YDINOSAAMISEN MÄÄRITTELY JA TULKINTA JULKISHALLINNON ORGANISAATIOSSA

YDINOSAAMISEN MÄÄRITTELY JA TULKINTA JULKISHALLINNON ORGANISAATIOSSA Tapaustutkimus työ- ja elinkeinoministeriöstä Liiketaloustiede, johtamisen ja organisoinnin pro gradu -tutkielma Laatija Markku Pikkarainen 21390 Ohjaajat KTT Maija Vähämäki KTT Essi Saru 17.8.2010 Turku

SISÄLLYS KUVIO- JA TAULUKKOLUETTELO... 4 1 JOHDANTO... 5 1.1 Ydinosaamisnäkemyksen sitominen julkishallinnon kontekstiin... 5 1.2 Tutkimuksen tarkoitus ja rajaus... 7 1.3 Tutkimuksen tärkeimmät käsitteet... 8 2 JULKISHALLINNON TOIMINTATAVAT MURROKSESSA... 10 2.1 Hallintokulttuurin juuret Ruotsin ja Venäjän valtakausilta... 10 2.2 Ministeriöt valtionhallinnon johdossa... 11 2.3 Julkishallinnon erityislaatuisuus ja sen problematiikka... 12 2.4 Tuottavuus, tehokkuus ja vaikuttavuus osana toimintaa... 14 3 YDINOSAAMISTEN TARKASTELU HAASTATTELUTUTKIMUKSEN AVULLA... 16 3.1 Tutkimuksen lähtökohdat... 16 3.2 Tutkimusstrategian valinta... 17 3.3 Metodologiset valinnat... 18 3.3.1 Aineistonkeruu haastatteluiden ja dokumenttiaineiston avulla... 18 3.3.2 Haastatteluaineisto... 19 3.3.3 Dokumenttiaineisto... 21 3.4 Aineiston analyysi... 23 3.5 Tutkimuksen luotettavuus... 24 4 NÄKÖKULMIA YDINOSAAMISEN MÄÄRITTELYYN... 26 4.1 Keskustelua ydinosaamisesta... 26 4.1.1 Ydinosaamisnäkökulma syntyy... 26 4.1.2 Ydinosaamisnäkökulma strategiatyön uudistajana... 27 4.1.3 Ydinosaamisen käsite tässä tutkimuksessa... 30 4.1.4 Ydinosaamisen yhteys organisaation ydinprosesseihin... 36 4.2 Ydinosaamisten hallinta... 37 4.2.1 Kehittäminen ja suojeleminen... 37 4.2.2 Tulevaisuuden ydinosaamisten tunnistaminen... 38 4.2.3 Ydinosaamisten hallinta riskien näkökulmasta... 40 4.3 Ydinosaamisteoriaa koskevaa kritiikkiä ja kehitystrendejä... 42 5 TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖ OSANA JULKISHALLINTOA... 44

5.1 Tutkimuksen kohdeorganisaation esittely... 44 5.1.1 Suomen työ- ja elinkeinoministeriö syntyy... 44 5.1.2 Lehdistön näkemyksiä työ- ja elinkeinoministeriön yhdistymisestä46 5.1.3 Ministeriön rakentuminen matriisiorganisaation muotoon... 49 5.2 Strategian laadinta julkishallinnon organisaatiossa... 52 5.2.1 TEM-konsernistrategia... 52 5.2.2 Strategiaprosessin eri vaiheet... 55 6 TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖN YDINOSAAMISTEN JÄLJILLÄ... 62 6.1 Näkemyksiä ministeriön yhdistymisestä... 62 6.2 Ydinosaamisnäkökulman mieltäminen... 65 6.3 Osaamishierarkian ja ydinosaamiskriteerien soveltaminen... 67 6.3.1 Asiakkuuksien hallinta... 69 6.3.2 Kansallisten ja kansainvälisten verkostojen hallinta sekä hyödyntäminen... 72 6.3.3 Toimintaympäristön muutosten ennakointi... 75 6.3.4 Sähköiset tietojärjestelmät ja palvelut... 77 6.4 Lainsäädännölliset ja poliittiset reunaehdot ydinosaamisen näkökulmasta. 80 6.5 Näkemyksiä ministeriön toiminnan kehittämiseen... 81 7 JOHTOPÄÄTÖKSET JA YHTEENVETO... 85 7.1 Strategisen ydinosaamisteorian soveltaminen julkishallintoon... 85 7.2 Jatkotutkimusmahdollisuuksia ja omia kokemuksia... 87 LÄHTEET... 89 LEHDISTÖAINEISTO... 94 LIITE 1 SAATEKIRJE YKSILÖHAASTATTELUUN OSALLISTUVILLE... 95 LIITE 2 YKSILÖHAASTATTELUTEEMAT JA TEEMOJA TARKENTAVAT KYSYMYKSET... 97

KUVIO- JA TAULUKKOLUETTELO Kuvio 1 Ydinosaamisten ulottuvuudet...31 Kuvio 2 Osaamishierarkia Hamelia mukaillen (Hamel 1994, 11-12)...33 Kuvio 3 Visioon perustuvien tulevaisuuden ydinosaamisten ja strategian muotoutuminen...40 Kuvio 4 Työ- ja elinkeinoministeriön organisaatiorakenne 1.1.2010...51 Kuvio 5 Kuvio 6 Kuvio 7 Tavoitteeseen pääsemisen logiikka...59 TEM-konsernin tavoitelinjaukset sekä haasteista selviytymiseksi että pidemmän ajanjakson strategian toteuttamiseksi...60 Osaamishierarkian ja ydinosaamiskriteerien soveltaminen...68 Taulukko 1 Taulukko 2 Rakenne- ja asemoitumisnäkökulman sekä voimavara- ja ydinosaamisnäkökulman vertailu...28 Osaamishierarkia, johon yhdistetty ydinosaamisen kriteerit...35

5 1 JOHDANTO 1.1 Ydinosaamisnäkemyksen sitominen julkishallinnon kontekstiin Suomen julkinen hallinto on monien haasteiden edessä: talouskasvu on epävakaata, kansainvälinen kilpailu kiristyy yhä entisestään, suuret ikäluokat eläköityvät ja peruspalveluiden laadukas tuottaminen on vaakalaudalla. Vastatakseen näihin haasteisiin julkishallinnon olisi kyettävä uudistamaan toimintaansa parantamalla samanaikaisesti julkishallinnon tuloksia ja keventämällä julkisia menoja. Tämän hetkisiin haasteisiin vastaamisen lisäksi julkisen hallinnon odotetaan reagoivan onnistuneesti myös tulevaisuuden koettelemuksiin: hitauteen tai virhearviointeihin ei ole varaa, sillä siitä kärsisi koko maamme hyvinvointi. (Korpela & Mäkitalo 2008, 7 10.) Keskushallinto toimi kansallisten etujemme puolustajana jo 1800-luvulla, kun Suomi kuului Venäjän keisarikuntaan. Nykyaikaisessa julkisessa hallinnossamme ministeriöt ovat perineet tämän kansallisten etujen puolustajan roolin. Sen lisäksi, että ministeriöt ovat hallinnollisia instrumentteja, ne ovat avainasemassa yhteiskunnallisiin haasteisiin vastaajina sekä valtiollisen kehityksen tukijoina. (Korpela & Mäkitalo 2008, 11.) Koska ministeriöt ovat yhteiskunnallisia valtakertymiä, joissa suunnitellaan ja toimenpannaan yhteiskunnan kehitykseen laajasti vaikuttavia toimenpiteitä, nousevat eri tahojen, kuten yksilöiden, yrityksien ja yhteisöjen, intressit sekä niiden huomioiminen korostuneeseen asemaan ministeriön toiminnassa. Maan sisäisten paineiden, kuten toiminnan kehittämisen ja tehostamisen lisäksi niin ministeriöt kuin muukin julkinen hallinto kokee yhä useammin myös ulkoisia, maiden väliseen kilpailuun liittyviä paineita. Julkisen sektorin ja etenkin hallinnollisten elinten, kuten ministeriöiden, on kyettävä vastaamaan tähän kansainväliseen kilpailuun ja turvattava yksityisen sektorin mahdollisuudet harjoittaa kilpailukykyistä ja innovatiivista liiketoimintaa Suomessa. Tämän saavuttamiseksi tarvitaan eri poliittisten hallinnonalojen saumatonta yhteistyötä ja visionääristä ajattelua menestyksekkään tulevaisuuden luomiseksi. Suomen hyvinvoinnin, korkean työllisyysasteen sekä kilpailukykyisen ja innovatiivisen liiketoiminnan turvaamisen kannalta tärkeässä asemassa on vuoden 2007 aikana fuusioitumisprosessin läpikäynyt Suomen työ- ja elinkeinoministeriö, TEM, joka aloitti toimintansa vuoden 2008 alusta. Työ- ja elinkeinoministeriöön siirtyivät entisen kauppa- ja teollisuusministeriön ja työministeriön tehtävät, lukuun ottamatta maahanmuutto- ja kotoututtamisasioita, sekä sisäasiainministeriön alueiden ja hallinnon kehittämisosasto, lukuun ottamatta alue- ja paikallishallintoyksikköä. Yksi uuden ministeriön perustamisen pääsyistä oli korkean työllisyyden sekä kansainvälisesti kilpailukykyisen liiketoimintaympäristön turvaaminen Suomessa. (Laamanen 2008, 3 4.)

