Kuntauudistuksen strategiset lähtökohdat ja prosessit Projektipäällikkö Arto Koski 13.12.2011
KUNTAUUDISTUKSEN STRATEGISET LÄHTÖKOHDAT A. Vakaa valtion talous B. Hyvinvointiyhteiskunta C. Vakaa kuntatalous D. Kuntaperusteinen palvelujärjestelmä E. Toimintaympäristön haasteisiin vastaaminen F. Valtakunnallisen kuntauudistuksen G. Kuntien toimeenpanokyvyn vahvistaminen H. Muutosten aikailematon Aina kun keskustellaan kuntaliitoksista, keskustellaan ja kiistellään myös kuntaliitosten hyödyistä ja haitoista sekä kuntaliitosten oikeasta ajoittamisesta Kuntaosasto 13.12.2011 13.12.2011
1. 2. 3. 4. 5. Kuntaliitosten tutkimisen viisi (5) haastetta TUTKITTAVIEN ASIOIDEN RAJAAMISEN ONGELMA Mitä asioita tutkitaan ja mitä asioita voidaan jättää tutkimuksen ulkopuolelle ilman että kokonaiskuva hämärtyy? NÄKÖKULMIEN VALINNAN ONGELMA Mistä eri näkökulmista kuntaliitoksen vaikutuksia tarkastellaan? Tutkitaanko asiaa esimerkiksi uuden kunnan näkökulmasta vai vanhojen kuntien näkökulmista? Lähteekö tarkastelu uuden kunnan kaikista asukkaista vai joistakin rajatuista ryhmistä, esim. henkilöstöstä, luottamushenkilöistä tai reuna-alueiden asukkaista? ERIMITTAISTEN AIKAJÄNTEIDEN ONGELMA Kuntaliitoksen hyöty- ja haittatekijöillä on erilaiset vaikutusajat ja sen vuoksi on tunnistettava se, millä aikajänteellä eri tekijöiden vaikutuksia voidaan tarkastella luotettavasti. VERTAILEMISEN ONGELMA Vertaileminen on vaikeaa, koska ei voida tarkasti tietää, mitä asioita alueella olisi tapahtunut, jos kuntaliitosta ei olisi toteutettu. Mitä asioita tapahtuu kuntaliitoksen vuoksi ja millainen merkitys kuntaliitoksen toteutuksella ja toisaalta toimintaympäristön muutoksilla? YLEISTYSTEN TEKEMISEN ONGELMA Kuntaliitokset ovat keskenään hyvin erilaisia. Keskiarvotietojen pohjalta tehtävät päätelmät hukkaavat koko joukkoa koskevaa mielenkiintoista tietoa. Kuntaosasto 13.12.2011 13.12.2011 3
Väittämä: Kuntaliitoksen hyötyjen ja haittojen arvioimista vaikeuttaa se, että kunnan TOIMINTAYMPÄRISTÖSSÄ tapahtuu samaan aikaan sellaisia kuntaliitoksesta riippumattomia muutoksia, joilla on vaikutusta uuden kunnan toimintaan. 50 50 lkm lkm 40 40 30 30 Kuntajohtajat vahvistavat olettamusta siitä, että toimintaympäristössä tapahtuvat muutokset vaikeuttavat kuntaliitoksen hyötyjen ja haittojen arvioimista. 20 10 16 (43%) 17 (46%) 20 10 0 3 1 (3%) (8%) 0 1 2 3 4 5 kuntajohtajien mielipiteet 1 = täysin sama mieltä 2 = jokseenkin samaa mieltä 3 = ei samaa eikä eri mieltä 4 = jokseenkin eri mieltä 5 = täysin eri mieltä 0 n = 37 Arto Koski & Olli Hokkanen & Suvi Savolainen (2011). Kuntaliitosten hyödyt, haitat, toteutus ja aikajänne. (Julkaisematon tutkimusraportti) Kuntaosasto 13.12.2011 13.12.2011 4
