Strateginen johtaminen kuntaorganisaatiossa: kilpailu, yhteistyö ja maineenhallinta

Strateginen johtaminen kuntaorganisaatiossa: kilpailu, yhteistyö ja maineenhallinta Professori Eero Vaara Svenska handelshögskolan PB 479 00101 Helsinki t: +358 9 4313 3301 m: +358 50 3059 359 1

STRATEGINEN JOHTAMINEN KUNTAORGANISAATIOSSA: KILPAILU, YH- TEISTYÖ JA MAINEENHALLINTA Taustaa Tämä hanke on jatkoa aiemmille Kaupunkitutkimus ja metropolipolitiikka ohjelmassa rahoitetuille hankkeille nimeltä Strategisen johtaminen kuntaorganisaatiossa: käytäntöteoreettinen näkökulma sekä Strateginen johtaminen kuntaorganisaatiossa: strategia verkostoissa ja maineenhallintavalta. Jatkamme hankkeessa hedelmällistä tutkimusyhteistyötä Lahden kaupungin kanssa laajentaen aiempaa julkaisutoimintaamme kilpailun ja yhteistyön dynamiikan tutkimiseen. Strategisen johtamisen opeilla on pyritty kehittämään kuntamaailman toiminnan suunnittelua ja kykyä vastata toimintaympäristössä havaittuihin haasteisiin. Strategiaoppien mukainen menestys ei kuitenkaan ole helposti saavutettavissa, ja strategiakäsitteiden soveltaminen julkiselle sektorille on monesti haastavaa. Tästä hyvän esimerkin antaa lainaus erään kaupungin strategiatyötä lähellä olevan toimijan yliopiston alumneille pidetystä esityksestä: Blue Ocean-strategia kunnassa on haaste. Kunnan toiminnoista valtaosa määritellään lailla tai normeilla. Strateginen liikkumavara todella kilpailijoista erottavan 'kilpailuedun' kehittämisessä on pieni. Lisähaasteena on mahdollisen kilpailuedun synnyttämisen hitaus ja ennen kaikkea sen tuoman lisäarvon ja hyödyn eli kuntaan suuntautuvien yritysmuuttojen, investointien tai sosioekonomiselta rakenteeltaan optimaalisen väestökasvun realisoituminen vie hyvin kauan. Kunnat kopioivat (benchmarkkaavat) toistensa strategioita äärimmäisen tehokkaasti. Uuden ajatuksen levittäytyminen koko kuntakenttään vie noin 4 vuotta, mutta siinä ajassa alkuperäinen kehittäjä ei useinkaan ole ehtinyt vielä merkittävästi hyötyä 'innovaatiostaan'. Menestyminen kilpailutilanteessa on useimpien strategioiden keskeinen ehkä tärkein tavoite (Porter, 1980; Hamel & Prahalad, 1994). Tämä tapa muotoilla toiminnan tavoitteet on resurssien kiristyessä otettu myös kuntasektorilla laajasti käyttöön. Kuntaorganisaatiot puhuvat yhä laajemmin elinvoiman säilyttämisestä, resurssipohjan turvaamisesta, sekä kasvuyritysten ja parhaiden osaajien houkuttelemisesta. Kilpailu sinänsä ei ole uusi asia kunnille; puhe siitä sen sijaan on nivoutunut uudella tavalla toiminnan johtamiseen, ja linkittynyt käytännön toiminnanohjaukseen. Kilpailupuhe liitetään organisaation käytännön tavoitteisiin, ja se voi käytännön mittarien kautta vaikuttaa myös kunnan käsityksiin itsestään. Huoli resursseista on ymmärrettävä: kuntaorganisaatioiden resurssipohjaan kohdistuu voimakkaita uhkatekijöitä, ja palvelujen rahoitus on nykyisellään vahvimmissakin kunnissa epävarmalla pohjalla. Toiminnan sopeuttamistarpeen vastapainoksi tarjotaan usein resurssipohjan vahvistamista kunnan väestönkasvun ja yritystoiminnan kehittämisen kautta. Elinvoiman vahvistaminen kilpailun kautta muodostuu näin toiminnan rahoituksen välineeksi: edessä ennustetaan olevan joko väestönkasvun, vahvistuvan kilpailukyvyn ja vakaan resurssipohjan 2

