1 (5) Etelä-Karjalan kuntarakenneselvitys Yhteenveto teemaraporteista (sivistys, tekninen, hallinto ja demokratia, henkilöstö, talous) ja valmistelusta Etelä-Karjalan kunnat selvittävät kuntarakennelain mukaisesti koko maakunnan kuntarakennetta. Selvitys toteutetaan erityisenä kuntajakoselvityksenä, johon valtiovarainministeriö nimesi selvityshenkilöt Aija Tuimalan, Jari Salomaan ja Taina Ketolan. Selvityshenkilöiden tehtävänä on tehdä kuntarakenneselvitys koko maakunnan kokoisen kunnan sekä useamman kunnan vaihtoehdoista viimeistään 30.9.2014 mennessä. Kunnat sopivat tarkastelun pohjaksi maakunnan ja seutukuntien kokoiset kunnat. Selvityksen aikataulu on huomioinut valmisteilla olevat lainsäädäntömuutokset kuntalain, sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen sekä valtionosuuksien osalta. Näiden lakien sisällön on tarkoitus selvitä kesään 2014 mennessä, joten ne voidaan huomioida lopullisessa selvityksessä ja selvittäjien esityksen taustalla. Maaliskuun lopussa valtakunnassa päästiin yksimielisyyteen sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisen linjauksista. Tulevaisuudessa sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisvastuu on viidellä sote-alueella, joille kunnat osoittavat rahoitusta asukaslukupohjaisesti painotettuna kuntalaisten sairastavuudella. Tuotannon yksiköistä tai ohjauksesta ei ole vielä sovittuja linjauksia, mutta yksityiskohdat selvinnevät kesäkuussa. Myös valtionosuusuudistuksesta on päästy valtakunnan tasolla yksimielisyyteen huhtikuussa, joten lakiesitys etenee eduskuntakäsittelyyn. Viimeisen laskelman mukaan Etelä-Karjalan kunnat menettävät valtionosuuksia noin 3,3 Meur vuodessa. Valtionosuuksien vaihtelu uudessa mallissa vuosittain tulee olemaan merkittävämpää kuin nykyisin. Lisäksi valtionosuuksien kokonaismäärän ennustetaan laskevan. Työryhmätyöskentelystä kokonaisuutena: Selvittäjien tekemien tausta- ja tilastoselvitysten sekä haastattelujen ja muun tiedonkeruun lisäksi ovat kuntien virkamiehet ja henkilöstön edustajat työskennelleet työryhmissä teemoittain. Otsikon mukaiset teemaraportit ovat valmistuneet sivistyspalvelut, tekniset palvelut, hallinto- ja demokratia sekä henkilöstöteemoista. Talousraportti on viimeistelyvaiheessa sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisvastuulinjausten lisälaskelmien vuoksi. Elinvoiman kannalta resurssien kokoaminen, maankäytön suunnittelu kokonaisuutena ja näkyvyyden saaminen alueelle sekä kansallisesti että globaalisti voisi hyödyntää maakuntaa ja sen asukkaita. Nykyinen ennuste kuntien palveluksessa olevan henkilöstön ikääntymisestä on huolestuttava, joskin se noudattaa valtakunnallista kehitysennustetta. Vuoteen 2017 mennessä ennustetaan, että erityisesti maakunnassa vähentyy toisen asteen koulutukseen menevien nuorten määrä. Myös työikäisten määrä vähenee. Huoltosuhteen heikkeneminen on vahvempaa Imatran seutukunnassa. Etelä-Karjalan kuntien taloustilanne ei ole tällä hetkellä erityisen kriittinen. Väestönkehitysennusteet sekä palvelutarpeiden kasvuennuste sekä toisaalta valtionosuuksien laskeminen ja mahdollinen verotulojen laskeminen edellyttävät kuitenkin merkittäviä toimenpiteitä tulevaisuuden taloustasapainon saavuttamiseksi. Jo nyt kunnissa on ollut veroprosentin kasvupainetta. Mikäli kuntien tuloja pitäisi kasvattaa suoraan uusilla työpaikoilla, vaatisi 1 % veroprosentin korotuspaine noin 2800 uutta työpaikkaa maakunnan keskiarvolaskelman perusteella. Kuntien taloustilanteesta laadittiin myös useita skenaarioita, joiden mukaan kuntien talouden tasapainottamisen kannalta olisi merkittävää hillitä kuntien menoja ja lisätä tuottavuutta. SOTEkustannukset ovat kuntien keskeisin menoerä ja kustannusten määräytyminen on kriittistä talouden kehittymisen kannalta. Sivistyspalveluiden raportissa kuvataan palveluverkko maakunnassa (mm. 56 perusopetuksen yksikköä sekä 50 kunnallista päiväkotia ja merkittävä määrä muita yksiköitä) sekä kuntakohtaisia [Alatunniste]