Aina kun keskustellaan kuntauudistuksesta, keskustellaan ja kiistellään myös niistä prosesseista, joilla uudistus tulisi toteuttaa!... JA PROSESSIT 2. Kuntien kuuleminen 1. Selvityksen valmistelu 3. Kuulemisten hyödyntäminen SELVITTÄMINEN 4. Hallituksen kriteerit 6. Hallituksen esitys 5. Lain kirjoittaminen LAIN VALMISTELU 7. Kuntarakennelain käsittely eduskunnassa ja kuntajakopäätösten tekeminen kunnissa PÄÄTÖKSENTEKO 10. Uudistusten 9. Muutosten tukeminen 8. Uudistusten valmistelu kunnissa TOTEUTTAMINEN Kuntaosasto 13.12.2011 13.12.2011 5
KUNTAUUDISTUKSEN STRATEGISET LÄHTÖKOHDAT A. Vakaa valtion talous B. Hyvinvointiyhteiskunta C. Vakaa kuntatalous D. Kuntaperusteinen palvelujärjestelmä E. Toimintaympäristön haasteisiin vastaaminen 1 F. Valtakunnallisen kuntauudistuksen G. Kuntien toimeenpanokyvyn vahvistaminen H. Muutosten aikailematon 2 2. Kuntien kuuleminen 1. Selvityksen valmistelu 3. Kuulemisten hyödyntäminen SELVITTÄMINEN 4. Hallituksen kriteerit... JA PROSESSIT 6. Hallituksen esitys 5. Lain kirjoittaminen LAIN VALMISTELU 7. Kuntarakennelain käsittely eduskunnassa ja kuntajakopäätösten tekeminen kunnissa PÄÄTÖKSENTEKO 3 10. Uudistusten 9. Muutosten tukeminen 8. Uudistusten valmistelu kunnissa TOTEUTTAMINEN Kuntaosasto 13.12.2011 13.12.2011 6
1 Valtakunnallisen kuntauudistuksen Havaintoja Paraksesta kuntarakenteiden uudistamisen näkökulmasta 1. Uudistus rakentui kuntien oman aktiivisuuden varaan. Uudistuksessa keskityttiin pieniin kuntiin ja pienten kuntien kuntaliitoksiin samalla tavoin kuin 1960- ja 1970-luvun suuressa kuntauudistuksessa. Kunnan oma etu oli mahdollista mennä alueen kokonaisedun edelle. 2. Koska yksittäinen kunta ei voi tehdä yksinään kuntaliitosta, korostui uudistuksessa kuntakumppaneiden löytämisen merkitys. 3. Kuntien ratkaisevasti suurempi halukkuus tehdä kuntaliitos itseään pienemmän kuin itseään suuremman kunnan korostui uudistuksen aikana. 4. Kuntaliitosten vauhdittaminen yhdistymisavustusjärjestelmän porrastamisella vuodesta 2009 alaspäin aktivoi kuntia lähtemään heti liikkeelle. 5. Monikuntaliitosten määrä ylitti ennakko-odotukset ja varmisti kuntamäärän suuremman vähenemisen (1,7 kuntaa/liitos) kuin mitä kuntaliitoksissa oli aikaisemmin tapahtunut (1,2 kuntaa/liitos). 6. Yllätyksenä syntyi monia sellaisia pieniä alle 20 000 asukkaan kuntaliitoksia, jotka tarvitsivat kuntaliitoksen lisäksi myös yhteistoiminta-alueratkaisun. 7. Kuntaliitosten valmistelu tyrehtyi lähes totaalisesti vuoden 2011 kuntaliitoksiin. Helpoimmat kuntaliitokset olivat syntyneet ja uudistus oli sitonut yli 200 kuntaa yhteistoiminta-alueratkaisuun. Kuntaosasto 13.12.2011 13.12.2011 7