hyvä kehä, tai vanhenevan väestön, hiipuvan veropohjan ja vähenevien resurssien itseään voimistava sykli. Tämä puhe nivoutuu strategiatyössä yhteen muiden kuntastrategian keskeisten tavoitteiden kanssa; samalla kun kunta kilpailee niukoista resursseista (yleensä nimeämättömien tahojen kanssa), se toimii yhteistyössä lähikuntien, yhteisen sektorin sekä valtiollisten toimijoiden kanssa, edistää nykyisten asukkaidensa hyvinvointia sekä käyttää hallintovaltaa keskeisenä lainsäädännön täytäntöönpanijana. Näiden eri roolien tasapainottaminen ja yhteensovittaminen vaatii työtä. Kilpailutematiikka nivoutuu myös viime vuosina esillä olleeseen keskusteluun strategisen johtamisen verkostonäkökulmasta ja siihen liittyvästä maineenhallinnasta. Kuntaorganisaatio on jo perusolemukseltaan verkostomainen: päätöksenteko on hajautettu, ja eri toimijaryhmien näkökulmien huomiointi ja kansalaiskeskustelu on toiminnan lähtökohta. Strateginen johtaminen ohjaa kuntia laajaan suhdetoimintaan viiteryhmiensä ja yhteistyökumppaniensa kanssa, ja hyvän maineen rakentamiseen näiden silmissä. Kuntaorganisaatioiden täytyy täten tasapainottaa kilpailu resursseista tarpeellisen yhteistoiminnan ja imagon rakentamisen kanssa. Yhteistoiminta tarjoaa kunnille sekä resurssisäästöjä että tärkeitä ei-aineellisia hyötyjä: legitimiteettiä, mahdollisuuksia vaikuttaa poliittisesti laajemmalla alueella ja edistää tavoitteidensa mukaisia toimintatapoja alueellisella ja kansallisella tasolla. Käytäntöteoreettinen näkökulma strategiseen johtamiseen Teoreettisesti tutkimus kytkeytyy organisaatio- ja johtamistutkimuksen diskursiiviseen näkökulmaan (esim. Grant et al., 2004; Cooren, 2007), jossa organisaatioita, organisointia ja johtamista kohdellaan vuorovaikutuksen kautta tuotettuina ilmiöinä. Tämä on tuore näkökulma strategisen johtamisen kirjallisuudessa ja mielestämme erityisen hedelmällinen lähestymistapa suomalaisen kuntasektorin strategisen johtamisen problematiikan paremman ymmärtämisen kannalta. Diskursiivinen näkökulma ja erilaiset diskurssianalyyttiset lähestymistavat ovat sointuneet erityisen hyvin 1990-luvun loppupuolelta alkaen tieteellistä jalansijaa saaneeseen strategiatyötä ja strategiaa käytäntönä tarkastelevaan tutkimukseen, jossa eräs tärkeä taso on ollut tutkia sitä, miten kielellisten käytäntöjen kautta ja avulla tuotetaan organisaation strategiaa ja siihen osallistujien rooleja (esim. Laine & Vaara, 2007; Mantere & Vaara, 2008; Golsorkhi, Rouleau, Seidl & Vaara, 2010; Vaara, Sorsa & Pälli, 2010). Liitymme omalla tarkastelullamme tähän käytäntöteoreettiseen tutkimusperinteeseen, kun tarkastelemme strategista suunnittelua ja johtamista sosiaalisena ja diskursiivisena käytäntönä. Puhuessamme diskursiivisista ja sosiaalisista käytännöistä yhdymme sellaiseen käytäntö-käsitteen määrittelyyn, jossa käytännön nähdään muodostuvan käytännöllisen ymmärryksen, toimintaorientaation ja erilaisten sääntöjen määrittämästä sanomisten ja muiden tekemisten avoimesta kokonaisuudesta (esim. Schatzki, 2002: 87). Strategiakäytäntö tarkoittaa tällöin yleisellä tasolla määri- 3

