UUSJAKOJEN TOIMITUSMENETTELYN UUDISTAMISESTA

Kiinteistöopin ja talousoikeuden julkaisuja Espoo 2003 A 32 UUSJAKOJEN TOIMITUSMENETTELYN UUDISTAMISESTA Arvo Vitikainen Tekniikan tohtorin tutkinnon suorittamiseksi laadittu väitöskirja, joka esitetään Teknillisen korkeakoulun maanmittausosaston luvalla julkisesti tarkastettavaksi maanmittausosaston luentosalissa M1 kesäkuun 13. päivänä 2003, klo 12. Teknillinen korkeakoulu Maanmittausosasto Kiinteistöopin laboratorio

Jakelu: Arvo Vitikainen E-mail: arvo.vitikainen@hut.fi Arvo Vitikainen ISBN 951-22-6530-3 (painettuna) ISBN 951-22-6531-1 (verkkojulkaisu) ISSN 0785-5079 Otamedia Oy Espoo 2003

TEKNILLINEN KORKEAKOULU PL 1000, 02015 TKK http://www.hut.fi VÄITÖSKIRJAN TIIVISTELMÄ Tekijä TkL Arvo Vitikainen Väitöskirjan nimi Uusjakojen toimitusmenettelyn uudistamisesta Käsikirjoituksen jättämispäivämäärä 7.4.2003 Väitöstilaisuuden ajankohta 13.6.2003 Monografia Yhdistelmäväitöskirja (yhteenveto + erillisartikkelit) Osasto Laboratorio Tutkimusala Vastaväittäjä(t) Työn valvoja Maanmittausosasto Kiinteistöopin laboratorio Kiinteistötekniikka Professori Kyösti Holma ja dosentti Pekka Rahkila Professori Kari I. Leväinen (Työn ohjaaja) Tiivistelmä Tehtävänä on ollut tutkia otaksumaa, että kiinteistönmuodostamislain (554/95) mukaisten uusjakotoimitusten läpimenoaikoja voidaan tietyin edellytyksin oleellisesti lyhentää nykyisestä ja samalla saada aikaan selviä kustannussäästöjä toimitusten lopputulosten siitä ainakaan sanottavasti muuttumatta. Tutkimuksen pääpaino on ollut uusjakotoimitusten kestoaikoihin ja kustannuksiin liittyvien avaintekijöiden selvittämisessä. Uusjaon toimitusprosessi on tutkimuksessa mallinnettu vakiosisältöiseksi toimintaverkoksi. Toimintaverkossa on yhteensä 389 eri tehtävää, joiden sisällöt ja keskinäiset riippuvuudet on selvitetty. Työssä on esitetty uusjaon eri tehtävien ja koko uusjakoprosessin työmäärien, kustannusten ja kestoaikojen laskentaperusteet. Mallitoimintaverkon avulla tutkimuksessa on tämän jälkeen analysoitu uusjaon toimitusmenettelyn uudistamismahdollisuuksia ja esitetty uudistettu toimitusprosessi, jossa uusjaon tehtäviä on nykyiseen toimitusmenettelyyn verrattuna siirretty etupainotteisemmin ja toisiinsa nähden rinnakkain suoritettaviksi, yhdistetty eri tehtäviä, karsittu pois turhia tehtäviä, pelkistetty eri tehtävien sisältöjä ja siirretty eräiden tehtävien suunnittelu ja toteuttaminen toimitusmiehiltä uusjaon ulkopuolisten asiantuntijaorganisaatioiden tehtäväksi. Uusjakoprosessin uudelleensuunnittelu ja mallintaminen toimintaverkkotekniikalla osoittivat, että prosessin läpimenoaikaa voidaan todennäköisesti lyhentää merkittävästi nykyisestä ja samalla saavuttaa myös selviä kustannussäästöjä uusjaon toimituskustannuksissa hankkeiden lopputulosten siitä ainakaan sanottavasti muuttumatta. Laajuudeltaan kohtuulliseksi rajattu uusjako on näin toteutettavissa alusta loppuun noin 4-5 vuodessa ja maanomistajat voivat ottaa uudet palstat käyttöönsä noin kolmen vuoden kuluttua siitä, kun uusjaon toteuttamispäätös on tehty. Tutkimuksen lopuksi siinä esitetään suosituksia toimitusmenettelyn kehittämiseksi uusjaon valmistelu-, suunnittelu- ja toteuttamisvaiheissa. Suositukset koskevat muun muassa uusjaon tarveselvityksen laatimista, maanomistajien mielipiteiden kuulemista, jyvityksen ja muiden arviointitehtävien suorittamista, jakosuunnitelman laatimista, uusjaon yhteydessä tehtävien perusparannusten suunnittelua ja toteuttamista, maankäytön suunnittelua, hankkeiden ympäristövaikutusten arviointia ja kustannustakuun antamista uusjaon toteuttamiskustannuksista. Asiasanat UDK uusjako, tilusjärjestely, toimintaverkko, toimitusprosessi Sivumäärä 199 ISBN (painettu) 951-22-6530-3 ISBN (pdf) 951-22-6531-1 ISBN (muut) ISSN 0785-5079 Julkaisija Kiinteistöopin laboratorio Painetun väitöskirjan jakelu Luettavissa verkossa osoitteessa http://lib.hut.fi/diss/

HELSINKI UNIVERSITY OF TECHNOLOGY P.O. BOX 1000, FIN-02015 HUT http://www.hut.fi ABSTRACT OF DOCTORAL DISSERTATION Author Arvo Vitikainen Lic.Sc (Tech.) Name of the dissertation Development of the Land Consolidation Procedure Date of manuscript Monograph 7 April 2003 Date of the dissertation 13 June 2003 Article dissertation (summary + original articles) Department Department of Surveying Laboratory Institute of Real Estate Studies Field of research Land Management Opponent(s) Professor Kyösti Holma and docent Pekka Rahkila Supervisor Professor Kari I. Leväinen (Instructor) Abstract The goal was to study the possibility of accelerating the completion of land consolidation surveys following the Real Property Formation Act (554/95) and achieving significant cost savings at the same time, without significantly changing the final results. The emphasis of the study was on finding out the key factors related to the duration and costs of the land consolidation procedures. The land consolidation procedure was modelled into an operating network. The operating network consists of 389 different tasks, the contents and interdependence of which were determined. The principles for estimating the workload, the costs and the duration of different tasks in the procedure are presented in the study. The possibilities of renewing the land consolidation procedure have been analysed by the model of operating network, and a renewed process is suggested. Compared to the present procedure some tasks in the land consolidation procedure have been brought forward or made concurrent, certain tasks have been combined, unnecessary tasks discarded, and the contents of different tasks have been simplified. In addition, the planning and implementation of certain tasks have been transferred from cadastral officers to external organisations. Replanning and modelling of the land consolidation procedure by the operating network techniques proved that the completion of the process could probably be significantly shortened compared to the present duration. The cost savings are obvious. This is achieved with no major effect on the final results. Land consolidation of reasonable extent can thus be performed in four to five years. The landowners will possess their new parcels within three years from the land consolidation proceedings. Recommendations for developing the land consolidation procedure in the preparation, planning and implementation stages are given in the study. The recommendations relate to preparing the requirement report, landowner consultation, valuations, preparing the readjustment plan, planning and implementation of the improvements, land use planning, environmental impact assessment, and securing the costs of land consolidation implementation. Keywords UDC land consolidation, reallotment, operating network, procedure Number of pages 199 ISBN (printed) 951-22-6530-3 ISBN (pdf) 951-22-6531-1 ISBN (others) ISSN 0785-5079 Publisher Institute of Real Estate Studies Print distribution The dissertation can be read at http://lib.hut.fi/diss/

Alkusanat Esitän kiitokseni kaikille niille henkilöille, jotka ovat auttaneet minua tämän tutkimuksen tekemisessä sen eri vaiheissa. Yli-insinööri Timo Toivanen sekä maanmittausinsinöörit Risto Karhu, Ari Leppikangas, Juha Patana, Timo Potka ja Martti Virnes ovat aina auliisti vastanneet tiedusteluihini ja hankkineet minulle tarvitsemiani tietoja ja selvityksiä. Olen erittäin kiitollinen heille saamastani avusta. Yhteiset työtehtävät ja lukuisat hyödylliset keskustelut pitkään jatkuneen yhteistyömme aikana maanmittausneuvos Arvo Kokkosen, maanmittausinsinööri Mikko Uimosen ja yliinsinööri Väinö Ylikankaan kanssa ovat oleellisesti muokanneet uusjakoja koskevaa maailmankuvaani ja luoneet osaltaan sitä perustaa, jonka varaan tämä tutkimus rakentuu. Tästä yhteistyöstä haluan esittää heille lämpimät kiitokseni. Työni valvojalle, professori Kari I. Leväiselle sekä esitarkastajille, professori Kyösti Holmalle ja tekniikan tohtori Aulis Tenkaselle esitän parhaimmat kiitokseni. Heiltä sain tutkimukseni viimeistelyvaiheessa erittäin varteenotettavia ehdotuksia ja huomautuksia, jotka ovat kiinteyttäneet ja täsmentäneet tutkimusta. Maanmittausalan edistämissäätiö on myöntänyt apurahan tätä väitöskirjatyötä varten. Pyydän saada kiittää säätiötä tästä arvokkaasta tuesta. Viimeisenä vaan ei vähiten kiitän vaimoani Ritaa, joka on tätä tutkimusta tehdessäni tukenut minua niin myötä- kuin vastamäessäkin. Munkkiniemessä toukokuussa 2003 Arvo Vitikainen