Etelä-Karjalan kuntarakenneselvitys 2 (5) eroja palveluiden järjestämisessä. Päivähoito eli varhaiskasvatus ja perusopetus ovat lähipalveluita, joten niiden tarjonta on riippuvainen kuntalaisten asuinpaikoista. Perusopetuksessa kunnat ovat jo tehneet merkittäviä palveluverkkojen karsimispäätöksiä. Tulevaisuudessa on väestökehityksen pohjalta vielä rakenteita tarkasteltava uudelleen kaikkien kuntien osalta. Tarkastelumahdollisuuksia on lyhyellä tähtäimellä Imatran seudun kunnilla mikäli kuntarajat poistuvat sekä Luumäen kunnassa. Toisen asteen koulutuksen toimilupia jouduttaneen hakemaan uusiksi vuoden 2017 alusta, mikä koskettaa niin lukioita kuin toisen asteen ammatillista koulutusta. Lukioverkko on nykyisin tiiviimpi kuin toisen asteen verkko, jota hallinnoi maakunnallinen koulutuskuntayhtymä. Tällä hetkellä pienet lukiot (Rautjärvi, Luumäki, Savitaipale ja Parikkala) saavat myös erityistä taloudellista tukea. Liikunta- ja vapaa-ajan palveluiden järjestäminen vaihtelee kunnittain. Kunnissa toivotaan, että pienempien kuntien kuntalaisaktiivisuutta voitaisiin tukea tulevaisuudessakin. Kirjastopalvelut järjestetään jo nyt yhdessä (paitsi Luumäki). Tekniset palvelut: Tekninen toimi hoitaa mm. kuntien kiinteistöjä, teitä, vesihuoltoa, maankäytön suunnittelua ja maanhankintaa sekä rakennusvalvontaa. Rakennusvalvontaa on esitetty valtakunnan päätöksenteossa vuoden 2017 alkuun mennessä seudullisesti järjestettäväksi palveluksi. Tällä hetkellä noin 40 henkilöä hoitaa ko. palvelua maakunnassa, kunnissa pääosin yksittäisosaajien ja kaupungeissa hieman useamman henkilön voimin. Selkeää mahdollisuutta tehostamiseen, erikoistumiseen sekä resurssien uudenlaiseen hyödyntämiseen yhteisellä alueella olisi olemassa. Teknisten palveluiden yhteistyö on tiivistä sekä seuduittain että maakunnassa, mutta yhteistyökunnat vaihtelevat palveluittain. Monet palveluista liittyvät kuntalaisen hyvän arjen sujuvuuteen. Koko maakunnan yhteistyötä tehdään pelastustoimessa ja jätehuollossa. Seudullisesti on järjestetty ympäristötoimi. Kuntayhteistyö toimii yhtiöiden kautta mm. siivouspalveluiden ja kiinteistöhuollon osalta. Kuntien omat yhtiöt hoitavat asunto-, tila- ja kiinteistöpalveluita. Myös ruokapalveluita kehitetään joka kunnassa. Kiinteistöjen kehittämissuunnitelmia laaditaan pääasiassa kaupungeissa. Kuntien korjausvelka on investointisuunnitelmien ja kiinteistötietojen mukaan tällä hetkellä hallinnassa, mutta investointisuunnittelu kunnissa on laadittu eri tarkkuustasolla ja lisäksi Eksote on esittänyt kunnille investointeja niiden omistamiin terveyskeskuksiin. Vesihuoltoon maakunnassa tullaan satsaamaan vuoteen 2020 mennessä merkittävästi. Teknisen toimen menojen lisäksi kunnat saavat merkittäviä tuloja tonttien ja talousmetsän myynnistä, tulotasot vaihtelevat kunnittain. Joukkoliikenne edellyttää nykyistä tiiviimpää kokonaissuunnittelua, mikäli kuntarakenne muuttuisi ja asioinnin tarve yli nykyisten kuntarajojen kasvaisi. Tekninen toimi mahdollistaa asumisen ja elinkeinoelämän