TAMPEREEN KAUPUNGIN TUOTTAVUUS 2002 2007

Atte Honkasalo TAMPEREEN KAUPUNGIN TUOTTAVUUS 2002 2007 Tampereen kaupunki Tietotuotanto ja laadunarviointi A 7/2008

Tampereen kaupungin Tietotuotannon ja laadunarvioinnin julkaisusarja A 7/2008 Atte Honkasalo TAMPEREEN KAUPUNGIN TUOTTAVUUS 2002 2007 Tampereen kaupunki 2008

Tampereen kaupunki Konsernihallinnon talous- ja strategiaryhmä Tietotuotanto- ja laadunarviointiyksikkö Aleksis Kiven katu 14 16 C PL 487 33101 Tampere puh. 03 565 611 faksi 03 5656 5644 www.tampere.fi Atte Honkasalo ja Tampereen kaupunki Juvenes Print Tampereen Yliopistopaino Oy Tampere 2008 ISSN 1797-0857 ISBN 978-951-609-392-8

3 LUKIJALLE Julkisen hallinnon tuottavuus ja erityisesti kuntien ja kuntayhtymien tuottavuus on monin tavoin ajankohtainen asia. Erilaiset kuntien väliset seutuyhteistyön muodot ja valtakunnallinen Paras-hanke ovat esimerkkejä pyrkimyksistä kehittää kunnallisten toimintojen tuottavuutta. Kuntaliitolla ja valtiovarainministeriöllä on käynnissä yhteinen Kuntatuottavuus-hanke, jonka tuotoksena on mm. julkaistu kirja, jossa esitetään malleja tuottavuuden kehittämiseen. Tilastokeskus on mitannut kuntien tuottavuutta valtakunnan tasolla jo vuosia. Näihin mittauksiin perustuen koko Suomen kuntien tuottavuus nousi 1990- laman seurauksena, mutta kääntyi sen jälkeen laskuun. Tuottavuus on laskenut 2000-luvulla lukuun ottamatta vuotta 2005, jolloin kokonaistuottavuus kunnissa kasvoi. Tampereen kaupungissa tuottavuus on myös keskeinen tavoite. Tuottavuuden parantaminen on valtuustokauden 2005 2008 yksi painopistealue ja tuottavuudelle on asetettu talousarviossa vuosittain useita tavoitteita. Lisäksi palvelutuotannon tehostaminen on yksi tilaaja-tuottaja -mallin kolmesta keskeisestä tavoitteesta. Tarkastuslautakunnan tehtävä on arvioida vuosittain valtuuston asettamien tavoitteiden toteutumista. Koska tuottavuuden kehittäminen on keskeinen valtuustokauden tavoite sekä uuden tilaaja-tuottaja mallin osatavoite, tarkastuslautakunta halusi selvittää tuottavuuden kehittymisen Tampereen kaupungissa. Tutkimus haluttiin tehdä samoin metodein kuin Tilastokeskus tekee koko valtakunnan kuntien tuottavuusmittauksen, jotta Tampereen lukuja voitaisiin verrata koko valtakunnan tietoihin. Tämä tutkimus on tiettävästi ensimmäinen laaja yksittäisen kunnan tuottavuutta mittaava tutkimus, joka on tehty samoin menetelmin kuin Tilastokeskuksen valtakunnan tason tutkimus. Tutkimus kohdistuu vuosiin 2002 2007, joista valtakunnallinen vertailutieto oli olemassa vuoteen 2006 asti. Tutkimuksen perusteella on saatu merkittävästi uutta tietoa Tampereen kaupungin tuottavuudesta ja sen kehittymisen syistä, jos toki jatkotutkimuksillekin on tarvetta. Tutkimuksen tekemiseen on saatu ohjausta ja apua Sami Hautakankaalta sekä Jani Heikkiseltä Tilastokeskukselta, mistä esitämme parhaat kiitokset. Suurin kiitos kuuluu kuitenkin tutkimuksen tekijälle Atte Honkasalolle, joka kesän 2008 aikana on tutkimuksen tehnyt. Tämä tutkimus julkaistaan Tampereen kaupungin tietotuotanto- ja laadunarviointiryhmän julkaisusarjassa, joka julkaisee selvityksiä mm. toimintamallin arvioinneista. Erja Viitala, kaupunginreviisori, JHTT

4 TIIVISTELMÄ Tutkimuksen aiheena on kokonaistuottavuuden mittaaminen Tampereen kaupungissa ja sen eri palveluissa sekä alustavien selitysten etsiminen havaitulle tuottavuuskehitykselle. Tutkimus ei ole opinnäytetyö, joten tieteelliseen tekstiin verrattuna tutkimuksen teoreettinen osio on pyritty pitämään suhteellisen kevyenä ja painopiste on tuottavuuden empiirisessä tarkastelussa. Empiirinen tutkimus sisältää varsinaisen tuottavuusmittauksen, joka on tehty Tilastokeskuksen valtakunnallisen kuntien ja kuntayhtymien tuottavuustilaston indeksiteoreettisin tutkimusmetodein, sekä eri toimialojen ja palveluiden avainhenkilöiden haastatteluita ja kommentteja. Aluksi tutkimus käy lyhyesti läpi perusteluita kunnallisen tuottavuuskehityksen parantamiselle sekä selvittää, minkä takia julkisen sektorin tuottavuus on tällä hetkellä ajankohtainen aihe ja minkä takia tuottavuuden kehittäminen on nykymuotoisen hyvinvointivaltion säilyttämisen kriittinen edellytys. Sen jälkeen tutkimus esittelee tiiviisti tuottavuustutkimuksen kenttää ja käy läpi tärkeimpiä tuloksellisuuskäsitteitä sekä niiden suhteita toisiinsa. Teoreettisen taustan tarkastelun jälkeen tutkimus jatkuu empiiriseen osioon, jonka jälkeen seuraavat tutkimuksen johtopäätökset ja sen rajoitteiden tarkastelu. Empiirisen tutkimuksen perusteella selviää, että Tampereen kaupungin tuottavuuskehitys on vertailuajanjaksolla jossain määrin valtakunnallista kehitystä heikompi. Kehitys on erityisen heikko sosiaalipalveluissa, mutta myös koulutuspalveluiden tuottavuuskehitys jää valtakunnallisen keskiarvon alapuolelle. Terveydenhuoltopalveluissa tuottavuuskehitys päin vastoin ylittää merkittävästi valtakunnallisen tuottavuuskehityksen. Erityisesti muista toimialoista erottuu perusterveydenhuolto, jossa tuottavuuskehitys on aikavälillä jopa positiivista. Tuottavuuskehityksen syitä tutkimuksessa on etsitty palveluittain. Kootuista selityksistä käy ilmi, että hyvälle tuottavuuskehitykselle on useimmiten itse toiminnasta ja aktiivisista tuottavuustoimenpiteistä lähtöisin olevia perusteluita, kun taas heikkoa tuottavuuskehitystä pyritään useimmiten selittämään ulkoisilla tekijöillä ja lainsäädännöllisillä vaatimuksilla. Samaten huomataan, että onnistuneen tuotteistuksen myötä kasvava kustannustietoisuus ja tuottavuusajattelun välittyminen organisaation kaikille tasoille on vaikuttanut joidenkin palveluiden tuottavuuteen. Joissakin palveluissa on huomattavissa myös kysyntäjohtoista tuottavuuden nousua. Lisäksi tilaaja-tuottaja-mallin käyttöönoton jälkeen kokonaistuottavuus on parantunut. Tutkimusta tarkasteltaessa ja sen tuloksia sovellettaessa on erityisesti otettava huomioon tutkimustulosten rajoitteet. Koska tuottavuustutkimus on vielä lapsenkengissään ja tilastointi on puutteellista, tutkimusmenetelmissä on ongelmia, joiden takia tuotetut aikasarjat eivät välttämättä kuvaa parhaalla mahdollisella tavalla palvelujen reaalista tuottavuutta. Nämä ongelmat on tutkimuksessa pyritty käymään läpi mahdollisimman kattavasti.