teltynä strategiaan liittyviä tekemisiä ja sanomisia, jotka saavat muotonsa tilanteisesti institutio-naalisessa kontekstissa. Kokonaisuutena huomiomme keskipisteessä onkin käytäntöjen paikallinen rakentuminen. Paikalliseen rakentumiseen keskittyminen ei ole vastoin sitä ajatusta, että käytännöt ovat strategian tekemistä muokkaavia käsitteitä, työvälineitä ja -tapoja sekä strategian toteuttamisessa keskeisiä sosiaalisia rutiineja (tästä käytännön määrittelytavasta ks. esim. Mantere, 2005). Paikallisen ja tilanteisen rakentumisen näkökulma pyrkiikin paljastamaan sitä, kuinka esimerkiksi rutiineja tai strategian työvälineitä puhutaan eläviksi tehdään tosiksi ja kouriintuntuviksi nimenomaan paikallisissa käytännöissä. Tutkimuksemme lähtökohta on, että kielen käyttö luo sosiaalista todellisuutta. Käyttäessämme kieltä annamme merkityksiä kohteille, joista puhumme, ja samalla rakennamme tietynlaista todellisuutta. Kieli ei siis ainoastaan kuvaa sosiaalista todellisuutta vaan on osa sosiaalista todellisuutta itseään. Tutkimuksemme keskeinen metodi diskurssianalyysi on kielenkäytön ja muun merkitysvälitteisen toiminnan tutkimusta, jossa analysoidaan sitä, miten yhteistä sosiaalista todellisuutta tuotetaan erilaisissa sosiaalisissa käytännöissä (Fairhurst & Grant, 2010). Tutkimuksen tavoitteet Hankkeessa keskitytään johdannossa kuvatulla tavalla kilpailunäkökulman ja resurssinäkökulman käyttöön kuntaorganisaation johtamistavoitteina. Ensinnäkin tarkastelemme strategiaviitekehykseen keskeisenä kuuluvan kilpailunäkökulman käyttöä kuntakontekstissa ja sen vaikutusta tapoihin ohjata kuntaorganisaation toimintaa. Tämän tutkimuskysymyksen osana jatkamme perehtymistämme brändiviestinnän käyttöön kuntaorganisaation toiminnassa, ja sen vaikutuksiin kuntaorganisaation johtamiseen. Toiseksi selvitämme kilpailupuheen suhdetta viime aikoina voimakkaasti esiin nousseeseen resurssikeskusteluun. Kilpailupuhe perustellaan tarpeella turvata resurssit myös tulevaisuudessa; samaan aikaan resurssien riittävyys pyritään turvaamaan myös kehittämällä toimintoja verkostomaiseen suuntaan, lisäämällä alueellista yhteistyötä ja suurilla kaupunkiseuduilla usein myös liittymällä julkisessa keskustelussa osaksi seudullista kokonaisuutta. Pyrimme luotaamaan näiden kahden tarinan sisältämien rationaliteettien suhdetta; miten kilpailu- ja yhteistyökeskustelu liittyvät toisiinsa? Miten näitä diskursseja käytetään perustelemaan tulevaisuuden resurssipäätöksiä? Emme siis hankkeessa katso strategista johtamista kapeasti kunnan ylimmän johdon suunnitteluhaasteena, vaan kuvaamme kunnallisalan päätöksenteon monimutkaisuutta ja siihen liittyviä erityisiä ongelmia ja haasteita nykyisessä kuntarakenteiden murrosvaiheessa. Keskeinen osa tätä päätöksentekoa on strategisen johtamisen ideoiden ja diskurssien soveltaminen, mikä ei ole mitenkään ongelmatonta. Siihen kietoutuvat monenlaiset ideologiset sekä toimijuuteen ja valtasuhteisiin liittyvät kysymykset. Kyse on siis paitsi mahdollisimman tehokkaasta ja järkevästä päätöksenteosta myös esimerkiksi eri toimijaryhmien välisistä 4

suhteista sekä kunnan työntekijöiden ja kuntalaisten vaikutusmahdollisuuksista heitä koskevissa kysymyksissä. Tällainen käytäntöihin ja diskursseihin mikrotasolla pureutuva tutkimus on parhaiten toteutettavissa pitkittäisenä case-tutkimuksena (esim. Yin, 1994). Tässä tutkimuksessa onkin tarkoitus yhden tapauksen tarkan analyysin pohjalta tehdä analyyttisia yleistyksiä (esim. Tsoukas, 1989; Vaara ja Tienari, 2004), jotka auttavat ymmärtämään kuntaorganisaatioiden verkostomaisen strategisen johtamisen problematiikkaa yleisemminkin. Pitkäaikainen tutkimuskohteemme ja yhteistyökumppanimme Lahden kaupunki on tässä mielessä erityisen