6 Työ- ja elinkeinoministeriön yhdistymisprosessi on Suomen historian suurin keskushallintouudistus. Entisten hyvin toimivien ministeriöiden yhdistymisellä pyrittiin rakentamaan yhä parempaa ministeriötä, joka pystyisi vastaamaan parhaalla mahdollisella tavalla tulevaisuuden haasteisiin. Ministeriöiden toiminnan yhdistämisellä haettiin myös ennen erillään olleiden ministeriöiden toimintojen synergiaetuja, kuten innovatiivisuuden lisäämistä globaalissa ympäristössä. (Laamanen 2008, 4 5.) Uuden ministeriön keskeisempiä edistysaskelia on konserniohjauksen tuominen julkishallinnon organisaatioon. Konserniohjauksen yksi merkittävimmistä kulmakivistä on ministeriön ja sen hallinnonalojen muodostaman konsernikokonaisuuden ohjaus visionäärisellä konsernistrategialla. Näen osaaminen ja sen kehittämisen olevan organisaation strategisissa suuntaviivauksissa erityisen tärkeää työ- ja elinkeinoministeriön kaltaiselle osaamispainotteiselle asiantuntijaorganisaatiolle: osaaminen ja sen kehittäminen on elintärkeää niin tehokkuuden ja innovatiivisuuden kuin kilpailukyvyn ja asiakaslähtöisyyden parantamisessakin. Organisaation osaamista voidaan tarkastella useasta eri näkökulmasta, kuten esimerkiksi yksittäisten työtehtävien, henkilöstön, eri prosessien ja koko organisaation kannalta. Perspektiivinä voi olla joko operationaalinen tai strateginen näkemys osaamisesta ja sen merkityksestä organisaatiossa. (Horton, Hondeghem & Farnham 2002, 4.) Yhtenä merkittävämpänä strategisen osaamisen näkökulmana on pidetty ydinosaamisten määrittelyä ja kehittämistä, joka on myös tämän tutkimukseni näkökulma (ks. esim. Heene & Sanchez 1996; Hamel & Prahalad 1994). Muiden strategiateorioiden tavoin myös ydinosaamisteoria sai alkunsa liiketaloudellisesta näkökulmasta. Tästä huolimatta ydinosaamisteorian voidaan katsoa olevan käyttökelpoinen väline myös julkishallinnon organisaation strategisessa suunnittelussa ja toiminnan kehittämisessä (Horton et al. 2002, 5). Julkishallinnon toiminnan luonne on monella tapaa hyvin erilainen verrattuna yksityisen sektorin organisaatioon, minkä vuoksi katson tärkeäksi tarkastella niitä ydinosaamisten määrittelyyn liittyviä eroja, jotka voivat vaikuttaa ydinosaamisteorian siirrettävyyteen. Ministeriön toimintaa voivat tietyssä mielessä rajoittaa esimerkiksi lainsäädännölliset ja poliittiset reunaehdot, joita sen on toiminnassaan noudatettava. Kyseisiä reunaehtoja ovat esimerkiksi hallitusohjelmaan tehdyt päätökset sekä lainsäädännön kautta määritellyt tehtäväkokonaisuudet, joiden mukaan ministeriöiden resurssit kohdennetaan. Muun muassa nämä lainsäädännölliset ja poliittiset reunaehdot luovat ns. viitekehyksen, joka voi merkittävästi vaikuttaa ministeriöiden osaamisten ja muiden resurssien määräytymiseen. Toisaalta ministeriön toiminnalle luonteenomaista on esimerkiksi asiakasnäkökulmaan ja kilpailuun liittyvien seikkojen erityislaatuisuus verrattuna esimerkiksi yritystoimintaan. Nämä ministeriön toimintaan liittyvät osa-alueet vaikuttavat osaltaan ministeriön ydinosaamisten määrittelyyn ja kehittämiseen. Näiden seikkojen valossa tässä tutkimuksessa alkuoletuksenani on, että lainsäädännölliset ja poliittiset reunaehdot sekä asiakkuuksiin ja kil-

7 pailunäkökulmaan liittyvät ominaispiirteet luovat merkittävimmät eroavaisuudet ydinosaamisen määrittelyyn julkishallinnon ja yksityisen sektorin välille. Edeltävät seikat huomioiden paneudun tarkastelemaan ydinosaamisnäkökulmaa osana ministeriön toimintaa. 1.2 Tutkimuksen tarkoitus ja rajaus Osaamistutkimuksen kenttä jakautuu kahteen osaan, yksilöosaamiseen ja organisaation osaamiseen. Organisaation osaamiseen viitattaessa tarkoitetaan useimmiten organisaation toiminnan kannalta strategisesti tärkeää osaamista. Tässä tutkimuksessa tarkastelen edeltävistä jälkimmäistä, osaamisen strategista näkökulmaa, tarkemmin sanottuna organisaation ydinosaamista ja sen määrittelyä. Suomalaisten julkishallinnon organisaatioiden strategioihin tutustumalla voidaan todeta, että ydinosaamiskäsitteen systemaattinen käyttö osana julkishallinnon strategista suunnittelua on suhteellisen vähäistä (ks. esim. vm.fi; tem.fi; formin.fi). Tämä tekee osaltaan ydinosaamiskäsitteen tarkastelusta mielestäni kiehtovan juuri tämän tutkimuksen kohdeorganisaatiossa, työ- ja elinkeinoministeriössä. Tutkimuksen tarkoituksena on kuvata kohdeorganisaatiossa vallitsevia käsityksiä siitä, mitkä ovat kohdeorganisaation tämänhetkiset ja mahdolliset tulevaisuuden ydinosaamisalueet. Pyrin tarkastelemaan myös ydinosaamisten määrittelyyn sekä niiden kehittämiseen liittyviä seikkoja. Tämän tutkimuksen rajallisuuden vuoksi on kuitenkin selvää, ettei tätä tutkimusta voida sinänsä pitää tarkkana työ- ja elinkeinoministeriön ydinosaamisten määrittelynä, vaan se toimii suuntaa-antavana esitutkimuksena ministeriön oman strategiatyön tueksi. Tästä huolimatta tutkimuksessani olen pyrkinyt määrittelemään niitä ydinosaamisia, jotka käytettävän aineiston pohjalta on ollut mahdollista määrittää. Ydinosaamisten tarkastelun lisäksi tarkastelen kohdeorganisaation ydinosaamiseen liittyviä ydinprosesseja. Tässä tutkimuksessa käsiteltyjen ydinprosessien perustana ovat vuonna 2009 julkistetun ydintoimintoanalyysin yhteydessä määritellyt työ- ja elinkeinoministeriön ydinprosessit, joita ovat: politiikan valmistelu ja strategiset linjaukset, säädösvalmistelu, strateginen johtaminen, ohjaus ja seuranta sekä kehitystoiminnan ohjaus (TEM-ydintoimintoanalyysi 2009). En siis pyri määrittelemään uudelleen kyseisiä ydinprosesseja, vaan haluan tuoda esille haastateltavien näkemyksiä vuonna 2009 määritellyistä ydinprosesseista. Tärkeässä asemassa ovat mm. näkemykset määrittelyprosessin onnistuneisuudesta sekä haastateltavien kyky nähdä ydinprosessit ydinosaamisiin ja organisaation strategiaan liittyvinä osa-alueina. Koen ydinosaamisen määrittelyn ja siihen liittyvien seikkojen tarkastelun olevan erityisen mielenkiintoista vastikään kohdeorganisaatiossa tapahtuneen rakenteellisen fuusion vuoksi. Yhdistymisprosessin tuoreus osaltaan mahdollistaa yhdistyneiden orga-