kehittämisen Etelä-Karjalassa ja molempien kehittämiseen on jo nyt erittäin aktiivinen ote. Tasapainoisen kehityksen jatkuminen tulevaisuudessa on tärkeää. Alueella on useampi raja-asema, valtateitä, rautatieverkoston junaseisakkeita, lentokenttiä, kaksi kaupunkikeskusta, kyläkeskuksia, vesistöjä sekä alueita teollisuudelle, asumiselle ja vapaa-ajan asumiselle. Henkilöstöraportti: Kuntien palveluksessa on tällä hetkellä noin 5500 henkilöä. Lisäksi kunnilla on useita yhtiöitä sekä itsenäisinä kuntina että yhteistyössä muiden kanssa. Kunnilla on myös merkittäviä kuntayhtymiä kuten Eksote ja toisen asteen koulutuskuntayhtymä Sampo. Suurimpien yhteisten toimijoiden palveluksessa on noin 5500 henkilöä, joten kuntien vaikutuspiirissä Etelä- Karjalassa on vähintään 11.000 henkilöä. Näistä arviolta hieman yli 1000 henkilöä on hallinnollisissa tehtävissä. Mikäli rakenneratkaisuja järjestellään uudelleen, voidaan myös hallintohenkilöstön määrää ja tehtäviä arvioida uudella tavalla. Kuntien henkilöstön palvelussuhdeturva on lain mukaan viisi vuotta kuntarakennemuutoksen toteuttamisajankohdasta eteenpäin. Kuntien ja kuntaomisteisten muiden organisaatioiden henkilöstö eläköityy tulevina vuosina voimallisesti. Noin 14 % kuntien henkilöstöstä eläköityy jo vuoteen 2017 mennessä ja vajaa
Etelä-Karjalan kuntarakenneselvitys 3 (5) kolmannes vuoteen 2021 mennessä. Nopeimmin eläköityviä ammattiryhmiä löytyy hallinnosta, siivous- ja ruokapalveluista sekä teknisistä ja ympäristöpalveluista. Näin suuri eläköityminen antaa mahdollisuuden tehtävien uudelleenjärjestelyille. Mikäli kuntarakenne muuttuisi, olisi henkilöstön rekrytointia ja tehtävien täyttöä koskeva suunnittelu tehtävä ennakoivasti. Mikäli esimerkiksi 10-15 eläköitymisen kautta vapautuvaa tehtävää vuodessa jätettäisi rekrytoimatta ja keskimääräinen palkka sivukuluineen olisi 45 000 euroa on säästöpotentiaali vuosittain noin 0,5-0,7 Me. Vaikutus kertaantuu ja vuosina 2014-2017 säästöpotentiaali olisi yhteensä vähintään 4,5 Meuroa. Henkilöstöresurssien yhteistä suunnittelua maakunnassa on joka tapauksessa järkevää tehostaa ja tiivistää tulevaisuudessa. Henkilöstöresurssin kokonaishallinta on haastavaa organisaatioiden moninaisuuden vuoksi. Hallinto- ja demokratiaratkaisut ovat kiinni tulevista kuntarakenneratkaisuista. Valtuutettujen määrä vähenisi uudessa/uusissa kunnissa merkittävästi ja lähidemokratian suunnittelun merkitys korostuu. Uusi kuntalaki selkiyttää luottamushenkilöhallinnon valtaa ja vastuuta (lakiin tullee erilaisia malleja mm. pormestarimalli, ministerimalli, valiokuntamalli) sekä luottamushenkilöiden ja viranhaltijoiden välisiä vastuusuhteita. Luonnos laista saataneen nähtäville toukokuussa. Kuntalaisten suora vaikuttaminen alueella on nykyisin monipuolista, mutta asukasdemokratian systemaattisuus ja uudet muodot vaatinevat lisäpohdintaa. Aiemmin kuntarakennemuutoksissa on muotoina käytetty vapaata järjestötoimintaa, alueellisia keskustelutoimielimiä tai alueellisia päättäviä toimielimiä (päätökset yleensä avustuksiin liittyviä). Kuntalakiin näyttäisi tulevan mm. kunnanosahallinto- vaihtoehto. Etelä-Karjalan mallit on pohdittava hyödyntämällä kuntien hyviä kokemuksia. Uuden kunnan organisointimalli voi olla joku nykyisistä: Imatran tilaaja- tuottaja malli tai muiden hyödyntämät toimialaratkaisut. Osa lautakunnista on jo nyt kuntien yhteisiä kuten Imatran tai Lappeenrannan organisaatioissa olevat ympäristölautakunnat. Muuten yhteistyötä tehdään lisäksi ostamalla