Valtioneuvoston tekemät kokonaisten kuntien pakkoliitospäätökset vuodesta 1946 lähtien Nro Vuosi Liitetty kunta Nro Vuosi Liitetty kunta 1. 1946 Haaga Helsinkiin 11. 1968 Kakskerta Turkuun 2. 1946 Huopalahti Helsinkiin 12. 1969 Koijärvi Forssaan ja Urjalaan 3. 1946 Kulosaari Helsinkiin 13. 1973 Bergö Maalahteen 4. 1946 Oulunkylä Helsinkiin 14. 1973 Lapväärtti Kristiinankaupunkiin 5. 1954 Pielisensuu Joensuuhun 15. 1973 Siipyy Kristiinankaupunkiin 6. 1959 Seinäjoen mlk Seinäjokeen 16. 1973 Tiukka Kristiinankaupunkiin 7. 1967 Lappee Lappeenrantaan 17. 1974 Pyhämaa Uuteenkaupunkiin 8. 1967 Lauritsala Lappeenrantaan 18. 1977 Kajaanin mlk Kajaaniin 9. 1967 Paraisten mlk Paraisiin 19. 1977 Karhula Kotkaan 10. 1967 Vanaja Hämeenlinnaan + muihin 20. 1977 Kymi Kotkaan 73/1973 Laki kuntajaosta 3 Erityiset edellytykset Milloin sen kunnan valtuusto, jota kuntajaon muutos koskisi, vastustaa muutosta, muutos saada määrätä toimeenpantavaksi vain, jos tärkeän yleisen edun on katsottava sitä vaativan. 980/1992 Laki kuntajaosta annetun lain muuttamisesta 2 a Kokonaisliitoksen edellytykset 2 momentti Milloin sen kunnan valtuusto, jota kunnan alueen supistaminen tai laajentaminen koskisi, vastustaa muutosta, muutosta ei määrätä toimeenpantavaksi. Kuntaosasto 13.12.2011 13.12.2011
2 Muutosten aikailematon Kolme (3) näkökulmaa kuntaliitosten ajoitukseen 1. Aikaa ei ole yhtään hukattavaksi, sillä viimeinen tehokas kuntaliitosten valtuustokausi on alkamassa 1.1.2013. 2. Monikuntaliitoksia tarvitaan tässä tilanteessa aikaisempaa enemmän. Esimerkiksi Salon kymmenen (10) kunnan kuntaliitos olisi vaatinut n-1 eli yhdeksän kaksikuntaliitosta. Tuo prosessi olisi vienyt kohtuuttomasti aikaa - yli kymmenen vuotta. 3. Kuntaliitosten toteutusta on tarpeen jouduttaa joissakin tapauksissa siten, että uuteen kuntaan siirrytään jo vaiheittain ennen yhdistymispäivämäärää (alla kaaviokuva uuden Oulun vaiheittaisesta yhdistymisestä 1.1.2013). Yhdistymisen vaiheittainen toteutus uudessa Oulussa 1.1. 2013 v. 2010 v. 2011 v. 2012 v. 2013 v. 2014 v. 2015 Kuntaosasto 13.12.2011 13.12.2011 9
3 Uudistusten Kuntaliitosten toteutuksen tulee muuttua ajan tarpeiden mukaan Tehostavat liitokset Strategiset liitokset Mekaaniset rutiiniliitokset 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 Mekaaniset rutiiniliitokset 1. Katse nykyhetkessä 2. Vanhat rakenteet 3. Vähäiset muutokset Strategiset kuntaliitokset 1. Katse tulevaisuudessa 2. Uuden kunnan rakentaminen 3. Hallitut muutokset Tehostavat kuntaliitokset 1. Katse nykyhetkessä ja tulevaisuudessa 2. Uuden kunnan toimintojen tehostaminen 3. Muutoksen hyvän johtamisen korostuminen 4. Hyvin määrätietoinen uudistaminen (erityisesti johtaminen, tietoverkot, kuntatalous, palveluverkot, palveluprosessit, osallistaminen ja demokratia) 5. Valmistelun ja toteutuksen reaaliaikainen arviointi ja korjaaminen Kuntaosasto 13.12.2011 13.12.2011 10