mielenkiintoinen case. Ensinnäkin kaupunki on viime vuosina kamppaillut monien sellaisten haasteiden kanssa, jotka koskettavat suomalaista kuntakenttää laajemminkin (esim. kuntafuusiot, resurssipohjan muutokset ja palvelutuotannon toimintatapojen muutokset). Vaikka tämän kaupungin tilanteessa on omia erityispiirteitä, voidaan sanoa, että Lahden kaupungin strategiatyön tarkka analyysi auttaa ymmärtämään esimerkiksi kuntien yleisiä talous-hallinnollisia haasteita, rakenteellisia uudistuksia, yhteistyösuunnitelmia sekä identiteettikysymyksiä erityisen selkeällä tavalla. Lahden kaupungin strategiatyön analyysi antaa paitsi mm. mahdollisuuden tarkastella paitsi alueella suunnitellun kuntafuusion epäonnistumisen syitä myös sitä, miten metropolibrändiä rakennetaan kaupunkien välisessä yhteistyössä ja millaisia haasteita tämän brändin rakentamiseen liittyy. Lahden alueella käydyssä julkisessa keskustelussa käyvät hyvin ilmi keskikokoisen kaupungin hankaluudet; menestymispolun löytäminen haastavassa ympäristössä on mahdollista, mutta samalla keskustelijat ovat tietoisia siitä, että myös taantumiseen johtava polku on olemassaoleva vaihtoehto. Tämä tekee asetelmasta sekä tutkimuksen kannalta kiinnostavan että kunta-alan kehityksen kannalta tärkeän esimerkin. Lahden kaupungissa on pyritty systemaattisesti kehittämään päätöksentekoa ja erityisesti strategista suunnittelua. Näin case toimii myös esimerkkinä hyvässä ja pahassa myös muille kuntaorganisaatioille. Kolmanneksi Lahden kaupungin virkamies- ja poliittinen johto on sitoutunut tähän tutkimusohjelmaan ja on jo vuosia avannut ovensa kriittiseenkin tarkasteluun poikkeuksellisella tavalla. Tämä tarjoaa erityisen hedelmällisen lähtökohdan paitsi suomalaisia kuntia koskevaan myös kansainvälistä tiedeyhteisöä kiinnostavaan tutkimukseen. Tutkimuskohteena on erityisesti Lahden kaupungin strategia ja siihen liittyvät moniosaiset päätöksentekoprosessit. Näitä prosesseja tutkitaan sosiaalisdiskursiivisesta näkökulmasta käyttäen apuna useanlaisia empiirisiä tutkimusmetodeja. Tutkimusryhmä, ohjaus ja yhteistyökumppanit Tutkimushankkeen johtaja on professori Eero Vaara Svenska handelshögskolanista (Hanken). Hanken tarjoaa myös puitteet ja infrastruktuurin tutkimuksen toteuttamiselle sekä hallinnoi tutkimuksen toteuttamista. Varsinaiseen tutki- 5

musryhmään kuuluu Eero Vaaran lisäksi tutkija Virpi Sorsa (YTM, tohtoriopiskelija, Hanken) ja tutkija Kari Jalonen (DI, tohtoriopiskelija, Hanken). Tutkimus toteutetaan läheisessä yhteistyössä Lahden kaupungin johdon kanssa (kontaktihenkilöt Jose Valanta ja Santtu von Bruun). Tutkimuksen toteuttamisen kannalta keskeisiä akateemisia yhteistyökumppaneita ovat professori Saku Mantere (Hanken), professori Ann Langley (HEC Montreal), professori Martin Kornberger (Copenhagen Business School), lehtori Pekka Pälli (Aalto-yliopisto), professori Janne Tienari (Aalto-yliopisto) ja tutkija Viviane Sergi (HEC Montreal). Kaikki nämä henkilöt ovat henkilökohtaisesti sitoutuneet hankkeeseen. Lisäksi tutkimusprojekti kytkeytyy professori Vaaran koordinoimaan yhteistyöhön Hankenin, Teknillisen korkeakoulun, Helsingin kauppakorkeakoulun ja Lappeenrannan teknillisen yliopiston strategiatutkijoiden välillä. Tutkimuksen metodit ja toteuttaminen Olemme aiemmassa Strategia verkostoissa ja maineenhallintavaltahankkeessamme havainneet tarpeen