Peruspalvelut, projektit, hankkeet ja ohjelmat Tässä luvussa tarkastellaan osallisuushankkeen kokonaisuutta myös ajankuvana. Pyrin kytkemään tässä tarkoituksessa osallisuushankkeen lähihistorialliseen kehikkoon. Tämä palvelee jossain määrin myös teoreettiselle viitekehykselle tavanomaisessa tutkimuksessa asetettuja tehtäviä. Tiiviisti ilmaistuna tarkastelun lähtökohtana on 90-luvun alussa tapahtunut siirtymä tehtäväkohtaisista valtionosuuksista, keskusvirastoista ja valtionapujen ajasta keveämmin ohjattuun ja resursoituun aikaan palveluiden tuottamisessa (ks. esim. Möttönen 2002, Julkunen 2001). Varsinaisen hyvinvointivaltion kasvun jälkeisestä kaudesta erotan nimenomaan tätä tarkastelua varten projektien ja ohjelmien aallot, toisen ja kolmannen aallon. Tämän erottelun tarkoitus on kuvata osallisuushankkeen piirteitä yhtäältä projektina ja hankkeena, toisaalta ohjelmana. Suhde peruspalveluihin, siis hyvinvointivaltion kulta-aikaan ja tässä ensimmäiseen aaltoon, on myös kiinteä. Olihan toimenpideohjelman yksi keskeinen tausta-ajatus peruspalveluiden vahvistaminen. Tehtävä on vähintään mielenkiintoinen, jos ei peräti ristiriitainen. Kunnat ovat roolissaan hyvinvointipalvelujen tuottajana koko ajan enemmän kohtaamassa rajallisin resurssein rajattomia tarpeita. Lapsilla ja nuorilla on loppujen lopuksi tämän kanssa vähän tekemistä. Kysymys on väestön vanhenemisesta ja sairaanhoidon kuluista ensisijaisesti, mutta samoista kunnista ja samoista budjeteista. Toisaalta myös sivistyspalveluilla on merkittävä rooli kuntien tulevaisuuden näkymissä. Julkusen (2001, 118) sanoin 1990-luvun alussa valtio laittoi kunnat ensin finanssikriisin säästötoimien, sitten jatkuvan tiukkuuden toimeenpanijoiksi (Julkunen 2001, 2003). Valtionosuuksien leikkaus oli suurin yksittäinen säästöerä valtion menoissa, kun menoja 90-luvun alussa karsittiin (emt.). Kysymys ei ollut vain tilapäisestä suhdannekuopasta, jonka jälkeen palattaisiin vanhaan ja täytettäisiin säästöjen muodostamat montut sitä mukaa, kun rahoitustilanne paranee (Julkunen 2003). Ajankohtaan osuu palveluiden ja tulonsiirtojen rahoituskriisin lisäksi kokonainen suunnanmuutos (emt.). Osallisuushankkeen kannalta on sinällään yhdentekevää, kuinka pakollisia säästötoimet laman yhteydessä olivat (ks. Kiander 2001). Lamaa voidaan pitää jo ennalta tehtyjen suunnitelmien täytäntöönpanon otollisena hetkenä tai aidosti säästöpolitiikan ainoana syynä (Kiander 2001, Julkunen 2001, 2003). Ekonomistipiireissä on oltu sillä kannalla, että lama oli jo ohi, kun toimet toden teolla aloitettiin. Toisaalta pehmeämmillä sektoreilla laman pitkästä varjosta puhutaan edelleen, ja varmasti myös aiheesta. Olennaista on, että säästöt ja muutokset kuntien ohjauksessa tehtiin ja ajattelutavat muuttuivat. Kunnat ovat keskeisin hyvinvointipalvelujen tuottaja Suomessa, joten yhteys tässä käsiteltävän hankkeen toimialueeseen on kiinteä. Pari vuosikymmentä nopeaan tahtiin kasvanut hyvinvointivaltio siirtyi jälkiekspansiiviseen aikaan. Hyvinvointivaltion aikalaisanalyysia tehnyt Raija Julkunen (2003, 89) toteaa, että jos pitäisi valita yksi uuden hyvinvointipolitiikan ilmaisija, niin ehkä valitsisin valtion ja kuntien suhteen uudelleenmuotoilun. Tämä on olennaista myös osallisuushankkeen toimintaehtojen ja ympäristön kannalta. Nuoret ja nuorille suunnatut palvelut kokivat murroksen erityisellä tavalla. Laman jälkeiseen aikaan liittyivät merkittävät lakiuudistukset, joissa nuoret olivat erityisasemassa (Paju ja Vehviläinen 2001, Aho ja Vehviläinen 1997). Tehtäväkohtaisten valtionosuuksien muuttuminen laskennalliseksi muutti erityisesti vapaa-aikapalvelujen asemaa, ja niihin nuorisotyökin lasketaan useimmiten kuuluvaksi.
