Kuntatalo, marraskuu 2012 Markus Ukkola TEM Hankintadirektiiviuudistus
Kansainvälisen hankintalainsäädännön soveltamiskenttä ja suhde kansalliseen lainsäädäntöön Maailman Kauppajärjestön GPAsopimus EU:n hankintadirektiivit EU-tuomioistuimen ratkaisut Suomen hankintalaki
Hankintalainsäädännön tasot Maailman kauppajärjestön GPA-sopimus asettaa puitteet sille, mitä sopimuksen allekirjoittaneet tahot (mm. EU, Yhdysvallat, Kanada, Japani) voivat omissa säädöksissään määrätä hankintojen kilpailuttamisessa EU-lainsäätäjän tulee myös huomioida EU-tuomioistuimen oikeuskäytäntö, jonka kanssa lainsäädäntö ei saisi olla ristiriidassa EU:n hankintadirektiivit asettavat puitteet sille, mitä EU-jäsenvaltiot voivat omissa kansallisissa hankintalaeissaan säätää hankintamenettelyistä Kansallisesti säädetään menettelyistä sikäli kuin direktiivit antavat tähän mahdollisuuden tai eivät säätele mitään asiasta, esim. EUkynnysarvon alapuolella
Mikä toimenpide on hankinta, joka tulee kilpailuttaa? Kun hankintayksikkö suorittaa palvelun omana työnä, ei kyseessä ole hankintadirektiivien piiriin kuuluva järjestely, sillä hankkija ei osata mitään ulkopuolelta/markkinoilta Direktiivien mukaisiin hankintoihin liittyy tunnuspiirteenä se, että hankkija käyttää harkintavaltaa valitessaan sopimuskumppanin Tilanteissa, joissa hankintayksiköt ainoastaan mekanistisesti hyväksyvät toimittajia järjestelmään (täyttyykö lainsäädännön vaatimus), jonka sisällä yksityishenkilöt tekevät valinnan, ei kyseessä liene hankintasopimus Jos hankkija ostaa palveluja oman organisaationsa ulkopuolelta, maksaa tästä rahavastikkeen ja valitsee sopimuskumppanin itse, sovelletaan hankintadirektiiviä
Taustaa Komissio julkisti joulukuun lopussa 2011 ehdotukset uusiksi julkisia hankintoja ja käyttöoikeussopimuksia koskeviksi direktiiveiksi Kyseessä on kokonaisuudistus Kolme ehdotusta: ns. klassisen sektorin hankintadirektiivi, erityisalojen hankintadirektiivi, käyttöoikeussopimuksia koskeva hankintadirektiivi Ehdotukset perustuivat tausta-aineistoon, joka oli melko laaja: mukana oikeudellista (vihreä kirja ja direktiiviehdotukset) sekä taloudellista (vaikutusarviointiaineisto) sekä empiiristä (vastaukset vihreään kirjaan) aineistoa Perustietoa jäsenvaltioista ja direktiiveistä: Useimmissa jäsenvaltioissa käytössä kansallinen kynnysarvo (poikkeus: Iso-Britannia, Hollanti, Irlanti) Alin kansallinen kynnysarvo Kyproksella 1 700 euroa, suurin Tsekeissä 70 000 euroa (tavarat ja ns. A-palvelut) Kansallista sääntelyä koskien ns. B-palveluja eli mm. sosiaali- ja terveyspalveluja on käytössä esimerkiksi Itävallassa, Tanskassa, Virossa, Sloveniassa, Portugalissa, Espanjassa
Taustaa Komission ehdotuksilla oli 5 keskeistä tavoitetta Hankintamenettelyjen yksinkertaistaminen ja joustavoittaminen Ympäristö- ja sosiaalisten näkökohtien huomioiminen Pk-yritysten asema Asianmukaiset menettelytavat hankinnoissa (mm. esteellisyys) Valvonta ja hallinto Kevään ja kesän aikana 2012 ehdotuksia on käsitelty niin Euroopan neuvostossa (virkamiestyöryhmä) kuin parlamentissakin (sisämarkkina- ja kuluttajansuojavaliokunta IMCO) Eduskuntaa on informoitu hankkeesta ja Suomen alustavista kannoista (U 14/2012 vp) Eduskunnan kannat saatu keväällä 2012 (TaVL 22/2012 vp, StVL 9/2012 vp) Eduskuntaa informoitu uudelleen syksyllä 2012. Kannat myös saatu (StVL 16/2012 vp), (TaVL 45/2012 vp)