palveluita eri kunnilta tai yhteisten organisaatioiden kautta. Kuntien yhteistyö Etelä- Karjalassa on erityisen vahvaa ja monimuotoista. Työryhmällä oli erityinen huoli valtionhallinnon palveluiden häviämisestä maakunnasta. Kunnat haluavat olla aktiivisesti sopimassa yhteistyöstä valtion kanssa kuntalaisten asioinnin edistämiseksi. Nyt näyttää kuitenkin siltä, että maakunta on saamassa uudenlaiset julkisen hallinnon palvelupisteet viimeisten joukossa vasta vuonna 2019. Tiivis ja avoin yhteistyö valtion kanssa turvaa sekä fyysisen asioinnin että sähköisten asiointiratkaisujen kehittymisen asiakas- ja kuntalaislähtöisesti. Talous: Etelä-Karjalan kuntien taloustilanteet kokonaisuutena ovat tällä hetkellä kohtuullisen hyvällä tasolla. Kuntien talouden tunnuslukuihin perustuvat valtakunnalliset kriisikuntakriteerit eivät juurikaan toteudu, mutta kun tarkastellaan konsernikokonaisuutta, jossa ovat mukana Eksoten alijäämät sekä muiden konserniosien lainat, tilanne heikkenee näistä luvuista. Lappeenrannassa on eniten velkaa, mutta myös Imatran, Lemin ja Luumäen velkaantuneisuus lisääntyy selvästi, mikäli vertaillaan konsernilukuja. Toisaalta Lappeenrannan ja Imatran konserniin kuuluu merkittäviä tuottoa tuovia yhtiöitä. Tulevaisuuden talouspaineet johtuvat sekä verotulojen mahdollisesta vähenemisestä (väestön väheneminen, rakennemuutos teollisuudesta palveluihin) että valtionosuuksien vähenemisestä. Kaikki keinot lisätä väestön määrää ja työpaikkoja vahvistavat alueen taloustilannetta. Valtionosuuden jakoperusteista on sovittu valtakunnan tasolla, mutta rahoituksen pieneneminen vaikuttaa erityisesti valtionosuusriippuvaisiin kuntiin (Luumäki, Rautjärvi, Parikkala ja Savitaipale). Kokonaisuudessaan Imatran seutukunnan talouspaineet näyttävät suuremmilta kuin Lappeenrannan seutukunnalla. Useat kunnat ovat viime vuosina nostaneet veroprosenttejaan nostaakseen tulojaan. Lyhyellä aikavälillä valtakunnallinen sote -ratkaisu on erittäin merkittävä kuntien taloustilanteen muutostekijä. Miten uuden sote -alueen kustannukset jaetaan -maakunnittain vai koko sote -alueen
Etelä-Karjalan kuntarakenneselvitys 4 (5) kuntien kesken? Lisäksi se, miten sairastavuutta painotetaan suhteessa väestön määrään, on keskeistä. Koelaskelmissa kustannusvaikutukset voivat olla muutamista miljoonista jopa liki 40 miljoonaan euroon koko maakunnan tasolla. Eri muuttujien vaikutusta maakunnan talouteen testattiin skenaarioanalyyseilla. Tarkastelu osoitti, että työpaikkojen lisäys tuo suoraan vähän verotuloja kuntien kassaan. Kuntien kassaan. Maakunnan tasolla laskettiin, että noin 2800 uutta työpaikkaa toisi saman tulon kuin 1 vero -%:n korotus. Välilliset vaikutukset olisivat tietenkin merkittäviä toimeentulotuen vähenemisen, ostovoiman lisääntymisen ja aktiivisuuden lisääntymisen kautta. Kuntien kustannuksia vähentää suoraan tuottavuuden lisääminen, joka toimenpiteenä vaatii päätöksiä ja systemaattista johtamista. Kuntien ja kuntaomisteisten organisaatioiden henkilöstöresurssi on tällä hetkellä yhteensä noin 11. - 12.000 henkilöä, josta eläköityy jo vuoteen 2017 mennessä jopa 14 % eli yli 1500 työntekijää. Tehtävien täyttämisen sijaan tulisi miettiä kokonaisuutena, miten palvelut voidaan järjestää tehokkaammin ja asiakasläheisemmin. Hallintoyksiköiden ja hallintohenkilöstön määrää on mahdollisuus vähentää kuntarakennemuutoksissa verrattuna monen kunnan nykyiseen tilanteeseen. Lisäksi luottamushenkilötoimielinten määrää voidaan vähentää. Näitä toimenpiteitä on