sitä mieltä, että neuvottelut tuovat varmuutta kaavoitusprosessiin ja kaavan sisältöön liittyviin valintoihin. Kuntien vastaajista 65 prosenttia katsoi, että ELY-keskus pystyy muodostamaan yksimielisen kannan asioihin ja 60 prosenttia toi esille, että ELY-keskus ilmaisee neuvotteluissa kantansa riittävän selkeästi. Suuret kunnat eivät koe saavansa neuvotteluista yhtä paljon hyötyä kuin pienemmät. Kyselyjen mukaan kunnat kritisoivat ELY-keskuksia etenkin siitä, että niiden koetaan ottavan neuvotteluissa kantaa asioihin, jotka kunnan tulee oman näkemyksensä mukaan voida hoitaa itse. Lisäksi ELYt saavat jonkin verran kritiikkiä muun muassa yhteistyöilmapiiriin liittyen. Vuoden 2012 kyselyssä yli puolet kuntavastaajista koki kunnat ja ELY-keskukset tasavertaisiksi neuvottelukumppaneiksi, mutta neljännes kunnista oli tästä asiasta toista mieltä. ELY-keskuksen toimintatavoissa nähtiin myös eroavaisuuksia maan eri osissa. Joillakin alueilla koettiin muita enemmän saatavan lisäarvoa neuvotteluista ja tunnelma neuvotteluissa koettiin tasavertaisemmaksi kuin joillakin toisilla alueilla. 1.3. ELYjen alueidenkäytön ohjauksen painopisteet Maankäyttö- ja rakennuslain toimivuuden arvioinnissa todettiin, että kuntakaavoihin liittyvää viranomaisyhteistyötä tulisi entistä selkeämmin suunnata kuntien strategiseen alueidenkäytön suunnitteluun, yleiskaavoitukseen ja kestävän yhdyskuntarakenteen edistämiseen sekä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden turvaamiseen. Näitä kysymyksiä on korostettu myös ympäristöministeriön ELY-keskuksia koskevassa tulosohjauksessa. Viranomaisneuvottelut on haluttu kohdistaa erityisen merkittäviin kaavoihin ja niiden määrän vähentämiseen on kiinnitetty huomiota. Myös strategisen alueidenkäytön suunnittelun ja yleiskaavoituksen kehittämistä on painotettu. ELY-keskusten toiminnan kehittämisessä on tärkeää kiinnittää huomiota siihen, että eri yhteistyömuotoja käytetään tarkoituksenmukaisesti ja päällekkäisyyksiä välttäen. Tämä tarkoittaa esimerkiksi viranomaisneuvottelujen ja lausuntojen välisen työnjaon tarkastelua. Myös kaavoja koskevien viranomaisneuvottelujen ja muiden epävirallisempien kaavaneuvottelujen roolia on syytä pohtia. Viranomaisneuvottelujen vähentyessä on näiden muiden kaavaneuvottelujen määrä usealla alueella kasvanut. 3
ELY-keskuksilla on laaja-alaista asiantuntemusta alueidenkäyttöön sekä ympäristön- ja luonnonsuojeluun liittyvissä kysymyksissä ja ne ovat tärkeitä alueellisia toimijoita valtion ympäristöhallinnossa. Siksi ELY-keskusten on oleellista olla mukana keskeisissä ja laajalti vaikuttavissa alueellisissa hankkeissa, kuten kaupunkiseutujen rakennemallien ja maakuntastrategioiden laadinnassa. ELYjen alueidenkäytön tärkeä tehtävä on myös kuntien ja kaupunkiseutujen alueidenkäytön suunnitteluun ja hyvään hallintoon liittyvien prosessien tukeminen, johon kuuluu muun muassa kuntien tukeminen oikeiden suunnitteluvälineiden valinnassa ja maankäyttö- ja rakennuslain mukaisten yhteistyömenettelyjen kehittämisessä. 2. ELYJEN KONSULTOIVA ROOLI TOTEUTTAMISMAHDOLLISUUDET 2.1. Lakisääteisen viranomaisyhteistyön rajaaminen ELYjen konsultoiva rooli tulkitaan tässä ELYjen alueidenkäytön ohjauksen kehittämisenä siten, että ennakoivuus ja kumppanuus korostuvat. Maankäyttö- ja rakennuslain ideana on alunperinkin hoitaa asiat vuorovaikutteisesti neuvotellen, joten konsultoiva rooli ei sinänsä tuo olennaisesti uutta näkökulmaa alueidenkäytön ohjaukseen. ELYjen konsultoivan roolin kehittäminen liittyy ainakin siihen, että ollaan vuorovaikutuksessa vain