tarkemmalle tutkimukselle näistä aiheista. Kilpailutematiikka ja yhteistyö lähialueen kuntien sekä muiden toimijoiden muodostaman verkoston kanssa nousee voimakkaasti esille sekä Lahden yhteistyöhankkeessamme että kunta-alan kehityksestä virinneessä julkisessa keskustelussa. Keskitymmekin hankkeessa kolmen julkaisun kirjoittamiseen näistä teemoista, sekä jatkamme monipuolisen empiirisen materiaalin keruuta Lahden kaupungin strategisesta päätöksenteosta. Tutkimusprojekti on jatkoa pitkäjänteiselle empiiriselle tiedonkeruulle ja yhteistyölle, jota on tehty Lahden kaupungin kanssa jo vuodesta 2007. Olemme keränneet suuren määrän dokumenttiaineistoa, seuranneet strategista suunnittelua ja haastatelleet keskeisiä henkilöitä useaan otteeseen (yhteensä satoja tunteja puhuttua aineistoa, kymmeniä kilogrammoja paperidokumentteja ja useita gigatavuja digitaalista aineistoa). Olemme myös tehneet Lahden kaupungin pyynnöstä selvityksen kunnan johtamisrakenteen toimivuudesta 2010, jossa mm. vertailimme muiden metropolialueen kuntien johtamisjärjestelmiä. Tätä materiaalia analysoidaan erilaisten kvalitatiivisten tutkimusmetodien avulla. Teemme laajaa kansainvälistä yhteistyötä julkisen sektorin huippututkijoiden kanssa. Yhteistyömme Ann Langleyn sekä muiden HEC Montrealin tutkijoiden kanssa tuo mahdollisuuden vaihtaa kokemuksia Kanadan tilanteesta. Copenhagen Business Schoolin professori Martin Kornbergerin kautta meillä on myös mahdollisuus verrata metropolikeskustelua Sydneyn metropoliproblematiikkaan (ks. Kornberger & Clegg, 2011) sekä Tanskan kontekstiin. Oma työmme on keskittynyt aiemmin strategiseen suunnitteluun ja olemme julkaisseet aineistosta tutkimusraportin (Sorsa, Pälli, Vaara & Peltola, 2010), kaksi artikkelia johtavissa kansainvälisissä tiedejulkaisuissa (Pälli, Vaara & Sorsa, 2009; Vaara, Sorsa & Pälli, 2010) ja kappaleen kirjassa Toisinajattelua strategiatyöstä (Suominen et al., 2011). Tämän lisäksi viimeistelemme ja lähetämme julkaistaviksi käynnissä olevan hankkeen tuotokset. 6

Haettavana olevassa tutkimusprojektissa tarkoituksemme on keskittyä kolmeen osaprojektiin ja vastaavaan julkaisuun: Kilpailupuheen rooli kaupungin strategisessa suunnittelussa Kilpailun ja yhteistyön dynamiikka kaupunkiorganisaatioiden verkostoissa Brändidiskurssi ja autenttisuuspuhe: rakentamassa kaupunki-identiteettiä metropolin laidalla Tämä tutkimushanke on myös kehityshanke, jonka aikana olemme jatkuvassa vuorovaikutuksessa Lahden kaupungin johdon kanssa. Tutkimuksen rahoitus Lahtea koskevan aiemman tutkimuksen aikaisempia vaiheita on rahoitettu Kunnallisalan tutkimussäätiön, osittain Työsuojelurahaston sekä Metropolialueen tutkimus- ja yhteistyöohjelman toimesta. Lisäksi Hanken on rahoittanut mm. ulkomaisten yhteistyökumppanien matkakuluja. Haettava hanke liittyy tutkimusaiheiltaan läheisesti Suomen Akatemian rahoittamaan Discourse in Strategy-tutkimushankkeeseen (2012-2014), ja laajentaa sitä sekä teoreettisesti että empiirisesti. Yhteistyö hankkeiden välillä mahdollistaa laajemman kansainvälisen yhteistyön ja tutkimuskontekstien vertailun, sekä tuo tutkimukseen käytännön synergiaetuja. Haemme nyt Metropolialueen tutkimus- ja yhteistyöohjelmasta rahoitusta vuodelle 2012. Haettu rahasumma on 38 963 euroa, joka koostuu seuraavista eristä: Kustannukset Tutkijoiden palkat (tehollisen työajan kerroin 0,92): 11 