Kuntalain kokonaisuudistus

Transkriptio

1 1(129) Kuntalain kokonaisuudistus Jaostojen kokoamia lainsäädännön muutostarpeita ja kehittämisvaihtoehtoja Sisältö 1. Toimielimet ja johtaminen -jaoston kokoamia lainsäädännön kehittämistarpeita ja vaihtoehtoja Toimielinorganisaation ja johtamisen uudistamisen keskeiset tavoitteet Kunnallishallinnon mallit lainsäädännön kehittämisen taustalla Kuntalain mahdollistamat mallit Poliittisen ja ammatillisen johtamisen kehittäminen Suomessa Valtuuston päätöksentekokyvyn turvaaminen Valtuuston koon määrittäminen Valtuuston toimintatapojen kehittäminen Valtuuston puheenjohtajan/puheenjohtajiston aseman vahvistaminen Kunnanhallituksen pitkän aikavälin vastuunkannon parantaminen Parlamentaarinen toimintatapa Kunnanhallituksen toiminnan ja aseman kehittäminen Kunnan muu hallinto-organisaatio Poliittisen johtamisen vahvistaminen sekä poliittisen ja ammatillisen johtamisen työnjaon selkiyttäminen Kunnanhallituksen puheenjohtajan aseman vahvistaminen Pormestarimallin kehittäminen Johtajasopimuksista säätäminen Päätöksenteon legitimiteetti ja demokraattisuus - läpinäkyvyys ja vastuullisuus Kunnanvaltuuston toimikauden ja kunnallisvaalien aikaistaminen Kunnallisvaalien ja eduskuntavaalien yhdistäminen Luottamushenkilöiden vaalikelpoisuus Sidonnaisuuksista ilmoittaminen Kunnallisen puoluerahoituksen läpinäkyvyyden turvaaminen Palvelujen järjestämis- ja tuottamisvastuun määrittely Kunnan järjestämisvastuu lainsäädännössä Järjestämisvastuun määrittelyt vireillä olevissa hankkeissa...38

2 2(129) Kuntien yhteistoimintasopimukset Omistajaohjaus yhteistoimintaorganisaatiossa Järjestämisvastuun jakautuminen käytännössä: analyysia yhteistoiminta-aluesopimuksista Vastuukuntamallin sääntely Yleistä Kuntalain vastuukuntaa ja kuntayhtymää koskevat keskeiset säännökset Vastuukunta- ja kuntayhtymämalli muussa lainsäädännössä Perustuslakinäkökohtia erityisesti soten näkökulmasta Kuntalain uudistamisen lähtökohdat Vastuukunnan sääntelyn kehittäminen Sähköisten toimintatapojen mahdollistaminen Kuntien sähköisen hallinnon kehittämistarpeet Sähköinen päätöksenteko ja asiakirjahallinto Kunnan asioista tiedottaminen Demokratiajaoston kokoamia lainsäädännön muutostarpeita ja kehittämisvaihtoehtoja Kuntademokratian uudistamisen keskeiset tavoitteet Edustuksellisen demokratian toimivuus ja houkuttelevuus Luottamushenkilöiden toimintaedellytykset ja työn houkuttelevuus Internet-äänestäminen Äänioikeusikärajan alentaminen 16-vuoteen kunnallisvaaleissa Alueellisen edustavuuden turvaaminen kuntarakenteiden muuttuessa Kunnanosahallinnon mahdollistaminen ja sisäiset vaalipiirit Lainsäädäntö ja nykytila Vaihtoehtoiset osahallintomallit Kuntalaisten ja edustuksellisen järjestelmän välisen vuorovaikutuksen ja viestinnän vahvistaminen Tiedottamisvelvollisuus Osallistuminen, vaikuttaminen ja käyttäjädemokratia Kuntalaisten suorien osallistumismahdollisuuksien ajantasaistaminen ja vahvistaminen Kunnalliset kansanäänestykset: lainsäädäntö ja nykytila Aloiteoikeus: lainsäädäntö ja nykytila Muut asiat...86

3 3(129) 3 Talousjaoston kokoamia lainsäädännön kehittämistarpeita ja vaihtoehtoja Kuntien talousprosessin sisäinen ohjaus Menokehykset kunnissa - toteutuksen reunaehtoja Lainakatto - tulisiko kuntien oikeutta ottaa lainaa rajoittaa? Verokatto - tulisiko kunnan päätösvaltaa veroprosentin määrittelyssä rajata Kunnan talouden sääntelykehikosta Kertynyt alijäämä ja sen kattaminen kunnissa ja kuntayhtymissä Tasapainotussäännökset kuntalaissa Alijäämäiset kunnat Alijäämäiset kuntayhtymät Pykäläluonnos (sovellettaisiin myös kuntayhtymiin) Kunnat ja markkinat -jaoston kokoamia lainsäädännön kehittämistarpeita ja vaihtoehtoja Kunnan yleinen toimiala EU-kilpailuoikeuden näkökulmasta Kunnan yleinen toimiala EU-kilpailuoikeus Nykytilan arviointi Takaus Yleinen toimiala ja aiemmat lainsäädäntötoimet EU-takaustiedonanto Vähämerkityksiset (ns. de minimis) tuet Pk-yritykset Nykytilan arviointi Pykäläehdotus ja eri vaihtoehdot Kunnan omistaman kiinteistön ja rakennusten myynti ja vuokraus Nykytila Nykytilan arviointi Kuntien palvelustrategiat Nykytila ja aiempi lainsäädäntö Nykytilan arviointi Hankintayhteistoiminnan kehittäminen Kuntasektorin hankintatoimen rakenteet...117

4 4(129) Hansel Oy:n toiminta Hansel Oy:n kilpailutetut puitesopimusjärjestelyt Nykytilan arviointi...122

5 5(129) 1. Toimielimet ja johtaminen -jaoston kokoamia lainsäädännön kehittämistarpeita ja vaihtoehtoja 1.1 Toimielinorganisaation ja johtamisen uudistamisen keskeiset tavoitteet Jaosto on määritellyt keskeisiksi tavoitteikseen toimielinten ja johtamisen uudistamisessa kunnallisen demokratian vahvistamisen sekä taloudellisen, sosiaalisen ja ekologisen kestävyyden turvaamisen. Demokratian kehittämisessä keskeistä on se, millä tavoin parannetaan kunnan asukkaiden mahdollisuuksia vaikuttaa kunnan päätöksentekoon ja itseään koskeviin asioihin. Toimielinten osalta kysymys on päätöksenteon demokraattisesta legitimiteetistä - kuntalaiset kokevat, että kunnalliset päättäjät edustavat heitä, jolloin he ovat valmiita mahdollisimman laajasti hyväksymään demokraattiset päätökset. Kunnallisen demokratian toimivuus ja kestävyyden turvaaminen edellyttävät, että kunnan luottamustehtävien hoitaminen on haluttu tehtävä. Kunnan päätöksenteossa tarvitaan sekä näkemystä että kokemusta. Luottamustehtävien tulisi kiinnostaa useamman vaalikauden ajan. Poliittisen johtamisen vahvistuessa sen tulee kiinnostaa myös elämänurana. Tämä edellyttää sekä luottamushenkilöiden henkilökohtaisten työskentelyedellytysten parantamista että kunnan hallinnon ja toimintatapojen uudistamista. Monimutkaistuvassa toimintaympäristössä ja kiristyvän julkistalouden oloissa kunnan keskeiseksi toimintalinjaksi muodostuu kunnan toiminnan kestävyys pitkällä aikavälillä. Tällaisen linjan luominen puolestaan edellyttää kunnan päättäjiltä strategista näkemystä ja tähän näkemykseen perustuvaa päätöksentekokykyä. Monissa kunnissa päättäjien on kyettävä myös toteamaan, että edellytyksiä jatkamiselle itsenäisenä kuntana ei enää ole. Toimielinjärjestelmän ja johtamisen uudistamisessa ehdotuksia tulee arvioida suhteessa näihin tavoitteisiin: parantavatko uudistukset päätöksentekokykyä, luovatko ne edellytyksiä kestävälle strategialle ja pitkän aikavälin vastuunkannolle? Uuden kuntalain on selkeytettävä poliittisen ja ammatillisen johdon työnjakoa. On ilmeistä, että Suomessakin ollaan siirtymässä ammattimaisempaan kuntapolitiikkaan. Tärkeää on säilyttää kunnilla riittävä liikkumavara myös johtamisen kehittämisessä, mutta toisaalta tarvitaan selkeät mallit kuntien johtamisratkaisujen ja hallinnon järjestämisen tueksi. Erityisesti kuntien hallinnon kehittyminen monimuotoiseksi konserneiksi asettaa uusia vaatimuksia johtamiselle ja ohjaukselle. Keskeistä on säilyttää päätöksenteon ja hallinnon demokraattinen legitimiteetti samalla, kun kannetaan huolta toiminnan taloudellisesta tehokkuudesta. Nykyinen kuntalaki sääntelee kunnan toimintaa kokonaisuutena erottelematta kunnan roolia palvelujen järjestäjänä ja palvelujen tuottajana. Kun yhä useammissa palveluissa kunta turvautuu palvelutuotannossa ulkopuolisiin: toisiin kuntiin, yrityksiin, kolmanteen sektoriin - on tärkeää, että myös kuntalaki tunnistaa tämän. Muutoin erottelu ja määrittely täytyy tehdä erityislainsäädännössä.