8 nisaatioiden osaamisalueiden vaikutuksen tarkastelun suhteessa ministeriön yhdistymiseen sekä ydinosaamisten määrittelyyn. Tulen tarkastelemaan myös ydinosaamiseen liittyviä tulkintoja ja niihin liittyviä eroja. Edeltäviin tarkastelunäkökulmiin tukeutuen tutkimuksen päätutkimuskysymys on: Mitkä ovat TEM-konsernin tämänhetkiset ja mahdolliset tulevaisuuden ydinosaamisalueet, ja millaisia käsityksiä kohdeorganisaation työntekijöillä on niistä? Päätutkimuskysymyksen lisäksi ja sitä täydentävänä pyrin vastaamaan myös seuraaviin kysymyksiin. Miten lainsäädännölliset ja poliittiset reunaehdot vaikuttavat tutkimuksen kohdeorganisaation ydinosaamisten määrittelyyn ja kehittämiseen? Kuinka ydinosaamisalueet ja ydinprosessit huomioidaan strategisessa päätöksenteossa? Kohdeorganisaation yhdistymisprosessia sekä yhdistyneiden organisaatioiden historiaa tarkastelen tässä tutkimuksessa siinä laajuudessa kun se tutkimuksen kannalta on perusteltua. Koska ydinosaamisen tarkastelun näkökulma on strateginen, olen katsonut perustelluksi jättää tarkastelun ulkopuolelle organisaation yksittäisten osaamisalueiden, kuten yksilöosaamisten, tarkastelun. Strategisen näkökulman lisäksi rajaan tarkastelua työ- ja elinkeinoministeriön konsernistrategian linjauksiin, jolloin ministeriön erilliset, konsernin alaisia toimintoja tarkentavat substanssistrategiat jäävät syvällisemmän tarkasteluni ulkopuolelle. Tässä tutkimuksessa työ- ja elinkeinoministeriön ja sen hallinnollisten organisaatioiden muodostaman konsernikokonaisuuden loppuasiakkaina näen henkilö- ja yritysasiakkaat. Tämä rajaus osaltaan vaikuttaa ministeriön ydinosaamisten määrittelyyn, sillä asiakashyödyn näkökulma rajautuu tästä syystä määriteltyjen asiakasryhmien kokemaan hyötyyn. Tutkimuksen luonteen ja rajallisuuden vuoksi olen rajannut tarkastelun ulkopuolelle myös osaamisen johtamisen näkökulman. 1.3 Tutkimuksen tärkeimmät käsitteet Julkishallinnolla tarkoitetaan valtion luomaa hallintokoneistoa, jonka tarkoituksena on sekä valvoa että auttaa kansalaisten toimintaa. Suomessa julkishallinto koostuu valtion ylimmistä elimistä sekä aluehallinnosta ja paikallishallinnosta. Puhuttaessa julkishallinnon organisaatiosta tarkoitetaan edellä mainittujen valtion ylimpien elimien, kuten ministeriöiden, aluehallinnon tai paikallishallinnon, yksikköjä. Valtioneuvostolla tarkoitetaan Suomen hallitusta, johon kuuluu pääministeri ja tarvittava määrä muita ministereitä. Toisaalta sillä tarkoitetaan valtioneuvoston yleisistunnon ja kaikkien Suomen ministeriöiden muodostamaa päätöksentekoelintä. Ministeriökonsernilla tarkoitetaan ministeriön ja sen hallinnonalan alaisten organisaatioiden muodostamaa kokonaisuutta. Esimerkiksi työ- ja elinkeinoministeriö ja sen

9 alaiset organisaatiot, laitokset, virastot sekä yhteisöt muodostavat TEM-konsernin, jonka alaisuuteen kuuluu 30 organisaatiota ja reilusti yli 10 000 työntekijää. Matriisiorganisaatio tarkoittaa organisaatiorakennetta, jossa perinteistä funktionaalisiin osastoihin perustuvaa pystysuuntaista organisaatiorakennetta täydentävät prosessien mukaisesti yli osastorajojen etenevät vaakasuuntaiset prosessilinjat. Matriisiorganisaatiossa on pyritty yhdistämään prosessimuotoisen ja funktionaalisen organisaatiorakenteen parhaat puolet. Sen etuna pidetään joustavuutta ja sopeutumiskykyä muutoksiin. Ongelmana puolestaan voi olla epäselvä johtajuus. Ydinosaamisella tarkoitetaan tässä tutkimuksessa organisaation kollektiivista tapaa oppia, koordinoida resursseja sekä yhdistää yksilöosaaminen ja organisaation muut resurssit kokonaisuudeksi, joka antaa perustan organisaation toiminnalle. Organisaation yksittäiset osaamisalueet, kuten yksilöosaamiset, eivät ole ydinosaamista, vaan ydinosaamisessa on kyse laajemmista ja monimutkaisemmista, kausaalisesti epämääräisistä organisaation järjestelmiin ja prosesseihin liittyvistä kokonaisuuksista. (Hamel & Prahalad 1994; Prahalad & Hamel 1990.) Ydinosaamisten määrittelyn kannalta on tärkeää kysyä, mitkä ovat ne osaamiset, mitkä tekevät organisaatiosta hyvän sen ydintehtävien hoitamisessa. Ydinosaamiskäsitteen kanssa synonyymeina pidetään ydinkyvykkyyden ja ydinkompetenssin käsitteitä, jotka tässä työssä korvataan ydinosaamisen käsitteellä. Ydinprosessilla tarkoitetaan kaikkia niitä yritystä ja sen sidosryhmiä läpileikkaavia toimintoketjuja, jotka alkavat asiakkaan tarpeesta ja päättyvät asiakkaan tarpeen tyydyttämiseen (Hannus 1994, 15). Ydinprosessien nähdään olevan solmukohdassa ydinosaamisten konkretisoimisessa, sillä ydinosaamiset eivät yksistään takaa menestystä. Määriteltyjen ydinosaamisten etujen konkretisointi vaatii ydinprosessien systemaattista määrittelyä ja niiden hallintaa (Prahalad & Hamel 1990; 1994.) Oppivalla organisaatiolla tarkoitetaan sellaista organisaatiota, jossa yksilöt pyrkivät kokoaikaisesti kehittämään kyvykkyyksiään saavuttaakseen yhteisiä päämääriä. Oppivassa organisaatiossa rohkaistaan yhteistoiminnalliseen tavoitteiden muodostamiseen sekä oppimisen oppimiseen. Tällä tavoin pyritään kehittämään yksilöiden kykyä vaikuttaa omaan tulevaisuuteen, eikä keskittymään vain säilyttävään tai sopeutuvaan oppimiseen.