Neuvoston hankintojen työryhmä Työryhmäkäsittelyssä direktiiviehdotusten artiklat on jaettu teemoittain osa-alueisiin (esim. soveltamisala, sosiaali- ja terveyspalvelujen asema jne.) menettelyn jouduttamiseksi Yksityiskohtaista keskustelua, 27 kokousta, melkein 300 tuntia keskusteluja vuonna 2012 Virkamiestyöryhmän työ päättynyt Asia viedään suurlähettilästasolle seuraavaksi Puheenjohtajamaa vaihtui heinäkuussa, syksyllä keskusteluja vetänyt Kypros, keväällä Tanska Direktiiviehdotuksista on luonnosteltu uusia kompromissiehdotuksia puheenjohtajan toimesta
Keskeisiä muutoksia neuvostokäsittelyssä Sosiaalinen osallistuminen ja yhteiskunnalliset tavoitteet Sosiaaliset näkökohdat ovat edelleen vahvasti edustettuja direktiivissä; monilta osin näitä määräyksiä on täsmennetty entisestään. Viittauksia mm. reilun kaupan tuotteisiin, elinkaariarviointiin, työehtosopimuksiin täsmennetty. Lisää mahdollisuuksia huomioida sosiaalisia näkökohtia, mm. työolot Menettelyjen joustavuus Menettelyihin tuotu entistä enemmän joustavuutta: ns. tarjousperusteisen neuvottelumenettelyn käyttöalaa on laajennettu entisestään siten, että tarjousperusteista neuvottelumenettelyä voidaan käyttää aina silloin, kun hankintayksikön tarpeita ei voida täyttää olemassa olevilla ratkaisuilla Valtioneuvoston kanta: myös neuvottelujen sisällä tulee olla joustavuutta Uuden version mukaan hankintayksiköt voisivat myös täydentää ja täsmentää tarjouksia
Sosiaali- ja terveyspalvelujen eritysasema Tällä hetkellä tilanne on se, että hankintadirektiivissä 2004/18/EY palveluhankinnat on jaettu kahteen luokkaan: ns. A-palvelut (ensisijaiset palvelut) ja B-palvelut (toissijaiset palvelut). Jako perustuu siihen, että B-palveluilla on katsottu olevan vähäisempi vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (ei jäsenvaltioiden rajat ylittävää intressiä samalla tavoin kuin A- palveluissa) B-palvelut on listattu hankintadirektiivin liitteessä II B B-palveluihin sovelletaan nykyään vain kahta hankintadirektiivin artiklaa: teknisiä eritelmiä ja jälki-ilmoittamista koskevaa artiklaa Hankinnan kohde tulee määritellä tasapuolisesti (tekniset eritelmät kuvaavat hankinnan kohteen) B-palveluista tulee tehdä jälki-ilmoitus (kerrotaan, kuka voitti tarjouskilpailun ja millä hinnalla)
Sosiaali- ja terveyspalvelujen erityisasema Direktiivin rajatusta soveltamisesta huolimatta EU-tuomioistuin on ratkaisukäytännössään todennut, että myös direktiivin ulkopuolisiin hankintoihin on sovellettava perustamissopimusten perustavanlaatuisia oikeussääntöjä Avoimuusperiaate Syrjimättömyysperiaate Unionin tuomioistuimen ratkaisu asiassa C-507/03, komissio vs. Irlanti: Direktiivin 92/50 liitteeseen I B kuuluvien palvelujen osalta yhteisön lainsäätäjän lähtökohtana nimittäin oli sen myöhemmän arvioinnin varauksella, johon tämän direktiivin 43 artiklassa viitataan olettama, jonka mukaan tällaisia palveluja koskeviin sopimuksiin ei niiden erityisluonteen johdosta lähtökohtaisesti liity sellaista rajat ylittävää intressiä, joka voisi tehdä perustelluksi, että sopimukset tehdään sellaisen tarjouspyyntömenettelyn päätyttyä, jonka tarkoituksena on antaa muiden jäsenvaltioiden yrityksille mahdollisuus tutustua hankintailmoitukseen ja tehdä tarjous. Tästä syystä direktiivissä 92/50 säädetään kyseisen palvelujen pääluokan osalta vain jälkikäteisestä julkistamisesta. On kuitenkin selvää, että julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemiseen on tällöinkin sovellettava yhteisön oikeuden perustavanlaatuisia sääntöjä ja erityisesti perustamissopimuksessa määrättyjä sijoittautumisoikeutta ja palveluiden tarjoamisen vapautta koskevia periaatteita (ks. vastaavasti em. asia C- 92/00, HI, tuomion 42 kohta).