6 6(129) Nykyinen kuntalaki rakentuu pitkälti paperihallinnolle, vaikka sähköiset toimintatavat ovat kuntien arkipäivää. Lainsäädännön tulee poistaa tarpeettomia virtuaalisen ja sähköisen toiminnan esteitä sekä edistää niiden käyttöönottoa. Tämä koskee erityisesti kunnan asukkaiden vaikutusmahdollisuuksien lisäämistä, mutta myös päätöksentekomenettelyä kuin asiakirjahallintoakin. 1.2 Kunnallishallinnon mallit lainsäädännön kehittämisen taustalla Kuntalain mahdollistamat mallit Perinteinen malli Kuntien hallinnon rakenteet ovat lainsäädännössä pysyneet periaatteiltaan samoina kuntalaista toiseen. Ylintä päätösvaltaa käyttää valtuusto, kunnan hallintoa johtaa, valtuuston päätettävät asiat valmistelee ja panee täytäntöön kunnanhallitus. Eri hallinnonalojen lautakunnat vastaavat hallinnonalansa päätöksenteosta, asioiden valmistelusta kunnanhallitukselle ja valtuustolle sekä niiden päätösten täytäntöönpanosta. Käytännössä toimielinten asema on muuttunut huomattavasti erityisesti 1990-luvulta alkaen, jolloin kunnan hallinnon alettiin kehittää strategisen johtamisen oppien (tavoitejohtaminen, tulosjohtaminen) mukaisesti. Valtuuston asemaa kunnan strategisen päätösvallan käyttäjänä on korostettu. Kunnan sisäisiä talouden ja hallinnon ohjausvälineitä (talousarvio, johtosaannot) ovat kehitetty puite- ja tavoiteohjauksen suuntaan. Valtuuston päätösvaltaa yksittäisissä asioissa on siirretty kunnanhallitukselle, lautakunnille ja edelleen viranhaltijoille. Tämä on johtanut keskusteluun valtuutettujen tosiasiallisten vaikutusmahdollisuuksien vähenemisestä. Valtuuston työskentelytapoja on toisaalta pyritty kehittämään siten, että valtuutetut pääsevät vaikuttamaan asioihin jo ennen päätöksentekoa. Kunnanhallituksesta on muodostunut käytännössä kunnan keskeinen toimielin. Kunnanhallituksen asemaa korostaa jo dualistinen perinne: kun valtuuston rooli on rajattu päätöksentekoon, kunnanhallituksella on ollut kunnan hallintoa johtavana ja valtuuston päätösten valmistelusta vastaavana toimielimenä vapaampi kenttä laajentaa tehtäväaluettaan. Kunnanhallituksen lakisääteinen asema valtuuston päätösten valmistelijana ja täytäntöönpanijana sekä kunnan hallintoa johtavana on jo sinänsä vahva. Kunnan eri hallinnonalojen hallinnon rakenteita koskevan sääntelyn väljentäminen on avannut mahdollisuuden vahvistaa kunnanhallituksen taloudellista ja hallinnollista ohjausta erityisesti taloussuunnitelman ja talousarvion valmistelussa ja täytäntöönpanossa. Lautakuntia on koottu yhteen siten, että kunnan keskeiset hallinnon alat sosiaali- ja terveys, opetus- ja kulttuuri, tekniikka ja ympäristö ovat usein yhden lautakunnan alaisina. Toinen malli lautakuntien organisointiin on niin kutsuttu elämänkaarimalli. Elämänkaarilautakunnat vastaavat johonkin kuntalaisen elinkaaren vaiheeseen liittyvistä palveluista, esimerkiksi lasten, aikuisväestön tai vanhusväestön palveluista. Kunnan toimielinten asemaan ja tehtäviin ovat vaikuttaneet muutokset kuntien toimintatavoissa: kuntien yhteistoiminnan kasvu, toimintojen yhtiöittäminen ja tulosvastuullisten yksiköiden muodostaminen kunnan oman organisaation sisälle.

7 7(129) Valiokuntamalli Valiokuntamalli oli näkyvästi keskustelussa nykyistä kuntalakia säädettäessä. Valiokuntamallin keskeisenä ajatuksena on se, että valtuutetut eivät ole kunnan muusta hallinto-organisaatiosta irrallisia strategisia päätöksentekijöitä, vaan heillä on vastuu valiokunnan jäseninä myös päätösten valmistelusta ja täytäntöönpanosta. Ulkomaisena esikuvana voi mainita lähinnä Tanskan kunnallishallinnon, jossa kooltaan pieni valtuusto työskentelee valiokuntiin jakaantuneena ja jossa talousvaliokunta koordinoi valiokuntien toimintaa. Valiokuntamalli on käytössä tällä hetkellä Sipoossa ja Kempeleellä. Kuntalaissa päädyttiin ratkaisuun, jonka mukaan valtuuston kokoa ei pienennetty eikä valiokunta -nimikettä otettu lautakunnan rinnalle. Valtuusto voi kuitenkin johtosäännössä määrätä, että lautakuntaan voidaan valita vain valtuutettuja tai varavaltuutettuja. Käytännössä tällaisia johtosäännön määräyksiä ei ole juurikaan otettu käyttöön, mutta säännös on ollut osaltaan vaikuttamassa siihen, että erityisesti kunnanhallitus on pyritty muodostamaan entistä laajemmin valtuutetuista. Valiokuntamalli korostaa valtuuston asemaa suhteessa erityisesti kunnanhallitukseen. Samoin valtuuston puheenjohtajan asema suhteessa kunnanhallituksen puheenjohtajaan korostuu. Varsinkin, jos valiokuntamalliin liitetään valtuuston koon pienentäminen, se ammatillistaa kunnallispolitiikkaa: se lisää paineita kokoaikaisiin tai vähintään puolipäiväisiin luottamushenkilöihin. Tämä puolestaan vaikuttaa poliittisen ja ammatillisen johtamisen välisiin suhteisiin. Ministerimalli Ministerimalli oli myös jo kuntalain valmisteluvaiheessa keskusteluissa. Laki mahdollistaa mallin, mutta ei ohjaa sen käyttöön. Malli voidaan toteuttaa joko perinteisen mallin tai valiokuntamallin pohjalta. Keskeisenä ajatuksena on, että kunnanhallitus muodostuu - ainakin osittain - lautakuntien puheenjohtajista. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että lautakuntien puheenjohtajat nimetään hallituksen jäsenistä. Kun lautakuntien puheenjohtajiksi valittavat hallituksen jäsenet ovat yleensä myös valtuutettuja, ministereistä tulee joko koko- tai osa-aikaisia luottamushenkilöitä. Järjestelmän etuna voi pitää sitä, että luottamushenkilöjohtamisen merkitys kunnan kokonaisohjauksessa korostuu. Toisaalta järjestelmässä valtaa keskittyy hallitukseen nykyistäkin enemmän. Valta ja vastuu keskittyvät muutamille luottamushenkilöille. Poliittisen ja ammatillisen johdon rajapinta - ministereiden suhde kunnanjohtajaan ja toimialojen viranhaltijajohtoon vaatii selkeät pelisäännöt. Pormestarimalli Pormestarimallin käyttöönotto ei lähtökohtaisesti vaikuta kunnan muuhun järjestelmään. Malli merkitsee suppeimmillaan sitä, että kunnanjohtajan ja kunnanhallituksen puheenjohtajan tehtävät yhdistetään. Käytännössä mallin toteuttaminen niissä kahdessa kunnassa, joissa sen otettu käyttöön (Tampere ja Pirkkala), malli on kuitenkin toteutettu yhdessä muiden muutosten kanssa. Tampereella pormestarimallia kehitettiin vastauksena poliittisen päätöksenteon vahvistamisen ja myös poliittisen ohjauksen selkiyttämisen tarpeisiin. Pormestarimallin avulla tavoiteltiin poliittisen johtajuuden kasvottamista, poliittisen päätöksenteon tuomista mukaan asioiden valmisteluun, virkamiestoiminnan ja poliittisen