Sisällysluettelo Tiivistelmä suomeksi Abstract in English Alkusanat Lyhenteitä 1 JOHDANTO... 1 1.1 UUSJAON TAVOITTEET... 1 1.3 MUUTOKSET UUSJAKOJEN TOIMINTAYMPÄRISTÖSSÄ... 6 1.4 UUSJAKOTARPEESTA... 9 2 TUTKIMUKSEN TARKOITUS JA RAKENNE... 16 2.1 TUTKIMUSTEHTÄVÄ... 16 2.2 TUTKIMUSMENETELMÄT... 16 2.3 TUTKIMUKSEN RAJAUKSET... 19 2.4 TUTKIMUKSEN RAKENNE... 20 3 KÄSITTEELLISET LÄHTÖKOHDAT... 22 3.1 UUSJAKO KIINTEISTÖTOIMITUKSENA... 22 3.2 UUSJAKO PROJEKTINA... 23 3.3 UUSJAKO PROSESSINA... 26 3.4 TUTKIMUKSEN VIITEKEHYS... 33 4 KATSAUS AIKAISEMPIIN TUTKIMUKSIIN... 34 5 HISTORIALLINEN KATSAUS... 37 5.1 SARKAJAKO... 37 5.2 ISOJAKO... 39 5.2.1 Isojaon toimitusprosessi... 41 5.2.2 Isojakotoiminnan laajuus ja tulokset... 43 5.3 UUSJAOT... 45 5.3.1 Isojaon järjestely... 45 5.3.2 Vuoden 1916 lainsäädännön mukainen uusjako... 47 5.3.3 Vuoden 1951 jakolain (604/51) mukainen uusjako... 49 5.3.4 Uusjakotoiminnan laajuus ja tulokset... 52 5.3.5 Kiinteistönmuodostamislain (554/95) valmistelu... 54 5.4 VALTION RAHOITUSTUEN VAIKUTUS UUSJAKOPROSESSIIN... 55 5.5 TIETOKONEAVUSTEINEN UUSJAKO... 57 5.6 YHTEENVETO HISTORIALLISESTA KATSAUKSESTA... 59 5.6.1 Maanjakotoimitusten tarve... 59 5.6.2 Toimitusprosessi... 60 6 UUSJAKO SUOMESSA - PROSESSIN OSITUS... 63 6.1 UUSJAON TARVESELVITYSPROSESSI... 63 6.1.1 Lähtökohdat... 63 6.1.2 Tarveselvityksen työvaiheet... 64 6.1.3 Uusjakopäätös... 68 6.2 TILUSJÄRJESTELYPROSESSI... 72

6.2.1 Inventointivaihe... 72 6.2.2 Suunnitteluvaihe... 79 6.2.3 Toteuttamisvaihe... 83 6.3 PERUSPARANNUKSET... 89 6.4 YMPÄRISTÖVAIKUTUSTEN ARVIOINTI (YVA)... 92 6.5 MAANKÄYTÖN SUUNNITTELU... 94 6.6 JOHTAMISPROSESSIT... 94 6.7 UUSJAON TUKIPROSESSIT... 95 6.7.1 Kiinteistönmuodostus... 95 6.7.2 Valtion maanhankinta... 96 6.7.3 Valvontatehtävät... 96 6.7.4 Yhteistoiminta sidosryhmien kanssa... 98 6.7.5 Tietovarastojen ylläpito... 99 7 UUSJAKO EUROOPASSA - KANSAINVÄLINEN KATSAUS... 100 7.1 LÄHTÖKOHDAT... 100 7.1.1 Lainsäädäntö... 101 7.1.2 Toimeenpano-organisaatio... 104 7.1.3 Uusjakotoiminnan tavoitteet... 107 7.2 TOIMITUSPROSESSI... 110 7.2.1 Valmisteluvaihe... 111 7.2.2 Toteuttamispäätös ja uusjakoalueen rajaus... 114 7.2.3 Inventointivaihe... 118 7.2.4 Jakoperuste ja osittelu... 121 7.2.5 Jakosuunnitelma... 122 7.2.6 Uusjaon toteuttamisvaihe... 127 7.3 MUUTOKSENHAKUMENETTELY... 127 7.4 UUSJAKOJEN KUSTANNUKSET JA RAHOITUS... 127 7.5 PROSESSIN LÄPIMENOAIKA... 129 7.6 UUSJAKOTOIMINNAN KEHITYSNÄKYMISTÄ... 130 7.6.1 Uusjakojen kysyntä... 130 7.6.2 Toimitusmenettely... 131 8 UUSJAON TOIMINTAVERKKO... 132 8.1 TOIMINTAVERKON LAATIMISPERIAATTEET... 133 8.1.1 Tehtävien hierarkkinen jäsennys... 133 8.1.2 Tehtävien riippuvuuksien selvittäminen... 135 8.1.3 Tehtävien työmäärien arviointi... 136 8.1.4 Tehtävien kestojen ja resurssitarpeen arviointi... 139 8.1.5 Tehtävärajoittimet... 140 8.1.6 Toimintaverkon aikalaskenta... 141 8.1.7 Hankkeen kustannusvalvonta toimintaverkkoympäristössä... 143 8.1.8 Hankeen ajankäytön ja kustannusten optimointi... 146 8.2 UUSJAKOPROSESSIN MALLINTAMINEN TOIMINTAVERKON AVULLA... 150 8.2.2 Resurssien ja kustannusten kohdistaminen tehtäville... 152 8.3 UUSJAON TOIMINTAVERKON TESTAUS... 156 8.3.1 Uusjakojen työmäärä... 157 8.3.2 Uusjaon nykyisen toimitusprosessin läpimenoaika ja kriittiset tehtävät... 161 8.3.3 Uusjaon toimituskustannukset... 163 9 UUSJAKOPROSESSIN UUDELLEENSUUNNITTELU... 165

9.1 MALLITOIMINTAVERKKO 2003... 166 9.1.1 Toimintaverkon rakenne... 166 9.1.2 Prosessin läpimenoaika... 170 9.1.3 Prosessin työmenekki ja kustannukset... 171 10 JOHTOPÄÄTÖKSET... 176 11 LOPUKSI... 178 LÄHTEET... 182 Liitteet: Liite A: Uusjakoprosessin ositus tehtäviin ja osatehtäviin Liite B: Uusjaon mallitoimintaverkko Liite C: Uusjakotoimituksen päävaiheet Alankomaissa, Ruotsissa ja Saksassa

Lyhenteitä AJ Asetus jakolaitoksesta 26.10.1916/82 AMM Asetus menettelystä maanmittaustoimituksissa 26.10.1916/82 BGBl Bundesgesetzblatt (Saksa) ELU Erikoisluettelo EU Euroopan Unioni FBL Fastighetsbildningslag 17.12.1970/988 (Ruotsi) FlurbG Flurbereinigungsgesetz 16. 3. 1976 BGBl. I 1976 S. 546 (Saksa) HE Hallituksen esitys IACS Euroopan Unionin IACS -tietojärjestelmä (Integrated Administration Control System) JAKO Maanmittauslaitoksen JAKO -kiinteistötietojen paikkatietojärjestelmä JL Jakolaki 14.12.1951/604 Kom Komiteamietintö KR Kiinteistörekisteri KRK Kiinteistörekisterikartta KMA Kiinteistönmuodostamisasetus 20.12.1996/1189 KML Kiinteistönmuodostamislaki 12.4.1995/554 KTJ Kiinteistötietojärjestelmä LaVL Lakivaliokunta LSL Luonnonsuojelulaki 4.6.1997/492 LunL Laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta 29.7.1977/603 LwAnpG Landwirtschaftsanpassungsgesetz. BGBl. I 1991 S. 1418 (Saksa) MMH Maanmittaushallitus MML Maanmittauslaitos MMM Maa- ja metsätalousministeriö MmVM Maa- ja metsätalousvaliokunnan mietintö MO Maaoikeus, maanjako-oikeus MO 1848 Ohjesääntö maanmittaustoimesta, tilusjako- ja verollepanolaitoksesta sekä pituus-, astia- ja painomittain vakaamisesta 15.5.1848 MTJ Maastotietojärjestelmä NOU Norges offentlige utredninger (Norja) OK Vuoden 1734 lain oikeudenkäymiskaari OO Senaatin oikeusosasto SOU Statens offentliga utredningar (Ruotsi) SPM Senaatin päätös maanmittaustoimituksissa noudatettavista ohjeista 7.11.1916 TN:o Toimitusnumero TTS Toiminta- ja taloussuunnitelma VL Vesilaki 19.5.1961/264 Vp Valtiopäivät VRK Väestön keskusrekisteri YksTL Laki yksityisistä teistä 15.6.1962/358 YlTL Laki yleisistä teistä 21.5.1954/243 YM Ympäristöministeriö YVAA Asetus ympäristövaikutusten arviointimenettelystä 5.3.1999/268 YVAL Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä 10.6.1994/468