Sosiaali- ja terveyspalvelujen erityisasema EUT C-507/03, jatkuu: On siis todettava, että sikäli kuin liitteeseen I B kuuluvia palveluja koskeviin sopimuksiin liittyy tällainen (rajat ylittävä) intressi, sillä, että tämä sopimus tehdään täysin vailla avoimuutta hankintaviranomaisen jäsenvaltiossa sijaitsevan yrityksen kanssa, loukataan yhdenvertaisen kohtelun periaatetta kyseisestä sopimuksesta mahdollisesti kiinnostuneiden toisessa jäsenvaltiossa sijaitsevien yritysten vahingoksi. EUT C-147 ja 148/06, SECAP On kuitenkin mahdollista, että lainsäädännöllä otetaan kansallisella tai paikallisella tasolla käyttöön objektiiviset perusteet, jotka osoittavat, että selvä rajat ylittävä intressi on olemassa. Tällaisia perusteita saattaisivat olla muun muassa kyseisen hankinnan arvon huomattavuus yhdistettynä urakoiden täytäntöönpanopaikkaan. On myös mahdollista katsoa, ettei tällaista intressiä ole olemassa, esimerkiksi silloin, kun kyseisellä hankintasopimuksella on hyvin vähäistä taloudellista painoarvoa (ks. vastaavasti asia C-231/03, Coname, tuomio 21.7.2005, Kok. 2007, s. I-7287, 20 kohta). On kuitenkin välttämätöntä ottaa huomioon se, että rajat kulkevat joissakin tapauksissa sellaisten asustuskeskusten halki, jotka sijaitsevat eri jäsenvaltioiden alueella, ja että tällaisissa olosuhteissa jopa arvoltaan vähäisiin hankintasopimuksiin voi liittyä selvä rajat ylittävä intressi.
Kynnysarvot EUT, rajat ylittävä intressi = kansallinen kynnysarvo B-palveluille (esim. Suomi) Mitä yleiset periaatteet tarkoittavat käytännössä Hankinnasta ilmoitetaan asianmukaisessa laajuudessa (ratkaisu asiassa Telaustria C-324/98) Hankintasopimuksen sisältö pysyy olennaisin osin samana sopimuskaudella kuin se oli hankinnasta ilmoitettaessa (ratkaisu asiassa C-91/08, Wall AG) Tarjouksia ei saa automaattisesti sulkea tarjouskilpailusta niiden alhaisuuden vuoksi (ratkaisu asiassa C-147/06 ja C- 148/06, SECAP) Eivät kuitenkaan tarkoita hankintadirektiivin 47 artiklan 2 kohdassa olevan määräyksen (tarjoaja voi viitata toisten tarjoajien voimavaroihin) ulottamista direktiivin ulkopuolelle (ratkaisu asiassa C-95/10, Strong)
Mitä sosiaali- ja terveyspalveluille tapahtuu uudessa direktiivissä? Komissio: Luovutaan A- ja B-palvelujen jaottelusta Arviointi on osoittanut, ettei ole enää perusteltua rajoittaa hankintalainsäädännön täysimääräistä soveltamista rajattuun ryhmään palveluja. On kuitenkin myös käynyt selväksi, että hankintasäännöt eivät sovellu sosiaalipalveluihin, joita varten tarvitaan erityiset säännöt Julkisia hankintoja koskevan EU:n lainsäädännön vaikutusta ja tuloksekkuutta koskeva arviointi on osoittanut, että sosiaali-, terveydenhuolto- ja koulutuspalveluilla on erityisominaisuuksia, joiden vuoksi niihin ei ole tarkoituksenmukaista soveltaa julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tavanomaisia tekomenettelyjä. Näitä palveluja tarjotaan tyypillisesti tietyssä kontekstissa, joka vaihtelee suuresti jäsenvaltiosta toiseen erilaisten hallinto-, organisaatio- ja kulttuuriolosuhteiden vuoksi. Näiden palvelujen rajatylittävä ulottuvuus on niiden luonteesta johtuen vähäinen. Jäsenvaltioilla pitäisi sen vuoksi olla laaja harkintavalta palveluntarjoajien valinnan järjestämisessä. Ehdotuksessa otetaan tämä huomioon kyseisiin palveluihin sovellettavilla erityisillä säännöillä, joihin liittyvä kynnysarvo on korkeampi (500 000 euroa) ja joiden osalta velvoitetaan noudattamaan ainoastaan avoimuuden ja yhdenvertaisen kohtelun perusperiaatteita.