8 8(129) toiminnan välisten rajojen selventämistä sekä tarkoituksenmukaisuusharkinnan siirtämistä politiikan tehtäväksi. Mallin valinnan taustalla oli mittava selvitystyö, johon osallistui asiantuntijoita myös kaupungin ulkopuolelta. Tampereella valitun pormestarimallin käyttöönotto edellytti myös kuntalain muutosta. Tampereen aloitteesta aloitettiinkin kuntalain muutosprosessi. Luottamushenkilötyön edellytyksiä koskevat kuntalain muutokset (578/2006) tulivat voimaan Uudet kuntalain pykälät sisältävät mahdollisuuden valita kunnan johtoon pormestarin ja apulaispormestareita, luottamushenkilöiden oikeuden saada vapaata työstään luottamustoimen hoitamista varten sekä kunnan mahdollisuuden tukea valtuustoryhmien toimintaa sekä valtuustoryhmän määrittelyn lain tasolla. Pormestarimalliin liittyvät keskeiset pykälät (Kuntalaki 21, 24, 24a ja 32a ) sallivat kuntajohtajapohjaisen johtamisjärjestelmän rinnalle vaihtoehtoiseksi malliksi ns. pormestarimallin, jossa kunnan hallinnon, talouden ja muun toiminnan johtaminen on luottamushenkilöpormestarin sekä mahdollisten apulaispormestareiden käsissä. Pormestari toimii lain mukaan myös kunnanhallituksen puheenjohtajana ja on toimessaan päätoiminen. Pormestarin valitsee kunnanvaltuusto enintään valtuustokaudeksi. Tampereella otettiin käyttöön kuntalain muutoksen mukainen malli. Tampereen pormestari on päätoiminen luottamushenkilö, jonka kaupunginvaltuusto valitsee keskuudestaan valtuustokaudeksi. Pormestari on vastuullinen valtuustolle ja luottamuksen mentyä valtuusto voi myös erottaa pormestarin yksinkertaisella enemmistöllä. Pormestarin rinnalla ei Tampereella toimi kaupunginjohtajaa, vaan muina esittelijöinä toimivat konsernihallinnon johtajat. Pormestari johtaa Tampereella sekä tilaaja- että tuottajaorganisaatioita. Apulaispormestarit toimivat tilaajalautakuntien puheenjohtajina, mutta eivät ole johda tilauksista vastaavaa viranhaltijaorganisaatiota. Apulaispormestarit eivät ole myöskään kaupunginhallituksen jäseniä. Valtuusto-kunnanhallitus -malli Malli tarkoittaa käytännössä sitä, että kunnanhallitus hoitaa myös lautakuntien tehtävät niin pitkälle kuin laki antaa mahdollisuuden (esimerkiksi Paltamossa). Tämä malli tulee kysymykseen erisyisesti sellaisissa kunnissa, joissa kunnan oman toimintana hoidettavat tehtävät ovat vähäisiä (esim. sote ja opetus- ja kulttuuri kuntien yhteistyönä hoidettuja) Poliittisen ja ammatillisen johtamisen kehittäminen Suomessa Myös poliittisen ja ammatillisen johtamisen välinen suhde eroaa eri malleissa. Ministerimallissa korostuu vahva poliittinen johtaminen. Suomen perinteinen malli on korostanut ammattijohtamista, mutta senkin puitteissa on ollut mahdollista vahvistaa myös poliittista johtamista. Pormestarimallissa poliittinen ja ammatillinen johtaminen on lakiin perustuen samalla henkilöllä, mutta käytännössä pormestari tarvitsee tuekseen myös ammattijohtajuutta. Poliittisen johtamisen määrätietoinen kehittämisen on Suomessa ollut selkeästi hitaampaa kuin muissa Länsi- Euroopan maissa. Sinänsä jo nykylainsäädäntö mahdollistaa järjestelmän kehittämisen siten, että kunnanhallituksen puheenjohtajan tehtävät määritellään hallintosäännössä (kunnanhallituksen johtosäännössä) ja puheenjohtajalle turvataan edellytykset tehtävän kokopäiväiseen hoitamiseen. Hallituksen puheenjohtajan tehtävinä

9 9(129) voisivat olla mm. hallitustyön kehittäminen, hallituksen toiminnasta ja päätöksistä tiedottaminen, kunnanjohtajasopimuksen tekeminen ja kehittämiskeskustelut kunnanjohtajan kanssa. Pisimmälle kunnanhallituksen puheenjohtajan aseman kehittämisessä on menty Turussa ja Oulussa, jossa hallituksen puheenjohtaja on kokopäivätoiminen. Pirkkalassa valtuusto valitsee luottamustehtäviin valittujen joukosta kaksi puolipäivätoimista kuntaneuvosta. Pormestarin ja kuntaneuvosten yhteistyön tehtävänä on selvittää poliittisten ryhmien käsitykset valmistelussa oleviin asioihin. Kuntaneuvoksen asema kunnan organisaatiossa perustuu siihen luottamustehtävään, johon hänet on valittu. Puolipäivätoimisella kuntaneuvoksella on mahdollisuus hankkia tietoja poliittiselle taustaryhmälleen asioiden käsittelyn pohjaksi. Pormestari, kuntaneuvokset ja kansliapäällikkö muodostavat poliittisen johtoryhmän. Sääntelyn vaihtoehtoja ja reunaehtoja Jonkin tietyn edellä selostetun mallin valitseminen suomalaisen kunnallishallinnon kehittämisen perustaksi ei sinänsä turvaa sitä, että lainsäädännön ja hallinnon kehittämiselle asetetut tavoitteet toteutuvat. Mallit kuitenkin suuntaavat kehittämisen painopistettä eri tavoin. Esimerkiksi valtuuston ja valtuutettujen asema perinteisessä suomalaisessa mallissa ja pitkälle viedyssä valiokuntamallissa ovat erilaiset. Perinteisessä mallissa tarvitaan vahvaa kunnanhallitusta, valiokuntamallissa korostuu valtuuston tosiasiallinen päätösvalta ja poliittinen johtajuus (päätoimiset ja osa-aikaiset luottamushenkilöt). Vaikka toimielinorganisaation ja johtamisen kehittämisen taustaksi otettaisiinkin jokin tarkastelluista malleista, lainsäädäntöä ei voida rakentaa yhden mallin pohjalle. Sen sijaan on syytä arvioida, mitkä ratkaisumallit on syytä kytkeä toisiinsa niin, että yhden valitseminen edellyttää myös toisen valitsemista. Tavoiteasettelun mukaisesti toimielimet ja johtaminen -jaosto on keskittynyt pohtimaan sellaisia lain säädännöllisiä ratkaisuja, joilla voidaan edistää päätöksenteossa demokraattisuutta ja kestävyyden turvaavaa vastuullisuutta. Lainsäädännön on turvattava kuntalaisten vaikutusmahdollisuudet sekä poliittisen vastuun toteuttamisen keinot myös vaalikauden aikana. Toisaalta tarvitaan tätä poliittista turbulenssia vakauttavia tekijöitä, joilla turvataan linjan jatkuvuus valtuustokausien ylitse. Poliittisen johdon poliittisen vastuun on oltava todettavissa ja toteutettavissa myös vaalikauden aikana, mutta erityisesti ammatillisella johdolla on oltava riittävä turva toimia valtuustokautta pidemmällä aikavälillä. 1.3 Valtuuston päätöksentekokyvyn turvaaminen Valtuuston koon määrittäminen Suomessa ja Ruotsissa on suhteellisen suuret valtuustot. Tämä on luonnollista silloin kun edustuksellinen demokratia nähdään keskeisenä tapana, jolla kuntalaiset osallistuvat ja vaikuttavat kunnan päätöksentekoon - valtuuston tulee edustaa kuntalaisia laajasti. Kaikilla kunnan osilla ja erilaisilla mielipidesuunnilla tulee olla edustus valtuustossa. Tätä korostaa lisäksi se, että kunnan muussa hallinnossa - hallitusta ja muita toimielimiä ja niiden puheenjohtajia valittaessa - noudatetaan tiukkaa suhteellisuusperiaatetta.