1 1 JOHDANTO 1.1 Uusjaon tavoitteet Uusjaon tavoitteena on kiinteistöjen tiluksia järjestelemällä parantaa kiinteistöjaotusta ja edistää kiinteistöjen tarkoituksenmukaista käyttöä yleensä omistussuhteita muuttamatta. Kiinteistönmuodostamislain (554/95) mukaan uusjaon päätavoitteena voi olla myös järjestelyalueen tie- ja kuivatusolojen olennainen parantaminen tai maatilatalouden kehittämisrahastosta annetun lain (657/66) tarkoituksiin hankitun alueen käytön edistäminen. Samassa uusjakohankkeessa voidaan sen pääasiallisen tarkoituksen ohella edistää myös jommankumman tai molempien muiden tavoitteiden toteutumista. (KML 67.1.) Kansainvälisissä vertailuissa uusjaolla (englanniksi: land consolidation; hollanniksi: ruilverkaveling; ranskaksi: remembrement; ruotsiksi: fastighetsreglering; saksaksi: Flurbereinigung) tarkoitetaan maaseutualueen tilusjärjestelyä, jonka kohteena ovat yleensä maa- ja metsätaloustuotantoon käytetyt, tilusrakenteeltaan pirstoutuneet kiinteistöt tai niiden osat. Uusjakojen sisältö vaihtelee maakohtaisesti ja esimerkiksi saksalainen Flurbereinigung ( tilussaneeraus ) on huomattavasti suomalaista uusjakoa monipuolisempi järjestelytoimitus. Uusjakojen yhteinen tavoite kaikkialla on kuitenkin kiinteistörakenteen parantaminen ja kiinteistöjen tarkoituksenmukaisen käytön edistäminen vaihtamalla tiluksia kiinteistöjen kesken yleensä voimassa olevia omistussuhteita muuttamatta. Varsinaisten tilusvaihtojen lisäksi uusjaossa voidaan toteuttaa erilaisia tie- ja kuivatushankkeita, rakennusjärjestelyjä, maiseman-, ympäristönhoitotöitä, suojeluhankkeita ja muita sen tavoitteiden kannalta tarpeellisia tehtäviä. Uusjaolle pidetään tunnusomaisena myös tarkasti rajattua kohdealuetta ja hankkeen projektiluonnetta. (katso uusjaon sisällöstä Backman 2002 s. 3; Derlich 2002 s. 3; Falgård & Sky 2002 s. 2; Meuser 1992 s. 50; Sky 2001 s. 46; Sonnenberg 2002 s. 2; Tenkanen 1994 s. 2-3;Uimonen 2002a s. 3; Wilkowski & Pulecka 2002 s. 2; Zhou 1999 s. 2-3.) Tavoite 1: Kiinteistöjaotuksen parantaminen ja kiinteistöjen käytön edistäminen. Uusjakojen perinteinen kohde on maa- ja metsätalousalue, jonka kiinteistöjaotus on heikko nykyaikaisen tuotantotoiminnan harjoittamisen kannalta kiinteistöjen tuotantolohkojen suuren lukumäärän, huonon muodon, huonon sijainnin tai pienuuden johdosta. Epätarkoituksenmukainen kiinteistöjaotus voi olla seurausta heikosti toteutetusta isojaosta, jossa talojen tilukset on jo alun alkaen jätetty liian moniin palstoihin tai kiinteistöjaotus voi olla pirstoutunut isojaon jälkeen suoritetuissa kiinteistötoimituksissa tahi maanomistajien itsensä toimittamissa tilojen osituksissa eli niin sanotuissa sovintojaoissa. Tällaisilla kiinteistöjaotukseltaan huonoilla alueilla uusjaon tavoitteena on suunnitella alueen kiinteistörunko eli tiestö ja kuivatusverkko uusjaossa uudelleen ja muodostaa kiinteistöt siten, että niiden uusi tuotantolohko- ja kiinteistöjaotus yhteensopivat uuden kiinteistörungon kanssa. (HE 227/1994 s. 33.) Kiinteistönmuodostamislaissa ei ole erikseen määritelty sitä käyttötarkoitusta, johon kiinteistöjen käyttöä tulee uusjaolla edistää. Maa- ja metsätalouden toimintaedellytysten parantamisen ja tuotantokustannusten alentamisen ohella uusjaon tavoitteena voi siksi olla kaikenlaatuisten kiinteistöjen nykyisen ja odotettavissa olevan järkevän sekä luontaisen käytön edistäminen (Majamaa & Markkula 2001 s. 92). Laki ei myöskään aseta vaatimuksia lähtötilanteen kiinteistörakenteen tai tilussijoituksen laadulle eikä välttämättä vaadi kiinteistöjen tilussijoi-

2 tuksen parantamista. KML:n mukaista uusjakoa voidaankin käyttää välineenä esimerkiksi sopeutettaessa olemassa oleva kiinteistöjaotus vastaamaan paremmin alueen kiinteistöjen muuttunutta käyttöä tai uusia käyttömahdollisuuksia tahi muutettaessa kiinteistöjaotusta siten, että alueen muuttuneesta käytöstä aiheutuneet haitat tai vahingot kyetään supistamaan mahdollisimman pieniksi. Säädökset mahdollistavat myös vain muutaman kiinteistön käsittävän uusjaon. Tällaisia uusjaon uusia käyttötarkoituksia ovat esimerkiksi valtioneuvoston hyväksymien suojeluohjelmien toteuttaminen ja erilaisten haittojen poistaminen sekä liikennetuvallisuuden parantaminen tiehankkeiden yhteydessä niin sanotuissa hankeuusjaoissa. (HE 227/1994 s. 32 33; Hyvönen 2001 s. 328 329; MmVM 45 1994 s.10.) Tavoite 2: Tie- ja kuivatusolojen parantaminen. Alueella, jonka kiinteistöt ovat monipalstaisia, tiet on yleensä rakennettu eri aikoina ja usein vain kunkin kiinteistön omaa tarvetta silmällä pitäen ilman yhtenäistä suunnitelmaa. Tämän vuoksi tieverkko on usein hajanainen ja teitä on määrällisesti paljon. Samoin alueen kuivatusverkko voi olla hajanainen ja avo-ojitukseen perustuva, koska salaojituksen toteuttaminen on ollut hankalaa tilusten pirstoutuneisuuden vuoksi. Jotta tällaisen alueen tie- ja kuivatusverkko voitaisiin peruskorjata yhtenäiseksi ja tarkoituksenmukaiseksi, on toisinaan tarpeen muuttaa alueen tuotantolohkojaotusta siinä määrin, että uusjaon toimeenpano alueella tulee tarpeelliseksi. Tällaisessa uusjaossa tavoitteena ei ole alueen kiinteistöjaotuksen välitön parantaminen, vaan se, että tie- ja kuivatusverkko voidaan suunnitella ja rakentaa maaston kannalta tarkoituksenmukaisesti ja sen jälkeen tiluksia vaihtamalla korjata verkoston rakentamisen aiheuttamaa tilusten pirstoutumista. (HE 227/1994 s. 33 34.) Tavoite 3: Maaseutuelinkeinolain tarkoituksiin hankitun alueen käytön edistäminen. Maaseutuelinkeinolain (1295/90) mukaan maatilahallinto voi hankkia maata tilojen tilakoon suurentamiseksi ja tilojen tilussijoituksen parantamiseksi. Jos maaseutuelinkeinolain mukaisiin tarkoituksiin on hankittu laajahko yhtenäinen alue, jonka antaminen lisäalueina useille kiinteistöille on tarkoituksenmukaista, tulisivat annettavat lisäalueet useasti sijaitsemaan erillisinä palstoina melko kaukana kiinteistöjen muista tiluksista. Tämä epäkohta voidaan poistaa liittämällä uusjako maaseutuelinkeinolain mukaisen käyttösuunnitelman toteuttamiseen ja suorittamalla tarpeelliset tilusten järjestelyt. Tilusjärjestelyjen suorittaminen mahdollistaa samalla myös alueen muiden kiinteistöjen tilussijoituksen parantamisen. Näin menettely kytkee uusjaossa toteutettavan rakennerationalisoinnin maaseutuelinkeinolain mukaiseen suuruusrationalisointiin. (HE 227/1994 s. 34.) Merkillepantavaa uusjaon tavoitteenasettelussa on se, että uusjakojen ensisijaisena tarkoituksena on saada aikaan sekä yhteiskunta- että yksityistaloudellisia kustannussäästöjä ja vasta toissijaisesti lisätä tuotannon määrää. Näin uusjakotoiminnalle kiinteistönmuodostamislaissa määritellyt päämäärät ja muun muassa valtioneuvoston periaatepäätöksessä 5.4.2001 (VL 2001) sekä maatalouden strategiaprojektin johtoryhmän loppuraportissa 25.10.2001 (MMM 2001) asetetut maaseutualueiden ja maaseutuelinkeinojen yleiset kehittämistavoitteet ovat yhdensuuntaisia ja sopusoinnussa keskenään.