niissä tilanteissa, missä se on tarpeellista. Neuvottelutarpeeseen vaikuttavat kunnan kaavoitustoimen edistyneisyys sekä maankäytön ohjauksen kehittyneisyys, joka voi ilmetä esimerkiksi yleiskaavoituksen ajantasaisuutena. Seuraavassa on esitetty näihin asioihin liittyen kolme vaihtoehtoista toteuttamistapaa ja arvioitu niiden hyviä sekä huonoja puolia. a) Kuntien erilaisuuden huomioiminen ELYn ja kunnan välisessä viranomaisyhteistyössä: kuntalista asetuksessa (Haapanalan tapaan) Maankäyttö- ja rakennuslain toimivuusarvioinnissa (2014) todetaan, että kaavoituksensa hyvin hoitaneiden kuntien ohjausta voidaan keventää. Auvo Haapanala ehdottaa toimivuusarvioinnin taustaselvityksessään (2013) neuvottelujärjestelmän keventämistä siten, että viranomaisneuvottelua ei olisi lähtökohtaisesti tarpeen järjestää silloin kun kunta, jonka kaavoitustoimi ja muu maankäytön ohjaus on riittävän kehittynyt, laatii asemakaavaa alueelle, jolla oikeusvaikutteinen yleiskaava ohjaa riittävästi asemakaavoitusta. Kunnan kaavoitustoimen ja muun maankäytön ohjauksen kehittyneisyyden kriteerit määriteltäisiin laissa ja kunnat nimettäisiin lakiin otettavan valtuuden nojalla asetuksessa. Haapanala esittää selvityksessään myös arvion, että noin puolet kunnista voisi olla kaavoitustoimen ja muun maankäytön ohjauksen kannalta riittävän kehittyneitä. Arvio perustuu siihen, että hieman alle puolet Suomen kunnista on yli 6000 asukkaan kuntia, joissa lain mukaan tulee olla pätevä kaavoittaja. Viranomaisneuvottelujen rajaaminen ei kuitenkaan ole absoluuttinen: Kunta tai ELY keskus voisi yksittäistapauksessa pyytää neuvottelun järjestämistä. Tällöin neuvottelu olisi pidettävä. 4
Kuntien erilaisuuden huomioiminen viranomaisyhteistyössä: kuntalista asetuksessa (Haapanalan tapaan) Vahvuudet Heikkoudet Kuntien mainitseminen asetuksessa ei jätä tulkinnanvaraa. Kaavoitukseltaan kehittyneiden kuntien määrittely on vaikeaa. Tapahtuu helposti mekaanisesti kuntakoon mukaan. Yleiskaavan riittävän ohjaavuuden korostaminen voi johtaa turhan yksityiskohtaisiin yleiskaavoihin. Ei edistä strategista yleiskaavoitusta. Yleiskaavan riittävä ohjaavuus jättää tulkinnanvaraa Mahdollisuudet Uhat Korostaa yleiskaavoituksen roolia ja voi edistää yleiskaavoitusta Kuntien valmiudet kaavoitustoimen hoidossa voivat muuttua. Miten otetaan huomioon ja aiheuttaako tarvetta jatkuviin uudelleenmäärittelyihin? b) ELYn ja kunnan välisen viranomaisyhteistyön rajaaminen: ei neuvottelua asemakaavasta jos oikeusvaikutteinen yleiskaava Ei määritellä erikseen kaavoitustoimeltaan edistyneitä kuntia, vaan rajataan viranomaisneuvottelun tarve yleisesti siten, että neuvottelua ei tarvita pääsääntöisesti asemakaavasta, jos alueelle on laadittu oikeusvaikutteinen yleiskaava. ELYn ja kunnan välisen viranomaisyhteistyön rajaaminen: ei neuvottelua asemakaavasta jos oikeusvaikutteinen yleiskaava Vahvuudet Heikkoudet Selkeä ja konkreettinen rajaus Oikeusvaikutteisen yleiskaavan ollessa hyvin Tukee viranomaisyhteistyön keskittymistä merkittäviin / laajalti vaikuttaviin asioihin. yleispiirteinen, vähentää viranomaisten vuorovaikutusta myös sellaisissa tilanteissa, joissa se olisi tarpeen Osa yleiskaavoista on vanhentuneita Mahdollisuudet Uhat Korostaa yleiskaavoituksen roolia ja voi edistää Voi lisätä tarvetta lausuntojen pyytämiseen. yleiskaavoitusta Muuttaa vuorovaikutuksen muotoa ja painopis- 5