10 10(129) Tanskassa valtuuston koko on huomattavan pieni. Kunnallispolitiikka on ammattimaisempaa kuin muissa Pohjoismaissa - valtuusto on päätöksentekoelin, ei niin painokkaasti kuntalaisten osallistumiskanava kuin Suomessa ja Ruotsissa. Kuntalaisten vaikuttamista palvelujen käyttäjinä jne. korostetaan. Suomessa valtuuston koko on määritelty suoraan laissa. Ainoastaan alle 2000 asukkaan kuntien valtuustolla voi päättää lain minimiä pienemmästäkin valtuutettujen määrästä. Ruotsissa laissa määritellään vain valtuutettujen minimimäärä erikokoisille kunnille. Pienin valtuutettujen määrä on nykyisessä laissa 31. Kunnat voivat kuitenkin päättää suuremmastakin valtuutettujen määrästä. Minimimäärä valtuutettuja on 130 kunnalla. Yhdellä kunnalla on 24 valtuutettua yli minimin. (SOU 2012:30, s. 55). Pienimpiä kuntia lukuun ottamatta Ruotsin laissa säädettyjen valtuutettujen minimimäärä on pienempi kuin Suomen, mutta Ruotsin kuntien omat päätökset lähentävät asteikkoja toisiinsa. Nykyistä kuntalakia valmistellut kunnalliskomitea esitti Ruotsin tapaista valtuuston koon minimisääntelyä, mutta eduskuntakäsittelyssä palattiin laissa jo olleeseen kiinteästi asukaslukuun sidottuun valtuutettujen määrään. Valtuuston riittävää kokoa puoltaa se, että riittävän suuri valtuusto takaa yleensä sen, että eri mielipidesuunnat ja kunnan eri osat saavat (riittävän) edustuksen valtuustoon. Valtuuston koon pienentäminen nostaa myös ns. piilevää äänikynnystä. Erityisesti pienet ryhmät pelkäävät menettävänsä edustuksensa valtuustossa. Myös valtakunnallisesti suuret puolueet voivat tietyissä kunnissa olla pieniä, joten poliittisesti valtuuston koon pienentäminen saa helposti laajan vastustuksen. Valtuuston kokoa koskevaa keskustelua ei ole syytä käydä kunnan luottamushenkilöorganisaatiota koskevasta keskustelusta erillisenä, vaan sitä tulee tarkastella osana kunnan luottamushenkilöorganisaation ja kuntalaisten osallistumisen muuta kehittämistä. Valtuuston koon pienentämistä voidaan perustella mm. sillä, että pienempi valtuusto lisää kilpailua valtuustopaikoista ja sillä, että valtuuston päätöksentekokyky paranee rivivaltuutettujen määrän vähetessä. Isossa valtuustossa valta siirtyy helposti valtuutettujen piirin ulkopuolelle - hyväksyttäväksi tuodaan valmiiksi neuvoteltuja ratkaisuja, joiden muuttaminen on vaikeata. Sääntelyn vaihtoehtoja ja reunaehtoja Valtuuston kokoa koskevaa keskustelua ei ole syytä käydä kunnan luottamushenkilöorganisaatiota koskevasta keskustelusta erillisenä, vaan sitä tulee tarkastella osana kunnan luottamushenkilöorganisaation ja kuntalaisten osallistumisen muuta kehittämistä. Valtuuston koosta voidaan säätää nykyiseen tapaan valtuuston kokoa muuttamatta. Valtuuston koon pienentäminen voi tulla kysymykseen, jos se on osa muuta uudistamista, esimerkiksi jos tavoitteena on edetä kohti valiokuntamallia tai mallia, jossa on päätoimisia luottamushenkilöitä. Valtuuston koon ala- ja yläraja voidaan määritellä laissa niin, että koko on kunnan harkinnassa.

11 11(129) Valtuuston toimintatapojen kehittäminen Vuonna 2006 kuntalakiin tehtiin lakimuutos, joka mahdollistaa valtuustoryhmien toiminnan tukemisen. Valtuustoryhmien toimintaedellytysten tukeminen on ollut epäselvää ennen kaikkea oikeuskäytännön tiukan suhtautumisen vuoksi. Säännöksellä pyritään selventämään tukemisen pelisääntöjä. Kuntalain 15 b :n mukaan valtuustoryhmien toimintaedellytyksien parantamiseksi kunta voi tukea valtuustoryhmien sisäistä toimintaa sekä toimenpiteitä, joilla valtuustoryhmät edistävät kunnan asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia. Kunta voi tukea sekä valtuustoryhmien sisäisen toiminnan järjestämistä sekä sellaista toimintaa, joka suuntautuu kunnan asukkaisiin. Sisäistä toimintaa voidaan tukea mm. myöntämällä tukea 1) koulutukseen, 2) antamalla ryhmien käyttöön kunnan tiloja tai myöntää tukea esim. kokouspaikan vuokraan, 3) antamalla ryhmien käyttöön sihteeriapua, 4) antamalla ryhmien käyttöön tietoyhteyksiä ja -laitteita tai 5) avustaa tilaisuuksien järjestämistä. Lisäksi voidaan tukea valtuustoryhmien sellaista toimintaa, jonka tarkoitus on edistää kuntalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia, kuten keskustelutilaisuuksien järjestämistä tai tiedottamistoimintaa. Tuen myöntämisperusteiden tulee lain mukaan olla yhdenvertaiset ja se myönnetään yksilöityjen kustannusten kattamiseen. Laissa siis määritellään, millainen tukeminen on sallittua ja millainen ei. Päättyneellä valtuustokaudella 43 prosentissa kuntia on valtuustoryhmille myönnetty tukea. Vuonna 2007 tukea oli myöntänyt kaksi kolmasosaa kunnista. Kuntaliiton tekemän kyselytutkimuksen mukaan tuen myöntäminen on sitä yleisempää mitä suuremmasta kunnasta asukasluvun mukaan on kyse. Yli asukkaan kunnista tukea on myöntänyt kolme neljästä, alle asukkaan kunnista puolestaan neljännes. Yleisimmin tuki on kunnan tilojen antamista valtuustoryhmän käyttöön (92 %). Vajaassa kolmanneksessa kuntia on annettu valtuustoryhmän käyttöön tietoyhteyksiä tai laitteita. Viidenneksessä kuntia tuki on annettu tilaisuuksien järjestämiseen ja koulutukseen. Vuonna 2012 valtuuston puheenjohtajista kunnan tukea valtuustoryhmille piti melko huonona tai erittäin huonona yli puolet vastaajista. Puheenjohtajista noin 14 prosenttia piti tukea hyvänä tai erittäin hyvänä. Tukea voidaan myöntää niin puolueiden kuin puolueisiin kuulumattomien muodostamille valtuustoryhmille. Yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisesti kunnan on myönnettävä tuki yhtäläisin perustein kaikille valtuustoryhmille. Tuen myöntäminen ei välttämättä kuitenkaan edellytä, että tuki jaetaan valtuutettujen lukumäärän mukaan tai että kaikkia ryhmiä tuetaan samalla määrällä. Tukea myönnettäessä voidaan ottaa huomioon ryhmän toiminta ja tilaisuuksien luonne. Valtuustotyön toiminnan kehittämisen tueksi on kehitetty erilaisia työkaluja. Valtuustosopimus on eräänlainen yhteistyösopimus, joka konkretisoi valtuustotyön painopisteet ja vuosittaiset teemat, yhteistyösuhteet ja tiedonkulkuun liittyvät periaatteet. Valtuustosopimuksessa voidaan lisäksi määrittää, mitä välineitä ja menetelmiä käytetään valtuustotyössä päätöskokousten rinnalla. Tällaisista menetelmistä mainittakoon mm. lähetekeskustelut, iltakoulut, tiimi- ja seminaarityöskentely, skenaario- ja tulevaisuustyöskentely sekä kokousten kierrätys ja jalkauttaminen. Myös valtuuston strategiatyön pohjaksi suoritettavista menetelmistä voi olla mainintoja valtuustosopimuksissa.