5 SISÄLLYS TIIVISTELMÄ...4 SISÄLLYS...5 1 JOHDANTO...7 1.1 Tutkimuksen tausta... 7 1.2 Tutkimuksen tavoitteet... 8 1.3 Tutkimusaineisto ja käytetyt menetelmät... 9 2 TULOKSELLISUUSKÄSITTEET JA NIIDEN SUHTEET TOISIINSA...11 2.1 Tuottavuus... 11 2.2 Tuloksellisuuskehikko... 12 2.3 Tehokkuus... 13 3 TUOTTAVUUSTUTKIMUKSEN TRADITIO, MENETELMÄT JA VALTAKUNNALLISET TULOKSET...14 3.1 Tieteellinen tausta... 14 3.1.1Uusi julkisjohtaminen...14 3.1.2Governance-ajattelu...15 3.2 Julkisen sektorin tuottavuuden tutkimus Suomessa ja ulkomailla... 16 3.3 Tuottavuuden tutkimuksen teoria... 17 3.3.1Tuottavuustutkimuksen tärkeimmät menetelmät...17 3.3.2Tuotoksen ja panoksen mittaaminen julkisella sektorilla...19 3.3.3Julkisen sektorin tuottavuuden mittaaminen Tilastokeskuksessa...20 3.4 Tuottavuuden valtakunnallinen kehitys... 23 4 TAMPEREEN KAUPUNGIN KOKONAISTUOTTAVUUS JA SEN MUUTOKSET...28 4.1 Tutkimuksen toteutus... 28 4.2 Kokonaistuottavuuden kehitys koulutuspalveluissa... 29 4.2.1Lukio-opetus...29 4.2.2Ammatillinen opetus...31 4.2.3Ammattikorkeakoulutus...32 4.2.4Perusopetus...34 4.2.5Esiopetus, aamu- ja iltapäivätoiminta ja työväenopisto...35 4.2.6Koulutuspalvelut yhteensä...38 4.3 Kokonaistuottavuuden kehitys terveydenhuoltopalveluissa... 40 4.3.1Perusterveydenhuollon avohoito...40 4.3.2Perusterveydenhuollon vuodeosastohoito...42 4.3.3Hammashuolto...43 4.3.4Erikoissairaanhoito...44 4.3.5Terveydenhuoltopalvelut yhteensä...48 4.4 Kokonaistuottavuuden kehitys sosiaalipalveluissa... 49 4.4.1Lasten päivähoito...49 4.4.2Lastensuojelu / kodin ulkopuolelle sijoitetut lapset...51

6 4.4.3Vanhusten laitoshoito... 52 4.4.4Kehitysvammaisten laitoshoito... 53 4.4.5Kehitysvammaisten asuminen... 55 4.4.6Kehitysvammaisten työ- ja päivätoiminta... 56 4.4.7Kotipalvelut... 57 4.4.8Vanhusten palveluasuminen... 59 4.4.9Sosiaalipalvelut yhteenlaskettuna... 60 4.5 Kokonaistuottavuuden yhteenlaskettu kehitys kaupungin tasolla...61 5 TUOTTAVUUSKEHITYS VERRATTUNA VALTAKUNNALLISEEN KEHITYKSEEN... 65 5.1 Yleistä tuottavuuden muutosten vertailusta...65 5.2 Kokonaistuottavuuden vertailu toimialoittain...65 5.3 Koulutuspalvelut...66 5.4 Terveydenhuoltopalvelut...68 5.5 Sosiaalipalvelut...70 5.6 Kokonaistuottavuus yhteensä...72 6 JOHTOPÄÄTÖKSET... 74 6.1 Päätelmiä tutkimustuloksista...74 6.2 Herkkyysanalyysi...77 6.2.1Herkkyysanalyysin teoria... 77 6.2.2Herkkyysanalyysin tulokset... 78 6.3 Tulosten rajoitteet...80 6.3.1Yleistä rajoitteista... 80 6.3.2Koulutuspalvelut... 82 6.3.3Sosiaalipalvelut... 83 6.3.4Terveydenhuoltopalvelut... 83 6.4 Jatkotutkimuksen tarve...84 LÄHTEET... 86 LIITE 1 TILASTOKESKUKSEN KUNTIEN JA KUNTAYHTYMIEN TUOTTAVUUSTILASTOSSA KÄYTETTÄVÄT TUOTOKSEN VOLYYMI- INDIKAATTORIT JA LÄHTEET... 89 LIITE 2 PERUSTERVEYDENHUOLLON AVOHOIDON SUORITEINDIKAATTORIT... 90 LIITE 3 TAMPEREEN TYÖVÄENOPISTON REHTORIN KOMMENTIT TUOTTAVUUSKEHITYKSESTÄ VUONNA 2007... 91

7 1 JOHDANTO 1.1 Tutkimuksen tausta Väestö ikääntyy ja sen kuntoisuus kasvaa, uusia hoitomenetelmiä otetaan käyttöön erikoissairaanhoidossa, tulo- ja koulutustason kohoaminen nostaa palveluiden vaatimustasoa, yksinasumisen yleistyminen lisää kotihoidon tarvetta ja koulutussektori joutuu vastaamaan yhä kasvavaan koulutetun työvoiman tarpeeseen ikäluokkien jatkuvasti pienentyessä. Kaikki nämä ovat ongelmia, joihin kuntien odotetaan vastaavan: kunnilla on suuri vastuu sosiaali-, terveys- ja koulutuspalveluiden järjestämisessä. Erityisesti väestön ikääntyminen on suuri uhka julkistalouden kestävyydelle, sillä se lisää väistämättä julkisen sektorin menoja ja velvoitteita. Samaan aikaan myös rahoitusmahdollisuudet heikkenevät, sillä pienenevät työikäiset ikäluokat nostavat työvoimakustannuksia, julkisten menojen kasvu johtanee verotuksen kiristymiseen ja ikääntyvä työvoima heikentää työn tuottavuuden kasvua (Kangasharju 2007, 2). On myös pidettävä mielessä, että jo tälläkin hetkellä suomalaisen hyvinvointiyhteiskunnan ydin koostuu julkisista palveluista ja sosiaalisista tulonsiirroista. Nämä hyvinvointimenot ovat vuosittain noin 50 miljardia euroa, josta melkein puolet syntyy sosiaali-, koulutus- ja terveyspalveluissa (ibid., 1). Kun summaa verrataan esimerkiksi bruttokansantuotteeseen, joka vuonna 2007 oli noin 245 miljardia euroa (IMF:n mukaan), ei ole yhdentekevää, miten ja mihin summa käytetään. Yllämainitut syyt Suomessa, samoin kuin vastaavanlaiset syyt muualla maailmassa, ovat luoneet tarpeen julkisten palveluiden tuottavuuden tutkimukselle. Perinteisesti julkisten palvelumenojen tuloksia on tutkittu taloudellisesta näkökulmasta hyvin vähän (ibid., 1), vaikka kuitenkaan esimerkiksi väestön ikääntymisen aiheuttamia ongelmia ei voida ratkaista ilman tuottavuuden merkittävää kohoamista. Tilastokeskuksen vuodesta 2001 lähtien julkaisema kuntien ja kuntayhtymien tuottavuustilasto ilmoittaa vuosi vuoden jälkeen kuntien kokonaistuottavuuden laskusta: vuodesta 2000 vuoteen 2006 kokonaistuottavuus on laskenut yli 8 prosenttia. Koulutuspalveluiden kokonaistuottavuus on laskenut aikavälillä noin 4 prosenttia, kun taas terveydenhuolto- ja sosiaalipalveluissa pudotus on ollut molemmissa noin 10 prosenttia. On täysin selvää, että tällainen tuottavuuskehitys ei ratkaise ongelmia. Tuottavuuden tutkimus Tampereen kaupungin tasolla on tarpeellista jo pelkästään edellä mainituista syistä. Se on kuitenkin tarpeellista erityisesti myös kaupungin uuden toimintamallin vuoksi, millä ennakkoluulottomasti pyritään vastaamaan juuri edellä mainittuihin tulevaisuuden haasteisiin. Uudistuksien tavoitteena on kehittää omaa palvelutuotantoa ja lisätä sen tuottavuutta sekä etsiä uusia vaihtoehtoja palveluiden tuottamiseen olemassa olevia palvelumarkkinoita hyödyntämällä ja luomalla uusia markkinoita. (Tampereen kaupungin toimintamalli, 2) Käytännössä kyse on siirtymisestä pormestarimalliin ja tilaaja-tuottaja-

