Kuntalain uudistus Toimielimet ja johtaminen jaosto Kuntamarkkinat Kuntatalo 11.9.2013 Heikki Harjula 1
Kuntalain kokonaisuudistuksen organisointi Hallinnon ja aluekehityksen ministerityöryhmä HALKE johtaa» Poliittista valmistelua varten myös Kuntauudistuksen ohjausryhmä: jäseninä valtiosihteerit Parlamentaarinen seurantaryhmä valmistelun tukena» pj. hallinto- ja kuntaministeri Henna Virkkunen Työvaliokunta vastaa valmistelusta ja koordinoi jaostojen työtä» pj. ylijohtaja Päivi Laajala, VM» jäseninä valmistelujaostojen puheenjohtajat Valmistelujaostot» Toimielimet ja johtaminen jaosto, pj. Auli Valli-Lintu, VM Kunnan poliittinen ja ammatillinen johtaminen, toimielimet, kuntakonserni, yhteistoiminta» Demokratiajaosto, pj. Inga Nyholm, VM Edustuksellinen demokratia sekä asukkaiden vaikuttamismahdollisuudet» Talousjaosto, pj. Arto Sulonen, Kuntaliitto Kunnan talouden ohjaus, yhteistoiminnan talouden ja kuntakonsernin ohjaus, talouden tasapainotus sekä hallinnon ja talouden tarkastus» Kunnat ja markkinat jaosto, pj. Elise Pekkala, TEM Säännökset, joilla selkeytetään EU-kilpailuoikeuden vaikutuksia kuntien toimintaan, erityisesti kuntien yhteistoimintaan sekä kunnan mahdollisuudet tukea yritystoimintaa 2
Kuntalain kokonaisuudistus aikataulu Asettamispäätös 3.7.2012 Alustavat linjaukset kuuleminen kevät-kesä 2013 Jaostojen toimikausi 15.4.2014 Eduskunta syksy 2014 Uusi kuntalaki voimaan 1.1.2015 3
Toimielimet ja johtaminen -jaoston arvioitavana: Toiminnan organisoinnin ja johtamisen mallit Valtuuston ja kunnanhallituksen puheenjohtajan asema: tarvitaanko lisäsääntelyä? Pormestarin asema: suora vaali? Kunnanjohtajan johtajasopimuksen lakisääteistäminen Valtuuston toimikauden aikaistaminen Vastuullinen poliittinen päätöksenteko: vaalikelpoisuus, sidonnaisuudet, kunnallinen puoluerahoitus Konsernisääntely myös muut jaostot mukana Kuntien yhteistoiminta: erityisesti vastuukuntamallin sääntely Sähköiset toimintatavat : esim. sähköinen päätöksenteko ja verkkotiedottaminen Kunnan hallintomenettely Muutoksenhakujärjestelmä 4
Nykyisen kuntalain mahdollistamia vaihtoehtoisia organisaatiomalleja Nykyisessä kuntalaissa mallinnettu vain perinteinen malli ja pormestarimalli. Laki kuitenkin joustava ja antaa mahdollisuuden toteuttaa erilaisia toiminnan organisoimisen ja poliittisen johtamisen malleja. Perinteinen malli Valtuusto kunnanhallitus kunnanjohtaja lautakunnat Valtuusto kunnanhallitus malli Vain pakolliset lautakunnat Valiokuntamalli Valtuusto valiokunnat Ministerimalli Kunnanhallituksen jäsenet lautakuntien puheenjohtajia Pormestarimalli Pormestari kunnanhallituksen puheenjohtajana ja kunnan johtajana 5
Lainsäädännön kehittämistarpeet Kunnilla oltava edelleen laaja mahdollisuus toteuttaa erilaisia toiminnan organisoimisen ja poliittisen johtamisen malleja. Lainsäädäntöä ei voida rakentaa yhden mallin pohjalle. Arvioitava, pitäisikö laissa nykyistä selkeämmin tyypitellä organisaatiomalleja, joiden sisällä on kuitenkin riittävästi kuntakohtaista liikkumavaraa. Esimerkiksi: valiokuntamalli vahva poliittinen johtajuus (koko- tai osa-aikainen kunnanhallituksen puheenjohtaja); ministerimalli hallituksen jäsenet lautakuntien puheenjohtajina: vastuu toimialansa poliittisesta johtamisesta 6