Projektit On tuskin sattumaa, että valtionosuuksien leikkaukset osuivat niin lähelle Euroopan unioniin liittymistä ja erityisesti sitä edeltävään aikaan. Mutta vaikka sattumasta olisikin kysymys, toi EU-aika viimeistään mukanaan projektit. Projektien myötä paikalliset erot ja painotukset kokivat merkittävän divergenssin aallon. Lamasta toipumiseen liittynyt tuotantorakenteen nopea murros kasvatti maan alueellisia eroja suuralue- ja maakuntatasolla (Kiander 2001, Heikkilä ja muut 2003). Viime vuosikymmenen loppupuolta leimasivat nimenomaan projektit, ja ne leimaavat nuorten parissa tehtävää työtä edelleenkin (Paju ja Vehviläinen 2001). Järvinen ja Jahnukainen (2001, 131) toteavat jopa, että joka kuntaan piti saada oma projekti ja niin sanottuja syrjäytyneitä nuoria kyllä löydettiin, kun kerran rahaa oli tarjolla. Järvinen ja Jahnukainen tulevat todenneeksi saman asian kuin osallisuushanketta valmistellut työryhmä, joka totesi hankerahoituksen tarjonnan ohjaavan tekemistä liiaksi. Arnkil, Eriksson ja Arnkil (2002) puhuvat projektien kaaoksesta, Mirja Määttä puolestaan (2004) projektiväsymyksestä. Kehitystyön, jos pidämme osallisuushanketta sellaisena, ja peruspalveluiden suhde on koettu ongelmalliseksikin. Petri Cederlöf kuvaa matkakertomuksessaan havaintoja aiheesta näin: Sisällöllisenä ongelmana rahoituksen haussa oli kehittämistyön ja normaalitoiminnan välisen eron määrittely. Periaatteellisena tämä kriteeri on kyllä ymmärrettävä, mutta muodollinen kehittäminen ja innovatiivisuuden korostaminen voi myös johtaa enemmänkin rahoitusperusteita tyydyttäviin projekteihin kuin oikeasti kehittäviin projekteihin. (Cederlöf, 2004) Näistä viesteistä päätellen aika ja ihmiset alkoivat tai alkavat olla myös kypsiä siihen, että projektikehittämisestä siirrytään johonkin seuraavaan vaiheeseen. Tunnettua myös on, että Juha Siltala on esittänyt työelämän kehittämiseksi kaikkien mahdollisten kehittämisprojektien lopettamista. Standardikritiikki projekteja kohtaan on, että ne pyörivät aikansa ja poistuvat jättämättä juuri mitään jälkiä perustoimintoihin (Järvinen ja Jahnukainen, 2001). On lähes mahdotonta arvioida yleisellä tasolla, ovatko projektit enemmän auttaneet uudistamisessa, vai onko uudistustarve ulkoistettu turvalliseen (=vaarattomaan) paikkaan projekteihin. Osallisuushankkeeseen ladattiin suuria odotuksia. Siksi uudistukset voitiin ainakin teoriassa laittaa odottelemaan mitä osallisuushankkeessa saadaan aikaan, ja näin olen kuullut myös sanottavan. Kritiikistä huolimatta projekteilla on saatu paljon myös aikaan. Näkökulmasta riippuen suurena ansiona voidaan pitää yksistään sitäkin, että projektirahoituksen myötä palvelutuotantoon tulleet uudet toimijat (yritykset, liikelaitokset, järjestöt entistä enemmän) ovat haastaneet perinteisen sektorikeskeisen palvelujärjestelmän ja osoittaneet sen heikkouksia. Projektien ja erityisrahoituksen avulla on myös sopeuduttu suurten säästöjen tuomaan uuteen tilanteeseen ja paikattu palvelujärjestelmän aukkoja tosin tämän hyödyn tarkoituksenmukaisuutta ja tehokkuutta on syytä arvioida kriittisestikin. Varsinkin EU-projektit ovat ja olivat myös pragmaattinen kansallinen ratkaisu. Jos vaihtoehdot ovat, että ottaa unionilta takaisin maan maksuosuuksia tai on ottamatta, on keskimäärin rationaalisempaa ottaa tarjolla olevat rahat. Projektien määrä ei ole sinällään vielä hiipumassa, mutta Euroopan unionin nykyisen ohjelmakauden loppu häämöttää, ja siihen hetkeen on viisasta varautua hyvissä ajoin. Ohjelmallisen yhteiskuntapolitiikan tulo peruspalveluiden ja projektien rinnalle onkin luontevaa liittää osaksi valmistautumista vähempiin EU-hankkeisiin ensi ohjelmakaudella (Saari 2003).
Peruspalvelut ja ohjelmat Projektibuumin kanssa samaan aikaan myös peruspalveluita on pidetty esillä. Peruspalveluiden arvioinnit toistuvat nykyisin säännöllisesti. Mille tahansa alalle voi olla tärkeää kuuluminen peruspalveluiden listalle, onhan tämä yksi merkittävä ohjausinstrumentti kuntiin päin. Peruspalveluiden merkitystä korostaa myös se, että peruspalveluministeri on toiminut sosiaali- ja terveysministeriön toisena ministerinä 90-luvun loppupuolelta alkaen. Peruspalvelut viittaavat johonkin pysyvään, siinä missä projektit ja hankkeet ovat määritelmän mukaan tilapäisiä. Peruspalveluja arvioidaan, niistä tehdään kehittämissuunnitelmia, ja niihin liittyy suuria palvelurakenneuudistuksia sekä tuottavuusohjelmia. Kuluvan vuosikymmenen alussa, viimeistään vuodesta 2003, voidaan hypoteesimaisesti katsoa alkaneen myös poliittisten ohjelmien kauden. Vuosi 2003 on olennainen sikäli, että hallitusohjelmaan liittyvät neljä politiikkaohjelmaa aloittivat nimenomaan tuolloin. Politiikkaohjelmat ja osallisuushankkeen kaltaiset hyvin kevyet, mutta koko maassa operoivat ohjelmat ovat parhaita esimerkkejä. Vuosikymmenen alussa uudelleen lämmitetyt takuut (koulutustakuu, yhteiskuntatakuu, hoitotakuu) ovat jossain määrin samaa sukua. Takuu-muotoisilla toimilla voidaan katsoa, jos asia niin halutaan nähdä, valtion solmivan liiton kuntien ohi kansalaisten kanssa. Asetelmassahan karkeasti sanottuna valtio jakaa oikeuksia, kansalaiset saavat niitä ja kunnat sekä valtion paikallisviranomaiset (esimerkiksi työvoimaviranomaiset) täyttävät velvoitteet. Kansalaisen asemaa määritellään oikeuksien kautta, ja niitä valvotaan peruspalveluiden arvioinnilla sekä uusien asiamiesten toimien kautta. Ei ole sattumaa, että lapsiasiamiehiä ja lapsiasiainvaltuutettua sekä nuorisoasiamiehiä ilmaantuu kartalle juuri nyt (tietäen senkin, että esimerkiksi lapsiasiainvaltuutetun virkaa