10 2 JULKISHALLINNON TOIMINTATAVAT MURROKSESSA 2.1 Hallintokulttuurin juuret Ruotsin ja Venäjän valtakausilta Suomen julkishallinnolla voidaan katsoa olevan noin 400-vuotiset juuret, sillä sen muotoutumisen alkoi jo vuonna 1615 Svean hovioikeuden myötä. Svean hovioikeuden pohjalta syntynyt ns. kollegio- eli ministeriöhallinto muodosti osaltaan pohjan Suomen nykyiselle ministeriöjärjestelmälle. (Tiihonen & Ylikangas 1992, 25 27.) Kun Suomi liitettiin vuonna 1809 osaksi Venäjän keisarikuntaa, Suomen hallinnossa korostuivat tiukka keskusjohtoisuus sekä lokeroituneet pitkät komentoketjut. Venäjän vallan aikana Suomessa kuitenkin säilyivät Ruotsin vallan ajalla omaksutut poliittiset ja hallinnolliset perustukset, vaikkakin niiden kehittäminen oli hyvin puutteellista. Poliittisten ja hallinnollisten tekijöiden vähäinen kehittäminen oli erityisen leimallista Suomen hallinnolle aina 1980- luvulle saakka. (Huttunen 1994, 27 29.) Melkein 200 vuotta kestäneelle Venäjän vallan kaudelle oli luonteenomaista mm. virkamiesten vähäinen harkintavallan käyttö tiukkojen normien puristuksessa sekä organisaation sisäisen tiedonkulun ja aktiivisen yhteistyön puutteellisuus niin hallinnollisten sekä poliittisten päättäjien kuin samassa organisaatiossa olevien virkamiestenkin kesken (Temmes & Kivinen 1997; Huttunen 1994). Nämä Suomen julkishallinnon voimakkaat perinteet, ns. traditiot, ovat osaltaan vaikuttaneet merkittävästi tämänhetkiseen julkishallintoomme ja sen rakenteisiin, toimintatapoihin ja kulttuuriin. Perinteisten toimintatapojen ja etenkin niiden vähäisen kyseenalaistamisen voidaan perustellusti katsoa vaikuttaneen julkishallinnon nykyisten ongelmien, kuten vähäisen dynaamisuuden ja puutteellisen innovatiivisuuden sekä tehottomuuden, lisääntymiseen. Julkishallinnon kehittymättömyys sekä 1980- ja 1990-luvun kansainväliset muutokset yhdessä Suomen taloudellisen aseman heikentymisen kanssa asettivat Suomen julkisen hallinnon merkittävien uudistusten eteen: julkisen hallinnon oli samanaikaisesti leikattava menojaan merkittävästi, kyettävä vastaamaan modernin, kansainvälisen hyvinvointiyhteiskunnan tarpeisiin sekä kohdattava aivan uudenlaiset tavat sen toiminnan arviointiin. (Temmes & Kivinen 1997, 10 15.) Esimerkiksi Santalaisen ja Huttusen mukaan julkinen hallinto eli 1990-luvun Suomessa entisen toimintatavan kyseenalaistavaa muutos- ja murrosvaihetta. Keskitetyn johdon alaisuudessa tapahtuneen levittäytymisen sijasta julkishallinnon ydintoimintojen tunnistamisen ja hajautetun toimintamallin nähtiin luovan pohjaa tulevaisuudelle. (Santalainen & Huttunen 1993, 14.) Merkittävien uudistusten kohteeksi joutuivat niin julkisen hallinnon rakenteet, ohjausjärjestelmät kuin hallintokulttuurikin (Korpela & Mäkitalo 2008, 9). Julkishallinnon kehittymättömyys ei suinkaan ollut vain Suomen ongelma, sillä niin ikään usean muun OECD-maan julkinen hallinto oli ajautunut uudistusten eteen jo

11 1980-luvulla varsinkin taloudellisten ja rahoitukseen liittyvien syiden seurauksena. Raskas ja byrokraattinen julkinen hallinto nähtiin esteenä luonnolliselle talouskasvulle. Myös voimakas yleinen tyytymättömyys julkisen hallinnon tilaa ja toimintaa kohtaan oli yksi merkittävimmistä syistä julkishallinnon uudistuksiin. Vastauksena julkishallinnon uudistustarpeille syntyi niin sanottu uuden julkisjohtamisen malli (New Public Management, NPM), jonka lähtökohtana on julkishallinnon uudistaminen ottamalla mallia yksityisen sektorin liikkeenjohtamisesta. (Lähdesmäki 2003; Temmes 1998.) NPMjohtamisdoktriinin voidaan katsoa vaikuttaneen merkittävästi eri maiden julkisen hallinnon uudistamiseen (Aucoin 1995; Kickert 1997.) Mallin tärkeimpinä tavoitteina nähtiin kustannustehokkuuden ja asiakaslähtöisyyden lisääminen sekä tuloksen mittaamisen parantaminen. Esimerkiksi Lähdesmäki (2003, 9) kuvaa NPM-mallia julkishallinnon modernisaation ohjenuoraksi, jonka pyrkimyksenä on vastata siihen, mikä on paras tapa ohjata ja johtaa julkista hallintoa. OECD on vaikuttanut merkittävästi NPM-mallin leviämiseen eri maiden julkishallintoon. Suomeen kyseinen malli rantautui 1990-luvun julkishallinnon uudistuksien myötä. (Lähdesmäki 2003; Temmes 1998.) Esimerkiksi Eräsaari (2002) kutsuu 1990- lukua yhtiöittämisen vuosikymmeneksi, millä hän kuvaa NPM-mallille luonteenomaisten liikkeenjohtomallien leviämistä Suomen julkishallintoon. Myös 2000-luvulla Suomen ja muiden OECD-maiden julkishallinnon kehitys on pysynyt NPM-mallin mukaisena: julkishallintoa on pyritty kehittämään omaksuen yhä uusia toimintamuotoja yksityisen sektorin liikkeenjohdon piiristä. Myös tämän tutkimuksen tarkastelunäkökulmassa korostuu alun perin liikkeenjohdolliseen työhön tarkoitetun työkalun siirtäminen osaksi julkishallinnon organisaation, tarkemmin sanoen työ- ja elinkeinoministeriön, toimintaa. Muun muassa tästä syystä näen tärkeänä NPM-pohjaisen ajattelun tiedostamisen tämän tutkimuksen taustatekijänä. 2.2 Ministeriöt valtionhallinnon johdossa Suomi siirtyi ministeriöhallintojärjestelmään 1980- ja 1990-luvuilla, jonka jälkeen kullakin ministeriöllä on ollut kiistaton asema hallinnonalansa johdossa. Jos julkinen hallinto ajatellaan konsernin muotoon, ylintä konsernijohtoa edustaisi maan hallitus, jonka alaisuudessa kukin ministeriö edustaisi omaa toimialaansa. (Korpela & Mäkitalo 2008; Santalainen & Huttunen 1993.) Ministeriöiden alaisuuteen puolestaan kuuluvat kaikki kyseisen ministeriön toimialaan liittyvät valtion yksiköt ja toiminnot. 1990-luvun aikana vakiintui tapa pitää myös ministeriön ja sen hallinnonalaan liittyvien yksiköiden ja toimintojen muodostamaa kokonaisuutta konsernina. Konserniajattelua ovat kuitenkin vaikeuttaneet yhteisen ohjaavan päämäärän työläs löytäminen sekä ministeriön sisäisten synergiaetujen hankala konkretisoiminen. (Santalainen & Huttunen 1993, 89.)