Poliittinen johtaminen Kunnanhallituksen puheenjohtajan aseman vahvistaminen, kun pormestarimalli ei nykyisessä muodossa näytä kiinnostavan. HALKE: pormestarin sijasta pitäisi voida valita kunnan johtamisesta vastaava kunnanhallituksen puheenjohtaja; muutenkin laaja harkintavalta poliittisen johtamisen eri malleissa Kunnanhallituksen puheenjohtajan tehtävistä, toimivallasta ja asemasta säädetään täsmällisemmin. HALKE: OK Jos poliittista vastuuta lisätään, puheenjohtajisto pitäisi voida erottaa epäluottamuksen perusteella. Pormestarin valitsee valtuusto. Suora kansanvaali ei lain mukaan tule kysymykseen. Valtiovarainministeriön 22.8.2008 asettamassa Kuntajohtamisen kehittämishankkeessa selvitettiin suoralla kansanvaalilla valittavan pormestarijärjestelmän etuja ja haittoja. Selvitys ei johtanut lainsäädäntötoimiin. Arvioitava, onko pormestarin suoraan vaaliin siirtymisen halukkuus kasvanut. HALKE: kuntakysely 7
Kunnanjohtajan johtajasopimus Johtajasopimuksen laillisuus todettava laissa. Lähtökohtana sopimusvapaus: kunta päättäisi omalta osaltaan neuvotellun sopimuksen hyväksymisestä samalla tavalla kuin muistakin sopimuksista. Sääntely voitaisiin rajata koskemaan vain erokorvausta, koska muissa palvelussuhteen ehtoihin liittyvissä kysymyksissä ei käytännössä ole ollut ongelmia. Erokorvaus olisi kompensaatiota kuntalain 25 :n säätämästä muita viranhaltijoita heikommasta irtisanomissuojasta. Sopimuksen sisältöä koskevan sääntelyn keskeinen osa on erokorvauksen määrä. Sääntelyn tulisi olla riittävän väljää, jotta olosuhteet voitaisiin ottaa huomioon. HALKE: OK. 8
Valtuuston toimikauden (ja kunnallisvaalien) aikaistaminen Perusteet kunnan taloudesta päättämisessä. Valtuuston toimikauden alkamista on mahdollista aientaa: aientamalla kunnallisvaaleja. säätämällä toimikausi alkamaan heti vaalien jälkeen. Valtuuston toimikauden tulisi alkaa viimeistään lokakuun alussa, jotta seuraavan vuoden talouteen pystyisi vaikuttamaan. vaalit syyskuun puoliväliin, jolloin vaalikampanjointi alkaisi elokuun puolella ja ehdokkaiden hankkiminen tapahtuisi kesällä. Talousarvion valmistelu alkaa kunnissa jo keväällä, joten vaihtoehtona on vaalien siirtäminen keväälle eduskuntavaalien ja kunnallisvaalien yhdistäminen, jolloin toimikausi voisi alkaa jo kesäkuussa. Ongelmana ennenaikaiset eduskuntavaalit. Tarvitaan sääntelyä siitä, miten eri tilanteissa palataan yhtenäiseen vaalirytmiin. HALKE: jatkovalmistelu puoluesihteeritoimikunnassa 9
Luottamushenkilöiden vaalikelpoisuus Eniten muutospaineita kunnanhallituksen vaalikelpoisuuteen. Ongelmana kunnan ja kuntakonsernin henkilöstön osallistuminen kunnanhallitustyöskentelyyn. Sääntelyn vaihtoehtoja: Enemmistö muita -rajoitusta tiukennettaisiin esimerkiksi niin, että kahden kolmasosan kunnanhallituksen jäsenistä tulisi olla muita kuin kunnan tai kuntakonsernin palveluksessa olevia. Hallituksen puheenjohtajistoon ei voitaisi valita kunnan tai kuntakonsernin palveluksessa olevia. Kuntaliiton kyselyssä laajaa tukea rajoittamiselle 10