on esitetty noin 10 vuotta ennen kuin se saatiin). Euroopan unionissa hieman politiikkaohjelmia vastaavaksi toimintamuodoksi on vakiintunut niin sanottu avoin koordinaatio (ks. Saari 2003). Toimintamallien esimerkkiä voidaan hakea siis kansallista tasoa kauempaakin. Juho Saari (2003b, 188) kuvailee avointa koordinaatiota seuraavasti. Olen seuraavassa vaihtanut EU-termit osallisuushankkeen termeiksi. Menetelmä on esimerkki demokraattisesta kokeilusta, jossa yhteistä foorumia tässä tapauksessa osallisuushanketta (alkup. sosiaalisen suojelun komiteaa) käytetään informaation keräämisen, jakamisen ja yhteisen oppimisen mekanismina. Tavoitteena on löytää osallisuuden (sosiaalisen suojelun) kannalta toimivia hyviä käytäntöjä. Näin kuntien (jäsenvaltioiden) väliset rakenteelliset erot voidaan sovittaa yhteen yhteisten osallisuutta edistävien (sosiaalipoliittisten) tavoitteiden (alkup. kursiivi) (tai suuntaviivojen) avulla. Toimenpideohjelman (Lissabonin) päätelmien mukaan osallisuushanke (avoimen koordinaation menetelmä) on nimenomaan kuntien (jäsenvaltioiden) välisen tiedonvaihdon ja oppimisen väline. Edellä lainattu avoimen koordinaation kuvaus soveltuisi hyvin kuvaamaan myös osallisuushankkeen mahdollisia ohjelmallisia tavoitteita. On kuitenkin asioiden edelle menemistä ja toimenpideohjelman ylitulkintaa väittää, että sen mukaan osallisuushanke on nimenomaan kuntien oppimisen väline. Paremmin ajatus sopii yhteen kuntien ja valtion väliseen roolinjakoon ja ohjelman tavoitteiden sekä resurssien mittaluokkiin. Osallisuushankkeen ohjelmaluonnetta on siis myös puristettava esiin vertaamalla sen resurssien, tavoitteiden ja ohjauksen mittasuhteita. Osallisuushankkeen rooli projektina/hankkeena ja toisaalta ohjelmana on lähtökohtana tämän luvun tarkastelussa.
Erona (nuoriso)projektin ja ohjelman logiikassa on, että siinä missä projekti saa tyypillisesti rahoituksensa ja tehtävänsä kunnassa A olevan kohderyhmän B tilanteen muuttamisesta C:stä D:ksi (esimerkiksi 50 % kohderyhmästä passiivisesta työttömyydestä aktiivitilaan) ja levittää tässä opitun kaikelle kansalle ja vakiinnuttaa osaksi kunnan perustoimintoja. Aloittamiseksi on osoitettava kohderyhmän ja tarpeen olemassaolo. Jos tarkoitus on auttaa syrjäytymisuhan alaisia nuoria, mennään projektimenetelmin sinne missä heitä on. ohjelman ensisijainen kohderyhmä on jo valmiiksi toisessa kunnassa kuin hyvän käytännön tuottaja. Ohjelman tehtävä on pitää hyvien toimintamallien vanhojen tavaroiden kauppaa, jossa tavara voi vaihtaa omistajaa sen määrän sitä jakaessa vähentymättä. Tämä voi tapahtua myös markkinamekanismein. Kuten edellä kuvattiin, ohjelmaa käytetään informaation keräämisen, jakamisen ja yhteisen oppimisen mekanismina. Jos tarkoitus on auttaa syrjäytymisuhan alaisia nuoria, mennään sinne, missä heitä ei enää ole. Ongelman ratkaisun viisaus yritetään paketoida muiden alueiden iloksi ja sovellettavaksi. Mitä tämä tarkoittaisi tässä tarkasteltavan hankkeen kannalta? Kunnat sitoutuivat jo vuoden 2003 rahoitusta hakiessaan toimenpideohjelman keskeisten painoalueiden toteuttamiseen ja tulosten levittämiseen. Jos painotamme tästä ensimmäistä puolta, liikumme projektiajan logiikassa. 1) Valtio tukee, kunta hakee ja toteuttaa, toimialueena on kunta/seutukunta. Jos painotamme toista puolta, liikumme ohjelma-ajan logiikassa 2) kunta kehittää toimintaansa perus- tai hankevaroilla, valtio ostaa oikeudet innovaatioiden käyttöön ja muut kunnat voivat niitä vapaasti käyttää. Näistä vaihtoehdoista jälkimmäinen sopii nähdäkseni paremmin tämän nimenomaisen hankkeen ja ohjelman mittasuhteisiin. Mikko Kautto (Kantola ja Kautto 2003) kuvaa aluepolitiikan muutosta tavalla, jossa siirtymä kuntien kantokykyluokituksesta projektien kautta sosiaalisten innovaatioiden tuotteistamiseen kiteytyy: rahaa sai aikaisemmin valittamalla surkeaa tilannetta. Nyt pitäisi olla myymässä hienoja ajatuksia ja kilpailla useasta eri lähteestä tulevasta siemenrahasta. Kun opetusministeriö kutsui kunnat hakeutumaan kehittämishankkeeseen, se edellytti hakijoilta panostamista syrjäytymisvaarassa oleviin. Toisaalta haun yhteydessä ei sanallakaan viitattu siihen, että jotain evidenssiä tämän ryhmän olemassaolosta tai koosta pitäisi esittää. Niin, ehkä todellakin parhaat käytännöt syrjäytymisen ehkäisyyn ovat myynnissä juuri siellä, missä syrjäytyneitä ei enää ole. Suurimman tarpeen sijaan suunnistetaankin korkeimman standardin perään. Tähän Kauttokin omassa tiivistyksessään viittaa. Tarkastelutapojen ero on myös tässä hahmoteltujen aikakausien ero. Edelleen voimakkaasti elävä ajattelutapa esittää, että kunnat ovat valtion työrukkasia. Ne järjestävät ensisijaisesti palvelut, joista valtio määrää ja joita valtio rahoittaa. Takuuajattelu ja peruspalvelujen arviointi ovat käytännön sovelluksia tästä ajattelumallista. Ohjelmallisen ajattelun kannalta kunnat ovat innovaatioyrittäjiä. Ne, jotka parhaiten onnistuvat, saavat myös erityistä valtion ja unionin tukea. Hahmoteltu ajankuva on luonteeltaan sellainen, jossa eri kerrostumat elävät yhtä aikaa. Peruspalvelujen vahvistaminen oli yksi ohjelman perustavoite, ne kunnissa ovat tietenkin olemassa jossain mitassa, kuitenkin 90-luvun murroksen jäljiltä. Alueelliset erot kuntien välillä ovat kasvaneet valtionosuusuudistuksen jälkeenkin. Suuria kuntien tilannetta muuttaneita uudistuksia ovat olleet yhteisöverouudistus ja veronkevennysten suuntautuminen kunnallisveroon. Merkittävimmin alueiden erilaisuutta on kuitenkin lisännyt uuden teknologian synnyttämä osaamisen, koulutuksen ja tuotannon keskittyminen.