Mitä sosiaali- ja terveyspalveluille tapahtuu uudessa direktiivissä? Yhteenveto: unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännön periaatteet kirjataan direktiiviin Komissio katsoo, että jäsenvaltioiden rajat ylittävä intressi on käsillä tietyn kynnysarvon ylittävissä sosiaali- ja terveyspalveluhankinnoissa Direktiiviehdotus: 500 000 (nyk. 750 000) euron ylittävästä sosiaali- ja terveyspalveluhankinnasta tulee ilmoittaa; myös jälkiilmoitus tulee tehdä (kuten nykyisenkin direktiivin mukaan) Jäsenvaltioilla harkintavaltaa määritellä, mitä menettelysääntöjä sovelletaan, kunhan huomioidaan palvelujen erityispiirteet sekä syrjimättömän ja tasapuolisen kohtelun vaatimukset
Huomioitavaa uuden sote-sääntelyn laajuuden osalta Kyseessä ei ole varsinainen soveltamisalamuutos siten, että sosiaali- ja terveyspalveluihin ja edellä listattuihin palveluihin nyt lähdettäisiin soveltamaan täysin uusia sääntöjä Kyseessä on EU-tuomioistuimen ratkaisukäytännön kirjaaminen Näitä sääntöjä on sovellettu jo nyt useassa jäsenvaltiossa, esimerkiksi Suomen hankintalain kansallisia kilpailuttamissääntöjä sovelletaan lähtökohtaisesti kaikkiin em. listalla oleviin palveluihin, jos ne hankittaisiin hankintasopimuksella ja ne ylittäisivät kansallisen kynnysarvon Myös unionin tuomioistuimen ratkaisukäytäntöä sovellettaisiin lähtökohtaisesti tällaisiin palveluhankintoihin, jos käsillä rajat ylittävä intressi Lisäksi on huomattava, että kevyemmän sääntelyn piiriin tulevien palvelujen lista on pyritty tekemään tyhjentäväksi: siinä on siten mainittu sellaisiakin hankinnan kohteena olevia palveluja, jotka eivät käytännössä tule koskaan hankinnan kohteeksi
Hankintadirektiivien soveltamisala Yhä harvemmin tehdään enää koulukirjaesimerkkimäisiä hankintoja, jossa on yksi hankintayksikkö, joka maksaa selvän rahasuorituksen yhdelle toimittajalle palvelusta, joka voidaan selvästi määritellä etukäteen Monimutkaistuvat järjestelyt asettavat paineita hankintadirektiivien määrittelyille: mikä on hankinta? Nyt uudessa direktiivissä on lisää lihaa luiden ympärillä keskeisissä käsitteissä Hankintadirektiiviä sovelletaan vain hankintasopimuksen tunnusmerkistön täyttävään transaktioon Vastike hankintayksiköltä, välitön taloudellinen intressi, hankintayksikön selektiivisyys jne.