12 Viime vuosikymmenien aikana ministeriöt ovat kasvaneet niin kooltaan kuin merkitykseltäänkin. Samanaikaisesti ministeriöiden päämiesten eli ministerien asema on korostunut. Ministerit tekevät ministeriön toimialaan liittyviä päätöksiä ministeriön virkamiesten valmistelemista päätöksistä. Ministeri ei kuitenkaan ole alisteinen virkamiesten esittämille seikkoille, vaan tekee päätöksen lopulta itsenäisesti. Päätösten valmistelun lisäksi virkamiesten tehtävänä on päätösten täytäntöönpano. Heidän valmistelemiensa päätösten sisältö on vahvasti heidän asiantuntemuksensa varassa. (Korpela & Mäkitalo 2008, 23.) Ministeriöiden toiminta on yleisesti ottaen sektorisoitunut voimakkaasti tiettyyn toimialaan. Tämä ns. koteloituminen on osaltaan vaikeuttanut niin ministeriöiden yksiköiden kuin ministeriöidenkin välistä yhteistyötä, minkä seurauksena yhteistyö on usein puutteellista. Puutteellinen yhteistyö on puolestaan vaikuttanut negatiivisesti ministeriöiden tehokkaaseen ja dynaamiseen toimintaan. Toiminnan koteloituminen on näkynyt etenkin heikkona kykynä reagoida jatkuvasti uusia haasteita tuovan globaalin maailman ongelmiin. Globaalin maailman ongelmat eivät useinkaan enää mahdu yhden ministeriön tontille, minkä seurauksena poikkihallinnollista koordinointia on kehitettävä ministeriöiden toiminnassa. (Korpela & Mäkitalo 2008, 22.) Näen ministeriöiden eri yksiköiden sekä ministeriöiden välisen yhteistyön parantamisen olevan yksi merkittävimmistä ja haastavimmista ministeriöiden toiminnan uudistamistöistä sen pyrkiessä rakentamaan yhä kilpailukykyisempää ja hyvinvoivempaa Suomea. Yhteistyön kehittämisen lisäksi ministeriöt ovat monien muiden vaikeiden haasteiden edessä. Ministeriöiden toiminnan tehostaminen ja samanaikainen vaikuttavuuden lisääminen sekä asiakasarvon korostaminen luovat osaltaan ministeriölle huomattavia paineita toiminnan kehittämiseen. Samaan aikaan ministeriöiden tulisi olla reagointikykyisiä yhteiskunnan muutoksiin. Kyseisten haasteiden edessä avainasemaan nousevat strategiseen osaamiseen liittyvät tekijät, kuten ydinosaamisten määritteleminen ja kehittäminen sekä niiden hyötyjen konkretisoiminen. Ydinosaamiset sekä niiden määrittely ja kehittäminen ovat myös tämän tutkimuksen näkökulma tarkastella yhden suomalaisen ministeriön toimintaa ja sen kehittämistä. 2.3 Julkishallinnon erityislaatuisuus ja sen problematiikka Julkisen hallinnon erityislaatuisuus suhteessa yksityiseen sektoriin on merkittävä, minkä voidaan katsoa koostuvan etenkin seuraavista tekijöistä: julkishallinnon perustehtävät ovat lailla määriteltyjä, sen omistajuussuhde poikkeaa merkittävästi yksityisen sektorin organisaatioista, sen toimintaa rahoitetaan verorahoin ja se on voittoa tavoittelematonta toimintaa. Edeltävien lisäksi julkisen sektorin toiminnan voidaan katsoa olevan myös

13 laaja-alaisempaa. Kaikkiin edellä mainittuihin osa-alueisiin liittyy julkishallinnon kannalta tiettyjä etuja, mutta samanaikaisesti myös haittoja. Julkishallinnon perustehtävien lailla määrittelyä pidetään yleisesti ottaen hyväksyttynä. Sen perusteluna pidetään sitä, että lailla määriteltyjen perustehtävien vuoksi julkishallinnon on helpompi keskittyä yhteiskunnallisten nopeiden muutoksien sijasta vakaaseen kehitykseen. (Lindroos & Lohivesi 2004, 141.) Vaikka yhteiskunnan vakaa kehitys onkin positiivinen asia, on myös tällä osa-alueella kääntöpuolensa. Lailla määriteltyjen perustehtävien kääntöpuolena on usein toimintojen muuntamisen ja uudelleen kohdistamisen vaikeus. Myös julkisen hallinnon omistajuussuhde eroaa merkittävästi yksityisen sektorin organisaatioista, sillä julkisen hallinnon, niin kuin koko julkisen sektorin, omistajina ovat samanaikaisesti sen asiakkaat eli kansalaiset (Lindroos & Lohivesi 2004, 141). Tämä voi mielestäni hämärryttää kulloisenkin organisaation toiminnan kohdentamista ns. oikeisiin asioihin. Yksityisen sektorin toiminnan omakatteisuutta on usein pidetty merkittävämpänä erona suhteessa julkisen sektorin toiminnan lähtökohtiin. Yksityisten yritysten toiminnan jatkuvuuden kannalta on erittäin tärkeää, että yritys pystyy asiakkaiden tarpeiden tyydyttämisen lisäksi tuottamaan taloudellista ylijäämää. Julkisorganisaatioilla ei tätä samaa tarvetta ole, sillä sen voittoa tavoittelematon toiminta on verorahoilla rahoitettua. Julkishallinnon toiminnassa sen sijaan korostuu toiminnan tehokkuus ja vaikuttavuus, kunkin organisaation tuottaessa perustehtävänsä mukaista lisäarvoa. Julkishallinnon, esimerkiksi ministeriöiden, toiminnan painopisteiden määrittely perustuu pitkälti vuosittaisiin tulos- ja tavoiteneuvotteluihin, kun taas yksityinen sektori allokoi resurssejaan jatkuvasti, kysynnän ja tarjonnan lakien mukaisesti. Kyseinen julkishallinnon budjettirahoituksen säätely eroaa siten merkittävästi yksityisten organisaatioiden toiminnasta. (Lindroos & Lohivesi 2004, 139, 142.) Voittoa tavoittelemattoman ja verorahoilla rahoitetun toiminnan yleisesti tiedostettuna kääntöpuolena ovat toiminnan tehokkuuteen ja sen mittaamiseen liittyvät ongelmat. Niiden huomioiminen ja kehittäminen ovat nousseet viime aikoina merkittävään asemaan julkisen sektorin organisaatioissa. Julkisella hallinnolla tulee olla laaja-alaisempi näkemys ja osaaminen yhteiskunnallisista sekä kansainvälisistä muuttujista pystyäkseen täysipainoiseen, yhteiskunnalliseen päätöksentekoon. Tästä syystä julkisen hallinnon, esimerkiksi ministeriöiden, toiminta on huomattavasti laaja-alaisempaa verrattuna yksityisen sektorin kapea-alaisiin yrityksiin. Esimerkiksi Granholmin ja Karlöfin (1990, 16) mukaan julkisen hallinnon toiminnassa kohtaavat kahdet eri markkinat, poliittiset ja kulutusmarkkinat. Poliittisten ja kulutusmarkkinoiden lisäksi kolmantena osa-alueena voidaan pitää lainsäädäntöä. Näiden kolmen tekijän samanaikainen huomioiminen luo osaltaan merkittäviä haasteita julkishallinnon toimintaan ja sen koordinointiin. Suurin osa edellä mainituista julkishallinnon osa-alueista on ollut vuosien saatossa edellytyksenä julkishallinnon toiminnalle. Näiden tekijöiden turvin julkishallinto on

14 kyennyt luomaan ja turvaamaan nykyistä hyvinvointiyhteiskuntaamme. Toisaalta kyseiset tekijät ovat samanaikaisesti vaikuttaneet julkishallinnon organisaatiorakenteiden, ohjausjärjestelmien ja johtamistapojen hitaaseen kehitykseen. Julkishallinnon toimintatapojen problematiikkaan tulisi näiden seikkojen valossa suhtautua mielestäni ymmärtävästi, mutta myös avoimesti uusia ratkaisuja etsien. On luonnollista, että julkishallinnon toiminta tulee pitkälläkin aikavälillä säilyttämään osan perinteisistä toimintatavoistaan. Tämä ei kuitenkaan tarkoita, ettei julkishallinnon toimintaa ja sen rakenteita tulisi kyseenalaistaa. Päinvastoin tulisi pyrkiä löytämään niitä dynaamisempia sekä innovatiivisempia toiminnan, rakenteiden ja johtamisen muotoja, jotka olisivat perustellusti käyttökelpoisia myös julkisen sektorin organisaatioissa ja osana niiden strategiaa. Julkishallinnon kehittämisessä olisi kuitenkin tärkeää huomioida poliittiset realiteetit, sillä demokraattisessa oikeusvaltiossa ne määräävät pitkälti uudistusten rajat ja perussuunnan (Huttunen 1994, 17). Tästä huolimatta julkisen hallinnon ja koko julkisen sektorin menestyminen edellyttää mielestäni taitoa mukautua ja vaikuttaa positiivisesti toimintaympäristön muutoksiin. 2.4 Tuottavuus, tehokkuus ja vaikuttavuus osana toimintaa Julkisen hallinnon tuottavuus, tehokkuus ja vaikuttavuus ovat olleet merkittävästi esillä 1980- ja 1990-luvuilla syntyneen julkishallinnon kriisistä lähtien. Tuottavuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden termit koetaan usein hieman päällekkäisiksi, mutta niiden tarkastelu erillisinä osa-alueina on selvyyden vuoksi mielekkäämpää. Tuottavuus määritellään usein tuotoksena tai suoritteina panosyksikköä kohden. Tehokkuudella tarkoitetaan mahdollisimman hyvän tuloksen saamista käytettävissä olevien resurssien avulla. Julkishallinnon vaikuttavuudella puolestaan viitataan yhteiskunnan kannalta oikeiden asioiden, kuten lainsäädännöllisten ja resurssien allokointiin liittyvien asioiden tekemiseen tuottavasti ja tehokkaasti, niin pitkällä kuin lyhyelläkin aikavälillä. Toimien tuottavuus ja tehokkuus ovat vaikuttavuuden perusta, sillä ilman tuottavaa ja tehokasta toimintaa julkishallinto ei voi vastata täysimittaisesti sille asetettuihin tehtäviin. (Korpela & Mäkitalo 2008, 161 162.) Näiden termien käsittäminen samanaikaisesti erillisinä, mutta myös toisistaan riippuvaisina on näkökulmastani avainasemassa puhuttaessa esimerkiksi julkisen hallinnon tehokkuuden lisäämisestä. Etenkin tehokkuuden ja vaikuttavuuden samanaikainen lisääminen on ollut jo vuosien ajan julkishallinnon organisaatioiden pääkehityskohteita. Esimerkiksi Sitran käynnissä olevassa Julkishallinnon johtamisohjelmassa vuosille 2010 2013 on voimakkaasti esillä niin toiminnan tehostaminen kuin vaikuttavuuden kasvattaminenkin. Kyseisessä ohjelmassa käsitellään valtion konserniohjausta ja -johtamista (ks. www.sitra.fi/julkaisut). Yhteiskunnallisen hyvinvoinnin kannalta on tärkeää, että nykyi-