Projektit eivät ainakaan vielä ole katoamassa minnekään. Ohjelmallinen toiminta liittyy joukkoon rinnalle, ei tilalle. Projektienkin tavoitteisiin kuuluu hyvien käytäntöjen tuottaminen ja innovointi (esim. Kuoppala ja Virtanen 2000). Ero ohjelmaan ei synny tätä kautta, vaan resurssien, kohderyhmien ja toiminta-alueiden puolella tapahtuneessa muutoksessa. Siinä missä miljoonan euron budjetilla käynnistetään alle sadalle nuorelle tarkoitettu projekti, on samankokoisen ohjelman kohteena jopa koko valtakunnan kunnat, lapset ja nuoret. Ohjelman teho ei perustu massalla jyräämiseen vaan instituutioiden uudelleenmuotoiluun (Saari 2003) ja innovaatioiden sekä sopivien vipuamiskohtien etsimiseen. Vipukohta voidaan vertauskuvallisesti esittää vaikkapa ensimmäisenä dominonappulana, jonka kaatamalla voi saada aikaan itse itseään ruokkivan muutoksen. Asian voi rinnastaa myös tuotantoteknologioihin. Palvelutuotanto Ottamalla yleisesti käytetyn termin palvelutuotanto jälkimmäinen osa kirjaimellisesti voidaan tarkastella kokonaisuuden rakenneyhtäläisyyksiä myös mihin tahansa tuotantoon ja siinä tapahtuneeseen murrokseen. Rinnastamalla lasten ja nuorten palvelut minkä tahansa konkreettisen esineen, vaikkapa kännykänkuoren tuottamiseen, avautuu omanlaisensa maisema kunnille suunnattuihin vaatimuksiin. Niin sanottuja peruspalveluja on kutsuttu fordistiseksi liukuhihnatuotannoksi. Esikuva todellakin on suuria sarjoja standardoidusti ja tehokkaasti tuottava liukuhihna (esim. Arnkil, Eriksson ja Arnkil 2002). Tämä kuvaakin suomalaista hyvinvointivaltion rakennusprojektia hyvin. Taustalla sen alkuvaiheessa oli huippunopea rakennemuutos, jonka seurauksena alkutuotannon osuus elinkeinorakenteessa putosi nopeasti. Tästä puolestaan seurasi massiivinen muuttoliike Suomen kaupunkeihin ja Ruotsiin. Liukuhihnamaisella one size fits all -tyyppisellä palvelutuotannon käynnistämisellä oli aluepoliittinen funktionsa, toisaalta sen voi katsoa hyvin sopivan hyvinvointivaltion rakennusvaiheeseen. Myös teollisen tuotannon symboliksi tuohon aikaan sopii erinomaisesti massa- ja bulkkituotantoon keskittyvä liukuhihnatuotanto. Rakennusvaiheen ensisijainen menetelmä olivat tulonsiirrot. Vasta laman jälkeisessä ajassa palvelut ovat ottaneet ensisijaisen toimintamallin roolin. Kilpailukyvystä puolestaan huolehdittiin devalvaatioilla ja valuutan sekä koron säännöstelyllä. Avointen markkinoiden tuotannon lähtölaukaus ammuttiin 80-luvulla, jolloin valuuttasäännöstely asteittain poistettiin. Markkinat vapautuivat ja avautuivat, kansa näytti vaurastuvan. Puheet Pohjolan Japanista kuvaavat aikaa hyvin (Julkunen 2001). Työvoimapula näytti kiihtyvässä talouskasvussa niin vääjäämättömältä, että kerrotaan Helsingin edustalle suunnitellun laivoja vierastyövoiman majoitustarpeisiin. Avautuminen jatkui, vaurastuminen ei. Niin sanottuja kasinovuosia seurasi Suomessa sodanjälkeisen historian pahin talouslama. Julkista sektoria kuvattiin pöhöttyneeksi riesaksi muutenkin henkitoreissaan viruvan kansantalouden kyydissä. Laman luovan tuhon seurauksena tuottavuus Suomessa kasvoi nopeasti (Böckerman 2001). Työttömyys jäi korkealle tasolle, rakennemuutos alkoi pyyhkiä pois jo savupiipputeollisuuttakin. Entinen teollisuusalue Porista Kotkaan kiertävällä vyöhykkeellä onkin nykyisin enää ruostevyöhyke. Tuolta vyöhykkeeltä löytyvät myös tilastollisesti merkittävät piikit nuorten masentuneisuuden lukemissa, joskin erot ovat pieniä (Karvonen ja Rahkonen 2004). Tuottavuuden kasvu keskittyi uusille aloille ja harvoille alueille, lähinnä korkean teknologian teollisuuteen ja sen alihankintaan, sekä suurille yliopistopaikkakunnille. Jos pitäisi valita yksi vaatimus, joka julkisten palveluiden tuotannolle on viime vuosina esitetty, olisi se itsestään
selvästi tuottavuuden ja tehokkuuden kasvun vaatimus. Kaikkien kuntien olisi oltava yhtä tehokkaita kuin tehokkain kunta. Tähän vedoten voidaan ainakin väittää, etteivät leikkaukset merkitse palvelujen huononemista, vaan aina voidaan olla tehokkaampia niiden tuottamisessa (Julkunen 2001, 239). Vaatimus puolestaan perustuu osin demografisiin tekijöihin: kansa ikääntyy ja palvelujen tarvitsijoita on enemmän (Kiander 2002). Toisaalta vaatimus esitettäisiin demografisista tekijöistä huolimatta, jos julkisen sektorin palkat on sidottu yleiseen tuottavuuden kasvuun, mutta tuottavuus ei todellisuudessa julkisella sektorilla kasvaisi. Esimerkiksi EVA:n julkaisemassa Suomen menestyksen eväät (Ruokanen 2004) kirjasessa julistetaan jo maamme olevan kuilun partaalla vaaraa ymmärtämättä. Nyt meillä on merkittävä tuottavuuden parantamisen mahdollisuus: julkiset palvelut (emt. 21). Tämä on siis joillain tahoilla vallitseva ajattelutapa. Siitä ei seuraa, että tuottavuutta voitaisiin esimerkiksi lastenhoidossa mielekkäästi