8 malliin sekä niiden aiheuttamista organisatorisista ja toiminnallisista muutoksista. 1.2 Tutkimuksen tavoitteet Tutkimuksen tärkeimpänä tavoitteena on selvittää Tampereen kaupungin kokonaistuottavuuden kehitys vuosina 2002-2007. Tuotosta määritellään yhteensä noin 600 indikaattorilla, joista noin 530 mittaa erikoissairaanhoidon suoritteita. Indikaattoreiden jaottelu käytännössä määrittää sen, miten hienojakoisesti tuottavuus saadaan eri palveluissa mitattua. Pääpaino asetetaan kaupungin tason sekä erikseen sosiaali-, terveydenhuolto- ja koulutuspalveluiden tuottavuuskehityksen tutkimiselle. Tutkimus myös esittelee tuottavuustutkimuksen kenttää yleisesti ja tulosten tulkinnan rajoituksia. Kokonaistuottavuuden sektorittaisen kehityksen mittaamisen lisäksi kehitystä on mahdollista arvioida myös pienempien toimintojen ja yksiköiden tasolla tutkimuksen tuottavuusindikaattoreiden ja datan niin salliessa. Näissä tapauksissa arviointi vaatii kuitenkin erityistä tarkkaavaisuutta, sillä mitä pienempien yksiköiden tuottavuutta tutkitaan, sitä suurempia ovat sekä satunnaistekijöiden että ulkopuolisten, vaikuttamattomissa olevien tekijöiden vaikutukset kokonaistuottavuuteen. Näitä ulkopuolisia tekijöitä, joihin kuuluvat esimerkiksi toimintatapojen muutokset, lakimuutokset ja toimintaympäristön muut merkittävät muutokset, on pyritty tutkimustulosten esittelyn yhteydessä erittelemään, mikäli niistä on ollut tietoa saatavilla ja tulokset ovat antaneet aihetta epäillä ongelmia aineistoissa. Tutkimuksessa kokonaistuottavuus ja sen muutokset määritetään identtisesti Tilastokeskuksen kansantalouden tilinpidon ja sen tuottamien kokonaistuottavuustilastojen kanssa. Tilastokeskus on mitannut kuntien ja kuntayhtymien koulutuspalveluiden, terveydenhuoltopalveluiden ja sosiaalipalveluiden kokonaistuottavuuden muutoksia sekä tuotoksen ja kokonaispanoksen volyymimuutoksia vuodesta 2001 alkaen (Hautakangas ym. 2007, 140), joten identtisillä määrittelyillä ja laskutoimituksilla varmistetaan kokonaistuottavuuden muutosten vertailtavuus kansallisten tilastojen kanssa sekä vertailtavuus mahdollisesti muissa kunnissa suoritettavien vastaavien tutkimusten kanssa. On syytä huomioida, että mahdolliset vertailut rajoittuvat tutkimuksen indeksiteoreettisten lähtökohtien johdosta tuottavuuskehityksen vertailuun: tuottavuuden absoluuttista tasoa näillä aineistoilla ei pystytä luotettavasti vertailemaan (esim. Aaltonen & Kangasharju 2007, 28). Tampereen kaupungin kokonaistuottavuuden muutosten selvittämisen lisäksi tutkimuksen toinen tärkeä tehtävä on hankkia tietoa siitä, miten Tilastokeskuksen kansallisessa kuntien ja kuntayhtymien tuottavuustilastossa käytetyt tutkimusmenetelmät sopivat yksittäisen kaupungin tai kunnan tuottavuuden muutosten mittaamiseen. Käytännössä tämä tarkoittaa huomion kiinnittämistä käytettävissä olevan datan soveltuvuuteen, menetelmien sisällölliseen sopivuuteen sekä mahdollisten virhelähteiden esiintymiseen. Tarkoitus on siis itse tuottavuu-

9 den mittaamisen ohella selvittää, millaisella reliabiliteetilla tutkimus pystyy tuottavuuden muutoksia analysoimaan. 1.3 Tutkimusaineisto ja käytetyt menetelmät Tuottavuutta tutkitaan monin erilaisin menetelmin: käytössä on indeksiteoreettisia menetelmiä, parametrisia menetelmiä ja ei-parametrisia menetelmiä (ibid., 28). Tämä tutkimus tutkii Tampereen kaupungin kokonaistuottavuutta ja kaupungin organisaation osien kokonaistuottavuuksia indeksiteoreettisin menetelmin, sillä tavoitteena on mukailla Tilastokeskuksen valtakunnallisia kuntien kokonaistuottavuuslaskelmia mahdollisimman tarkasti. Valinnalla on pyritty siihen, että kokonaistuottavuuden kehitystä pystytään vertaamaan valtakunnalliseen kehitykseen, mikä lienee myös tulosten tärkein ja merkityksellisin käyttötarkoitus. Esittelen kuitenkin myöhemmin lyhyesti myös tuottavuustutkimuksessa käytettyjä parametrisia ja ei-parametrisia menetelmiä, sillä niillä on tärkeitä implikaatioita mahdolliseen jatkotutkimuksen tarpeeseen. Koska tutkimus mukailee Tilastokeskuksen valtakunnallisia kuntien kokonaistuottavuuslaskelmia, myös käytetyt aineistot ovat samoja. Aineistoina on käytetty Opetushallituksen valtionosuuksien laskennassa käytettäviä perustieto- ja kustannusraportteja, Tilastokeskuksen oppilaitostilastoja, Tilastokeskuksen kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilastoa, Stakesin perusterveydenhuollon ja erikoissairaanhoidon suoritemäärätilastoja sekä Stakesin tilastoja kotipalveluista ja vanhusten laitospalveluista. Opetushallituksen perustieto- ja kustannusraporttien tiedoissa tarkastelu on rajattu Tampereen kaupunginhallituksen järjestämiin palveluihin ja Stakesin toimittamissa tilastoissa tamperelaisten käyttämiin palveluihin. Kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilastoista on samaten tutkimukseen otettu ainoastaan Tampereen kaupunkia koskevat tiedot. Perusterveydenhoidon tuotoksen laskennassa käytetyt valtakunnalliset RUGkustannuspainot on hankittu kaupungin sisältä, kun taas erikoissairaanhoidon DRG-kustannuspainot on saatu Stakesilta erikoissairaanhoidon suoritetilastojen yhteydessä. Valtakunnallisesta tutkimuksesta poiketen vanhusten palveluiden suorite- ja kustannusdataa on haettu kuusikkokuntaraporteista, jotka usein tarjoavat eritellympää ja tarkempaa tietoa Tilastokeskuksen tai Stakesin tilastoihin verrattuna. Vaikka valinnanvapaus aineistojen valinnassa oli ymmärrettävästi hyvin rajattua tutkimuksen mukaillessa Tilastokeskuksen kuntien kokonaistuottavuuden laskelmia, tuotosta kuvaavia aineistoja on erittäin helppo kritisoida. Suurin osa tuotoksen mittaamisen ongelmista ja tutkimustuloksen soveltamisen rajoitteista johtuu siitä, että aineistot eivät aina mahdollista tutkimuksen tekemistä siten kuin se pitäisi tehdä. Tällöin joudutaan turvautumaan huonompiin ratkaisuihin, jotka eivät kuvaa tuotoksen volyymia yhtä hyvin kuin first best indikaattorit kuvaisivat. Näitä ongelmia käsittelen tarkemmin sekä luvussa 3.3.2 että johtopäätösten yhteydessä tulosten soveltamisen rajoitteiden yhteydessä luvussa 6.3.

10 Tarkempaa tietoa eri alojen tuottavuuskehityksen syistä sekä tuottavuusindikaattoreiden sopivuudesta aloille ja vertailukelpoisuudesta kansallisten tuottavuusmittareiden kanssa hankin haastattelemalla eri alojen päättävissä asemissa toimivia henkilöitä. Koulutuspalveluiden osalta keskustelin perusopetuksen kehityspäällikkö Veli-Matti Kanervan, Tampereen ammattiopiston aikuiskoulutusjohtaja Teppo Tapanin, Tampereen ammattikorkeakoulun vararehtori Kaisa Lahtisen ja Tampereen ammattiopiston talouspäällikkö Raija Mäkelän kanssa. Sosiaali- ja terveyspalveluiden osalta taas haastattelin tilaajapäällikkö Erkki Lehtomäkeä, tukipalvelupäällikkö Virva Iisalaa ja sijaishuoltopäällikkö Timo Vikmania. Pirkanmaan sairaanhoitopiirin osalta tutkimusta kommentoivat talousjohtaja Alpo Karila ja hallintoylilääkäri Jaakko Herrala. Haastatteluiden lisäksi tutkimusta kommentoivat sähköpostitse päivähoidon johtaja Leena Viitasaari, Tampereen työväenopiston rehtori Matti Saari, suunnittelupäälliköt Aila Salmelin, Vesa Komonen ja Tuija Mannila sekä tilaajapäällikkö Taru Kuosmanen. Tutkimuksesta on saatu kommentteja myös tilaajaryhmän johtoryhmän kokouksessa käydyn keskustelun yhteydessä. Sekä haastatteluiden avulla hankittua että muilla tavoin kerättyä informaatiota tuottavuuskehityksen syistä ja indikaattoreiden soveltuvuudesta pyrin esittämään myöhemmin yhdessä tuottavuuskehityksen tarkastelun kanssa ja erikseen tutkimuksen johtopäätösten yhteydessä.