3 1.2 Uusjako maankäytön kehittämishankkeena Maankäytön kehittämishanke, kuten esimerkiksi rakennushanke, maankäyttösuunnitelman toteuttaminen tai maatilan tilussijoitussuhteiden parantaminen saattaa aiheuttaa tarpeen muuttaa sen kohdealueen omistus- tai kiinteistörakennetta tai niitä molempia. Muutos omistajarakenteessa voidaan toteuttaa vapaaehtoisesti esimerkiksi kaupalla tai tilusvaihdolla tahi pakkolunastamalla. Kiinteistörakenteen muutoksessa toteuttamisvastuu voi olla esimerkiksi valtion viranomaisella, kunnalla, puolueettomalla asiantuntijalla tai tarkoitusta varten perustettavalla maanomistajien yhteisöllä (jakokunnalla). Kiinteistörakenteen muutosprosessi voi perustua myös maanomistajien keskinäisiin sopimuksiin, jolloin se voidaan toteuttaa esimerkiksi tilusvaihdoilla tai lohkomalla. Tätä omistus- ja kiinteistörakenteen sekä toteutettavan maankäytön kehittämishankkeen välistä vuorovaikutussuhdetta voidaan kuvata neljällä eri vaihtoehdolla (Larsson 1993 s. 2; Mattsson 1999 s. 255 256; Viitanen 2000a s. 21): 1. Kehittämishanke ei vaadi muutosta omistus- tai kiinteistörakenteessa (kuva 1.2/1, tapaus 1). 2. Kehittämishanke vaatii muutoksen omistusrakenteessa (kuva 1.2/1, tapaus 2). 3. Kehittämishanke vaatii muutoksen kiinteistörakenteessa (kuva 1.2/1, tapaus 3). 4. Kehittämishanke vaatii muutoksen sekä omistaja- että kiinteistörakenteessa (kuva 1.2/1, tapaus 4). Tavanomaisessa maankäytön kehittämishankkeessa kehitettävä (rakennettava) alue on jo alun alkaen yhden maanomistajan hallussa tai hankitaan yhden omistajan haltuun ostamalla, lunastamalla tai muulla vastaavalla tavalla (katso kuva 1.2/1, tapaukset 1, 2 ja 4), minkä jälkeen kehittäjä tekee (yleensä) yhteistyössä kunnan kanssa alueen kehittämissuunnitelman ja toteuttaa hankkeen. Uusjako poikkeaa tästä mallista siinä, että alueen omistajia on lähtötilanteessa useita ja järjestely suoritetaan (pääosiltaan) voimassa olevia omistussuhteita muuttamatta (katso kuva 1.2/1, tapaus 3). (Viitanen 2000a s. 19 21.) Viitanen (2000a s. 44 45) on edelleen tyypitellyt ja erotellut kiinteistöjen uudelleenjärjestelyt asteikolla vapaaehtoinen/pakollinen kolmeen pääryhmään: vapaaehtoisiin toimiin, kiinteistöjärjestelyihin ja pakkohankintoihin (katso kuva 1.2/2). Vapaaehtoiset sopimukset maanomistajien kesken ja/tai muiden asianosaisten kanssa ovat yleensä luonteeltaan yksityisoikeudellisia ja ehdoton vaatimus niiden toteutumiselle on, että kaikki sopijaosapuolet hyväksyvät sopimuksen. Sopimuksesta johtuvat kiinteistörakenteen muutokset toteutetaan kiinteistötoimituksissa esimerkiksi lohkomalla, vapaaehtoisella tilusvaihdolla tai yhdistämällä kiinteistöjä. Pakkohankinnat ovat julkisyhteisöjen keino hankkia alueita yleiseen tarpeeseen. Tällöin tavoitteena on ensisijaisesti omistusoikeuden muutos, joskin pakkotoimin hankitun omaisuuden muodostaminen kiinteistöiksi aiheuttaa usein muutoksia myös kiinteistörakenteessa. Pakkohankinnoiksi luetaan pakkolunastus sekä maanomistajan velvollisuus luovuttaa omaisuutta ilman korvausta kunnan yleisiin tarpeisiin. Myös kunnan etuosto-oikeuden ja radikaalien maareformien voidaan katsoa kuuluvan tällaisiin pakkotoimiin. Erikoistapauksissa voi myös yksityinen maanomistaja saada oikeuden tietyn alueen lunastukseen, kuten esimerkiksi Suomessa on kyse vesijätön, yhteisen alueen ja tontin tai rakennuspaikan osan lunastuksessa kiinteistöön (KML 60 62 ). Pakkohankintojen yhteydessä voidaan tehdä vapaaehtoisia sopimuksia ja toteuttaa vapaaehtoisia tai pakollisia järjestely- ja kiinteistönmuodostamistoimenpiteitä, jotka vastaavat malleja 2 ja 4 kuvassa 1.2/1. (Viitanen 2000a s. 44 45.)

4 (1) (2) (3) (4) Alkuperäinen omistaja Muutosprosessi Omistusrakenteen muutos Kiinteistörakenteen muutos Omistus- ja kiinteistörakenteen muutos Kehittämishankkeen toteuttava omistaja Mahdolliset toissijaiset muutokset omistusrakenteessa toteutetaan esimerkiksi lohkomalla lopulliselle omistajalle Kuva 1.2/1 Neljä mallia sopeuttaa alueen omistusrakenne ja kiinteistöjaotus maankäytön kehittämishankkeisiin (Kalbro 1992 s. 77; Larsson 1991 s. 6; Viitanen 2000a s. 21) Vapaaehtoisten ja pakkotoimien väliin voidaan muodostaa kolmanneksi ryhmäksi ne kiinteistöjärjestelyt, joille on ominaista lakisääteinen ja täsmällisesti määritelty toimitusprosessi ja joiden tarkoituksena on kiinteistörakenteen uudelleenmuotoilu (malli 3 kuvassa 1.2/1). Niiden yhteydessä asianosaisten varallisuusasema säilyy pääosin entisellään ja ainoastaan alueen kiinteistörakenne muuttuu. Vaikka asianosaisilla on mahdollisuus sopia lähes kaikista järjestelyssä esille tulevista asioista, kiinteistöjärjestelyjen toimitusmenettelyyn kuuluu myös mahdollisuus käyttää tiettyjä pakkokeinoja, kuten pakkoa osallistua järjestelyyn, lunastusmenettelyä ja asioiden ratkaisumahdollisuutta toimitusmiesten päätöksellä. (Viitanen 2000a s. 45 46.) Kiinteistöjärjestelyt voidaan edelleen jakaa tilusjärjestelyihin, joissa tiluksia vaihdetaan kiinteistöjen kesken tai siirretään kiinteistöstä toiseen täyttä rahakorvausta vastaan ja pelkästään kiinteistöihin kohdistuvia oikeuksia koskeviin osuus-, rasite- yms. kiinteistötoimituksiin, joissa ei muuteta kiinteistöjen alueellista ulottuvuutta (Hyvönen 1998 s. 31 33; Pietilä 1971 s. 43 46.)