15 set ja tulevaisuuden kaventuvat voimavarat saataisiin riittämään yhä paremmin niihin palveluihin, joiden katsotaan kuuluvan julkisen sektorin tuotettaviksi. Pienemmillä panoksilla on siis saatava aikaan yhä enemmän ja paremmin tuloksin. Näiden tekijöiden vuoksi tulosohjaus on levinnyt osaksi julkishallinnon toimintaa 1990-luvun aikana (Temmes & Kiviniemi 1997, 38). Niin ikään sen perusideana on, että julkishallinnon voimavarat ja tavoitteet sekä toiminnan tehokkuus ja laatu ovat mahdollisimman hyvin tasapainossa keskenään (Lehtonen 2007, 4). Julkishallinnon tuottavuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden lisäämisen kannalta tärkeässä asemassa ovat ydinprosessien tunnistaminen, niiden uudelleen kohdentaminen sekä ydintoimintojen ulkopuolisten toimintojen ulkoistaminen. Toimintaprosessien tunnistaminen ja uudistaminen sekä toimintojen ulkoistaminen nousevat tärkeään asemaan etenkin silloin, kun kysymyksessä on samanaikainen työmäärän kasvaminen sekä henkilöstöresurssien leikkaus. Tämä sitoo tuottavuuden, tehokkuuden sekä vaikuttavuuden tämän tutkimuksen aihealueeseen eli ydinosaamisen määrittelyyn. Ydinosaaminen on erityisen tärkeässä asemassa puhuttaessa organisaation ydinprosessien tunnistamisesta, niiden uudelleen järjestelemisestä ja/tai toimintojen ulkoistamisesta. Ydinosaaminen ja sen määrittely voi antaa organisaatiolle ne perusteet, minkä varaan nämä tuottavuutta, tehokkuutta ja vaikuttavuutta parantavat toimenpiteet tulisi rakentaa.

16 3 YDINOSAAMISTEN TARKASTELU HAASTATTELUTUTKI- MUKSEN AVULLA 3.1 Tutkimuksen lähtökohdat Tässä tutkimuksessa painotan näkökulmaa, jonka mukaan sosiaalinen todellisuus on ihmisten luomaa, subjektiivisten kokemuksien ja näkemyksien varassa olevaa todellisuutta. Näkemys on lähtökohdiltaan peräisin sosiaalisen konstruktionismin tutkimusfilosofisesta suuntauksesta. Sosiaalisen konstruktionismin mukaan sosiaaliset instituutiot ovat olemassa vain niin kauan kuin niiden mukaan toimitaan ja puhutaan. Kyseisen näkökulman mukaan tieteellinen tutkimus ei ainoastaan kerro todellisuudesta, vaan myös rakentaa sitä käsitteenmuodostustapojen ja tulosten avulla; tutkijoiden luomilla käsitteillä jäsennetään olemassa olevaa todellisuutta ja luodaan samalla uutta. (Eriksson & Kovalainen 2008; Kaakuri-Knuutila & Heinlahti 2006; Berger & Luckman 1994.) Uuden organisaation nuoruus ja rakentumistapa ovat osaltaan vaikuttaneet siihen, että kesällä 2007 alkanut ministeriön muutosprosessi jatkuu yhä. Yhdistyneiden organisaatioiden omat todellisuudet elävät ainakin osittain vahvana ja vaikuttavat todellisuuden rakentumiseen. Näen sosiaalisen konstruktionismin näkökulman olevan tästä syystä tärkeä perspektiivi juuri tämän tutkimuksen kohdeorganisaation tarkastelulle. Vaikka yhdistymisprosessi hoidettiin ulkopuolelta katsottuna suhteellisen mallikkaasti ja uuden organisaation rakenteet ja tavoitteet näyttävät vaikuttavilta, uskon, että uuden organisaatiorakenteen hyötyjen todellinen konkretisoituminen ei ole vielä edes alkanut. Synergiaetujen konkretisoituminen vaatii täysin uusien toimintatapojen sisäistämistä, vanhoista todellisuuksista luopumista sekä uusien synnyttämistä. Yksilöllisten todellisuuksien kautta syntyvät ne näkemykset ja toimintatavat, jotka lopulta vaikuttavat koko organisaation jakamaan todellisuuteen. (Eriksson & Kovalainen 2008; Kaakuri-Knuutila & Heinlahti 2006; Berger & Luckman 1994.) Koen tärkeänä, ettei tästä yhtälöstä kuitenkaan unohdeta organisaation tai koko konsernin strategisten linjauksien vaikutusta. Näiden kahden, yksilöllisen ja strategisen, näkökulman yhdistäminen toimii tämän tutkimuksen perustana. Uskon, että yksilölliset, subjektiiviset todellisuudet ovat yhdessä organisaation strategisten linjauksien kanssa vastavuoroisesti luomassa todellisuutta, myös todellisuutta ydinosaamisista. Koska tämän tutkimuksen tarkoituksena on ymmärtää eri todellisuuksien antamia näkökulmia moninaisesti, on luonnollista lähestyä tutkittavaa aihealuetta laadullisin menetelmin.