11 2 TULOKSELLISUUSKÄSITTEET JA NIIDEN SUHTEET TOISIINSA 2.1 Tuottavuus Tuottavuus tuotantoteoreettisena käsitteenä on lähtöisin klassisen talousteorian suurimman klassikon, Adam Smithin, tuotannosta. Smithin mukaan kansakunnan hyvinvointi oli lähtöisin kahdesta tekijästä: työn tuottavuudesta ja tuottavaa työtä tekevien ihmisten lukumäärästä. Samaten Smithin mukaan työn tuottavuuden parantamisen tärkein keino oli työnjako ja sen seurauksena tapahtuva erikoistuminen. (Saari 2006, 95) Vaikka tuotantoteoria on sittemmin eteenpäin kehittynytkin, pätevät Smithin ajatukset lähtökohtaisesti edelleen. Tuotantoteoriassa kokonaistuottavuuden kaava muotoillaan yleensä seuraavasti: kokonaistuottavuus = tuotoksen määrä / panoksen määrä. Käytännössä kokonaistuottavuuden mittauksessa on otettava huomioon, että tuotoksen ja panoksen muutokset ovat paitsi määrällisiä, myös laadullisia. Käytännössä kilpailullisilla markkinoilla on kysymys siitä, että erilaisten tuotosten ja panosten suhteelliset hinnat muuttuvat. Laatumuutosta voidaan korostaa sisällyttämällä se kokonaistuottavuuden kaavaan: kokonaistuottavuus = tuotoksen laatu ja määrä / panoksen laatu ja määrä. (Ibid., 97) Kokonaistuottavuuden lisäksi myös osatuottavuudet ovat usein kiinnostavia: niissä kysymys on kokonaistuotoksen ja yhden panostekijän suhteesta. Esimerkiksi Smithin mainitsema työn tuotavuus on osatuottavuuskäsite. Työn tuottavuuden lisäksi osatuottavuutta voidaan laskea vaikkapa pääoma-, materiaali- tai energiapanoksille. Osatuottavuudet ovat tarkoituksenmukaisia mittareita erityisesti silloin, kun panosten korvautumista tapahtuu vähän tai kun panosten korvautumisen aste ja vaikutukset ymmärretään (ibid., 159). Mikäli panosrakenne taas muuttuu merkittävästi, voivat osatuottavuuden mittarit johtaa taitamattoman mittaajan käsissä karkeisiin virhepäätelmiin: kymmenen työmiehen korvaaminen kaivinkoneella ehkä nostaa kokonaistuottavuutta, mutta ei varmasti nosta sitä kymmenkertaiseksi, kuten työn tuottavuusmittari tilanteessa antaisi ymmärtää. Kilpailullisilla tuotos- ja panosmarkkinoilla tuottavuuden mittaaminen on yksinkertaista: sekä tuotoksella että panoksella on rahalliset arvot, yksikköhinnat, jotka kuvaavat niiden laatua. Tuotos saadaan laskettua yksinkertaisesti kertomalla tämä hinta tuotoksen tai panoksen määrällä. Myös julkisella sektorilla panoksen määrittely on yksinkertaista: työpanos sekä käytetyt tavarat ja palvelut ostetaan kilpailullisilta markkinoilta kuten myös yritykset tekevät. Tuotoksen määrittelyssä syntyy kuitenkin ongelmia, sillä suurin osa tuotoksesta on markkinatonta, ja kilpailulliset markkinat eivät määritä sille yksiselitteisiä hintoja. Tällöin tuotosta joudutaan määrittämään volyymi-indikaattoreilla, joiden mittauksen ongelmiin syvennyn tarkemmin luvussa 3.3.2.

12 2.2 Tuloksellisuuskehikko Tuottavuuden suhde muihin tuloksellisuuskäsitteisiin määräytyy osana tuloksellisuuskehikkoa (kuvio 1). Tuloksellisuus itsessään on yläkäsite, joka sisältää tuottavuuden lisäksi myös pehmeämpiä käsitteitä, jotka tuloksellisuuskehikon mukaisesti siis ovat taloudellisuus ja vaikuttavuus. Tuloksellisuuden voidaankin nähdä sisältävän koko paketin. Se on hyvä käsite silloin, kun halutaan muistuttaa siitä, että palveluprosessin suorituskykyä ei arvioida vain sen välittömien panosten ja tuotosten perusteella, vaan myös palvelun vaikuttavuus on tärkeä arvioinnin perusta. Periaatteessahan tuottavuus voi parantua, vaikka palvelun vaikuttavuus kärsisi (Kanerva 2008, 11). Palvelukyky Panokset Kustannukset Tuotannontekijät Tuotos Vaikutus Tavoitteet ja tarpeet Tuottavuus Vaikuttavuus Taloudellisuus Tuloksellisuus KUVIO 1 Tuloksellisuuskehikko Taloudellisuus viittaa kustannuksen ja tuotoksen suhteeseen (ibid., 10). Esimerkiksi koulutuspalveluissa taloudellisuus voisi olla opettajalle maksetun palkan ja opettajan antaman opetustunnin suhde. Taloudellisuuden ja tuottavuuden ero muodostuu siitä, että tuottavuudessa on kyse koko panoskäytön suhteesta tuotokseen, kun taas taloudellisuus viittaa vain toteutuneiden ja kohdistettavissa olevien kustannuksen suhteesta tuotokseen. Siten tuottavuuden voidaan tavallaan nähdä ottavan yhtälön panospuolen huomioon kokonaisvaltaisemmin kuin tuloksellisuus. Vaikuttavuus taas tarkoittaa palvelun vaikutusten suhdetta sen tavoitteisiin (ibid., 11). Jälleen koulutuspalveluita esimerkkinä käyttäen vaikuttavuus vastaa kysymyksiin siitä, tuottaako opetus haluttuja vaikutuksia. Esimerkiksi luokkakoon kasvattaminen 20 oppilaasta 40 oppilaaseen nostaisi tuottavuuden ja taloudellisuuden kaksinkertaiseksi. Vaikuttavuuden kannalta jouduttaisiin kuitenkin vastaamaan kysymyksiin siitä, mitä hyötyä opettajan työstä on tuollaisessa luokassa? Mitä jos oppilaat häiritsevät toisiaan tai heikompien oppilaiden saama erityisapu vähenee?