5 Tilusjärjestelyjä on niiden tavoitteiden perusteella jaoteltuna kolme pääryhmää (katso kuva 1.2/2): 1) Rakennusmaan järjestelyt, joiden tavoitteena on mahdollistaa muutos useamman kiinteistön käsittävän kohdealueen maankäytössä ja/tai maankäytön tehokkuudessa. 2) Uusjaot, joiden päämääränä on kohdealueen kiinteistörakenteen rationalisointi olemassa olevat maankäyttömuodot pääosin säilyttäen ja 3) Muut kuin kiinteistönmuodostamislain perusteella tehtävät erityiset tilusjärjestelyt. (Hyvönen 2001 s. 345; Viitanen 2000a s. 46.) Rakennusmaan järjestelyille on tunnusomaista se, että niiden tavoitteena on tuottaa tai rakennettuja alueita järjestelemällä uudistaa kiinteistörakenteeltaan pirstoutuneet maa-alueet rakentamiskelpoisiksi kiinteistöyksiköiksi ja se, että ne niveltyvät tavalla tai toisella yhteen kohdealueen kaavoituksen kanssa. Myös uusjaossa voidaan suunnitella ja järjestellä rakennettuja tai rakennettavaksi tarkoitettuja alueita, kuten esimerkiksi haja-asutusalueiden kyläkeskuksia tai ranta-alueita. Tältä osin uusjaon päämäärät eivät sanottavasti poikkea rakennusmaan järjestelytoimituksen tavoitteista, mutta uusjaon ensisijainen lähtökohta ja tarkoitus ei tällöinkään ole rakennusmaan järjestely. (Viitanen 2000a s. 46.) Erityisiä tilusjärjestelyjä ovat tielainsäädännön mukaiset tilusjärjestelyt (YlTL 65 ja YksTL 38a ), lunastuslain mukaiset tilusjärjestelyt (LunL 23 26 ), vesitilusjärjestelylain (31/80) mukaiset järjestelyt ja vesistöhankkeiden johdosta suoritettavat järjestelyt (laki 451/88). Tilusjärjestelyihin luetaan myös pakolliset tilusvaihdot, joiden tavoitteenasettelussa voi olla tapauskohtaisesti joko uusjaon tai rakennusmaan järjestelyn piirteitä. (Hyvönen 2001 s. 456 459; Karvinen 1988 s. 2 3.) Uusjaot voidaan jakaa niiden tavoitteiden ja toimituksen kohteen perusteella varsinaisiin (perinteisiin) uusjakotoimituksiin ja hankeuusjakoihin sekä niissä käytetyn arviointimenetelmän perusteella jyvitysuusjakoihin ja kokonaisarvouusjakoihin (katso kuva 1.2/2). Varsinaisten uusjakojen tavoitteenasettelu on monipuolista, mutta päätavoitteena on yleensä kohdealueella toimivien yritysten (maatilojen) tuotantoedellytysten ja järjestelyalueen kiinteistöjen käytön parantaminen. Uusjaoissa voidaan myös tehdä kuivatuksia, rakentaa teitä, järjestellä maatilojen talouskeskusten alueita ja tehdä muita uusjaon tavoitteiden saavuttamiseksi tarvittavia toimenpiteitä. Uusjakoa voidaan kutsua maatilauusjaoksi, jos sen tavoitteena on ensisijaisesti parantaa maatilatalouden tuotantoedellytyksiä ja jos sen kohteena on maaseutukylä tai sen osa. Jos uusjako kohdistuu (pääosin) vain pelto- tai metsätiluksiin, voidaan puhua myös pelto- tai metsäuusjaosta. (Vitikainen 1995b s. 608 610.) Hankeuusjaon tavoitteena taas on edistää tietyn maakäytön kehittämishankkeen toteuttamista mukauttamalla kiinteistöjaotus muuttuviin maankäyttövaatimuksiin. Tällaisia hankkeita, joiden yhteydessä hanketilusjärjestely tulee kysymykseen, ovat muun muassa yleinen tie, rautatie, voimajohtolinja, luonnonsuojelualue, lentokenttä, satama tai kaivoshanke. Sanotunlaisten hankkeiden maantarve voidaan toteuttaa vapaaehtoisin kiinteistökaupoin, pakkolunastustoimin tai tilusjärjestelyjen avulla. Tästä näkökulmasta hankeuusjako sijoittuu lähinnä lunastusmenettelyn ja vapaaehtoisten järjestelyjen puoliväliin. (Hyvönen 2001 s. 339 342.)

6 Jyvitysuusjaon sijasta uusjako voidaan toimittaa niin sanottuna kokonaisarvouusjakona siten, että kullekin osakkaalle muodostettavaan kiinteistöön tulevien tiluksien puuston, rakennusten, kiinteiden laitteiden ja rakennelmien sekä yhteisalueosuuksien ja erityisten etuuksien yhteinen arvo vastaa osakkaalle jakoperusteen mukaan kuuluvaa osuutta koko uusjakoalueen vastaavasta arvosta. Kokonaisarvouusjako voidaan suorittaa, jos kaikki saapuvilla olevat osakkaat siitä sopivat ja jos uusjaon suorittaminen tällä tavoin on tarpeen tarkoituksenmukaisen lopputuloksen saamiseksi [KML (273/98) 77.4 ]. Toimenpiteet, jotka kohdistuvat vain yhteen kiinteistöön tai muuhun rekisteriyksikköön (malli 1 kuvassa 1.2/1), eivät sisälly edellä esitettyyn tyypittelyyn, vaikka myös näihin voi sisältyä tiettyjä pakkokeinoja. Niiden päätarkoitus ei kuitenkaan ole kiinteistö- tai omistusrakenteen muuttaminen, vaan yleensä on kyseessä yhteisomistuksen purkaminen. Tällaisia toimenpiteitä ovat esimerkiksi yhteisen alueen jako ja halkominen. (Viitanen 2000a s. 46.) KIINTEISTÖJEN UUDELLEENJÄRJESTELYT Vapaaehtoiset toimet Kiinteistöjärjestelyt lakisääteinen prosessi mahdollisuus pakkotoimiin kohteena useita kiinteistöjä ei vain omistusrakenteen muutoksia Pakkohankinnat erityisesti omistusrakenteen muutos Rasite-, käyttöyms. oikeuksien järjestelyt Tilusjärjestelyt kiinteistöjen alueellinen ulottuvuus muuttuu Rakennusmaan järjestelyt Uusjaot Erityiset tilusjärjestelyt Pakolliset tilusvaihdot Uusjaot maatilauusjako peltouusjako metsäuusjako Hankeuusjaot Kuva 1.2/2 Kiinteistöjen uudelleenjärjestelyjen tyypittely (Viitanen 2000a s. 45 mukaillen) 1.3 Muutokset uusjakojen toimintaympäristössä Maaseudulla ja maatalouselinkeinossa tapahtui Suomessa 1900-luvulla mullistava rakennemuutos. Maaseutuväestön osuus oli vielä 1940-luvulla noin puolet maan koko väestöstä, mut-