mitata. Tämän vaatimuksen myötä paineet kilpailuttamiseen ja ulkoistamiseen ovat arkipäivää, ja tähän liittyvät myös verkostot, tiimit ja projektit. Tuotanto yksityisellä puolella on muuttunut liukuhihnamaisesta massatuotannosta yrityspuistojen, pitkien alihankintaketjujen ja tiimiorganisoitujen tuotantoyksiköiden suuntaan. Nyt voidaan yrittää sijoittaa jonkinlaisella tarkkuudella peruspalvelut, projektit ja ohjelmat palvelutuotannon kartalle rakenneyhtäläisesti. Palveluiden tuotannossa peruspalvelut vastaavat jotakuinkin suuria sarjoja valmistavia suuryrityksiä ja liukuhihnatuotantoa. Ne muovaavat maan rakenteelle tietyn perusleiman, kuten metsä-, metalli- ja sähköteollisuus; sanonnat kuten vihreä kulta tai on lottovoitto olla suomalainen ; hyvä peruskoulutus, ilmainen korkeakoulutus, universaali sosiaaliturva. Peruspalvelut Merkittävimmät palvelusektorit (sosiaalityö, koulutus, työnvälitys, terveyden- ja sairaanhoito) nojaavat yhteiskunnan suuriin ja kohtalaisen pysyviin instituutioihin: perheeseen ja huoltajuuteen; kasvatukseen, koulutukseen ja sosialisaatioon; markkinoiden toimivuuteen, työkykyyn, terveyteen ja työllistyvyyteen. Näiden tehtävien hoitaminen on asettunut, kuten aiemmin kuvattua, jälkiekspansiiviseen tilanteeseen, jossa kasvun rajat ovat näkyvissä tai jo saavutettu. Painetta tulee monelta suunnalta: 1) kansainvälinen verokilpailu näyttää asettavan rajat sille, kuinka paljon ihmisiä ja yrityksiä voidaan verottaa 2) muuttuva ikärakenne ja muuttuva huoltosuhde asettavat rajat sille, kuinka paljon on käytettävissä rahaa ja työvoimaa suhteessa palveluiden tarvitsijoihin 3) lääketieteen kehittymisestä näyttää seuraavan, että entistä parempia mutta myös kalliimpia hoitoja ja lääkkeitä on saatavilla 4) kun kansainvälinen kilpailu yksityisellä sektorilla pakottaa kansalliset yritykset tehostamaan toimiaan, tästä seuraa sama velvoite julkiselle sektorille. Muutoin yksityisen ja julkisen sektorin tuottavuus eroavat toisistaan liiaksi. Näistä näyttäisi seuraavan yhdessä ja erikseen, että perusinstituutioita tukevien sektoreiden parissa olisi saatava aikaan entistä enemmän entistä vähemmistä panoksista. Tuottavuusohjelmat ja palvelurakenneuudistukset eivät suinkaan ole sattumaa, ei niiden perusajatus eikä ajoitus. Olematta ekonomisti ei kannata ottaa liikoja kantoja siihen, kuinka pakottavia esimerkiksi edellä listatut asiat ovat toiminnan suhteen. Riittää, että todetaan asioiden olevan todellisia,
jos niillä on todellisia seurauksia. Tässä tapauksessa huolella julkisen sektorin tuottavuudesta on todellisia seurauksia. Laman jälkimainingeissa todettiin karkeasti tiivistäen kaksi asiaa: on mahdollista saada aikaan enemmän vähemmällä tämä yhdistettiin poikkihallinnollisen työotteen lupauksiin. Toiseksi lamanaikainen mentaliteetti nosti esiin ja loi vahvan peruspalveluiden käsitteen. Nämä peruspalvelut asetettiin ikään kuin loukkaamattomaan asemaan kansallisen yhtenäisyyden, turvallisuuden ja jatkuvuuden nimissä. Hyvin vähän kiinnitettiin huomiota, erityisesti vuodesta 1995 käynnistyneellä hallituskaudella, siihen että tulonsiirrot jäivät vailla indeksikorotuksia ja käytännössä niiden merkitys reaalisesti väheni tämän seurauksena. Projektit tuotekehittelijöinä Projektit tuovat massatuotantoon tehoa ja notkeutta: ne vastaavat teollisuuden alihankkijoita. Käytännössä siis projekti voidaan polkaista pystyyn vaikkapa tilanteessa, jossa jokin epidemia, vaikkapa tupakansytyttimien imppaus tulee muotiin paikkakunnalla. Tällaisissa ilmiöissä on kyse useimmiten ohimenevästä asiasta. Tämä tapa on jäänyt itse asiassa vähemmistöön projektien joukossa. Nykyinen perusajatus on ehkä enemmänkin kehittämisen mantrasta lähtevä ajattelun malli. Projekti voidaan asettaa myös tilallisesti hallitsemaan organisaation kaoottista ulkoreunaa, jossa asiat ja ihmiset ovat kuin puoliksi sisällä ja puoliksi ulkona instituution toiminnasta. Sellainen tapaus voi olla vaikkapa koulun keskeyttäneiden tai keskeyttämistä suunnittelevien keskuudessa toteutettu projekti. Tehtävän mukaan tarkasteltuna asia on yksinkertainen. Rahoitusmallit edellä kuvatussa kontekstissa tuovat mukaan muita ulottuvuuksia. Asian yksi puoli on, että riskit voidaan ulkoistaa alihankintaketjuun ehkä selkeämminkin kuin tuotanto. Jos esimerkiksi työpaja myy kunnille palveluita, se on kysynnästä riippuvainen samaan tapaan kuin yritys. Projektit eivät (rinnastettuna alihankkijoihin) tuota mitään varastoon, ainoastaan tilauksesta yksilöllisten toiveiden mukaan pieniä sarjoja ja nopeasti. Tilaajia voi olla useita, eri kuntia, seutukuntia, kuntayhtymiä tai muita julkisia ja yksityisiä tahoja. Suuret toimijat voivat ulkoistaa niihin toimintoja, joiden tuottamiseen niiden oma strategia, ydinosaaminen, markkinat tai muu asia ei