12 12(129) Valtuustotyön itsearvioinnilla valtuutetut voivat ammattijohdon avustamana arvioida valtuuston toimintaa, saavutettuja tuloksia, käytettyjä työskentelytapoja sekä toiminnan kehittämistarpeita. Itsearvioinnilla valtuutetut voivat määrittää myös näkemyksiä tulevan valtuustokauden tärkeistä kunnallispoliittisista kysymyksistä. Itsearviointi voidaan toteuttaa esimerkiksi yksinkertaisella kyselylomakkeella, johon kaikki valtuutetut vastaavat henkilökohtaisesti. Kuntaliitossa on laadittu kaksi esimerkinomaista mallilomaketta, joita kunnat voivat käyttää oman valtuustotyönsä arviointiin joko sellaisenaan tai muokata niitä kunnan omia tarpeita vastaaviksi. Sääntelyn vaihtoehtoja ja reunaehtoja Valtuustotyöskentelyn kehittäminen on pääosin kunnissa koko ajan tapahtuvaa kehittämistä. Tämä on otettava huomioon lisäsääntelyn tarpeen arvioinnissa. Erikseen on kuitenkin arvioitava valtuustoryhmien tukemisen suhde puoluetukeen. Onko valtuustoryhmien tukeminen jatkossa osa puoluetukea vai osa valtuuston toimintatapojen tukemista? Valtuuston puheenjohtajan/puheenjohtajiston aseman vahvistaminen Suomessa valtuuston puheenjohtajan asema määrittyy tämän tehtävän perusteella. Puheenjohtajalle ei ole säädetty muita tehtäviä eikä niitä yleensä ole ainakaan merkittävässä määrin myöskään valtuuston työjärjestyksellä. Valtuuston puheenjohtajan tehtäviä voidaan täsmentää esimerkiksi siten, että hänen tehtävänään olisi valtuustotyön kehittäminen ja johtaminen (mm. valtuustosopimuksen laatiminen ja sen toimeenpano, valtuuston harjoittaman hallintoon kohdistuvan valvonnan kehittäminen ja johtaminen, osallistavan kansalaisvaikuttamisen kehittäminen jne). Tällaisia tai vastaavia määräyksiä ei kuitenkaan liene missään käytössä. Tanskalaisessa valtuustokeskeisessä mallissa on luontevaa, että pormestari on nimenomaan valtuuston puheenjohtaja ja samalla myös hallitusta vastaavan talousvaliokunnan puheenjohtaja. Suomessa tällaiseen malliin siirtyminen edellyttää huomattavia muutoksia, joiden mallintamista voidaan tuoda lainsäädäntöön mahdollisuutena, mutta ei velvoittavana. Sen sijaan yleisesti on paikallaan pohtia sitä, pitäisikö valtuuston puheenjohtajan tai puheenjohtajiston tehtäviä täsmentää. Ruotsissa - jossa valtuuston puheenjohtajan aseman sääntely on samantapainen kuin Suomessa - edellä mainittu komitea päätyy esittämään ainoana muutoksena sitä, että puheenjohtajisto mainitaan laissa toimielimenä, jolloin sille voidaan määritellä tehtäviä ja vastuuta valtuuston työjärjestyksessä. Suomessa toimivallan siirtäminen valtuuston puheenjohtajalle ei ole ongelma, koska kuntalain 14 sallii toimivallan siirtämisen myös luottamushenkilölle. Se, että puheenjohtaja tai puheenjohtajisto ei ole toimielin, on tullut lähinnä vastaan siinä, että lain 21 :n mukaan epäluottamus ja siitä johtuva erottaminen voidaan kohdistaa vain toimielimiin. Valtuuston antaman epäluottamuslauseen tulisi tässä tapauksessa johtaa koko puheenjohtajiston eroon, jotta suhteellisuus puheenjohtajiston kokoonpanossa voidaan tässäkin tapauksessa turvata.

13 13(129) Tämä ei kuitenkaan poista tarvetta selvittää tarkemmin sitä, millä tavoin lainsäädännöllä voidaan tukea ja vahvistaa valtuuston puheenjohtajan asemaa. Jos kunnan organisaatiota kehitetään valiokuntamallin suuntaan, valtuuston ja sen puheenjohtajan asema korostuu ilman eri toimenpiteitäkin. Malli herättää myös keskustelun siitä, tuleeko valtuustolla ja hallituksella olla sama puheenjohtaja. Tämän mahdollisuuden kuntalaki jo avasikin, kun aiempaan lakiin sisältynyt kielto poistettiin. Yhteistä puheenjohtajaa ei yhdessäkään kunnassa ole otettu käyttöön. Syynä on varmastikin suomalaisen kunnallishallinnon voimakas suhteellisuusperiaatteen korostaminen: merkittäviä luottamushenkilöpaikkoja pitää olla riittävä määrä, jotta jaettavaa olisi mahdollisimman monelle ryhmälle. Sääntelyn vaihtoehtoja ja reunaehtoja Pitäisikö valtuuston puheenjohtajan tehtäviä täsmentää - esimerkiksi tehtävänä valtuustotyön kehittäminen ja johtaminen, vai onko asia jätettävä kuntien oman kehittämistyön varaan? Valiokuntamallissa valtuuston ja sen puheenjohtajan asema korostuu ilman eri toimenpiteitäkin. Kuntalaki mahdollistaa jo nyt, että valtuustolla ja hallituksella olla sama puheenjohtaja. Yhteistä puheenjohtajaa ei yhdessäkään kunnassa ole otettu käyttöön. Mikäli sääntelyä lisätään, on myös arvioitava tarve säätää puheenjohtajiston erosta epäluottamuksen perusteella. 1.4 Kunnanhallituksen pitkän aikavälin vastuunkannon parantaminen Parlamentaarinen toimintatapa Kuntalaki lähtee korostetusti suhteellisuusperiaatteesta: Valtuuston vaali toimitetaan suhteellisena (kuntalaki 9.2 ): puolueet ja muut ryhmittymät saavat valtuustoon paikkoja suhteellisen kannatuksensa mukaisesti. Valtuusto valitsee toimielimet suhteellisella vaalilla, jos sitä vaatii laissa vaadittu vähimmäismäärä (kuntalaki 60 ). Yleensä vaalit ovat suhteellisia. Toimielimen puheenjohtaja ja varapuheenjohtajat valitaan samassa vaalitoimituksessa, mikä merkitsee sitä, että tämäkin vaali on suhteellinen. Tavallisesti suhteellisuudesta sovitaan puheenjohtajiston osalta lain edellyttämää pidemmällekin jakamalla puheenjohtajien ja varapuheenjohtajien paikat eri ryhmien kesken, vaikka suurimmalla olisi mahdollisuus vaalissa saada esimerkiksi kaikki puheenjohtajan paikat. Kun hallituksessa ja muissa toimielimissä kaikilla riittävän kannatuksen vaaleissa saaneilla ryhmillä on omat edustajansa valtakunnallisesta politiikasta tuttua hallitus - oppositio asetelmaa ei yleensä muodostu. Suomessa ei ole juurikaan esiintynyt vaatimuksia vahvempaan enemmistövaltaan siirtymisestä. Kuntalakiin otettiin kuitenkin tietynalaisen parlamentarismin sovelluksena mahdollisuus erottaa valtuuston valitsema toimielin kesken toimikauden.