Keskeisiä muutoksia neuvostokäsittelyssä Pk-yritysten asema Toimittajien antamia selvityksiä koskevia määräyksiä on päivitetty siten, ettei toimittajien tarvitse antaa lausuntoaan tukevia selvityksiä hankintayksikölle, jos hankintayksikkö kykenee hankkimaan selvitykset maksuttomista tietopankeista. Sosiaali- ja terveyspalvelut, kansallinen liikkumavara Kynnysarvo noussut, 750 000 EUR Menettelysääntöjen osalta on täsmennetty, että jäsenvaltioilla on vapaa harkintavalta päättää, millaisia menettelysääntöjä tällaisiin hankintoihin sovelletaan, kunhan palvelujen erityispiirteet voidaan huomioida Kansalliset uudistukset entistä selkeämmin kansallisten lainsäätäjien käsissä tältä osin Tasapuolisuus- ja avoimuusvaatimusten on kuitenkin huoimoitava EU-tuomoistuimen ratkaisujen perusteella Sosiaali- ja terveyspalvelujen erityispiirteet edelleen huomioitu
Keskeisiä muutoksia neuvostokäsittelyssä Myös valvontaa koskevia määräyksiä on uudistettu Uudessa muodossaan jäsenvalioille asetetaan velvoite varmistua, että artiklassa mainitut tehtävät toteutetaan viranomaisten, yksiköiden tai rakenteiden toimesta. Valvontatehtävää suorittavalla taholla tulee olla mahdollisuus viedä havaitsemiaan väärinkäytöksiä kansallisten tarkastuselinten, tuomioistuinten tai muiden relevanttien viranomaisten tietoon. Valvontatehtävien tulokset tulee saattaa yleisön saataville, minkä ohella jäsenvaltioiden tulee julkaista tietyin väliajoin katsauksia mm. hankintasääntöjen tyypillisimpiin soveltamisvirheisiin. Jäsenvaltioiden tulee varmistua hankintalainsäädäntöä koskevan neuvonnan ja ohjeistuksen saatavuudesta Jäsenvaltioihin luodaan yhteyspisteitä kommunikaation tehostamiseksi
Keskeisiä muutoksia syksyllä 2012 Direktiiviin lisätty maininta siitä, että direktiiviä ei sovelleta sellaisten palvelujen organisoimiseen, joissa ei käytetä hankintasopimuksia, monessa maassa esimerkiksi pakolliset sosiaaliturvan palvelut Direktiivin esipuheeseen lisätty maininta sitä, että direktiivillä ei vaikuteta jäsenvaltioiden sosiaaliturvalainsäädäntöön Direktiiviin lisätty maininta siitä, että jäsenvaltioilla pysyy harkintavalta järjestää esimerkiksi pakollisia sosiaaliturvapalveluja haluamallaan tavalla; jäsenvaltiot voivat organisoida palvelunsa myös ei-taloudellisiksi yleishyödyllisiksi palveluiksi, jolloin direktiiviä ei sovelleta Jos toiminta on ei-taloudellista, ei todennäköisesti ole sellaisia markkinoita, joilta hankintoja voitaisiin edes tehdä; hankintasopimuksia ei tällöin käytettäisi
Keskeisiä muutoksia käyttöoikeussopimusdirektiivissä Alkuperäisessä ehdotuksessa pitkälti samat tavoitteet kuin hankintadirektiiviehdotuksessa; haluttiin tuoda myös palveluja koskevat käyttöoikeussopimukset direktiivien piiriin Käyttöoikeussopimusten pituus: saavat nyt olla voimassa ainakin viisi vuotta. Tätä pidemmissä sopimuksissa arvioidaan, onko investoinnit saatu katettua mukaan lukien (kohtuullinen) tuotto Alemmasta 2,5 milj. kynnysarvosta on luovuttu (liittyi jälkiilmoitusvelvoitteeseen) Käyttöoikeussopimusten määritelmän osalta keskeistä riskin käsitettä täsmennetty: riski ei saa johtua sopimusosapuolista, esim. kysyntäriski, saatavuusriski Direktiiviehdotuksen alkuun lisätty yleisluonteinen mainita SGEIpalveluista