vaikea toteuttaa taloudellisesti merkittävissä määrin yhteistyövaihtoehdoissa. Taloutta tasapainottavien toimenpiteiden toteutuminen ei tapahdu automaattisesti edes rakennemuutosten myötä. Mahdolliset tuottavuuden lisäämisen ja rakennemuutosten hyödyt ovat kiinni tulevasta päätöksenteosta sekä sen ripeydestä. ICT eli tietohallinto: Valtiovarainministeriön erillisrahoituksella on toteutettu kuntarakenneselvityksen rinnalla selvitys kuntien tietohallinnon nykytilanteesta (mm- toimintamallit, laitteet, budjetti ja henkilöstö, tietoliikenne, sähköinen asiointi, sopimukset ja toimittajat). Työryhmän muodostivat kuntien tietohallinnon asiantuntijat ja selvityksen teki Sofigate Oy Markus Junttilan johdolla. Selvityksen perusteella on laadittu myös analyysi päällekkäisyyksistä ja muutostarpeista. Ryhmä käsitteli lisäksi lyhyesti kuntarakennevaihtoehtoja suhteessa ICTratkaisuihin. Selvityksen keskeisiä havaintoja olivat, että organisoinnissa, sopimusten ja toimittajasuhteiden hallinnassa, koulutuksessa ja järjestelmien käyttöönotossa sekä perustiedon hallinnassa oli useita kehittämiskohteita. Kuntien tuottamien palveluiden näkökulmasta sähköisen asioinnin ja viestinnän ratkaisut, oppimisympäristöjen kehittäminen sekä hallinnon tukipalvelut olivat esimerkkejä kehitettävistä asioista. Kuntarakennenäkökulmasta positiivisena seikkana esille nostettiin toimintojen yhdenmukaistaminen, kustannustehokkuus sekä keskitetty kehityssalkun hallinta, joskin kahden kunnan mallissa kahden kilpailevan ympäristön syntyminen ICT-palveluihin huolestutti. Kuntarakenteesta riippumatta ICTasiantuntijat näkivät tärkeänä yhteisen kehittämisen jatkon. Selkeät yhteiset toimintatavat olisivat myös kuntalaisten etu, sillä sen avulla turvataan palveluiden saatavuus ja laatu sekä uudenlaiset kustannustehokkaat palvelut. Yksi kuntaa vai kaksi kuntaa - miten eri mallit korostuivat työryhmäkeskusteluissa? Viranhaltijavalmistelussa kumpikin malli tarkasteltiin karkealla tasolla. Yhden kunnan malli voisi tuoda enemmän hyötyjä ja se antaisi suuremmat mahdollisuudet rohkeammalle uudistamiselle ja asiantuntijuuden kehittämiselle. Toisaalta malli vaatisi astetta enemmän yhdistymisprosessilta, rakenteelta ja johtamiselta. Kahden kunnan malli nähdään realistisempana toteuttamisvaihtoehtona, jossa voidaan hyödyntää nykyisten kaupunkien rakenteita ja vahvuuksia. Molemmissa vaihtoehdoissa rakennemuutosten suorat tai välilliset vaikutukset kuitenkin huolettavat kuntalaisten, palveluiden ja henkilöstön näkökulmasta.
Etelä-Karjalan kuntarakenneselvitys 5 (5) Kuntarakennemuutos edellyttääkin aina lähidemokratian huomiointia, jotta päätöksenteko ei etäänny kuntalaisista ja henkilöstöstä. Alueelliset johtamismallit ja päätöksenteko sekä alueellisen aktiivisuuden tukeminen ovat nousseet esille valmistelun aikana. Asiointi pitää mahdollistaa sekä nykyisissä kunnissa että sähköisesti. Rakennemuutoksen toteutumisen edellytyksenä on lisäksi kuntien syvenevä, keskinäinen luottamus ja avoin yhteistyö. Työ jatkuu kuntamallien kuvaamisella Selvitysraportit on julkaistu www.ekkuntarakenne.fi sivustolla, jossa niihin voi tutustua kokonaisuudessaan. Koonti tuloksista on raportoitu selvitystä ohjaavalle ohjausryhmälle. Kuntien luottamushenkilöt jatkavat keskustelua kunnittain ja kuntien sekä puolueiden kesken. Selvittäjät tavoittelevat koontiraportin julkaisemista kesäkuussa, mikäli valtakunnalliset lakiluonnokset ovat selvät. Esitykset kuntarakenteista laaditaan viimeistään syyskuussa.