rohkaise itse ryhtymään. Alihankkijat voivat puolestaan erikoistua omaan rajattuun alaansa ja kohota siinä vaikka maailman huippujen joukkoon. Elintason nousu perustuu näin työnjaolle, niin kuin on aina perustunut. Kuntien palvelutuotannossa on myös lähes vääjäämättä kunnalle liian suuria, liian pieniä tai liian lähelle kuntarajaa meneviä toimintoja, joissa tilanteen voi nähdä olevan samankaltainen. Projektien sijaan tätä roolia tarjotaan myös entistä enemmän yrityksille ja järjestöille. Suurten ja pienten toimijoiden sopiva yhteispeli ainakin teoriassa voisi todella johtaa tehokkaaseen palvelujen tuotantoon. Malli siis ei ole tullut vain julkisen alan omien innovaattoreiden kautta, vaan se toistaa selvästi myös yrityselämässä tapahtuneita muutoksia. Opintotuen tai kotihoidon tuen myöntäminen perustuu jokaisessa yksittäisessä tapauksessa suoraan lakiin, ja siksi niiden päätösten tekemiseen sopii parhaiten massatuotanto yhden organisaation piirissä. Näissä toiminnoissa tarvitaan byrokratiaa positiivisessa mielessä, päätösten perustumista lakiin eikä ihonväriin, sukulaissuhteisiin tai lahjuksiin. Silloin kun jonkin palvelun saaminen samanlaisena eri alueilla on itseisarvo, massatuotanto on luonteva vaihtoehto. Kun tarvitaan yksilöllistä palvelua, joustoa ja pieniä sarjoja, myös pienet toimijat tulevat kuvaan mukaan. Pienet toimijat saattavat olla nopeampia, joustavampia ja vähemmän byrokraattisia sanan negatiivisessa mielessä. Projektien hyötyjä ja haittoja arvioidessa on siis otettava huomioon se, mitä ne ovat saaneet aikaan isoissa telaketjumaisissa liukuhihnaorganisaatioissa
myös tehokkuuden mielessä, ei vain yksittäisten menetelmien käyttöönotossa. Hyötyinä voisivat olla palveluiden tuotannon tehokkuus ja vastaavuus asiakkaiden tarpeisiin, mahdollisesti keventynyt ja teknologisoituva hallinto. Ainakin joidenkin mielestä ihanteellisessa tapauksessa tulos- ja asiakaslähtöisesti orientoitunut pientuottaja on tehokkaan välinpitämätön sektoripalveluiden reviireistä. Haittoina kenties voivat olla päinvastaisesti jäykistynyt ja moninkertainen hallinto (kaikki entiset tehtävät ja projektien raportointi, kirjanpito uudella ja vanhalla tavalla), pätkätyöt, irtisanomiset ja ikääntyvien ihmisten huonontuva asema työmarkkinoilla. Suoraan ja lyhyesti sanottuna lukuisat pienet toimijat kilpailun myötä oletettavasti myös painavat hinnat oikealle markkinatasolle. Tämä kehitys on nähty kuntien siivoustoimintojen, ruokahuollon ja kiinteistönhoidon puolella. Merkittävä kysymys on, kuinka paljon on järkevää ajatella samojen mekanismien toimivan muilla aloilla, jos ne edes toimivat edellä mainituissa tukipalveluissa. Ainakin toistaiseksi meillä on näkemättä tilanne, jossa esimerkiksi nuorisotalot ketjuuntuvat samalla tavalla kuin ravintolat nyt. Tilanne ei olisi mahdoton ainakaan kuvitella. Ulkoasultaan, sisustukseltaan ja työvoimaltaan sekä ohjelmaltaan standardoitu nuorisotalo voisi olla nuoriin vetoava, tunnuslukujen valossa tehokas ja houkutteleva työpaikkakin. Jos tällainen malli toimisi yhdellä paikkakunnalla, se voisi toimia toisellakin ja nuorisotalomalli levitä kuten Rosso, Kotipizza tai ABC. Näistä viimeksi mainittu on ottanutkin nuorisotilan tehtävää hoitaakseen joillakin paikkakunnilla. Mitä sitten olisivat ohjelmat tässä kokonaisuudessa? Varmastikin se selviää lopullisesti vasta sitten kun ohjelmat ovat kierroksensa pyörähtäneet ja asemansa lunastaneet tai lunastamatta jättäneet. Luontevaa olisi ajatella niille asemaa Tekesin, Finnveran, Sitran, osaamiskeskusten, aluekeskusten ja T&E-keskusten jossain välimaastossa. Ohjelmatyyppisen toiminnan fyysinen sijainti on jokseenkin yhdentekevää. Sen perimmäinen tarkoitus on huolehtia siitä, että joka puolella on käytössä uusin mahdollinen teknologia, jota palvelutuotannossa vastaavat hyvät käytännöt. Sen tehtäväksi muodostuu myös huolehtia, että keskimääräinen tuotantostandardi kohoaa koko ajan, ja esimerkiksi kuntien on nostettava suoritustasoaan koko ajan ollakseen edes keskimääräisen hyvä. Mieluiten kunnan olisi kuitenkin oltava parhaan kunnan tasolla. Ohjelman ideana on, että jos paikkakunnalla A hoidetaan lastensuojelu hyvin ja kirjasto huonosti, ja paikkakunnalla B kirjasto hyvin ja lastensuojelu huonosti, pian molemmissa hoidetaan molemmat hyvin alkuperäisen korkeamman standardin mukaan. Tie tähän kulkee johtamalla yhteen kuntien A ja B asianomaiset ihmiset oppimaan ja opettamaan. Ohjelma on, kuten Saaren kuvauksessa mainittiin, kuntien keskinäisen tiedonvaihdon ja oppimisen väline. Jos yrityksessä A logistiikka pelaa ja henkilöstöhallinto ei, ja yrityksessä B on päinvastoin, konsultin ilmaantuminen paikalle on päivänselvää. Ohjelma-ajatteluun kuuluu, että sama toteutuisi kunnissa, tässä tapauksessa lasten ja nuorten palveluissa.