17 3.2 Tutkimusstrategian valinta Tässä tutkimuksessa pyrin luomaan mahdollisimman kattavan kuvan tutkimuksen kohdeorganisaation ydinosaamisen määrittelyyn ja kehittämiseen liittyvistä seikoista sekä niihin liittyvistä näkökulmista. Tutkimukseni tapauksena on strategisen ydinosaamisteorian soveltaminen julkishallintoon. Rajaan sen liittyvän Suomen työ- ja elinkeinoministeriöön, joka yhdistymisprosessin läpikäyneenä, matriisiorganisaation muotoon rakentuneena sekä toimintatavoiltaan suhteellisen modernina ministeriönä antaa mielenkiintoisen perustan ydinosaamisten tarkastelulle. Rajatakseni vielä tarkemmin tutkimustani määrittelen sen liittyvän työ- ja elinkeinoministeriön konsernikokonaisuuden strategiseen ydinosaamiseen ja sen rakentumiseen sosiaalisena ilmiönä. Lähtökohtana on pyrkimys kuvata kyseistä ilmiötä monipuolisesti, ymmärtää sitä sen ainutkertaisuudessaan sekä antaa sille teoreettisesti mielekäs tulkinta. Kyseisen tapauksen tarkasteluajankohta määrittyy ministeriön yhdistymisprosessin alkumetreiltä, vuoden 2007 alkupuolelta, vuoden 2010 puoliväliin saakka. Kyseiseltä noin kolmen vuoden aikaperiodilta pyrin löytämään niitä tekijöitä, jotka vaikuttavat uuden ministeriön rakenteisiin, toiminnan kehittämiseen ja ennen kaikkea strategisten ydinosaamisten muotoutumiseen. Tässä tutkimuksissa tehtävien yleistyksien suhteen pyritään ns. analyyttiseen yleistämiseen eli yleistämiseen suhteessa teoriaan. Käytännössä yleistäminen teoriaan merkitsee Macpherson, Brookerin ja Ainsworthin (2000, 52) mukaan eri tapausten piirteiden välille etsittävää teoreettista yhteyttä. Edeltävän määritelmän mukaisesti tämän tutkimuksen kohde voidaan määritellä tietyksi, muusta kontekstista rajattavaksi kokonaisuudeksi, toisin sanoen tapaukseksi. Tästä syystä katson perustelluksi valita tutkimukseni tutkimusstrategiaksi tapaustutkimuksen. (ks. esim. Eriksson & Koistinen 2005; Peuhkuri 2005; Saarela-Kinnunen & Eskola 2001; Eskola & Suoranta 1998.) Tutkimukseni tutkimuskysymyksien, tutkimusasetelman ja aineiston analyysitapojen määrittelyssä perustana olen pyrkinyt pitämään kyseistä tapausta. Tutkittavan tapauksen keskeisyys on näkynyt esimerkiksi tutkimuksellisten näkökulmieni valitsemisessa siten, että kyseisten näkökulmien kuvaaminen vastaisi parhaalla mahdollisella tavalla tutkimuksen aihealueen erityislaatuisuutta, ministeriön strategisten ydinosaamisten tarkastelua. Aineistonkeruutekniikan puolestaan pyrin valitsemaan siten, että valittu tekniikka vastaisi parhaiten kunkin aihealueen kuvausta kyseisestä kohdeorganisaatiosta. Näin esimerkiksi haastateltavien henkilöiden valintaan vaikutti merkittävästi se, että heillä oli mahdollisimman suuri tietämys strategiseen osaamiseen liittyvistä tekijöistä. Tutkimukseni aineistoa kokonaisuudessaan pyrin analysoimaan siten, että analyysin avulla voitaisiin parhaiten kuvata tutkittavaan tapaukseen liittyviä seikkoja. Kyseistä tutkimuskysymyksien, -asetelman sekä aineiston analyysitapojen tapauslähtöisyyttä pidetään tärkeänä lähtökohtana tapaustutkimuksen suorittamiselle. (Eriksson & Koistinen 2005, 1 4.)

18 Koska tämän tutkimuksen tarkoituksena on kuvata ja ymmärtää tutkittavaa ilmiötä monipuolisesti sen ainutkertaisuudessa sekä antaa sille teoreettisesti mielekäs tulkinta, pidän luonnollisena valintana tulkitsevan ja ymmärtävän, intensiivisen näkökulman valitsemista. Intensiivisen tapaustutkimuksen perustana on ainutlaatuisen ja teoreettisesti mielenkiintoisen tapauksen tiheä kuvaus, tulkinta ja ymmärtäminen kvalitatiivisin keinoin. Sen avulla pyritään löytämään perustelut, millä logiikalla kyseessä oleva ainutlaatuinen ja erityinen tapaus toimii. Tästä syystä tapauksen sisäinen maailma eli sen toimijoiden oma näkökulma ja tulkinta sekä tämän sisäisen maailman logiikka ovat intensiivisen tapaustutkimuksen pääasiallisina mielenkiinnon kohteina. (Eriksson & Kovalainen 2008; Eriksson & Koistinen 2005; Stoecker 1991.) Myös tässä tutkimuksessa tutkimusaineistoa yhdistelemällä sekä analysoimalla pyrin löytämään käsityksen tutkimuksen kohdeorganisaation sisäisen maailman logiikasta. Erityisen tärkeässä asemassa näen olevan haastateltavien subjektiiviset näkemykset ja tulkinnat tutkimuksen aihealueesta. 3.3 Metodologiset valinnat 3.3.1 Aineistonkeruu haastatteluiden ja dokumenttiaineiston avulla Kirjallisuudessa tutkimusaineisto jaetaan useimmiten tutkijan itsensä keräämään, primääriseen sekä toisten tutkijoiden keräämään ja muuhun aikaisempaan materiaaliin, sekundääriseen aineistoon (ks. esim. Eriksson & Kovalainen 2008). Tässä tutkimuksessani primääristä aineistoa edustavat yksilö- ja ryhmähaastattelut ja sekundääristä aineistoa tutkimuksen dokumenttiaineisto. Näiden aineistojen avulla pyrin vastaamaan tämän tutkimuksen tutkimuskysymyksiin. Intensiivisen tapaustutkimuksen näkökulman mukaisesti, olen pyrkinyt tutkimukseni tapauksen, työ- ja elinkeinoministeriön ydinosaamisen, tiheään tarkasteluun. Tiheällä tarkastelulla tarkoitetaan tässä yhteydessä eri tarkastelunäkökulmien huomioimista tutkimuksessa. Erityisen painoarvon saanut primäärinen eli haastatteluaineisto on merkittävässä asemassa, koska tässä tutkimuksessa olen pitänyt tärkeänä painottaa edellä mainitsemaani yksilöllistä näkökulmaa. Sekundäärisellä, eli dokumenttiaineistolla on puolestaan täydentävä ja tapauksen taustoja kuvaava rooli. Keräsin tutkimukseni aineiston vuoden 2009 lokakuun ja vuoden 2010 kesäkuun välisenä aikana. Tutkimukseni haastattelu- ja dokumenttiaineiston tarkasteluun ja sen välityksellä syntyneisiin näkökulmiin on vaikuttanut työskentelyni korkeakouluharjoittelijana tämän tutkimuksen kohdeorganisaatiossa vuoden 2010 kesä elokuun välisenä aikana, jolloin tutkimukseni valmistui. Työ- ja elinkeinoministeriön toimintaan liittyvien omakoh-

19 taisien kokemuksien sekä työtovereiden kanssa käytyjen keskusteluiden välityksellä syntyneet näkökulmat ovat osaltaan vaikuttaneet perspektiiviini tutkimusaineiston tarkastelussa. 3.3.2 Haastatteluaineisto Tutkimuksen kannalta haastattelu on erityinen tiedonkeruumenetelmä, koska sen aikana ollaan suorassa yhteydessä haastateltavan kanssa. Tästä on etuna mm. se, että haastattelun rakenteeseen voidaan vaikuttaa joustavasti, kulloisenkin tilanteen mukaan. Tämän lisäksi haastatteluista saatu aineisto antaa tutkijalle enemmän mahdollisuuksia tulkita saamaansa aineistoa. Hirsjärven ja Hurmeen (2004, 35) mukaan haastattelu valitaan tiedonkeruumenetelmäksi etenkin seuraavista syistä: 1. Halutaan korostaa, että ihminen on nähtävä tutkimustilanteen merkityksiä luovana, aktiivisena subjektina. 2. Kysymyksessä on vähän kartoitettu, tuntematon alue. 3. Halutaan sijoittaa tulos laajempaan kontekstiin. Haastateltava voi kertoa itsestään ja aiheestaan laajemmin kuin tutkija pystyy ennakoimaan. 4. Jo ennalta tiedetään, että tutkimuksen aihe tuottaa vastauksia monitahoisesti ja moniin suuntiin. 5. Halutaan selventää saatavia vastauksia. 6. Halutaan syventää saatavia tietoja lisäkysymyksillä. 7. Halutaan tutkia arkoja ja vaikeita aiheita. Tässä tutkimuksessa etenkin kuusi ensimmäistä argumenttia ovat mielestäni relevantteja. Myös seitsemäs argumentti oli joidenkin haastateltavien kohdalla oleellinen, sillä osalle haastateltavista työ- ja elinkeinoministeriön yhdistymisprosessista puhuminen voi tuntua arkaluontoiselta ja vaikealta. Koska tässä tutkimuksessa halusin huomioida Hirsjärven ja Hurmeen (2004) listaamien argumenttien vaihtuvat painoarvot eri haastattelutilanteissa, valitsin haastattelutekniikaksi puolistrukturoidun, eli teemahaastattelun. Teemahaastattelu sopii hyvin erilaisiin haastattelutilanteisiin, koska teemahaastattelussa kysymykset voidaan asettaa haastattelutilanteeseen nähden joustavasti, eivätkä vastaukset ole sidottu ennalta määriteltyihin vaihtoehtoihin (Hirsjärvi & Hurme 2004; Eskola & Suoranta 1998). Haastatteluaineiston avulla pyrin nostamaan esille haastateltavien subjektiivisia näkemyksiä sekä niiden keskinäisiä eroja, joita puolestaan vertasin dokumenttiaineiston tarjoamaan perspektiiviin tutkimuksen kohdeorganisaation tämän hetkisestä tilasta ja tulevaisuuden osatekijöistä. Näiden kahden osa-alueen, haastattelu- ja dokumenttiaineiston, yhteen liittämisellä pyrin löytämään ja kuvaamaan niitä tekijöitä, joiden mukaan ydinosaamisia voitaisiin määritellä.