14 14(129) Parlamentaariselle hallitustavalle on tunnusomaista se, että hallituksen jäsenet ovat parlamentin jäseniä ja että hallitus ja sen yksittäiset jäsenet toimivat parlamentin luottamuksen varassa. Hallitus on yleensä parlamentissa enemmistön - joko yhden tai useamman puolueen - muodostama, mutta se voi olla myös vähemmistöhallitus. Pormestarijärjestelmään siirtyminen toi Tampereella enemmistöparlamentaarisena piirteenä esiin sen, että apulaispormestarit olivat päättyneellä valtuustokaudella kaikki pormestaria vaalissa kannattaneista ryhmistä. Nykyisellä vaalikaudella palataan suhteelliseen malliin. Perinteisessä mallissa suhteellisesta vaalista on varmasti vaikea luopua - niin syvään juurtunut suhteellisuusajattelu on suomalaisessa kunnallishallinnossa. Sen sijaan varsinkin ministerimallissa, jossa lautakuntien puheenjohtajat ovat hallituksen jäseniä, joudutaan tasapainoilemaan enemmistöperiaatteen ja suhteellisuusperiaatteen välillä. Enemmistöllä on mahdollisuus ottaa kaikki lautakuntien puheenjohtajien paikat, jollei muusta sovita. Olisiko ministeripaikkojen jako ja näin ollen myös hallituksen koostumus puhtaasti poliittisen sopimisen varassa? Hallituksen luottamuksen mittaaminen mahdollistettiin kuntalain 21 :ssä (Luottamushenkilöiden erottaminen kesken toimikauden). Säännöksen mukaan epäluottamusta ei voida kohdistaa yksittäiseen luottamushenkilöön, vaan epäluottamuksen saanut toimielin on velvollinen kokonaisuudessaan eroamaan. Poikkeuksena ovat pormestari ja apulaispormestari, jotka ovat velvollisia eroamaan valtuuston yksinkertaisella enemmistöllä antaman epäluottamuslauseen johdosta. Sääntelyn vaihtoehtoja ja reunaehtoja Suomessa enemmistöperiaatteen laajentamista koskevaa keskustelua ei ole käyty, toisin kuin esimerkiksi Ruotsissa, jossa asiaa on useaan kertaan selvitetty ja jossa se on muutenkin laajemmin käytössä Kunnanhallituksen toiminnan ja aseman kehittäminen Kunnanhallituksen toiminnan lainsäädännöllinen kehittäminen riippuu pitkälti siitä, millaisten kokonaisorganisaation kehittämismallien pohjalle uutta lainsäädäntöä rakennetaan. Nykyinen mahdollistava kuntalaki jättää kunnille liikkumavaraa poimia osioita eri malleista ja yhdistellä niitä mielivaltaisestikin. Uutta lainsäädäntöä valmisteltaessa onkin pohdittava, kuinka pitkälle laissa organisaatiota mallinnetaan ja kuinka tiukkoja reunaehtoja tietyn mallin valinneelle asetetaan. Nykyisessä laissa säädetään väljästi yleisestä mallista ja melko yksityiskohtaisesti pormestarimallista, joka on laadittu pitkälle Tampereella tuolloin suunnitteilla olleen ja sittemmin toteutetun mallin mukaiseksi. Kunnanhallituksen suhde valtuustoon Valtuuston ja hallituksen suhde on erilainen eri malleissa:

15 15(129) Perinteisessä mallissa kunnanhallituksella on selkeästi itsenäinen asema, hallitus valmistelee ja panee täytäntöön valtuuston päätökset ja valvoo päätösten laillisuutta. Kun valtuuston päätösvaltaa on delegoitu laajasti alaspäin, kunnanhallituksen asema kunnan hallinnon kokonaisuutta johtavana strategisena toimielimenä on korostunut. Myös kuntien omistamien yhtiöiden ja kuntien välisen yhteistoiminnan laajentuminen ovat korostaneet kunnanhallituksen asemaa - kunnanhallitus on osa konsernijohtoa. Hallituksen painoarvon kasvu asettaa kasvavia vaatimuksia hallituksen työlle. Hallituksen työmäärä on lisääntynyt. Tämä on johtanut kunnanhallituksen ja erityisesti sen puheenjohtajan työmäärän lisääntymiseen. Monissa kunnissa hallituksen puheenjohtajan muodollistakin asemaa on vahvistettu (kokopäivätoimi, pormestari). Kun valtuusto puolestaan on kokenut jäävänsä sivuraiteelle, sen työskentelytapoja on pyritty kehittämään niin että sillä olisi suurempi mahdollisuus osallistua asioiden valmisteluun (strategiaseminaarit jne.; ks. edellä valtuuston työskentelytapojen kehittäminen). Voidaan kuitenkin kysyä, onko valtuuston vaikutusvalta kasvatettavissa pelkästään toimintatapoja muuttamalla vai edellyttääkö se valtuuston ja toimeenpano-organisaation välisen suhteen perusteellisempaa muuttamista. Valiokuntamallissa - pitkälle viedyssä muodossa - valtuustolla ja kunnanhallituksella on yhteinen puheenjohtaja, mutta kummallakin voi olla myös oma puheenjohtaja. Kunnanhallitus on valiokuntien työtä ja kunnan taloutta koordinoiva talousvaliokunta Tanskan mallin mukaan. Tavoitteena on yleensäkin valtuuston ja kunnan muun hallinnon tiiviimpi vuorovaikutus ja kunnanhallituksen poliittisen vastuun korostaminen. Ministerimallin perustana voi olla joko perinteinen malli tai valiokuntamalli. Kunnanhallituksen koordinaatiorooli korostuu, kun lautakuntien/valiokuntien puheenjohtajat muodostavat hallituksen. Suhteessa valtuustoon yksittäisen ministerijäsenen vastuu omasta toimialastaan korostuu - herää myös kysymys siitä, tulisiko yksittäisen luottamushenkilön ministerinvastuun olla mitattavissa samaan tapaan kunnanhallituksen kollektiivisen luottamuksen. Pormestarimallissa korostuu ennen kaikkea pormestarin ja valtuuston välinen suhde - pormestari toimii hallituksen puheenjohtajana, jonka luottamus on valtuustossa erikseen mitattavissa. Tämä saattaa vaikuttaa siihen, että hallituksen muut jäsenet jäävät hänen varjoonsa. Pormestarimalli korostaa myös hallitus-oppositio - asetelmaa, vaikka suhteellisuudesta toimielinten valinnassa ei luovuttaisikaan. Valtuusto-kunnanhallitus -mallissa - joka ainakin toistaiseksi on ollut vain aivan pienten kuntien malli - hallitus vastaa kunnanjohtajan kanssa koko kunnan hallinnosta. Periaatteessa kunnanhallitus voi tässä mallissa olla perinteisen tai valiokuntamallin mukainen. Kunnanhallituksen suhde lautakuntiin ja muuhun hallintoon Perinteisessä mallissa kunnanhallitus on selkeästi lautakuntien yläpuolella - kaikki asiat kulkevat valtuustoon hallituksen kautta, hallitus ohjaa lautakuntia ja niiden toimintaa asioissa, jotka eivät kuulu lautakuntien lakisääteiseen toimivaltaan. Hallituksella on otto-oikeus. Valiokuntamallissa hallituksen ja muiden valiokuntien asema voi olla perinteisen mallin mukainen. Valiokuntamallin tarkoituksena on kuitenkin korostaa valtuuston asemaa koko kunnan toimintaa koordinoivana elimenä, jolloin kunnanhallituksen asemaa suhteessa muihin toimielimiin voitaisiin madaltaa. Kunnan talouden ja