Taulukko 1. Uuden julkisen sektorin maiseman tehtäväjako? Tuottaja Massa, telaketju, liukuhihna, suurtuotanto Projektit, järjestöt, yritykset, seutukunnalliset organisaatiot, kunnat, liikelaitokset, sosiaaliset yritykset, säätiöt Ohjelma Avaintehtävä Järjestää keskitetyt suoraan lakiin perustuvat päätökset, esimerkiksi opintotuki ja kotihoidontuen päätökset, järjestää vaalit. Järjestää tasa-arvoisesti palvelut eri puolilla maata. Tasoittavat toiminnot itsessään, esimerkiksi kuntien verotulojen tasaus. Toimia yli kuntarajojen, sektoreiden väleissä, tuottaa pieniä sarjoja, joita massatuotanto ei tuota Nostaa standardeja, levittää palvelutuotannon uusinta teknologiaa, eli hyviä käytäntöjä. On informaation keräämisen, levittämisen ja oppimisen areenana. Päivänselvää on myös se, että palveluntuotanto ei ole luonteeltaan koskaan täysin samanlaista kuin kännykänkuorien tuotanto. Kunta ei voi kilpailuttaa muita kuntia tai valtioita siitä, missä sen olisi edullista sijaita. Kunta ei voi siirtyä halvan energian, raaka-aineen tai työvoiman perässä muualle. Kunta ei voi myöskään suunnata toimiaan segmenttiin tai maksuhaluiseen trendikkääseen kohderyhmään, vaan sen asiakkaisiin kuuluvat kaikki kuntalaiset. Periaatteessa ainakaan kunta ei voi valikoida asiakkaitaan, vaikka käytännössä nykyisin on havaittavissa myös toisenlaista ilmaa. Erilaisten päivystysvelvoitteiden kautta kuntien ja muiden julkisten palveluiden tuottajien on velvollisuus tuottaa varastoon. Yleisen hyvinvoinnin kannalta on vain hyväksi, jos paloaseman tai terveyskeskuksen yöpäivystys ei ole järin työllistetty, mutta kustannuksia päivystyksestä tulee. Kaiken kaikkiaan kuitenkin oikeat tai julistetut merkit palvelutuotannon tehostamistarpeesta ja -haluista ovat selvät. Palvelutuotannossa on aina mukana myös poliittinen prosessi, joka suuntaa palvelutuotantoa, ja niin pitää tietenkin ollakin. Korostan, että kännykänkuorien tuotannon ja kuntapalveluiden rinnastaminen on vain yhden näkökulman hakemista. Innokkaimmat julkisten palveluiden kriitikot ovat sitä mieltä, että kunnat ovat tehottomia ja voivat olla, koska ne eivät konkurssiinkaan mene. Toiset ovat sitä mieltä, että mitään helposti kevennettävää hallintobyrokratiakoneistoa ei ole ollut enää aikoihin. Kunnat toimivat tehokkaasti, ja resurssit ohjautuvat sinne minne kuuluukin (Julkunen 2001). Kännykänkuoren syvimpiä tuntoja tuskin loukkaa, jos sen yksi suunnittelee, toinen puristaa muotista, kolmas hioo, neljäs maalaa, viides pakkaa, kuudes kuljettaa, seitsemäs markkinoi ja kahdeksas myy. Tavarantuotannossa ei asiantuntijuutta jakamalla, logistiikkaa hiomalla ja työvaiheita osittamalla menetetä juuri mitään, jos samalla saadaan tehoja irti tuotantoprosessista. Jos tehokkain alihankkija saa urakan, kukaan ei tule syyttämään kilpailuttajaa kermankuorinnasta. Kännykänkuoren tilanne ei mene huononevalle kehälle, vaikka se odottaisi siirtoa seuraavaan vaiheeseen ja ihanteellista logistista hetkeä. Kännykänkuoret eivät hylkää toisiaan eivätkä pidä toisiaan nälässä, niinpä niiden takia ei tarvitse pitää myöskään sosiaalipäivystystä.