13 2.3 Tehokkuus Tehokkuus on tuottavuuden lähikäsite. Saaren (2007, 163) mukaan tehokkuus on tavoitteellisen toiminnan yleiskäsite, joka kertoo jotain tuotetun arvon ja sen vaatiman uhrauksen suhteesta. Tehokkuuden tunnusluvut ovat useimmiten suhdelukuja kuten liikevaihto per henkilö, sillä mielekäs suhdeluku voidaan muotoilla myös keskenään yhteismitattomista suureita. Näitä tunnuslukuja on monenlaisia, esimerkkeinä vaikkapa kansantalouden tehokkuuden mittari BKT per asukas, liiketoiminnan tehokkuuden mittari kannattavuus tai tässä tutkimuksessa kohteena oleva reaaliprosessin tehokkuuden mittari tuottavuus. Saari (2007,163) tarkentaa vielä, että tehokkuuden mittarit kertovat yleensä vain osatotuuden jonkin toiminnan tuottavuusvaikutuksista. Siksi tehokkuuden mittareista puhuttaessa on syytä perehtyä tarkasti niiden todelliseen sisältöön ja pyrkiä mahdollisimman perusteellisesti ymmärtämään niiden vaikutukset kokonaistuottavuuteen. Tehokkuus on jaettavissa useisiin alalajeihin: tällaisia ovat esimerkiksi tekninen tehokkuus, allokatiivinen tehokkuus ja kustannustehokkuus. Teknisesti tehokkaasti toimiva tuotantolaitos tuottaa siten, että yhden tuotoksen lisääminen vaatisi joko muiden tuotosten vähentämistä tai jonkin panoksen lisäämistä (Honkatukia & Sulamaa 1998, 13). Sisällöltään käsite siis muistuttaa läheisesti kansantaloustieteessä keskeistä pareto-tehokkuutta. Allokatiivisella tehokkuudella taas viitataan siihen tuotannon panosyhdistelmään, joka minimoi tuotannon kustannukset. Kustannustehokkuus taas on teknisen ja allokatiivisen tehokkuuden tulo: sillä viitataan havaittujen kustannusten tason ja kustannuksia minimoivan tason suhteeseen. (ibid., 13). Myös sisäinen ja ulkoinen tehokkuus ovat tuottavuustutkimuksen yhteydessä tärkeitä tehokkuuskäsitteitä, jotka ovat helposti ymmärrettävissä tuloksellisuuskehikon kautta. Sisäinen tehokkuus jaetaan edellä esiteltyihin tuottavuuteen ja taloudellisuuteen. Syväsen (2003,38) mukaan sisäinen tehottomuus taas tarkoittaa sellaista tilannetta, jossa annetuilla voimavaroilla ei saada aikaan sitä tuotoksen määrää, joka olisi mahdollista tuottaa. Ulkoinen tehokkuus taas viittaa toiminnan vaikuttavuuteen ja tuloksellisuuteen. Tällöin siis on laajemmalti kyse siitä, miten tuottajan panoskäyttö hyödyttää ulkopuolista maailmaa. Ulkoisen tehokkuuden arvioinnissa on huomattava, että sitä mitataan eri organisaatioissa hyvin erilaisilla mittareilla. Siten määrittelystä riippuen organisaation ulkoisen tehokkuuden mittauksessa voidaan saada huomattavasti toisistaan poikkeavia tuloksia.

14 3 TUOTTAVUUSTUTKIMUKSEN TRADITIO, MENE- TELMÄT JA VALTAKUNNALLISET TULOKSET 3.1 Tieteellinen tausta 3.1.1 Uusi julkisjohtaminen Tuottavuuden mittaaminen ja tutkimus julkisessa hallinnossa perustuu suurelta osin uutena julkisjohtamisena (New Public Management) tunnettuun hallintotieteelliseen traditioon, jonka juuret ovat 1970-luvun lopulla erityisesti anglosaksisissa maissa (Salminen 2004, 76-77). Talouskasvun kokonaisvaltainen hidastuminen kahden öljykriisin yhteydessä suuntasi kiinnostusta kohti siihen asti jatkuvasti kasvaneen, yhä suuremman taloudellisen roolin ottaneen julkisen talouden tehokkuuteen (Bouckaert & Pollitt 2000, 29). Uusklassinen ja hieman myöhemmin myös monetaristinen taloustiede esittivät vetävin perusteluin, että byrokraattinen ja raskas julkinen sektori oli este luonnolliselle talouskasvulle, sillä se aiheutti sekä teknistä että allokatiivista tehottomuutta. Lisäksi samaan aikaan pääomamarkkinoiden globalisaatio ja kansainvälisen kaupan kasvu lisäsivät paineita yhdenmukaistaa julkisen sektorin rakenteita sekä kansainvälisesti että yksityisen sektorin kanssa. (Bouckaert & Pollitt 2000, 28). Sisällöllisesti uudessa julkisjohtamisessa keskeistä on yksityistäminen ja yksityisen sektorin toimintatapojen käyttöönotto vaihtelevassa mittakaavoissa. Oppisuunnan keskeisiä teesejä ovat julkisen omaisuuden myynti, uudet johtamistavat, julkisen sektorin kasvun rajoittaminen ja sen henkilöstön vähentäminen. Käytännössä on pyritty julkisen sektorin toiminnan tehostamiseen. Toimintaa on pyritty kontrolloimaan esimerkiksi kustannusseurannalla, henkilöstökatoilla, julkisten hankintojen kilpailuttamisella sekä tuottavuustutkimuksella ja mittareilla. (Salminen 2004, 77) Varsin radikaalisti julkisen sektorin toimintatapoja muuttamaan pyrkivänä ajattelutapana uusi julkisjohtaminen on kerännyt myös merkittävää kritiikkiä erityisesti poliittisen kentän vasemmalta laidalta: kritiikki on kohdistunut erityisesti oppisuunnan yksiulotteisiin ihmiskäsitykseen ja saavutettujen tehokkuusetujen pienuuteen tarvittaviin hallinnollisiin toimenpiteisiin verrattuna. Kritiikin tarkempi erittely paljastaa sillä olevan ainakin kolme toisistaan selvästi eroavaa perustetta. Ensinnäkin Dunnin ja Millerin (2007, 350) mukaan uuden julkisjohtamisen oppeja noudattavasta valtiosta muodostuu väistämättä heikko, manageristinen valtio, joka ei pysty vastaamaan sisäisiin tai ulkoisiin, ympäristöstä lähtöisin oleviin, haasteisiin. Tämä ongelma näkyy tällä hetkellä erityisesti valtioiden kyvyttömyydessä vastata ilmastonmuutoksen asettamiin haasteisiin. Toiseksi Dunn ja Miller (2007, 350) toteavat suuren osan empiirisestä aineistosta osoittavan, että uusi julkisjohtaminen ei ole onnistunut tuottamaan tehokkaampaa ja tuottavampaa julkishallintoa.

15 Kolmas syy, minkä takia uutta julkisjohtamista on kritisoitu, on sen tunkeutuminen politiikan puolelle (Osborne & Plastrik 2000, 2-3). Vaikka uudessa julkisjohtamisessa on teoreettisella tasolla kyse hallinnon uudistamisesta, ja se angloamerikkalaisissa kulttuureissa kulkee usein iskulauseella reinventing government, ovat myös poliittiset ja lainsäädännölliset ajattelutavan muutokset kriittisiä reformien onnistumiselle. Vaikka paradigman kannattajien mukaan kysymys on hallinnollisesta eikä poliittisesta reformista, on Osbornen ja Plastrikin (2000, 3) mukaan selvää, että poliittiset uudistukset ovat ainakin välttämätön premissi hallinnossa tehtävälle uudistustyölle. 3.1.2 Governance-ajattelu Käsitteellä corporate governance viitataan yksityisellä sektorilla yrityksen hallituksen tehtävänä olevaan yrityksen toimivan johdon valvontaan. Ajatustavan kannalta keskeistä on päämies-agentti-ongelman ratkaisu: miten organisaation toimijat saadaan toimimaan joko osakeomistajien tai kaikkien organisaation sidosryhmien etujen mukaisesti. Myös corporate governance ajattelun toinen puoli, taloudellisen tehokkuuden saavuttaminen, on kiinteästi yhteydessä tämän kanssa: päämies-agentti-ongelmaan keskittymisen taustalla on useimmiten juuri osakkeenomistajien yrityksestä saaman arvon maksimoiminen. (Wikipedia 2008a) Yksityiseltä sektorilta lähtöisin olevien toimintamallien käyttöönotto julkishallinnossa on johtanut myös governance-ajattelun käyttöönottoon julkisen toiminnan järjestämisessä. Kuten Rhodes (1996, 673) toteaa, julkisessa toiminnassa termillä governance voidaan nähdä olevan useita eri merkityksiä. Sillä voidaan viitata esimerkiksi minimihallintoon, yksityistettyyn hallintoon, uuteen julkisjohtamiseen, hyvään hallintoon, yhteisölliseen ja verkostoituneeseen hallintoon tai itseorganisoituvaan verkostoon. Vaikka merkitykset kuvaavatkin governanceajattelua eri lähtökohdista ja kenties jopa erilaisin poliittisin tarkoitusperin, voi niistä huomata yhtenäisen teeman: governance-ajattelu merkitsee myös julkisella sektorilla nimenomaan valvonnan ja toteutuksen eriyttämistä ja entistä itseohjautuvampien organisaatio- ja toimintamallien käyttöönottoa sekä entistä suurempaa organisatorista autonomiaa. Myös Halachmi (2007, 306) toteaa, että governance-ajattelun käyttöönotto julkisen toiminnan kontekstissa on kytköksissä eräänlaiseen paradigman muutokseen. On siirrytty hallitsemisesta hallintaan: tapaan, jolla kansalaisten tarpeet voidaan täyttää paremmin erilaisten yhteistoimintahankkeiden kautta. Halachmin (ibid., 306) mukaan governance-ajattelun ytimessä onkin julkishallinnon organisatoristen raja-aitojen, lainsäädännöllisten ongelmien ja hallinnollisten toimintatapojen rajoitteista vapautuminen siten, että toimintaa voidaan järjestää entistä tarkoituksenmukaisemmin ja tehokkaammin. Suomen kunnista governance-ajattelu on saanut vahvasti jalansijaa Tampereella, jossa on vuoden 2007 alusta siirrytty ns. tilaaja-tuottaja-malliin. Mallissa ajatuksena on toiminnan jakaminen ensinnäkin tilaaja- ja viranomaistoimintaan,