20 Kokosin haastatteluaineistoksi yhteensä seitsemän yksilöhaastattelua sekä yhden ryhmähaastattelun, jotka tein vuoden 2010 helmi kesäkuun välisenä aikana. Haastateltaviksi halusin valita henkilöitä, joilla on tutkimuksen aihealueen kannalta merkittävä asema organisaatiossa ja ymmärrys mm. ministeriön strategisista ja rakenteellisista kokonaisuuksista. Tämän valinnan avulla pyrin siihen, että haastateltavat pystyisivät todennäköisemmin keskustelemaan myös ydinosaamiseen liittyvistä tekijöistä. Haastateltavien valinnan suhteen halusin painottaa myös eri ministeriöistä (kauppa- ja teollisuusministeriöstä, työministeriöstä sekä sisäministeriöstä) tulleiden henkilöiden valitsemista haastateltaviksi, jolloin erilaisten näkökulmien esiintulo mahdollistuisi. Haastateltavien keskuudessa löytyi selvää mielenkiintoa tutkimuksen aihealuetta kohtaan, sillä esimerkiksi kaikki yksilöhaastatteluihin pyydetyt henkilöt olivat kiinnostuneita osallistumaan haastatteluun. Haastateltavien mielenkiinnon osasyynä on voinut olla tutkimukseni ajankohtaisuus, sillä ministeriön oma ydinosaamisten määrittelyprosessi alkoi loppukeväällä 2010. Ennen yksilöhaastatteluja lähetin haastateltaville henkilöille saatekirjeen (ks. liite 1), jonka avulla pyrin luomaan haastateltavalle käsityksen tutkimuksen aiheesta, haastattelun rakenteesta ja teemoista sekä haastatteluun osallistumisen vapaaehtoisuudesta ja luottamuksellisuudesta. Yksilöhaastatteluiden alkupuolella esitin haastateltaville taustakysymyksiä, jotka liittyivät mm. hänen asemaansa yhdistymisprosessin aikana sekä tämänhetkiseen toimenkuvaan. Taustakysymyksien jälkeinen osio jakaantui neljään teemakokonaisuuteen (ks. liite 2), joita olivat 1) yhdistymisprosessi, 2) ministeriön nykyiset ydinosaamiset ja niiden määrittely, 3) ydinprosessit sekä 4) tulevaisuuden haasteet ja tavoitetilat. Niin yksilö- kuin ryhmähaastatteluiden yhteydessä käytin sanelukonetta, jonka avulla nauhoitin haastattelut. Erilaisten näkökulmien synnyttämiseksi, halusin yksilöhaastatteluiden lisäksi tehdä ministeriön yksiköiden ja osastojen päälliköille suunnatun ryhmähaastattelun. Myös ydinosaamisiin liittyvässä yleisessä keskustelussa (ks. esim. Coyne, Hall & Gorman Clifford 1997; Prahalad & Hamel 1994) on painotettu organisaation johtoryhmän asemaan organisaation ydinosaamisten nimeämiseksi. Muun muassa tämän vuoksi koen yksiköiden ja osastojen päälliköille suunnatun ryhmähaastattelun olevan tärkeässä asemassa myös tässä tutkimuksessa. Kyseisellä ryhmähaastattelulla on mielestäni korostunut merkitys etenkin yksilöhaastatteluiden ja muun aineiston välityksellä hahmoteltujen ydinosaamisalueiden lopulliseen nimeämiseen. Ryhmähaastattelun järjestäminen osoittautui kuitenkin haastateltavien kiireellisten aikataulujen vuoksi melko haastavaksi. Tästä huolimatta seitsemästä osaston tai yksikön johtajasta neljä pääsi osallistumaan haastattelutilaisuuteen. Osallistuneiden määrää voidaan mielestäni pitää suhteellisen kattavana otoksena ministeriön osastojen ja yksiköiden päälliköistä. Edellä mainituista yksilöhaastatteluissa käytetyistä teemoista katsoin tarpeelliseksi painottaa ryhmähaastattelussa ministeriön nykyiset ydinosaamiset ja niiden määrittely

21 -teemaa jättäen ryhmähaastattelun ulkopuolelle mm. ministeriöiden yhdistymiseen sekä ydinprosesseihin liittyvät osa-alueet. Ainoastaan yhden teeman tarkastelulla pyrin kyseisen teeman syvällisempään tarkasteluun. Yksilöhaastatteluihin verrattuna voidaan ryhmähaastattelun todeta kuitenkin olleen huomattavasti vapaamuotoisempi. Ryhmähaastattelun vapaamuotoisuudella halusin painottaa ryhmähaastattelun arvoa juuri keskustelun herättäjänä, enkä niinkään tarkasti etukäteen määriteltyihin kysymyksiin rakentuvana kokonaisuutena. Ryhmän keskustelusta syntyneiden uusien näkökulmien esiintulo oli mielestäni ensiarvoista tutkimukseni merkittävyyden kannalta. Samoin kuin yksilöhaastatteluissa lähetin myös ryhmähaastatteluun osallistuville henkilöille ennen haastattelua sähköpostitse kirjeen, jossa kerroin tarkemmin tutkimuksen aiheesta sekä ryhmähaastattelun tarkoituksesta. Liitin kyseiseen infokirjeeseen myös Hamelin ja Prahaladin (1990) mukaisen määritelmän ydinosaamisen käsitteestä. Ryhmähaastattelun alussa kerroin haastateltaville haastattelun luotettavuudesta ja kysyin luvan haastattelun nauhoittamiseen. Tämän jälkeen esittelin haastateltaville tutkimusaiheen pääkohdat, ryhmähaastattelun tarkoituksen osana tätä tukimusta sekä näkökulmia ydinosaamisten määrittelystä. Lähdin purkamaan ydinosaamisnäkökulmaa esittelemällä yksilöhaastatteluaineistossa esiin tulleet alustavat ydinosaamisalueet. Pyysin haastateltavia antamaan näkemyksiä kyseisistä ydinosaamishahmotelmista sekä nostamaan esille niiden ulkopuolisia osa-alueita. 3.3.3 Dokumenttiaineisto Tässä tutkimuksessa olen käyttänyt mahdollisimman monipuolisesti erilaisia dokumenttiaineistoja. Dokumenttiaineistojen käytön tärkeimpänä kriteerinä olen pitänyt tutkimuksen aihealuetta koskevien eri näkökulmien mukaan ottamista. Tutkimuksen dokumenttiaineisto koostuu pääasiassa työ- ja elinkeinoministeriön asiakirjoista, ministeriön toimintaa käsittelevistä tutkimuksista ja selvityksistä sekä lehdistön julkaisemista työ- ja elinkeinoministeriön yhdistymistä käsittelevistä artikkeleista. Edeltävien lisäksi dokumenttiaineistona olen käyttänyt myös työ- ja elinkeinoministeriön fuusioitumisprosessissa yhdistyneiden organisaatioiden strategisia linjauksia koskevia virallisia julkaisuja. Dokumenttiaineiston tärkeimpänä materiaalina toimivat työ- ja elinkeinoministeriön asiakirjat, kuten konserni- ja yksikköstrategioihin liittyvät julkaisut, joita analysoimalla pyrin löytämään ydinosaamisen määrittelyn kannalta tärkeitä näkemyksiä strategisen osaamisen määrittelyyn ja kehittämiseen. Myös fuusioitumisprosessia ja osaamiskartoituksia käsittelevät konsulttitoimisto TalentPartnersin raportit sekä aikaisemmat ministeriön toimintaa käsittelevät tutkimukset ovat mielestäni tärkeässä asemassa ydinosaamisnäkökulmaa tarkasteltaessa. Suomalaisen lehdistön julkaisemilla fuusioitumis-