Tavallinen meikäläinenkin leikkauttaa mieluiten hiukset parturilla, umpisuolen kirurgilla ja viisaudenhampaan hammaslääkärillä. Loputtomiin ei erikoistumista voi silti jatkaa. Ihmisten palveluissa tuntemisella, luottamisella ja pitkäjänteisyydellä on kuitenkin oma itseisarvonsa. Mitä lähemmäs siirrymme elämänhallinnan ongelmia ja niistä selviämisen tukemista, sitä olennaisemmaksi tämä käy. Ilkikurisesti voisi sanoa, että esimerkiksi niinkin epäammatilliset ryhmät kuin lasten vanhemmat on tästä syystä jossain määrin hyväksytty kasvatustalkoisiin mukaan. Hyvin tunnetun sanonnan mukaan vanhempien kaikista viimeiseksi pitäisi saada lapsia. Jos tätä ei olisi keksitty jo Amerikassa, niin varmasti jossain Suomen kunnassa. Joitakin vuosia sitten esitimme Jukka Vehviläisen kanssa (Paju ja Vehviläinen 2001), että nuorten tukemisessa ja ohjaamisessa erityisasiantuntijoiden ohella tulisi olla rinnalla kulkijoita, joihin tämä pitkäjänteisyys kiinnittyisi. Käytännössä samasta ideasta on puhuttu myös koordinoinnin, palveluohjauksen ja case managementin termein. Asiantuntija- ja maallikko-osaamisen yhdistelemisen ympärillä pyörii edelleen merkittävä osa palvelujärjestelmää koskevasta keskustelusta. Juuri siitä syystä on paikallaan esittää niinkin epätodennäköinen kysymys kuin mitä eroa ja yhteistä on lasten ja nuorten hyvinvointipalveluilla ja kännykänkuorien tekemisellä. Ohjelmallisella kokeilulla voidaan tarkastella, onko näillä asioilla ylipäänsä mitään yhteyttä. Mallien kopioiminen tavarantuotannosta voi myös johtaa yksioikoiseen tunnuslukujen tuijottamiseen, eikä tällä ole välttämättä juuri mitään tekemistä palveluiden alkuperäisen tarkoituksen ihmisten hyvinvoinnin tukemisen kanssa. Tästä johtaen pidän tämän (arviointi)tutkimuksen keskeisenä yhteiskuntapoliittisena pohjavirtauksena kysymystä palveluntuotannon luonteesta ja kunnallisen palveluntuotannon ratkaisuista haasteidensa edessä. Viitteet Aho, Simo ja Vehviläinen, Jukka (1997) Keppi ja porkkana, tutkimus alle 20-vuotiaita aktivoivan työvoimapoliittisen uudistuksen vaikutuksista ja koulutuksen ulkopuolelle jäävistä nuorista. ESR-julkaisut No 3. Helsinki: Työministeriö. Arnkil, Tom Erik & Eriksson, Esa & Arnkil, Robert (2002) Palveluiden dialoginen kehittäminen kunnissa. Sektorikeskeisyydestä ja projektien kaaoksesta joustavaan verkostointiin. Helsinki: Stakes. Raportteja 253. Toinen painos. Böckerman, Petri (2001) Luova tuho Joseph A. Schumpenter ja kapitalismi 1990-luvun Suomessa. Teoksessa Juho Saari (toim.) Instituutiot ja sosiaalipolitiikka. Johdatus institutionaalisen muutoksen tutkimukseen. Helsinki: Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto. 41 50. Cederlöf, Petri (2004) Seutuyhteistyö ja sen kehittäminen nuorisotyössä: Loimaan seutukunnallinen nuorisotoimi SENU 1995 2003. Käsikirjoitus. Heikkilä, Matti & Rintala, Taina & Airio, Ilpo & Kainulainen, Sakari (2003) Hyvinvointi ja tulevaisuus maalla ja kaupungissa. Helsinki: Stakes, tutkimuksia 126. Julkunen, Raija (2001) Suunnanmuutos. 1990-luvun sosiaalipolitiikan reformi Suomessa. Tampere: Vastapaino. Julkunen, Raija (2003) Suunnanmuutosta lukemassa. Teoksessa Juho Saari (toim.) Instituutiot ja sosiaalipolitiikka. Johdatus institutionaalisen muutoksen tutkimukseen. Helsinki: Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto, 71 92. Järvinen, Tero & Jahnukainen, Markku (2001) Kuka meistä onkaan syrjäytynyt? Teoksessa Minna Suutari (toim.) Vallattomat marginaalit. Yhteisöllisyyksiä nuoruudessa ja yhteiskunnan reunoilla. Helsinki: Nuorisotutkimusverkosto/Nuorisotutkimusseura, julkaisuja 20. 10
Kantola, Anu & Kautto, Mikko (2003) Hyvinvoinnin valinnat. Suomen malli 2000-luvulla. Sitra 251. Helsinki: Edita. Karvonen, Sakari & Rahkonen, Ossi (2004) Hyvinvointi eriytyy alueellisesti, kasvavatko nuorten terveyden erot? Teoksessa Petri Paju (toim.) Samaan aikaan toisaalla Nuoret, alueellisuus ja hyvinvointi. Nuorten elinolot -vuosikirja. Helsinki: Stakes & Nuorisoasiain neuvottelukunta, julkaisuja 30 & Nuorisotutkimusverkosto/Nuorisotutkimusseura, julkaisuja 47, 106 116. Kiander, Jaakko (2001) Laman opetukset, 1990-luvun talouskriisi. Helsinki: Valtion taloudellinen tutkimuskeskus, VATT-julkaisuja 27:5. Kiander Jaakko (2002) Hyvinvointivaltio, sosiaalipolitiikka ja taloudellinen kasvu. Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeriö, julkaisuja 2002:20. Kuoppala, Mikko & Virtanen, Petri (2000) Kadonneiden aarteiden metsästys. Suomalaisten nuorten työpajojen lupaavat käytännöt. Helsinki: Opetusministeriö, kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopolitiikan osaston julkaisusarja, 8/2000. Määttä, Mirja (2004) Moniammatillisten ryhmien toimintaideologiat ja nuorten hyvä elämä. Teoksessa Petri Paju (toim.) Samaan aikaan toisaalla Nuoret, alueellisuus ja hyvinvointi. Nuorten elinolot -vuosikirja. Helsinki: Stakes & Nuorisoasiain neuvottelukunta, julkaisuja 30 & Nuorisotutkimusverkosto/Nuorisotutkimusseura, julkaisuja 47, 106 116. Möttönen, Sakari (2002) Kunnat, järjestöt ja paikalliset verkostot. Teoksessa Petri Ruuskanen (toim.) Sosiaalinen pääoma ja hyvinvointi. Näkökulmia sosiaali- ja terveysaloille. Jyväskylä: PS-kustannus. Paju, Petri & Vehviläinen, Jukka (2001) Valtavirran tuolla puolen. Helsinki: Sitra & Nuorisotutkimusverkosto/Nuorisotutkimuseura, julkaisuja 18. Ruokanen, Tapani (2004) Suomen menestyksen eväät, tiekartta tulevaisuuteen. Helsinki: Taloustieto Oy, EVA-raportti. Saari, Juho (2003a) Uusi aikakausi. Yhdentyvä Eurooppa ja sosiaalipolitiikka. Helsinki: Sosiaalija terveysturvan keskusliitto. Saari, Juho (2003b) Eurooppalainen hallintotapa ja sosiaalipolitiikka. Teoksessa Juho Saari (toim.) Instituution ja sosiaalipolitiikka. Johdatus institutionaaliseen muutoksen tutkimukseen. Helsinki: Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. 11