Sidonnaisuuksista ilmoittaminen Perusteita lainsäädännön kehittämiselle: Päätöksenteon avoimuuden ja läpinäkyvyyden lisääminen. Merkitystä ennen muuta esteellisyyden ja vaalikelpoisuuden arvioinnissa. Nykyisin ei yleistä velvollisuutta julkistaa sidonnaisuuksia. Vaihtoehtoja: 1. Laissa säädetään sidonnaisuusrekisteri pakolliseksi. Mitä sidonnaisuuksia koskee? elinkeino- ja yritystoiminnan sidonnaisuudet sekä yhdistys- ja säätiörekisterin julkiset tiedot Ketkä ovat ilmoitusvelvollisia? ainakin kunnanhallituksen jäsenet ja varajäsenet, valtuuston puheenjohtajisto sekä kunnanjohtaja. Paineita laajempaankin sääntelyyn: valtuutetut, lautakunnat 2. Lakiin perussäännökset sidonnaisuusrekisterin perustamisesta, mutta sen käyttöön ottaminen edellyttäisi kunnan (= valtuuston) päätöstä. 3. Lisäsääntely ei ole tarpeen. HALKE: laissa määritellään ilmoitusvelvollisuuden minimitaso kaikissa kunnissa 11
Kunnallinen puoluerahoitus Perusteita lainsäädännön kehittämiselle: Yhteiskunnan puoluetoiminnalle maksaman tuen tulee olla läpinäkyvää ja perustua laissa säädetyille periaatteille. Luottamushenkilömaksu (= puoluevero) kehittynyt puoluetoiminnan tukimuodoksi mm. sen vuoksi, että kunnan harjoittamaan puoluetoiminnan rahoitukseen suhtauduttiin oikeuskäytännössä torjuvasti. Luottamushenkilömaksu on vuodesta 2006 lukien ollut verovähennyskelpoinen. Kunta huolehtii perinnästä ja välittämisestä puolueelle. Kuntalain valtuustoryhmien toiminnan tukemista koskeva säännös (15 b ) selvensi tilannetta toimialan kannalta. Paikallistasolle suunnattavaa valtakunnallista puoluetukea on selvitetty, mutta sitä ei ole toteutettu. Uuden sääntelyn vaihtoehtoja: Lähtökohtana nykyisen luottamushenkilömaksun turvaama tulopohja. Verovähennyskelpoisuus poistettaisiin eikä kunta osallistuisi maksun perintään. Valtuustossa edustettuina oleville puolueille ja muille ryhmille maksettaisiin suoraa tukea, joka voisi olla laissa säädetty/kunnan päättämä euromäärä valtuutettua tai kunnallisvaaleissa saatua ääntä kohden. Näin muissa Pohjoismaissa. HALKE: jatkovalmistelu puoluesihteeritoimikunnassa 12
13
14
Sähköiset toimintatavat Sähköinen päätöksenteko» Ajasta ja paikasta riippumaton päätöksenteko sähköisessä päätöksentekojärjestelmässä Pöytäkirjan sijasta sähköinen asialuettelo» Pöytäkirjan sähköinen tarkastaminen» Pöytäkirja-käsitteestä luopuminen ja sähköisen toimintatavan muutokset tulisi arvioida koko hallinto-oikeuden alalla. Päätösten nähtävillä pitäminen ja julkisten kuulutusten julkaiseminen verkossa Kuntien tiedottamiskäytännöistä kuntalakiin voitaisiin ottaa kunnan verkkosivujen vähimmäissisältöä koskevaa sääntelyä. Verkkoon esim.» hallintosäännöt ja johtosäännöt» sähköinen julkisten kuulutusten ilmoitustaulu» toimielinten esityslistat (pl. salassa pidettävät asiat)» toimielinten asialistat» talousarvio ja -suunnitelma sekä tilinpäätös» kunnan strategia» luettelo sähköisistä asiointipalveluista sekä niiden yhteystiedoista» luottamushenkilöiden yhteystiedot 15