16 johon kuuluvat lautakunnat ja niitä tukeva tilaaja- ja viranomaisorganisaatio, ja toiseksi palvelu- ja liiketoimintaan, jossa palveluita varsinaisesti tuotetaan. Poliittisessa päätöksenteossa resurssit siis ohjataan tilaajaorganisaatiolle, jotka saamillaan määrärahoilla ostavat palveluita joko kaupungin omilta palveluorganisaatiolta tai muilta palveluiden tarjoajilta. (Tampereen kaupunki 2003, 3) Mallilla on pyritty kohti governance-mallin mukaista toimintatapaa, jossa vastuu palvelun saatavuudesta ja toiminnasta on jätetty poliittisille päätöksentekoelimille, joilla on vapaus tilata palvelu parhaaksi katsomiltaan organisaatioilta. Palvelun toteutus tapahtuu siihen erikoistuneessa organisaatiossa, joka ideaalitilanteessa pystyy toimimaan ilman poliittisen byrokraattisuuden rasitteita. 3.2 Julkisen sektorin tuottavuuden tutkimus Suomessa ja ulkomailla Tuottavuuden mittaaminen ja tutkimus julkisella sektorilla on erittäin vaikeaa, sillä tuotoksen määrittely julkisella sektorilla tuottaa mittaamiseen ongelmia, joita ei perinteisesti yksityisen sektorin tuottavuuden mittauksissa ole (Parjanne 2008, 3). Ongelmiin ja niiden syihin palaan tarkemmin myöhemmin luvussa 3.3.2, mutta niiden olemassaolo on tärkeää pitää mielessä, kun tarkastellaan sitä, miksi tuottavuuden mittaaminen on julkisella sektorilla aloitettu vasta verrattain myöhään. Tilastokeskuksen (1999, 12) mukaan Suomessa alettiin kiinnittää huomiota tuottavuuden mittaamiseen vasta 1990-luvulla. Erityisesti kehitystä vauhditti vuosina 1996-1999 kansallinen Tuottavuudella tulevaisuuteen ohjelma, jonka osana myös Tilastokeskuksella alettiin kehittää julkisen toiminnan tuottavuustilastointia. Tilastokeskus on Suomessa julkaissut kuntien ja kuntayhtymien tuottavuustilastoa vuodesta 2001 lähtien (Tilastokeskus 2008). Tilastossa kuntien ja kuntayhtymien tuottavuutta mitataan toimialatasolla, ja huomio kiinnitetään erityisesti tuottavuuden vuosittaiseen muutokseen tuottavuuden absoluuttisen tason sijasta. Tilastokeskuksen lisäksi aktiivisia kotimaisia tuottavuuden tutkijoita ovat esimerkiksi Stakes ja VATT, jotka ovat toteuttaneet useita erilaisia tuottavuustutkimuksia erityisesti terveydenhuoltopalveluiden ja koulutuspalveluiden aloilla (Parjanne 2008, 3). Kotimaisen tuottavuustutkimuksen tärkeimpiä tuottavuuden kehitykseen ja erityisesti sen vuosittaisiin muutoksiin liittyviä tutkimustuloksia on listattuna taulukossa 1. Nämä tutkimustulokset ovat erittäin mielenkiintoisia myös tämän tutkimuksen lopputulosten vertailuaineistona.

17 TAULUKKO 1 Suomalaisen tuottavuustutkimuksen tuloksia (Parjanne 2008, 4) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Kuntasektorin kokonaistuottavuus: (TK) -3,10 % -2,00 % -1,40 % -1,00 % 0,20 % -0,60 % Koulutuspalvelut -1,30 % -1,10 % -1,40 % -0,60 % 0,40 % 0,30 % Terveydenhuoltopalvelut -3,20 % -2,80 % -1,80 % -1,40 % 0,10 % -0,70 % Sosiaalipalvelut -5,30 % -1,90 % -0,50 % -0,80 % 0,30 % -1,50 % Perusopetus (VATT) -2,80 % -0,60 % -2,40 % -1,20 % -0,20 % Lukiot (VATT) -4,20 % -2,30 % -2,70 % -1,90 % Ammatillinen koulutus (VATT) +2% / vuosi, 2001-2003 Yliopistot (VATT) +0,5% / vuosi, 2001-2005 Päivähoito (VATT) -2,10 % 0,20 % -0,80 % Terveyskeskukset (VATT) -3,20 % -3,40 % -2,70 % -1,90 % -0,70 % Erikoissairaanhoito (CHESS) -2,20 % 0,10 % -0,30 % -1,60 % -0,80 % Vanhusten laitoshoito (CHESS) -6,40 % -0,50 % -0,50 % -2,10 % Julkisten palveluiden tuotoksen ja tuottavuuden mittaaminen on saanut merkittävästi huomiota myös kansainvälisesti, sillä etenkin kansainvälisessä mittakaavassa erilaisten parhaiden käytäntöjen löytäminen on mahdollista, ja se tarjoaa erittäin mielenkiintoista tietoa tuottavuuden kehittämisen kannalta (Tilastokeskus 1999, 13). Aaltosen ja Kangasharjun (2007, 21) mukaan kansainvälisiä vertailuja ovat julkaisseet esimerkiksi Euroopan Unioni, Euroopan keskuspankki, Maailmanpankki ja OECD, minkä lisäksi myös taloustieteellisissä aikakauskirjoissa on julkaistu enenevissä määrin tutkimuksia hyvinvointipalvelujen tuottavuudesta. Heidän mukaansa on kuitenkin useita syitä, jotka aiheuttavat sen, että vertailut eivät ole luotettavia. Parjanteen (2008, 3) mukaan kansainvälisiä vertailuja kuitenkin yhdistää se tekijä, että Suomi on menestynyt niissä erinomaisesti. 3.3 Tuottavuuden tutkimuksen teoria 3.3.1 Tuottavuustutkimuksen tärkeimmät menetelmät Tuottavuustutkimuksessa käytetyt tärkeimmät menetelmät ovat jaettavissa kahteen ryhmään. Ensinnäkin tehdään indeksiteoreettisia tutkimuksia, joissa pääpaino on palveluiden tuottavuuden muutoksen mittauksessa. Näistä tutkimuksista tärkeimpänä esimerkkinä on Tilastokeskuksen tekemä tuottavuusmittaus. Toiseksi tutkimusta tehdään parametrisilla ja ei-parametrisilla laskentamenetelmillä, joilla pääpaino ei ole tuottavuuden muutosten mittaamisessa, vaan eri tuotantoyksiköiden välisten tehokkuuserojen analysoinnissa. Tällaisia tutkimuksia ovat Suomessa tehneet esimerkiksi VATT ja CHESS koulutus-, sosiaali- ja terveydenhuoltopalveluiden aloilla. (Aaltonen & Kangasharju 2007, 28) Indeksiteoreettisessa käsittelyssä on kyse useiden yhteismitattomien aikasarjojen informaation tiivistämisestä harvemmiksi tunnusluvuiksi siten, että menetetään mahdollisimman vähän tärkeää tietoa (Tilastokeskus 2007, 98). Toisin sanoen siinä ollaan kiinnostuneita samanlaatuisten ja mittayksiköistä vapaiden