Hallitusohjelmakirjauksia hankinnoista Useat hallitusohjelman menettelyyn liittyvistä kirjauksista yhteydessä direktiiviuudistukseen samoja kysymyksiä yksinkertaistamisesta, ympäristö- ja sosiaalipolitiikasta, kynnysarvoista sosiaali- ja terveyspalveluissa jne. On syytä selvittää, mitkä puitteet direktiivit antavat kansalliseen lainsäädäntöön tulevaisuudessa Direktiivit antavat kansalliselle lainsäätäjälle harkintavaltaa usein tavoin: antamalla nimenomaisen harkintavallan (esim. ehdotettu 17 artikla: jäsenvaltiot voivat varata oikeuden osallistua julkista hankintaa koskeviin menettelyihin sellaisille suojatyökeskuksille ) Jäsenvaltioilla harkintavaltaa siltä osin kuin direktiivissä ei asiasta säännellä, esimerkiksi kynnysarvojen alapuolella Kansallisen lainsäätäjän on kuitenkin lisäksi huomioitava EUtuomioistuimen linjaukset
Hallitusohjelmakirjaukset hankinnoista Erityisesti suorahankintoja, kynnysarvoja ja muita kilpailuttamisvelvoitteen laajuutta koskevia kysymyksiä tarkasteltaessa on kiinnostavaa tarkastella, mitä direktiiveissä todetaan Tämä vaikuttanee aikatauluun: suurten kansallisten muutosten osalta selvitettäneen ensin uusien direktiivien suunta
Aikataulu EU-tasolla EU-parlamentissa vastuuvaliokuntana sisämarkkinavaliokunta IMCO, joka äänestää paketista näillä näkymin 29.11.2012 Neuvostossa pakettia käsitellään suurlähettilästasolla marraskuun lopussa 2012 Näillä näkymin paketti menossa ministerikokoukseen/kilpailukykyneuvostoon joulukuussa 2012 Loppuvuodesta käynnistynevät myös keskustelut komission, neuvoston ja parlamentin välillä Alustavien tietojen mukaan parlamentin täysistunto äänestäisi paketista huhtikuussa 2013
Direktiivin täytäntöönpano EU-direktiiveillä pääsääntöisesti kahden vuoden täytäntöönpanoaika direktiivin antamisesta lähtien, tämä lähtökohtana myös uusimmassa direktiiviversiossa Aiempina vuosina täytäntöönpanoprosessissa perustettu kansallinen työryhmä valmistelemaan linjauksia direktiivin pohjalta Ministeriössä valmistellaan hallituksen esitys HE Eduskuntaan Eduskuntakäsittelyn jälkeen laki voimaan, ja kansallinen laki ilmoitetaan sisältöineen komissiolle
Valtiontukivalvonnan modernisaatio Uudistus koskee Tuen hyväksyttävyyden arviointia koskevia sääntöjä (komission suuntaviivat, tiedonannot, puitteet) Ilmoitusvelvollisuudesta poikkeuksen saaneita tukia (neuvoston asetus 994/1998, yleinen ryhmäpoikkeusasetus 800/2008, vähämerkityksellinen tuki) Valtiontukien menettelytapasääntöjä (neuvoston asetus 659/1999) Tavoitteet Tuen suuntaaminen EU 2020 tavoitteiden hyväksi, talouskasvun edistäminen Tukien valvonnan keskittäminen eniten kilpailua vääristäviin tapauksiin Sääntöjen sujuvoittaminen ja päätöksenteon nopeuttaminen
Valtiontukiuudistuksen aikataulu Alakohtaiset säännöt kuulemisten alustava vaihe pääosin syksyllä 2012, esim. Ympäristötuen suuntaviivat Ryhmäpoikkeusasetus Riskipääomasuuntaviivat Loppusyksy 2012: komission esitykset menettelysääntöjen uudistamiseksi Kevät 2013: kuulemiset komission asetusluonnoksista; samanaikaisesti neuvoston asetusten käsittely neuvostossa. Yhteenveto: varsinaiset täsmälliset luonnokset/ehdotukset käsittelyyn keväällä 2013
ylitarkastaja Markus Ukkola Puh. 029 504 7018 markus.ukkola@tem.fi Kiitos ajastanne