Näin muotoiltuna voi edistää myös strategisten yleiskaavojen laatimista Ei sulje pois neuvottelemista myös asemakaavoista jos kunta ja ELY-keskus niin haluavat tettä. Lakisääteisen neuvottelutarpeen vähentämiseen liittyy myös tarve MRL 77 :n muuttamiseen. Tällä hetkellä myös kaikista ranta-asemakaavoista on järjestettävä viranomaisneuvottelu. Tämä säännös voitaisiin poistaa ja arvioida viranomaisneuvottelun tarvetta ranta-alueilla samalla tavalla kuin muillakin alueilla. c) Isoimpien kaupunkien rajaaminen lakisääteisen viranomaisyhteistyön ulkopuolelle Rajataan isoimmat kaupungit lakisääteisen viranomaisyhteistyön ulkopuolelle nimeämällä kaupungit asetuksessa tai määrittämällä laissa/asetuksessa asukasluku (esim. 50 000), jonka ylittävät kaupungit vapautetaan lakisääteisestä viranomaisyhteistyöstä. Viranomaisyhteistyön rajaaminen koskisi viranomaisneuvotteluja, kehittämiskeskustelut säilyisivät edelleen laissa määriteltynä kunnan ja ELY-keskuksen välisenä yhteistyömuotona. Lakimuutos ei estäisi kaupunkeja tarvittaessa olemaan yhteydessä ELYkeskukseen ja hyödyntämästä siten ELY-keskuksen asiantuntemusta. Isoimpien kaupunkien rajaaminen lakisääteisen viranomaisyhteistyön ulkopuolelle Vahvuudet Heikkoudet Rajaus on selkeä: Ei aiheuta harkintaa tai neuvotteluja sen suhteen, missä raja kulkee Miten taataan valtion intressien toteutuminen isoimmissa kaupungeissa? Isoimmilla kaupungeilla yleensä sekä resursseja että osaamista alueidenkäytön suunnitteluun. Painopiste siirtyy isoimpien kaupunkisen osalta valvontaan Mahdollisuudet Uhat Säästetään sekä kuntien että ELY-keskusten resursseja Valittaminen voi lisääntyä 2.2. Viranomaisyhteistyön toimintatapojen / menettelyjen kehittäminen ELYjen konsultoivan roolin kehittämiseen liittyy lisäksi kehittämiskeskustelujen, viranomaisneuvottelujen ja lausuntomenettelyn sekä muun vuorovaikutuksen sisällön kehittäminen ja työnjako resurssien käytön ja vaikuttavuuden kannalta optimaalisella tavalla. Olennaista on myös, että vuorovaikutus tapahtuu mahdollisimman varhaisessa, mutta kuitenkin tarkoituksenmukaisessa vaiheessa. Seuraavassa on esitetty näihin liittyviä kehittämisideoita. 6
a) Viranomaisneuvottelun ajankohtien tarkistaminen Viranomaisneuvottelujen keskeisenä tavoitteena on, että kaavaa laativa kunta saa riittävän varhaisessa vaiheessa tietoonsa eri viranomaisten tavoitteet ja asiantuntemuksen. Neuvottelun järjestämisajankohdalla on vaikutusta siihen, miten hyvin se tukee kaavoitusprosessia. Yleis- ja asemakaavoja koskien viranomaisneuvottelu järjestetään kaavaa valmisteltaessa ennen kuin kunta varaa osallisille tilaisuuden mielipiteen esittämiseen. Tarvittaessa pidetään toinen viranomaisneuvottelu, kun kaavaehdotus on ollut julkisesti nähtävänä ja sitä koskevat mielipiteet ja lausunnot on saatu. Maankäyttö- ja rakennuslain toimivuusarvioinnissa (2014) on tuotu esille näkemys, että viranomaisneuvottelujen ajankohtaa koskevaa säännöstä olisi syytä edelleen väljentää niin, että neuvottelu voidaan säännösten estämättä pitää kaavoitusprosessin kannalta tarkoituksenmukaisessa vaiheessa. Useissa tilanteissa kaavan valmisteluvaiheen kuulemisen jälkeinen ajankohta on paras ajankohta viranomaisneuvottelun pitämiselle. Tämä voisi myös vähentää toisen viranomaisneuvottelun tarpeellisuutta. Erityisesti toisen viranomaisneuvottelun järjestämisen ajankohtaa julkisen nähtävänä pitämisen jälkeen on pidetty liian myöhäisenä. Tämä edellyttää muutoksia MRA 18 ja 26 :ssä. b) Viranomaisneuvottelujen, epävirallisten kaavaneuvottelujen ja lausuntojen välisen työnjaon selkiyttäminen Epävirallisia kaavaneuvotteluja pidetään kuntien ja ELYjen välillä runsaasti ja niiden määrä näyttäisi olevan nousussa. Useat ELYt raportoivat painopisteen siirtyneen