18 suhdelukujen aggregoinnista. Indeksilaskenta siis ratkaisee laadullisesti erilaisten hyödykkeiden hinta- ja määräaikasarjojen aggregoinnin tiivistämällä informaation indeksisarjoihin, jotka mittaavat hyödykkeiden hintojen tai määrien suhteellista muuttumista ajassa (ibid., 99). Tyypilliset indeksit ovatkin siten joko hinta- tai määräsuhteiden painotettuja keskiarvoja, joissa painorakenteet on määritelty siten, että ne vastaavat joko perus- ja/tai vertailuajankohdan tilannetta. Indeksiteoria jakautuu pelkistetysti deskriptiiviseen ja analyyttiseen tutkimussuuntaukseen, joista ensimmäinen keskittyy kuvaamaan erilaisia muutoksia, kun taas jälkimmäinen asettaa oletuksia agenttien toiminnasta ja pyrkii tarkemmin mallintamaan agenttien toimintaa. (Ibid., 99) Näistä erityisesti deskriptiivinen tutkimussuuntaus on keskeinen Tilastokeskuksen kansallisissa tuottavuusaikasarjoissa ja siten ymmärrettävästi myös tässä tutkimuksessa. Indeksiteoreettisella lähestymistavalla tehtävässä tutkimuksessa on aina ratkaistavana kaksi erityisen tärkeää ongelmaa: hintojen ja määrien samanaikainen muutos, joka tekee vertailtavista hyödykekoreista rakenteellisesti erilaisia sekä laadunmuutos, jossa taas on kysymys hinnanmuutoksen jakamisesta laadunmuutoksen aikaansaamaan hinnanmuutokseen ja todelliseen hinnanmuutokseen eli laatupuhdistettuun hinnanmuutokseen. Ensimmäinen ongelmista on ratkaistavissa erilaisilla hinnan- ja määränmuutoksen mittareilla, kuten Laspeyres n, Paaschen, Edgeworthin ja Fisherin indekseillä, joissa hyödykekorit määritellään rakenteellisesti samanlaisiksi (ibid., 100). Tilastokeskuksen kuntien tuottavuustilastossa näistä on käytetty Laspeyres n indeksiä, jossa lähtökohdaksi valitaan perusajankohdan kulutusrakenne ja konstruoidaan vertailuajankohdan hypoteettinen kulutusmeno perusajankohdan hyödykekorille vertailuajankohdan hinnoilla (esim. Hautakangas ym. 2007, 140-141). Laadunmuutoksen ongelmia taas on pyritty ratkaisemaan nk. hedonisilla indeksimenetelmillä, joiden tavoitteena on eliminoida esiin tuodut laadullisten muutosten vaikutukset hinnanmuutoksen mittaamisessa. Menettely johtaa tilanteeseen, jossa todellinen hinnanmuutos on jaettu osatekijöihin seuraavasti: todellinen hinnanmuutos = laatupuhdistettu hinnanmuutos + laadullisten ominaisuuksien muuttumisesta syntyvä hinnanmuutos. (Tilastokeskus 2007, 102) Tässä tutkimuksessa käytetään kuitenkin Tilastokeskuksen esimerkin mukaisesti yksinkertaisempia menetelmiä laadunmuutoksen ratkaisuun. Näistä menetelmistä kerron lisää luvussa 3.3.3, jossa keskityn julkisen sektorin tuottavuuden mittaamiseen Tilastokeskuksessa. Tuottavuustutkimusta tehdään usein myös parametrisesti regressiomalleilla tai ei-parametrisesti lineaariseen optimointiin perustuvilla menetelmillä. Tällöin pyritään mittaamaan tehokkuutta, eli saamaan selville eri tuotantoyksiköiden välisiä eroja. Ei-parametrisiin menetelmiin kuuluviksi luetaan esimerkiksi DEA (Data Envelopment Analysis) ja FDH (Free Disposable Hull), kun taas parametrisista menetelmistä tuottavuustutkimuksessa käytetään useimmiten SFA:ta (Stochastic Frontier Analysis).

19 Ei-parametriset menetelmät perustuvat lineaariseen optimointiin. Käytännössä sen avulla pystytään muodostamaan tehokkuusrintama, jolle kuuluvat kaikkein tehokkaimmat yksiköt ja niiden lineaarikombinaatiot, jotka saavat tehokkuusluvukseen ykkösen. Muiden yksiköiden tehokkuusluvut taas lasketaan suhteessa näihin yksiköihin ja niiden osoittamaan tehokkuusrintamaan. Menetelmien merkittävä etu on se, että niissä ei estimoida tuotanto- tai kustannusfunktiota kokonaan, vaan ainoastaan sen yksi ominaisuus, tehokkuusluku. (Kangasharju ym. 2007, 126-127) Siten menetelmien datalle asettamat vaatimukset ovat selvästi parametrisia menetelmiä matalammat, ja ne soveltuvat tuottavuuden tutkimiseen useammissa tilanteissa. Kangasharju ym. (ibid., 126) toteavatkin, että erityisesti DEA on ollut vallitseva menetelmä tehokkuuden arvioinnissa tähänastisessa tuottavuuden tutkimuksessa. Parametriset regressiomalleja hyödyntävät lähestymistavat taas perustuvat tavallisesti tuotanto- tai kustannusfunktioiden estimointiin. Tällöin tehottomuutta pyritään käsittelemään jakamalla virhetermi kahteen osaan, normaalijakautuneeseen virhetermiin ja tehottomuutta kuvaavaan virhetermin osaan. Tällaista menetelmää kutsutaan tilastotieteessä stokastisen rintaman analyysiksi (SFA, Stochastic Frontier Analysis). Koska menetelmä on tilastollinen, toisin kuin eiparametrisilla menetelmillä, voidaan sen avulla myös arvioida muuttujien välisiä riippuvuuksia ja estimoida tehokkuusrintamaa, joka ei pakota yhtään tilastoyksikköä täysin tehokkaaksi. (ibid., 128-129) Stokastisen rintaman analyysia voidaankin pitää eräänlaisena ideaalimenetelmänä tehokkuuden tutkimuksessa. Menetelmän tuottama informaatio on muihin menetelmiin verrattuna jalostuneita, mutta useimmissa tilanteissa sen datalle asettamat vaatimukset pakottavat tutkijan turvautumaan muihin menetelmiin. 3.3.2 Tuotoksen ja panoksen mittaaminen julkisella sektorilla Kilpailullisilla markkinoilla yrityksen tuotosta voidaan kuvata helposti tuotannon markkinahinnalla. Julkisen tuotannon osalta tämä on kuitenkin mahdollista vain harvoin, sillä suurin osa tuotannosta annetaan kuluttajille vastikkeetta tai nimellistä palvelumaksua vastaan. Tällöin kirjanpidosta saadaan tuotoksen määrittelyä varten ainoastaan kustannustieto, joten tuotoksen mittaamisessa joudutaan turvautumaan vaihtoehtoisiin menetelmiin. Ratkaisuna ongelmaan julkisen sektorin tuotosta on päädytty mittaamaan volyymi-indikaattoreilla, jotka kuvaavat tarjotun palvelun tai hyödykkeen määrää: tällaisia volyymi-indikaattoreita ovat esimerkiksi opetustunnit, tehdyt eläkepäätökset tai vaikkapa potilaan hoitoaika vuodeosastolla. On helppo huomata, että volyymi-indikaattorien käyttö tuotoksen mittauksessa tekee sen suuruuden määrittämisestä ongelmallista, sillä tuotos ei riipu ainoastaan volyymi-indikaattorin määrästä, vaan myös muista ominaisuuksista, joista tärkeimpiä ovat laatu ja kohdentuminen. Kilpailullisten markkinoiden hyödykkeissä nämä ominaisuudet sisältyvät tuotteen hintaan, mutta volyymiindikaattorit eivät niitä huomioi. (Kangasharju 2007, 10) Esimerkkinä voidaan käyttää vaikkapa opetustuntia: tuotoksen ei voida katsoa lisääntyneen, jos käy-