16 16(129) strategian valmistelu tulee kuitenkin aina keskittää - kunnanhallitus olisi tanskalaistyyppinen talousvaliokunta. Ministerimallissa hallituksen ja lautakuntien/valiokuntien työn koordinointi olisi pitkälti hallituksen jäseninä olevien lautakuntien puheenjohtajien varassa. Pormestarimallissa pormestarilla on päävastuu hallituksen puheenjohtajan ja kunnanjohtajan roolissa hallituksen ja sen alaisen hallinnon yhteensovittamisesta. Pormestarimalli voi muutoin rakentua mille tahansa edellä mainituille malleille. Valtuusto-kunnanhallitus -mallissa henkilöstö on kaikilla toimialoilla suoraan kunnanhallituksen alaisena. Kunnanhallituksen jäsenet Eri mallit vaikuttavat eri tavoin sekä puheenjohtajan että hallituksen muiden jäsenten asemaan. Ministerimalli erityisesti vaatii hallituksen kaikilta ministerijäseniltä vähintäänkin huomattavaa osa-aikapanosta. Myös kokopäiväisten luottamustehtävien lisääntyminen on ilmeistä. 1.5 Kunnan muu hallinto-organisaatio Lautakunnat Voimassa oleva kuntalaki jättää kunnille laajan toimivallan kunnanhallituksen alaisen luottamushenkilöorganisaation muotoilemiseen. Lautakunnista säädetään lähinnä 3 luvussa Kunnan muu hallinto. Luvussa säädetään mm. valtuuston toimivallasta asettaa lautakuntia, lautakunnan kokoonpanosta, toimikaudesta ja lautakuntien puheenjohtajista. Erikseen on säädetty lautakunnan jäsenten vaalikelpoisuudesta. Monissa muissakin säännöksissä viitataan lautakuntaan (otto-oikeus, muutoksenhaku jne.) Kun erityislainsäädäntö ei säädä pakollisista lautakunnista, vaan saattaa enintään edellyttää, että tiettyjen tehtävien hoitamista varten on kunnassa viranomainen, kunnat ovat voineet melko vapaasti kehittää lautakuntahallintoaan. Laki on mahdollistanut niin tilaaja-tuottaja - ratkaisut kuin elämänkaari- ja prosessiorganisaatiotkin. Kuten edellä on todettu, lainsäädännön tehtävänä on turvata kunnallisen demokratian toimivuus ja luoda edellytyksiä kunnan päätöksentekokyky. Lainsäädännön kehittämistarpeitakin on arvioitava lähinnä tästä näkökulmasta. Jo nykyisessä kuntalain mukaan johtosäännössä voidaan määrätä, että kunnanhallitukseen ja nimettyyn lautakuntaan voidaan valita vain valtuutettuja ja varavaltuutettuja. Kysymyksessä oli tuolloin avaus valiokuntamallin suuntaan - tosin ilman perusteellisempaa pohdintaa siitä, mitä muita muutoksia valiokuntamalli edellyttää kunnan hallinto-organisaatioon. Nykyisen kuntalain 16 :n 2 momentin mukaan kaksikielisessä kunnassa asetetaan opetustoimen hallintoon erillinen toimielin kumpaakin kieliryhmää varten taikka yhteinen toimielin, joka jakautuu kieliryhmiä varten jaostoihin. Toimielimen tai jaoston jäsenet on valittava asianomaiseen kieliryhmään kuuluvista henkilöistä. Myös erikoissairaanhoitolaissa on säännöksiä kielellisen vähemmistön turvaamisesta erikoissairaanhoitoa

17 17(129) koskevassa päätöksenteossa (ks. erikoissairaanhoitolain 21 :n säännökset kielivähemmistön erityisistä toimielimistä). Sääntelyn vaihtoehtoja ja reunaehtoja Lautakuntia koskevat kuntalain säännökset jättävät jo nykyisin kunnille laajan toimivallan järjestää hallintoaan. Säännösten muutostarve tulee arvioitavaksi lähinnä siinä tapauksessa, jos laissa säännellään nykyistä tarkemmin esimerkiksi valiokuntamalli ja ministerimalli. Myös uudessa laissa on varmistettava, että kuntalaki ja erityislainsäädäntö turvaavat kielellisen vähemmistön aseman päätöksenteossa, mutta jättävät toisaalta kunnille ja niiden yhteistoiminta-organisaatioille riittävän harkintavallan hallinnon järjestämisessä. 1.6 Poliittisen johtamisen vahvistaminen sekä poliittisen ja ammatillisen johtamisen työnjaon selkiyttäminen Kunnanhallituksen puheenjohtajan aseman vahvistaminen Kunnanhallituksen puheenjohtajan asema on kehittymässä Ruotsin kuntaneuvoksen suuntaan. Ruotsissakaan kuntaneuvoksen asemaa ei ole lailla tarkemmin määritelty, vaan kunnat ovat kehittäneet sitä käytännössä. Myöskään mietinnössä Vital kommunal demokrati (SOU 2012:30) ei esitetä tehtävien määrittelyä, vaan ainoastaan todettaisiin, että kuntaneuvos (maakäräjäneuvos, oppositioneuvos tms.) tarkoittaa luottamushenkilöä, joka hoitaa tehtäväänsä kokopäivätoimena tai merkittävänä osa-aikatoimena. Kunnanhallituksen puheenjohtajan asema kunnan poliittisena johtajana ei Suomessa välttämättä kehity yhtä luontevasti kuin Ruotsissa johtuen siitä, että kunnanjohtajan asema on meillä sekä lainsäädännössä että käytännön hallinnossa huomattavasti vahvempi kuin Ruotsissa. Lainsäädännöllisiä ratkaisuja etsittäessä tulisikin tarkastella samanaikaisesti kunnanhallituksen puheenjohtajan ja kunnanjohtajan aseman sääntelyä. Johtosäännön varaan jäävä kunnanhallituksen puheenjohtajan aseman vahvistaminen ei välttämättä anna riittävää selkänojaa poliittiseen johtamiseen, mutta se on mahdollisuus vahvistaa puheenjohtajan asemaa ja selkeyttää poliittista johtamista jo nykylainsäädännön pohjalta. Kunnanhallituksen puheenjohtajan aseman vahvistaminen lainsäädännöllä voidaan nähdä pormestarimallille vaihtoehtoisena tapana kehittää kunnan poliittista johtamista. Pormestarimalli ei ainakaan nykyisessä muodossa näytä leviävän kuntakenttään. Tampereen ja Pirkkalan lisäksi malliin siirtymistä on kyllä selvitetty useassa kunnassa, mutta on päädytty siihen, että poliittista johtamista kehitetään kunnanhallituksen puheenjohtajan asemaa vahvistamalla. Samoin kuin Ruotsissa, Suomessakin näyttää olevan jonkinlainen aversio itse pormestarin nimikettä kohtaan ja ilmeisesti myös erillisestä kunnanjohtajan virasta luopuminen koetaan liian suureksi askeleeksi. Nykyistä vahvempi kunnanhallituksen puheenjohtaja saattaa olla helpompi tie poliittisen johtamisen vahvistamiseen. Kunnanhallituksen puheenjohtajan asemaan vahvistamiseen lainsäädännöllä on useita mahdollisuuksia. Hänen tehtävänsä ja toimivaltansa voitaisiin määrittää laissa. Kunnanhallituksen puheenjohtajan vastuuta voi-

18 18(129) taisiin terävöittää niin, että hänet voitaisiin erottaa myös erikseen epäluottamuksen perusteella. Tämä edellyttäisi kuitenkin sitä, että kunnanhallituksen puheenjohtajalle on osoitettu joko lainsäädännössä tai johtosäännöllä sellaiset toimivaltuudet, että hänen vastuunsa on selkeästi osoitettavissa. Vahvemmilla toimivaltuuksilla varustettu kunnanhallituksen puheenjohtaja voisi olla pormestaria houkuttelevampi vaihtoehto poliittisen johtamisen kehittämiseen. Jos kunnanhallituksen puheenjohtajan asemaa vahvistettaisiin ja hänen toimintansa olisi poliittisen luottamuksen varassa, kunnanjohtajan asemaa olisi myös tarvetta arvioida uudelleen. Kunnassa, jossa kunnanhallituksen puheenjohtajan asemaa on korostettu määrittelemällä hänelle tietyt tehtävät ja edellytykset niiden hoitamiseen, kunnanjohtajan sijasta voisi toimia virkajohtaja, jonka virkanimikkeestä kunta päättää. Kansliapäällikkö tai hallintojohtaja voivat olla nimikkeinä sopivia. Olisi kuitenkin ratkaistava, voiko kunnanjohtaja - nimike olla vain nykyisen lain kaltaisessa asemassa olevalla kunnanjohtajalla. Sääntelyn vaihtoehtoja ja reunaehtoja Eri mallit vaikuttavat kunnanhallituksen puheenjohtajan asemaan eri tavoin. Tämä on otettava huomioon sääntelyn tarvetta arvioitaessa. Eri mallien vaikutus ja toimivuus olisi selvitettävä ennen, kuin on mahdollista esittää tarkkoja sääntelyehdotuksia. Kunnanhallituksen puheenjohtajan tehtävät, toimivalta ja asema voidaan säätää kuntalaissa täsmällisemmin. Vaihtoehtoisesti nämä voidaan jättää sääntelemättä nykyisen kuntalain tapaan. Mikäli sääntelyä lisätään, on myös arvioitava, onko tarvetta säätää puheenjohtajan erottamisesta epäluottamuksen perusteella Pormestarimallin kehittäminen Kuntalakiin vuonna 2006 säädetyn pormestarijärjestelmän keskeisiä piirteitä voidaan luonnehtia seuraavasti: Pormestari on luottamushenkilö, joka valitaan vaalikaudeksi. Pormestarin valitsee valtuusto. Suora kansanvaali ei lain mukaan tule kysymykseen. Valtuusto määrittelee, rajataanko kelpoisuus oman kunnan valtuutettuihin vai tulevatko muutkin kysymykseen. Pormestari toimii suoraan lain nojalla kunnanhallituksen puheenjohtajana, minkä lisäksi hän korvaa kunnanjohtajan, jolloin poliittinen ja ammatillinen johto lähtökohtaisesti yhdistyvät. Pormestarin lisäksi kunnassa voi olla apulaispormestari tai apulaispormestareita, kuten Tampereella on; Pormestarit ja apulaispormestarit eivät lain mukaan muodosta erillistä valmisteluelintä, vaan kunnanhallituksen lakisääteinen asema säilyy entisellään. Kuntalain pormestarisäännökset lähtevät pitkälti siitä, että pormestarijärjestelmä ei muuta valtuuston ja hallituksen asemaa, eikä muutoinkaan vaikuta niihin perusperiaatteisiin, joille kuntien johtaminen Suomessa ra-