226 euroa Sivukulut 47%: 5 276 euroa Yleiskustannukset 80%: 13 202 euroa Aineiston keruu ja käsittely: 5 000 euroa Matkakulut: 10 000 euroa Muut kulut (mm. aineiston hankinta ja litterointi sekä kielentarkastus): 4 000 euroa Yhteensä 48 704 euroa Rahoitus Kaupunkitutkimus ja metropolipolitiikka - ohjelma 80 %: 38 963 euroa Hanken Svenska handelshögskolan 20 %: 9 741 euroa Yhteensä 48 704 euroa Hanken on sitoutunut ulkomaisten yhteistyökumppaneiden matkakulujen kattamiseen ja normaalin tutkimusinfrastruktuurin tarjoamiseen. Lisäksi Kari Jalosen ja Virpi Sorsan työtä on mahdollista osittain rahoittaa muulla säätiöiden tar- 7

joamalla stipendirahoituksella. Metropolialueen tutkimus- ja yhteistyöohjelmasta haettu rahoitus on kuitenkin välttämätöntä tutkimuksen toteuttamiseksi. Viitteet Cooren, F. (toim.) (2007) Interacting and Organizing: Analyses of a Board Meeting. Mahwah, NJ: Erlbaum. Fairhurst, G., & Grant, D. 2010. The social construction of leadership: A sailing guide. Management Communication Quarterly, 24(2): 171-210. Golsorkhi, D., Rouleau, L., Seidl, D. & Vaara, E. (2010). Cambridge handbook of strategy as practice. Cambridge: Cambridge University Press. Grant, D., Harvey, C. Oswick, C. & Putnam, L. (2004) Introduction: Organizational discourse: Exploring the field. D. Grant et al. (toim.), Handbook of organizational discourse. London: Sage. Hamel G. & Prahalad C.K. (1994). Competing for the Future. Boston: Harvard Business School Press. Kornberger, M. & Clegg, S. (2011). Strategy as performative practice: The case of Sydney 2030, Strategic Organization, 9(2): 136 162. Laine, P.-M. & Vaara, E. (2007). Struggling over subjectivity: A discursive analysis of strategic development in an engineering group. Human Relations, 60(1), 29-58. Mantere, S. (2005) Strategic practices as enablers and disablers of championing activity. Strategic organization, 3(2): 157 184. Mantere, S. & Vaara, E. (2008). On the problem of participation in strategy: A critical discursive perspective. Organization Science, 19(2), 341-358. Porter, M. (1980). Competitive Strategy. New York: Free Press. Pälli P., Vaara, E. & Sorsa, V. (2009). Strategy as text and discursive practice: A genre-based approach to strategizing in City Administration. Discourse & Communication, 3(3): 303-318. Schatzki, T. R. (2002) The site of the social. Pennsylvania State University. Sorsa, V., Pälli, P., Vaara, E. & Peltola, K. (2010). Strategia Mahdollisuutena ja rajoitteena kuntaorganisaatiossa: Kielestä, kommunikaatiosta ja vallasta. Helsinki: Hanken School of Economics. Suominen, Kimmo & Mantere, Saku & Vaara, Eero (toim.). 2011. Toisinajattelua strategiatyöstä. 181 s. WSOYpro, Helsinki. Tsoukas, H. (1989). The validity of idiographic research explanations. Academy of Management Review, 1989, 14, 551-561. 8

Vaara, E. & Tienari, J. (2004). Critical discourse analysis as a methodology for international business studies. In Handbook of Qualitative Research methods for International Business (toim. R. Marschan-Piekkari ja K. Welch). Edward Elgar. Vaara, E., Sorsa, V. & Pälli, P. (2010). On the force potential of strategy texts: A critical discourse analysis of a strategic plan and its power effects in a city organization. Organization, 2010, 17(6): 685-702. Yin, R. (1994). Case Study Research: Design and Methods (2 nd ed.). London: Sage. 9