7 ta 2000-luvulle tultaessa se oli enää noin 1/8 koko väestöstä. Tuotantoa harjoittavien maatilojen lukumäärä pieneni vastaavasti 1950-luvun lopun runsaasta 300 000 maatilasta vuoteen 1990 mennessä noin 129 000 aktiivitilaan 1. Vuosien 1990 2000 aikana aktiivitilojen määrä väheni edelleen 38 % eli noin 49 000 tilalla niin, että vuonna 2000 Suomessa oli enää noin 79 000 aktiivitilaa. (Tietovakka 2002.) Suomen liityttyä Euroopan Unioniin vuonna 1995 tilakoon kasvattamisesta ostamalla tai vuokraamalla tuotannosta luopuvien tiluksia on tullut maatalouden keskeinen strategia sopeutua uuteen tilanteeseen. Tilakoon suurentamisella pyritään alentamaan tuotannon yksikkökustannuksia ja varmistamaan riittävä tulovirta tilalle viljelijäperheen toimeentulon turvaamiseksi. Useissa maatalousekonomian tutkimuksissa tilakoon kasvu on todettu edulliseksi. Esimerkiksi Ryhäsen (1994 s. 587) mukaan maidontuotantotilan suurentaminen siten, että tuotanto lisääntyy yhdellä prosentilla, kasvattaa tuotantokustannuksia ainoastaan 0,6 %. Sianlihatuotannossa yrityskoon kaksinkertaistaminen nostaa Pietolan (1997 s. 95) mukaan tuotantokustannuksia 85 %, joten yksikkökustannukset alenisivat keskimäärin 7,5 %. Ajanjaksona 1995 2001 aktiivitilojen keskimääräinen tilakoko kasvoikin 21,7 peltohehtaarista 29,0 hehtaariin ja yli 50 ha:n suuruisten tilojen osuus tiloista nousi 6,5 %:sta 15,0 %:iin. Vuokratun pellon ala tiloilla kasvoi vastaavasti samana ajanjaksona noin 22,3 %:sta 32,0 %:iin. (Tietovakka 2002.) Myös maatalouden tuotantorakenne on muuttunut huomattavasti EU -jäsenyyden aikana. Vuonna 1995 aktiivitiloista oli 54 % kotieläintiloja ja 42 % kasvintuotantotiloja. Vuonna 2000 kotieläintiloja oli aktiivitiloista enää 46 %, lähes 49 %:n ollessa kasvintuotantotiloja. Kehitystä selittää ainakin osittain se, että kotieläintuotannosta luopuva usein jatkaa kasvintuottajana ennen kuin luopuu kokonaan tuotannosta. (MMM 2001 s. 12; Tietovakka 2002.) Edelleen jatkuva maatalouden nopea rakennemuutos merkitsee maatilojen lukumäärän vähenemisen ja tilakoon kasvun ohella merkittäviä muutoksia maatilojen sisäisessä rakenteessa. Myyrän (2000 s. 34 35, 2001 s. 25 ja 2002 s. 3 ja 7) ja Ylikankaan (1999 s. 15-16 ja 2000b s. 18) tutkimusten mukaan maatilojen koon kasvu näyttää tapahtuvan lähes yksinomaan lohkoluvun lisääntymisen ja hyvin vähän lohkokoon kasvun kautta. Ostetut ja erityisesti vuokratut lisämaalohkot ovat lisäksi etäämmällä talouskeskuksesta kuin tilojen käytössä ennestään olevat palstat. Rakennemuutoksen seurauksena maatilojen kiinteistörakenne siis huononee entisestään ja tilusten pirstoutuminen kohdistuu nimenomaan tuotantoaan jatkaviin ja laajentaviin maatilayrityksiin. Käytännössä tilakoko on kasvanut, mutta pieni lohkokoko ja suuret viljelyetäisyydet ohjaavat tuotannollisia valintoja ja aiheuttavat lisäkustannuksia (Myyrä 2002 s. 7 ja 27). Taulukossa 1.1/1 on esitetty tietoja aktiivitilojen lukumäärästä ja koosta sekä niillä viljelyksessä olleiden peruslohkojen 2 lukumäärästä ja koosta vuonna 2000 työvoima- ja elinkeinokeskuksittain jaoteltuna. 1 Aktiivitila on vähintään yhden peltohehtaarin suuruinen tila, jolla on maataloustuotantoa tai muuta yritystoimintaa. Aktiivitiloihin ei lueta tiloja, joilla on tehty tuotannonohjaus- tai luopumissopimus. Aktiivitilalla on oltava peltoa viljelyksessä. (Myyrä 1999 s. 48.) 2 Peruslohkolla tarkoitetaan yhtenäistä viljelyaluetta, jota rajoittaa esimerkiksi kunnanraja, tukivyöhykkeenraja, käyttöyksikönraja, vesistö, piiri- tai valtaoja, tie tai metsä. Peruslohko on MMM:n ylläpitämän peltoalueiden peruslohkorekisterin (IACS) rekisteriyksikkö ja sitä käytetään pinta-alaperusteisten maataloustukien laskennassa. Peruslohko voi jakautua useampaa eri kasvulohkoon. (Myyrä 2002 s. 15.)

8 Taulukko 1.1/1 Aktiivitilojen peruslohkojen lukumäärä ja koko vuonna 2000 (Ahtiainen 2001 s. 106) Työvoima- ja Aktiivi- Perus- Pinta-ala Tilan keski- Peruslohkoja Pinta-ala elinkeinokeskus tilat, kpl lohkot, kpl ha *) koko, ha kpl/ tila ha/ lohko Ahvenanmaa (lh) 683 11 732 20 319 29,7 17,2 1,7 Etelä-Pohjanmaa 9 055 109 507 236 118 26,1 12,1 2,2 Etelä-Savo 3 868 42 472 79 620 20,6 11,0 1,9 Häme 5 760 61 404 188 607 32,7 10,7 3,1 Kaakkois-Suomi 4 948 59 905 139 930 28,3 12,1 2,3 Kainuu 1 258 16 550 29 793 23,7 13,2 1,8 Keski-Suomi 4 094 47 090 93 865 22,9 11,5 2,0 Lappi 2 093 24 092 43 516 20,8 11,5 1,8 Pirkanmaa 5 418 70 264 149 477 27,6 13,0 2,1 Pohjanmaa 7 478 93 016 190 492 25,5 12,4 2,1 Pohjois-Karjala 3 255 37 866 84 376 25,9 11,6 2,2 Pohjois-Pohjanmaa 6 401 83 246 201 725 31,5 13,0 2,4 Pohjois-Savo 5 428 62 975 141 871 26,1 11,6 2,3 Satakunta 5 748 64 324 155 408 27,0 11,2 2,4 Uusimaa 5 054 58 692 187 733 37,1 11,6 3,2 Varsinais-Suomi 8 659 97 217 295 836 34,2 11,2 3,0 Yhteensä 79 200 940 352 2 238 687 28,3 11,9 2,4 *) Pinta-ala on kaikkien kasvulohkojen yhteenlaskettu pinta-ala (mukana myös esim. käytössä olevat luonnonniityt ja -laitumet). Kehitys on selitettävissä lisämaasta käytävällä kilpailulla. Tuotantoa jatkavat viljelijät ovat yleensä kiinnostuneita kasvattamaan yrityksensä kokoa lisämaahankinnoilla. Tällöin ostettavat tai vuokrattavat peltolohkot eivät läheskään aina tule sen haltuun, jolle ne parhaiten sopisivat ja vaikka tulisivatkin, niin vanhan kiinteistöjaotuksen mukainen tie- ja kuivatusverkko kuitenkin jää pirstomaan aluetta. Uhkana on, ettei tilakoon kasvulla tavoiteltuja hyötyjä saavuteta tilojen pirstoutuvan rakenteen vuoksi. Tutkimusten mukaan peltolohkon tuottoarvo tilan kannalta romahtaa, kun lohkon koko on alle 2 ha. Peltolohkon koko ei näytä kovin paljon riippuvan peltoalueen luontaisesta laajuudesta ja yhtenäisyydestä, ja se näyttää reagoivan vain vähän ja hitaasti tilakoon kasvuun. Siten on todennäköistä, että paitsi tilusrakenteiden parantamistarpeita, myös parantamismahdollisuuksia on olemassa koko maassa. Poikkeuksena tästä näyttävät olevan vain vanhat kartanoja suurtila-alueet, joilla pieniä lohkoja ei ole koskaan ollutkaan ja ehkä alueet, joilla autioituminen on poistanut akuutit rakenneongelmat. (MML 2002b s. 6 7; Myyrä 2000 s. 19 25.) Samanaikaisesti maatilatalouden murroksen kanssa maaseutualueiden maankäyttöön kohdistuu yhteiskunnan taholta selvästi lisääntyviä muutospaineita maataloustuotannon ohjauksen, taajamien ja niiden lievealueiden kehittämisen, ympäristön- ja maisemanhoidon, luonnonsuojelun, kulttuurimaisemien ylläpidon, rantojensuojeluhankkeiden sekä energiansiirto- ja tieverkon ajanmukaistamisen yhteydessä. Muutosten tarve murtaa yhä voimakkaammin maaseudun ja alkutuotannon perinteistä staattisuutta. Pysyväisluonteiset tavoitteet ja vaikutukset käyvät harvinaisemmiksi, samalla kun eri tavoitteiden yhteensovittamistarpeet lisääntyvät ja monipuolistuvat. Maanomistajilla on tässä tilanteessa mahdollista valita useista eri toimintavaih-