viranomaisneuvotteluista työneuvotteluihin. Varsinaisten viranomaisneuvottelujen rooli saattaa jäädä vain muodolliseksi. Eri ELYjen välillä on kuitenkin merkittäviä eroavaisuuksia sen suhteen, onko neuvottelujen painopiste epävirallisissa kaavaneuvotteluissa vai viranomaisneuvotteluissa. Epävirallisten kaavaneuvottelujen määrän yhtenä syynä on pidetty viranomaisneuvottelujen ajankohtia koskevia säännöksiä (MRA 18 ja 26 ), jotka ainakin joissakin tilanteissa voivat estää viranomaisneuvottelujen järjestämisen kaavaprosessin kannalta tarkoituksenmukaisessa vaiheessa. Näissä tilanteissa varsinaisen viranomaisneuvottelun sijaan pidetään usein epävirallinen kaavaneuvottelu. Epäviralliset kaavaneuvottelut poikkeavat viranomaisneuvotteluista muun muassa sen suhteen, että niistä ei ole lakisääteistä velvoitetta laatia muistiota. Tätä on pidetty ongelmana kaavaprosessien läpinäkyvyyden kannalta. Suuri osa ELYistä antaa varsin paljon kaavalausuntoja. Neuvottelujen lisäksi kaavoista pyydetään usein myös lausunto. Eri ELYjen antamien lausuntojen määrät kuitenkin vaihtelevat huomattavasti, eikä lausuntojen määrä ole välttämättä sidoksissa alueen kaavoitusaktiivisuuteen. 7
Auvo Haapanala toteaa selvityksessään (2013) että asemakaavaehdotuksesta pyydettävää lausuntoa koskevan säännöksen (MRA 28 ) sanamuoto ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden sisältö saattavat vaikuttaa siihen, että asemakaavaehdotuksista pyydetään runsaasti lausuntoja ELY - keskuksilta. 2 Toisaalta säännöksessä ei Haapanalan mukaan ole nykymuodossa riittävästi otettu huomioon ELYjen laajaa tehtäväaluetta. Lausunnon pyytämisen tarve saattaa aiheutua myös esimerkiksi siitä, että on tarpeen saada ELY-keskuksen kanta esimerkiksi liikennettä, pohjavesialuetta, melua tai maa-alueen pilaantumista koskevassa kysymyksessä. Haapanala ehdottaa säännöksen sanamuodon tarkistamista siten, että lausuntopyynnön tarpeellisuus voidaan harkita nykyistä paremmin tarpeen mukaan. Lausunnon tarpeellisuutta harkittaessa tulisi ottaa huomioon myös kaavaa laadittaessa mahdollisesti pidetty viranomaisneuvottelu. 3. ELYJEN VALITUSOIKEUS - TAUSTA 3.1. Valitusoikeuden käyttö ELY -keskusten puuttuminen kuntien päätöksiin valittamalla nähdään usein paljon yleisempänä kuin mitä se todellisuudessa on. Muutoksenhakijoina yksityishenkilöt ovat suurin valittajaryhmä kaavoissa, poikkeamispäätöksissä ja suunnittelutarveratkaisuissa. Vuosina 2007-2011 yksityishenkilöiden osuus kaikista kaava-asioita koskevista valituksista oli noin 75 prosenttia, kun taas ELY-keskusten osuus kaikista kaavoja koskevista valituksista oli noin 4 prosenttia. Vuosina 2007-2011 ELY-keskus oli valittajana kuntien kaavapäätöksistä yhteensä 59 kertaa. Ainoana valittajana ELYkeskus oli 29:ssä kunnan tekemässä kaavapäätöksessä. (Holopainen ym. 2013) 1200 1083 1000 800 600 400 200 0 67 59 As Oy ELY Muu oikeushenkilö 25 17 Muu viranomainen 120 80 Yhdistys Yhtiö Yksityishenkilö Kuvio 1. Kaavavalituksen valittajaryhmittäin 2007-2011 (Holopainen ym. 2013) 2 MRA 28 : Asemakaavaehdotuksesta on pyydettävä ELY -keskuksen lausunto, jos kaava saattaa koskea valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita, luonnonsuojelun tai rakennussuojelun kannalta merkittävää aluetta tai kohdetta taikka maakuntakaavassa virkistys- tai suojelualueeksi varattua aluetta. 8