19 19(129) kentuu (valtuuston päätöksenteon ja kunnanhallituksen valmistelun ja täytäntöönpanon dualismi, kunnanhallitus suhteellisella vaalilla valittuna kollektiivisena päätöksentekoelimenä jne.). Tarkoituksena oli nimenomaan vahvistaa kunnanhallituksen puheenjohtajan asemaa kunnan poliittisena johtajana. Valtiovarainministeriön asettamassa Kuntajohtamisen kehittämishankkeessa tehtävänä oli selvittää mm., mitkä olisivat suoralla kansanvaalilla valittavan pormestarijärjestelmän edut ja haitat sekä vaikutukset kunnallisten toimielinten asemaan ja kuntalaisten vaikutusmahdollisuuksiin. Selvitys ei johtanut lainsäädäntötoimiin eikä myöskään Tampere, joka oli tehnyt aloitteen pormestarin suoran vaalin mahdollistamisesta lainsäädännössä, ole itse enää pitänyt suoraa pormestarin vaalia vaihtoehtona. Sääntelyn vaihtoehtoja ja reunaehtoja Arvioitava on se, tulisiko myös pormestarijärjestelmässä olla laissa määritelty ammattijohtaja, jonka nimike voisi olla kunnan päätettävissä - mahdollinen rajaus: nimike ei voi olla kunnanjohtaja. Erityisesti on arvioitava, onko pormestarin suoraan vaaliin siirtymisen halukkuus kasvanut. Onko siten tarvetta selvittää erikseen suoran pormestarin vaalin käyttöönottoa ja siihen tarvittavaa lainsäädäntöä? Johtajasopimuksista säätäminen Uuden kuntalain valmistelussa poliittisen ja ammatillisen johtamisen välinen suhde tulee jälleen olemaan yksi keskeisistä keskustelun kohteista. Kunnan virkajohdon asema sekä virkajohdon ja poliittisen johdon välinen työnjako vaativat selkeyttämistä siinäkin tapauksessa, että poliittisen ja ammatillisen johtamisen järjestelmä säilyisi perusteiltaan nykyisellään. Johtajasopimuksesta ei ole säännöksiä laissa. Nykyisin johtajasopimus on käytännön työvälineenä määriteltäessä kunnan johtamisen tavoitteita ja tavoitteiden saavuttamisen edellytyksiä sekä sovittaessa työn arvioinnin tavoista. Johtajasopimuksessa sovitaan myös siitä, miten kunnanjohtajan tehtävän hoitamiseen liittyvät riitatilanteet ratkaistaan. Tällöin sovitaan muun muassa siitä, keiden välillä käydään neuvottelut kunnanjohtajan mahdollisesta vapaaehtoisesta irtisanoutumisesta korvausta vastaan, sekä erokorvauksen määrästä tai määräytymisperusteesta. Kuntaliiton vuonna 2012tekemän kyselyn mukaan johtajasopimus oli käytössä 58 prosentissa kuntia eli yhteensä 185 kunnassa. Samaan aikaan johtajasopimusta suunniteltiin viidessä prosentissa kuntia eli 17 kunnassa. Vuonna 2004 vain joka kymmenessä kunnassa oli johtajasopimus käytössä. Johtajasopimukset ovat yleisimpiä yli asukkaan ja harvinaisimpia alle asukkaan kunnissa. Yli asukkaan kunnista noin 72 prosentissa on johtajasopimus tehty, alle 2000 asukkaan kunnista vain kolmanneksessa.

20 20(129) Johtajasopimuksen oikeudellinen luonne samoin kuin kunnan ja kunnanjohtajan asema sopijaosapuolina ovat kuitenkin epäselviä. Tämä saattaa hidastaa johtajasopimuskäytännön laajentumista. Johtajasopimuksen mallina on ollut osakeyhtiön tai muun yksityisoikeudellisen yhteisön toimitusjohtajan johtajasopimus, mutta sopimusten erot ovat huomattavat. Osakeyhtiön toimitusjohtaja on yhtiön toimielin, jonka tehtävät ja aseman johtajasopimus pitkälti määrittelee. Kunnanjohtaja on virkasuhteessa oleva viranhaltija, jonka asema, tehtävät ja palvelussuhteen ehdot määräytyvät lainsäädännön ja virkaehtosopimusten perusteella. Näin sopimisen ala jää huomattavasti kapeammaksi. Kunnanjohtajan tehtävä on vaativa ja siinä onnistumista on vaikea puhtaan objektiivisin mittarein arvioida. Toisin kuin kunnan muut viranhaltijat, kunnanjohtaja voidaan irtisanoa myös epäluottamuksen perusteella. On tärkeää, että jo siinä vaiheessa, kun kunnanjohtaja ottaa viran vastaan, on puolin ja toisin mahdollisimman selkeä käsitys - siitä, mitä tavoitteita kunnanjohtajalle asetetaan, - siitä, miten johtajan onnistumista tehtävässään arvioidaan, - palkkauksen ja palkitsemisen perusteista, sekä - menettelystä johtamisen ristiriitatilanteissa. Johtajasopimusta ei ole kaikilta osiltaan edes tarkoitettu oikeudellisesti sitovaksi sopimukseksi, vaan se on kunnanhallituksen ja kunnanjohtajan välinen neuvottelutulos, joka sisältää kirjauksia muun muassa - pelisäännöistä (esim. työn painopisteistä sopimisen menettelytavat); sekä - kunnan yksipuolisesti päätettävistä palvelussuhteen ehdoista, joiden sitovuus perustuu siihen, että kunta yksipuolisella päätöksellään hyväksyy neuvottelutuloksen. Kunnanjohtajalle maksetaan erokorvaus tilanteessa, jossa hän todetun epäluottamuksen jälkeen eroaa ilman kuntalain mukaista irtisanomismenettelyä. Oikeudellista keskustelua on käyty lähinnä siitä, voidaanko erokorvauksesta sopia vai syntyykö kunnan ja kunnanjohtajan keskusteluissa palvelussuhteen ehtoa koskeva neuvottelutulos, joka tullakseen kuntaa sitovaksi vaatii vielä erillisen kunnan asianomaisen viranomaisen yksipuolisen päätöksen. Kuntajohtajasopimuksen pohjautuminen vain kuntien keskusjärjestön suositukseen aiheuttaa turhaa epävarmuutta. Erityisesti epäselvyyttä on sopimuksen oikeudellisesta sitovuudesta. Tämä saattaa johtaa valituksiin erokorvauksista sellaisissakin tapauksissa, joissa perusteet korvauksen maksamiselle kunnan ja yleisen edun näkökulmasta ovat selkeästi olemassa. Sääntely, jolla lainsäätäjä antaisi hyväksynnän johtajasopimuksen tekemiselle ja suuntaisi tai rajaisi sen sisältöä erityisesti erokorvausten osalta, antaisi nykytilaa tukevamman perustan johtajasopimusta koskeville neuvotteluille ja julkiselle keskustelulle. Yhtenä sääntelyn tavoitteena olisi ohjata johtajasopimuksen tekemiseen siinä vaiheessa kun kunnanjohtaja on ottamassa virkaa vastaan. Näin meneteltäessä mahdolliset erokorvausta tai muut sopimuksen laillisuutta koskevat valitukset olisi ratkaistu siinä vaiheessa, kun neuvotteluja irtisanoutumisesta ja erokorvauksen maksamisesta käydään. Kun erokorvauksen maksaminen tapahtuu lainvoimaisen päätöksen perusteella, maksamiseen liittyvät oikeudelliset riskit ovat pienet.