9 toehdoista. Tuotannon tehostaminen tai laajaperäistäminen, tuotannosta luopuminen, pellon metsittäminen tai maan luovuttaminen suojelualueiksi antavat uusia valintamahdollisuuksia ja johtavat siihen, että maanomistajilla on erilaisia kehittämisajatuksia ja -strategioita tulevaisuuden varalle. Yhteiskunta on moniarvoinen ja maanomistajien keskuudessa vallitsee erilaisia mielipiteitä kehittämisen päämääristä ja ajoituksesta. Myös maanomistajien mahdollisuudet osallistua kehittämishankkeeseen saattavat poiketa huomattavasti eri maanomistajien välillä. Vaikka uusjaon perusedellytykset monilla alueilla ovatkin olemassa, tässä tilanteessa ei hyödytä esittää mitään yhtä ja oikeaa ratkaisua kaikkien ongelmien ratkaisemiseksi. (MMM 1993 s. 19; TTS 1999 s. 10; Vitikainen 1991 s. 66.) 1.4 Uusjakotarpeesta Muutokset maaseutukylien kiinteistöoloissa olivat 1900-luvulla rauhallisia. Kiinteistörakenteen parantamiseen tiluksia järjestelemällä ei normaalisti ole ollut tarvetta muuten kuin sellaisissa tapauksissa, joissa isojaon jälkeinen kiinteistörakenne on ositustoimitusten tai sovintojakojen johdosta muodostunut esteeksi järkevän tuotantotoiminnan harjoittamiselle. Käytännössä tämä on näkynyt tarpeena järjestellä tiluksia noin 100 vuoden kuluttua isojaon päättymisestä. Vuoden 1848 jälkeen uusjako on tehty Suomessa noin 2,5 milj. hehtaarin alueella, käsittäen noin puolet entisen Uudenmaan läänin, neljänneksen entisen Hämeen läänin, viidenneksen entisen Turun ja Porin läänin sekä kolmanneksen entisen Vaasan läänin maa-alueista. (MMM, 1993 s. 17; Suomaa, 1983b s. 102 111; Uljas, 1983 s. 129.) Maanmittauslaitos käytti 1990-luvulla uusjakoihin vuosittain noin 65 70 henkilötyövuoden suuruisen työpanoksen. Uusjakojen tukemislain (24/81) mukaista valtion rahoitusta jakojen yhteydessä tehtävien tie-, kuivatus- ja rakennushankkeiden toteuttamiseen ohjattiin vuosittain noin 2,5 milj. euroa. Vuoden 1990 lopussa koko maassa oli vireillä 43 uusjakoa, joiden kokonaispinta-ala oli yhteensä noin 200 000 ha. Vuoden 2002 lopussa koko maassa oli vireillä 35 uusjakoa, yhteispinta-alaltaan noin 153 000 ha. Tällä hetkellä uusjakoja tehdään noin 7000 ha:n vuosivauhdilla. Huomattavaa on, että metsämaan osuus vuoden 2002 lopussa vireillä olleissa uusjaoissa oli noin 80 % uusjakoalueiden kokonaisalasta. (Eskola 2002 s. 1; Kokkonen 2002; MML 1990; Uimonen 2002a s. 4.) Pääosa tuotantovaiheessa olevista uusjaoista on JL:n aikana käynnistyneitä maatilauusjakoja, joiden päätavoitteena on parantaa kohdealueen maatilatalouden tuotantoedellytyksiä järjestelemällä tilojen tilukset uudelleen siten, että niiden sijoitus on olennaisesti entistä parempi. Näitä uusjakoja on luonnehdittu ominaisuuksilla alueellinen, kokonaisvaltainen, kattava, osapuoliin nähden yhdenmukainen ja pitkäkestoinen (Grannabba 2000 s. 15 16). Kiinteistönmuodostamislaki mahdollistaa uusjakojen käyttöalueen laajentamisen. Uusjako voidaan kytkeä entistä kiinteämmin erilaisten maakäytön kehittämishankkeiden osaksi ja näin voidaan edistää esimerkiksi kaavan, suuren tie-, johtolinja- tai rautatiehankkeen, kuivatushankkeen, lunastuksen tai suojeluohjelman toteuttamista. Uusjakojen tulevaa tarvetta voidaan arvioida perinteisten maatilauusjakojen, erillisten pelto- ja metsäalueiden uusjakojen ja hanketilusjärjestelyjen näkökulmasta.

10 Maatila- ja peltouusjakojen tarve Pohjanmaalla, kolmen seutukunnan alueella tehtyjen selvitysten mukaan (MML 2002b s. 5) maatilojen peltolohkojen lukumäärästä noin puolet on kooltaan alle 2 ha:n ja peltopinta-alasta noin kolmannes on kooltaan alle 2 ha:n suuruisissa peruslohkoissa. Kirjanpitotiloja koskevaan aineistoon perustuvan Myyrän (2000 s. 25) tutkimuksen ja aktiivitilojen peruslohkojen lukumäärästä ja koosta vuonna 2000 MMM:n peltolohkorekisteristä kerättyjen tietojen (Ahtiainen 2001 s. 106) mukaan (katso edellä taulukko 1.1/1) tilanne on maan etelä- ja lounaisosia lukuun ottamatta samantapainen koko maassa. Tuloksista voidaan Maanmittauslaitoksessa tehdyn yhteenvedon mukaan päätellä, että kaikista Suomen pelloista noin 700 000 ha on pienissä, alle 2 ha:n kokoisissa peruslohkoissa (MML 2002b s. 5 6). Entisen Vaasan läänin alueella vuonna 1984 tehdyn peruskarttaselvityksen mukaan todennäköistä tilusjärjestelytarvetta oli noin 209 000 peltoha:n alueella eli noin 55 %:lla selvityksessä mukana olleista peltoalueista (Kaarlelan mmt 1984 s. 5). Oulun läänin rannikkoalueen 31 kunnassa tehdyssä vastaavassa selvityksessä todennäköistä tilusjärjestelytarvetta arvioitiin olevan noin 49 000 peltoha:n alueella eli noin 27 %:lla tutkituista peltoalueista (Ylivieskan mmt 1984, liite 2). Tutkimuksissa uusjakojen tarvetta arvioitiin peltokappaleiden koon ja muodon sekä peltoalueen yhtenäisyyden perusteella. Edellä mainittujen Myyrän tutkimuksen, MMM:n peltolohkorekisteritietojen ja Maanmittauslaitoksen yhteenvedon perusteella voidaan arvioida, että uusjakojen nykyisellä tuotantovolyymillä uusjakotarvetta on Etelä- ja Keski-Pohjanmaalla sekä Pohjois-Pohjanmaan eteläosissa vielä ainakin noin 10 15 vuodeksi. Maatalouden rakennemuutoksen seurauksena maatilojen kiinteistörakenne pirstoutuu muuallakin Suomessa. Itä-Suomessa luontosuhteista johtuva peltojen tilusrakenne voi kuitenkin estää järjestelyjen toteuttamisen. Etelä- ja Lounais- Suomen yhtenäisillä peltoalueilla uusjakotarvetta taas vähentää se, että peruslohkojen koon ollessa riittävä suuri nykyaikaisen tuotantotoiminnan kannalta (3-4 ha), niiden yhdistämiseen ei ole välitöntä tarvetta. Aktiivisen tiedottamisen ja markkinoinnin tuloksena vuonna 2002 tuli vireille yhteensä 50 uusjakojen tarveselvitystä. Maakunnittain ne jakautuvat seuraavasti (Uimonen 2003): - Etelä-Karjala 3 kpl - Etelä-Pohjanmaa 23 kpl - Etelä-Savo 5 kpl - Kainuu-koillismaa 2 kpl - Keski-Pohjanmaa 1 kpl - Kymenlaakso 3 kpl - Pohjois-Karjala 4 kpl - Pohjois-Pohjanmaa 5 kpl - Pohjois-Savo 4 kpl. Maatilauusjakojen ja peltouusjakojen tuleva kysyntä riippuu kuitenkin ennen kaikkea maatalouselinkeinon tulevasta kehityksestä ja kehitysnäkymistä sekä valtion uusjakojen toimeenpanoon antamasta rahoitustuesta. Euroopan unionin maatalouspolitiikka korostaa tarvetta kilpailukykyiseen maatalouteen ja sitä kautta muun muassa maatilatalouden tuotantokustannusten alentamiseen ja maatilojen toimeentuloperustan vahvistamiseen. Ohjelmakaudella 2000 2006 maatalouden rahoituskehys Suomessa säilyy nykytasolla. Unionin laajentuminen ja maatalo-