722 58 Asemakaavojen kokonaismäärä 2008-2014 n. 7300 kpl Asemakaavat, ei valitettu Valitusasemakaavat 6550 Asemakaavat, joista AYK/ELY valitti Kuvio 2. Asemakaavojen valitusherkkyys 2008-2014. Lähde: Hertta/YM 80 70 72 60 50 40 30 20 10 0 56 56 50 43 39 36 34 29 15 11 9 10 8 8 6 6 5 5 4 5 4 2 1 2 Valitus yk Valitus ak Valitus ranta-ak Valitus pps Valitus str 2010 2011 2012 2013 2014 Kuvio 3. ELY-keskusten valitusten määrät eräissä asiaryhmissä (MRL) Lähde: Hertta/YM 9
Kuntien kaavapäätöksiin kohdistuneista valituksista hyväksytään joka viides. Valittajatahoittain tarkasteltuna selvästi keskimääräistä paremmin menestyvät ELY-keskusten sekä muiden viranomaisten tekemät valitukset. Vuosina 2007-2011 ELY-keskusten valituksista hyväksyttiin 80 prosenttia ja vain noin 15 prosenttia valituksista hylättiin. 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% Valitus hylätään Valitus hyväksytään Valitus jätetään tutkimatta /lausunnon antaminen raukeaa 0% Kuvio 4. Valitusten lopputulos valittajaryhmittäin vuosina 2007-2011 (Holopainen ym. 2013) 4. ELYJEN VALITUSOIKEUDEN RAJOITTAMINEN TOTEUTTAMISMAHDOLLISUUDET ELYjen valitusoikeutta koskevaa osuutta täydennetään joulukuun lähetekeskustelun jälkeen. 5. ALUEHALLINTOUUDISTUS Pääministeri Sipilän hallituksen ohjelman mukaan valtion aluehallinnon ja maakuntahallinnon yhteensovituksesta tehdään erikseen päätös, jolla yksinkertaistetaan julkisen aluehallinnon järjestämistä (valtio, alueet ja kunnat). Ensisijaisena ratkaisuna on toimintojen keskittäminen tehtäviltään ja toimivallaltaan selkeille itsehallintoalueille. Lisäksi hallituksen ohjelmassa todetaan, että hallitus valmistelee sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisratkaisun kuntaa suurempien itsehallintoalueiden pohjalta. Hallitus teki 7.11.2015 linjauksen aluejaon perusteista ja sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen askelmerkeistä sekä itsehallintoalueiden perustamisesta. Perustuslain 121 :n 4 momentissa tarkoitettuja itsehallintoalueita perustetaan 18 maakuntajaon pohjalta. Linjauksessaan hallitus ohjasi myös aluehallin- 10
touudistuksen valmistelua. Hallituksen linjauksen mukaan itsehallintoalueet perustetaan monitoimialaisiksi ja niille osoitetaan 1.1.2019 lähtien seuraavat tehtävät: - pelastustoimen tehtävät - maakuntien liitoille kuuluvat alueiden kehittämisen ja sen rahoituksen tehtävät - ELY-keskuksissa hoidettavat alueiden ja niiden elinkeinoelämän kehittämistehtävät mukaan lukien maaseutuelinkeinojen kehittämis- ja rahoitustehtävät - mahdollisesti ympäristöterveydenhuolto Ministeriöt arvioivat tarkemmin siirrettävien tehtävien sisältöä ja siirron toteuttamistapaa. Ministeri Lauri Tarasti on nimetty selvityshenkilöksi, jonka tehtävänä on valtion aluehallinnon ja maakuntahallinnon yhteensovituslinjausten valmistelu. Selvityshenkilö laatii ehdotuksen hallituksen tammikuun lopussa 2016 tehtäväksi yhteensovituslinjaukseksi sisältäen luonnoksen itsehallintolakiin otettaviksi perussäännöksiksi itsehallintoalueen tehtävistä. Ministeriöiden selvitysten ja selvityshenkilön ehdotuksen pohjalta hallitus tekee tammikuussa 2016 erillisen päätöksen aluehallintouudistuksen valmistelusta ja itsehallintoalueille siirrettävistä tehtävistä. Lähteet: Haapanala, Auvo (2013) Ely-keskukset alueidenkäytön ja rakentamisen ohjaajina. Selvitys elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten toiminnasta maankäyttö- ja rakennuslain viranomaistehtävissä. Ympäristöministeriön raportteja 6/2013. Holopainen, Heikki; Huttunen, Kimmo; Malin, Kimmo & Partinen, Hanna (2013) Muutoksenhaku maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa asioissa. Tarkastelussa kaavat, suunnittelutarveratkaisut ja poikkeamispäätökset sekä valituslupa-asiat. Ympäristöministeriön raportteja 19/2013. 11