20 tetty aika kuluu kurinpitoon. Myöskin yksi pidempi lääkärikäynti, jossa potilaan tilannetta tarkastellaan kokonaisuutena, kasvattaa volyymi-indikaattorilla mitattua tuotosta vähemmän kuin usein tehottomampi pätkittäinen, lähinnä välittömiin oireisiin pureutuva hoito. Ongelmaa lisää se, että volyymi-indikaattorit ovat toistaiseksi varsin puutteellisia. Vaikka eri hallinnonaloilla eri valtioissa ympäri maailmaa on pyritty yhä lisääntyvissä määrin kehittämään datan keräämistä ja käytettäviä indikaattoreita (esim. Tilastokeskus 1999, 18), on saatavissa oleva data vielä varsin puutteellista. Esimerkiksi koulutuksen tuotosta voitaisiin first best tilanteessa vertailla opetustuntien määrällä opetusaineittain huomioiden myös oppimistulokset, kun taas tällä hetkellä aineisto rajoittaa koulutuksen tuotoksen mittaamisen lähinnä oppilasmäärään eri asteisissa oppilaitoksissa. Uusien indikaattoreiden ja tilaston keruun kehittäminen on kuitenkin jatkuvasti käynnissä, ja siten onkin varmaa, että tulevaisuus tuo mukanaan monenlaisia muutoksia tuotosta mittaaviin indikaattoreihin. Euroopan tilastovirasto on antanut ohjeistuksen muun markkinattoman tuotoksen volyymi-indikaattoreista kansantalouden tilinpitoa varten. Sen mukaan volyymi-indikaattoreiden pitää kattaa kaikki ulkopuolisille tuotetut tuotteet, kukin tuotos pitää painottaa kustannuksilla, tuotokset pitää määrittää mahdollisimman hienojakoisella jaolla homogeenisiin tuoteryhmiin, ja indikaattoreissa pitää huomioida laadun muutokset. (Hautakangas ym. 2007, 142) Näistä toteutuu täydellisesti vain toinen, tuotosten painottaminen kustannuksilla. On kuitenkin selvää, että kyse on eräänlaisesta parhaasta toimintatavasta: kaikkien tuotteiden huomioonottaminen tai vaikkapa laadun huomioiminen kaikessa tuotoksessa on käytännössä mahdotonta. Siten realistisena tavoitteena voisikin olla kriteereiden saavuttamisen sijasta jatkuva niitä kohti pyrkimisen prosessi. Panoksen laskeminen on julkisella sektorilla huomattavasti tuotoksen laskemista helpompaa, sillä toisin kuin tuotoksella, panoksella on markkinahinnat myös julkisella sektorilla. Kokonaispanos lasketaan yksinkertaisesti välituotekäytön kustannuksista, kiinteän pääoman kulumisesta ja palkansaajakorvauksista (ibid., 142). Nämä kustannukset deflatoidaan joko edellisen vuoden tai valitun perusvuoden hintoihin niiden hintakehitystä kuvaavilla indekseillä, jotta kustannukset saataisiin mittaamaan ainoastaan panoksen määrän kehitystä: näin luvuista poistetaan sekä inflaation että mahdollisten suhteellisten palkka- ja kustannustason muutoksen vaikutukset (ibid.,142). 3.3.3 Julkisen sektorin tuottavuuden mittaaminen Tilastokeskuksessa Tilastokeskuksen kuntien ja kuntayhtymien tuottavuustilastoa laaditaan koulutus-, sosiaali- ja terveydenhuoltopalveluista. Tilasto pystytään nykyään laatimaan suoraan kansantalouden tilinpidosta, sillä vuonna 2006 näiden toimialojen palveluiden sekä pakollisen sosiaalivakuuttamisen tuotoksen laskelmamenetelmää muutettiin kansantalouden tilinpidossa siten, että muun markkinattoman tuotoksen laskennassa siirryttiin käyttämään tuotoksen volyymi-indikaattoreita.

21 (Hautakangas ym. 2007, 140) Tällä tarkoitetaan sitä, että tuotoksen mittarina käytetään tuotettujen palvelujen määrien muutoksia, joiden oletetaan kuvaavan tuotettujen palvelujen volyymin muutosta. Kokonaistuottavuuden muutos lasketaan tuotoksen volyymin muutoksen ja kokonaispanoksen volyymin muutoksen välisenä suhteena. Volyymin muutoksien laskemiseen käytetään ns. Laspeyres n volyymi-indeksiä: Q t + 1 t t i n t t+ 1 pi qi i= 1 ( La) = n, missä p q i= 1 t t i i p = tuotteen i hinta perusvuonna t ja t q i = tuotteen i määrä perusvuonna t Tuotoksen laskennassa käytetään siis palvelusuoritteita, joiden avulla pyritään estimoimaan palveluiden volyymin muutosta. Koska volyymin muutoksen laskennassa käytetään Laspeyres n indeksiä, painotetaan volyymin muutoksia kustannusosuuksilla. (ibid., 141) Palvelusuoritteita, joita laskennassa käytetään, ovat esimerkiksi koulutuksessa oppilasmäärät tai opetustunnit, perusterveydenhuollossa käyntimäärät, erikoisterveydenhuollossa hoitoepisodit ja sosiaalipalveluissa usein hoitopäivät. Tarkempi erittely Tilastokeskuksen laskelmissa käytettävistä volyymi-indikaattoreista ja niiden lähteistä on liitteessä 1. Suoritteet käydään yksityiskohtaisesti läpi myös luvussa 4 toimialakohtaisten tuottavuuslaskelmien yhteydessä. Tilastokeskuksen tuottavuuslaskelmissa laadunmuutoksen huomioimisen periaatteena on sen jakaminen kahteen komponenttiin: rakenteelliseen ja sisäiseen laadunmuutokseen. Rakenteellinen muutos tarkoittaa muutosta, jossa kokonaistarjonta muuttuu, mutta eri määrän erityyppisissä suoritteissa. Tähän ratkaisuna pyritään käyttämään tuotoksen luokittelua mahdollisimman homogeenisiin ja tarkasti rajattuihin suoriteryhmiin. Sisäisen laadun mittaaminen taas on selvästi ongelmallisempaa: kyse on jo valmiiksi tarkkaan määritellyn tuotosryhmän sisäisistä laatumuutoksista, joita jo lähtökohtaisesti voi olla hyvin hankala edes havaita. (ibid., 143-144) Perusterveydenhuollon vuodeosastohoidossa ongelma on pyritty ratkaisemaan Stakesin tuottamien potilaan hoidon vaativuutta mittaavien tietojen (Resource Utilization Groups, RUG) avulla (ibid,. 144). Tämä on tarpeen, sillä vaikka hoitopäivien määrä pysyykin Suomessa suhteellisen vakaana vuodesta toiseen, on potilaiden hoitoisuudessa havaittavissa jonkinasteinen vaativuuden kasvu. Terveyskeskusten vuodeosastoilla (kuvio 2) hoitoisuuden voidaan huomata pysyneen kokolailla ennallaan, kun taas vanhainkodeissa (kuvio 3) hoitoisuus on tutkimuksen aikavälillä noussut noin kymmenen prosenttiyksikköä.

22 1,40 1,20 1,2 1 1,2 0 1,21 1,2 2 1,2 3 1,2 3 1,23 1,2 4 1,2 3 1,2 1 1,22 1,2 0 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 0,00 1/2002 2/2002 1/2003 2/2003 1/2004 2/2004 1/2005 2/2005 1/2006 2/2006 1/2007 2/2007 KUVIO 2 RUG-kustannuspainojen valtakunnalliset keskiarvot terveyskeskuksissa RUG-järjestelmä, jolla hoidon vaativuutta mitataan, on kehitetty ensisijaisesti hinnoitteluperusteeksi, mutta sitä on alettu hyödyntää myös johtamisen apuvälineenä esimerkiksi henkilöstöresurssien kohdentamisessa ja asiakkaiden sijoittamisessa tarkoituksenmukaiseen hoitopaikkaan. Asiakkaat luokitellaan ensin johonkin seitsemästä kliinisestä pääluokasta asiakkaan vaikeimman ongelman mukaisesti. Pääluokkia ovat monialainen kuntoutus, erittäin vaativa hoito, erityishoito, kliinisesti monimuotoinen hoito, kognitiivisten toimintojen heikentyminen, käytöshäiriöt ja heikentynyt fyysinen toimintakyky. Sen jälkeen asiakkaat luokitellaan alaryhmiin fyysisen toimintakykynsä perusteella. (Laine 2005, 57) Tilastokeskuksen käyttämässä RUG-III/22-luokituksessa alaluokkia on 22. Jokaiselle alaryhmälle on laskettu kustannuspaino, joka kuvaa ryhmien välisiä voimavaratarpeen suhteellisia eroja. RUG-III/22-luokituksessa keskimääräisen asiakkaan kustannuspaino on 1, vähiten hoitoa vaativan 0,42 ja eniten hoitoa vaativan 2,52. Siten kustannuspaino 1,31 tarkoittaa, että asiakas käyttää 31 % enemmän henkilökunnan aikaa ja apua kuin keskivertoasiakas ja 0,45 puolestaan sitä, että 55 % vähemmän. (ibid., 57)