11 uspolitiikan uudistamishanke voivat jatkossa vähentää maatalouden tulotukea, mutta nykytasoon verrattuna muutokset eivät todennäköisesti ole ratkaisevan suuria (EU 2000 s. 26 27; EU 2002 s. 2). Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan vireillä olevan uudistamishankkeen tavoitteena on yksinkertaistaa oleellisesti nykyisiä järjestelmiä ja antaa viljelijöille EU:n alueella maatalousmenojen rahoituskehykseen yhdistyvät selkeät toimintaperiaatteet vuoteen 2013 saakka. Uudistuksen keskeiset osat ovat tuotantomääristä riippumaton maatilakohtainen maatalouden tulotuki, kyseisen tuen saannin riippuvuus ympäristöön, elintarvikkeiden turvallisuuteen, eläinten hyvinvointiin ja viljelijöiden työturvallisuuteen liittyvien vaatimusten noudattamisesta sekä vaatimus säilyttää maatalousmaa kokonaisuudessaan hyvässä kunnossa. Samalla maaseudun kehittämispolitiikkaa vahvistetaan suuntaamalla siihen enemmän rahaa. Tuotantomääristä riippumattomien tukien myötä viljelijät voivat Euroopan Unionin komission 22.1.2003 hyväksymän maatalouspolitiikan uudistusehdotuksen mukaan keskittyä valmiuksiensa ja paikallisten maatalousolojen puitteissa tuotteisiin, joista he saavat parhaan mahdollisen tuoton. (EU 2002 s. 28; Europa 2003.) Suomessa infrastruktuuri, joka käsittää liikenneverkon sekä yhdyskuntahuollon eri osa-alueet (vesihuolto, energia, jätehuolto, tietoliikenne), kattaa koko maan ja verkoston ylläpito edellyttää vuosittain huomattavia investointeja. Tulevaisuuden avainkysymyksiä on, pystytäänkö jo rakennettu infrastruktuuri pitämään kunnossa. Ongelmana on väestön keskittyminen kasvukeskuksiin ja maaseutualueiden väestömäärän väheneminen. Muuttoliike on viime vuosina ollut selvästi voitollista suurissa, monipuolisissa keskuksissa. Aiempaan seudulliseen kehitykseen nähden uusi kehityspiirre on keskuskuntien saama merkittävä muuttovoitto, kun taas aiemmin vahvasti kasvaneiden kehyskuntien muuttoliike on voinut kääntyä jopa tappiolliseksi. Hallitsematon muuttoliike vinouttaa väestörakennetta ja jättää valmista infrastruktuuria vajaakäyttöiseksi. (EU 2000 s. 20). Ensimmäistä kertaa uusjakojen historian aikana niiden kohdealueet taantuvat. Aikaisemmin uusjakoja on tehty laajenevan maataloustuotannon ehdoilla, mutta nyt maatilojen lukumäärän väheneminen, syrjäisten maaseutualueiden ja ydinmaaseudunkin autioituminen sekä infrastruktuurin kunnossapito-ongelmat on otettava huomioon uusjakojen sisältöön vaikuttavina ja eräillä alueilla uusjakotarvetta alentavina tekijöinä. Uusjakojen toteuttamiskelpoisuusselvityksissä on varauduttava siihen, ettei uusjakojen kaltaisia suuria ja pitkävaikutteisia investointeja ole tarkoituksenmukaista toteuttaa alueilla, joiden tulevasta elinvoimaisuudesta ei ole takeita. Metsäuusjakojen tarve Kiinteistörakenteen kannalta voidaan metsätalouden ongelmatyypeiksi katsoa nauhamaiset metsäpalstat, enklaavien rikkomat metsäalueet, ulkometsäpalstat, pienten metsäpalstojen muodostamat alueet ja tilan metsäpalstojen hajanaisuus. Metsälöiden kiinteistörakenteen parantamiseksi keinoina on käytettävissä muun muassa tilusvaihto, uusjako, lunastus ympärillä oleviin tiloihin, yhteismetsän perustaminen, metsänomistajien yhteistoiminta metsätalousalueiden muodostamiseksi sekä yritysmuotoinen metsänomistus. Uusjakoja ei meillä ole juurikaan käytetty metsäalueiden kiinteistörakenteen parantamiseksi ja Maanmittauslaitoksen ei ole tarkoitus myöskään suunnittelukaudella 2002 2006 aktiivisesti edistää metsäuusjakojen toimittamista (MML 2002b s. 14). Syynä tähän on ehkä se, ettei kiinteistöolojen järjestelymahdollisuuksia juurikaan tunneta ja se, ettei meillä ole tutkimuksella tuotettu mittareita, joiden avulla metsätilusjärjestelyjen edullisuus voitaisiin osoittaa. Metsäuusjaot voisivat kuiten-

12 kin olla erityisesti sarkamaisesti jaetuilla metsäalueilla yhteismetsälain (109/2003) mukaisten yhteismetsien perustamisen rinnalla tehokas keino ongelmien korjaamiseksi. Iin kunnan Pahkakosken ulkopalstan uusjaon tarveselvitys osoitti, että alueen uusjako ja sen yhteydessä toteuttava yhteismetsän perustaminen oli taloudellisesti erittäin kannattavaa. Pelkästään metsäteiden rakentamisesta ja alueen metsäojituksista saadut hyödyt kattoivat kaikki uusjaon kustannukset. Lisäksi yhteismetsän perustaminen mahdollisti suurempien leimikoiden muodostamisen lisäten puunmyyntituloja ja järkiperäisti metsänhoitotoimenpiteiden toteuttamista. Tuolloin olemassa olevien yhteismetsien ilmoittamien myyntihintojen perusteella yhteismetsät saivat pystykaupoissa keskimäärin 13 % korkeammat kantohintatulot kuin ao. kunnassa keskimäärin. Hankinnalla myyvien yhteismetsien hankintahinnat olivat keskimäärin 11 % korkeammat kuin ao. piirimetsälautakunnan alueella keskimäärin. Toisaalta yhteismetsien hallintokulut olivat toimihenkilöitä palkanneissa yhteismetsissä keskimäärin 6,4 % ja ilman omia toimihenkilöitä toimivissa yhteismetsissä keskimäärin 2,2 % hakkuusuunnitekuutiometriä kohti laskien. (Ylivieskan mmt 1987 s. 6-7) Hankeuusjakojen tarve Kiinteistönmuodostamislain mukainen uusjako ja sen yhteydessä samanaikaisesti toteutettu valtion vastikemaanhankinta on toimiva väline muun ohessa erilaisten liikenneturvallisuutta edistävien tie- ja rautatiealuejärjestelyjen, alueellisten tie- ja kuivatusverkon perusparannusten (teknisten hankkeiden) sekä suojelualueiden perustamishankkeiden toteuttamiseksi. Lisäksi uusjaon avulla voidaan tarvittaessa jälkikäteen korjata näiden hankkeiden kiinteistörakenteeseen aiheuttamia epäkohtia. Uusjako on useiden selvitysten mukaan näissä hankkeissa usein kokonaistaloudellisesti edullisin ja maanomistajien kannalta parhaan lopputuloksen antava menettely (katso Asmundela 1997; Jokela 1999 s. 68 73; MML 1998b; Moilanen 1995 s. 24 25; Torkko 2001 s. 53 54; Patana 2001; Viitakoski 2001). Hankeuusjakojen painopiste tulee Maanmittauslaitoksen arvioin mukaan olemaan suunnittelukaudella 2002 2006 erilaisten suojeluhankkeiden toteuttamisessa sekä pääteiden ja -ratojen liikenteen sujuvuuden ja liikenneturvallisuuden parantamisessa. Yhteiskunnan perusinfrastruktuurin muuttamiseen liittyvien muiden laajojen projektien (rataoikaisut, moottoritiehankkeet, lunastukset yleisiin ja yhteisiin tarpeisiin) yhteydessä tarvittavat tilusten järjestelyt pyritään suunnittelemaan viranomaisten yhteydenpidon avulla jo näiden hankkeiden valmisteluvaiheessa. (MML 2002b s. 15.) Valtioneuvoston hyväksymiin soidensuojelun perusohjelmaan (vuosilta 1979 ja 1981), lintuvesiensuojeluohjelmaan (vuodelta 1982), harjujensuojeluohjelmaan (vuodelta 1984), lehtojensuojeluohjelmaan (vuodelta 1989) ja rantojensuojeluohjelmaan (vuodelta 1990) kuuluvia suojelualueita on toteutettu vuosina 1996 2001 yksityismailla keskimäärin noin 27 500 ha vuodessa. Suojeluhankkeita oli vuoden 2002 alussa toteuttamatta yksityismailla koko maassa noin 22 000 kiinteistön ja lähes 200 000 hehtaarin osalta. Toteuttamattomat suojelualueet painottuvat sijainniltaan Lounais-Suomeen, Pohjanmaalle, Pohjois-Pohjanmaalle ja Lappiin. (MML 2002c s. 4-5; YM 2002.) Maanmittauslaitos on arvioinut, että nykyisellä tuotantovolyymillä noin 50 60 suojeluhanketta toteutuu vuoteen 2007 mennessä hanketilusjärjestelyjen avulla (MML 2002c s. 10). Tasoristeyksiä oli vuonna 2000 Suomen rataverkolla 5210 kpl (0,89 tasoristeystä/ratakilometri). Liikenne- ja viestintäministeriön asettaman tasoristeystyöryhmän (LVM 2001) mukaan tasoristeykset vähenevät kaudella 2002 2016 arviolta noin 1100 tasoristeyksellä. Tasoristeyksen poistamisessa voidaan käyttää apuna muun muassa alueellista yksityis-