Sadan kunnan vähennys kuntaliitosten hyödyt ja haitat

Transkriptio

1 Sadan kunnan vähennys kuntaliitosten hyödyt ja haitat Tuoreet tutkimustulokset vuosina toteutuneista kuntaliitoksista Kuntaliitto/Kuntarakennefoorumi Arto Koski Erikoisasiantuntija

2 Arto Koski & Olli Hokkanen & Suvi Savolainen (211). Kuntaliitosten hyödyt, haitat, toteutus ja aikajänne. Kuntaliitokset vuosina n = -12 n = 62 vuosi kuntien kuntien :n vähentyminen vuosi kuntaliitosten ( )

3 Kaksi siteerausta kuntaliitosten vaikutuksista: Vuodelta 21: Kuntaliitosten vaikutusten tutkimisen vaikeus: 1. Kuntaliitos on muuttuva ja dynaaminen käsite, joka määrittyy ajassa ja paikassa. 2. Tulokset vaikutusten analyysistä ovat suoraan riippuvaisia siitä, millä kriteereillä vaikutuksia arvioidaan. 3. On mahdotonta tietää, mikä vaikutus johtuu varsinaisesta uudelleenskaalauksesta ja mikä jostakin ihan muusta. Airaksinen, Jenni (21). Alustus Kuntaliitossa aiheesta Mitä tutkimus kertoo kuntaliitosten vaikutuksista? Vuodelta 199: Jenni Airaksinen osuu ytimeen todetessaan, että kuntaliitos on muuttuva ja dynaaminen käsite. Me kuvaamme samalla sanalla eri aikoina, erikokoisia ja eri tavoilla toteutettuja liitoksia, vaikka pitäisi ottaa mallia kansoilta, joilla esimerkiksi lumen erilaisten olomuotojen kuvaamiseen on kymmeniä eri termejä. Kuntien yhteistyön lisäämispäätöksen tai kuntaliitospäätöksen todelliset vaikutukset riippuvat paljolti niistä yksittäisistä ratkaisuista, joita tämän strategiavalinnan jälkeen tullaan tekemään jokapäiväisessä kunnallispolitiikassa. s. 71. Koski, Arto (199). Rauman kaupunkiseutu vuonna 2. Turun yliopiston maantieteen laitoksen monisteita no 11.

4 Kuntaliitosten tutkimisen viisi ongelmaa TUTKITTAVIEN ASIOIDEN RAJAAMISEN ONGELMA Mitä asioita tutkitaan ja mitä asioita voidaan jättää tutkimuksen ulkopuolelle ilman että kokonaiskuva hämärtyy? NÄKÖKULMIEN VALINNAN ONGELMA Mistä eri näkökulmista kuntaliitoksen vaikutuksia tarkastellaan? Tutkitaanko asiaa esimerkiksi uuden kunnan näkökulmasta vai vanhojen kuntien näkökulmista? Lähteekö tarkastelu uuden kunnan kaikista asukkaista vai joistakin rajatuista ryhmistä, esim. henkilöstöstä, luottamushenkilöistä tai reuna-alueiden asukkaista? ERIMITTAISTEN AIKAJÄNTEIDEN ONGELMA Kuntaliitoksen hyöty- ja haittatekijöillä on erilaiset vaikutusajat ja sen vuoksi on tunnistettava se, millä aikajänteellä eri tekijöiden vaikutuksia voidaan tarkastella luotettavasti. VERTAILEMISEN ONGELMA Vertaileminen on vaikeaa, koska ei voida tarkasti tietää, mitä asioita alueella olisi tapahtunut, jos kuntaliitosta ei olisi toteutettu. Mitä asioita tapahtuu kuntaliitoksen vuoksi ja millainen merkitys kuntaliitoksen toteutuksella ja toisaalta toimintaympäristön muutoksilla? YLEISTYSTEN TEKEMISEN ONGELMA Kuntaliitokset ovat keskenään hyvin erilaisia. Keskiarvotietojen pohjalta tehtävät päätelmät hukkaavat koko joukkoa koskevaa mielenkiintoista tietoa.

5 Kuntamäärän väheneminen erikokoisissa kuntaliitoksissa vuosina Kuntaliitoksen kuntamäärä Kuntaliitosten lukumäärä Kuntien lukumäärä Kuntamäärän vähennys Yhteensä 62 # # Mukana on yhdeksän (9) sellaista kuntaa, jotka tekivät vuosina kaksi kuntaliitosta. Monikuntaliitoksia oli vain kolmannes, mutta niiden vaikutus kuntamäärän vähenemiseen oli 59 (- 6).

6 Vuosien kuntaliitoksissa syntyneiden kuntien asukasluvut 25 n= alle yli 8 asukkaita Peräti puolessa kuntaliitoksista uuden kunnan asukasmäärä on jäänyt alle 2 asukkaan eli kuntaliitoksen jälkeenkin on usein tullut tarve yhteistoiminta-alueen perustamiseen.

7 Kuntaliitosten ryhmittely kuntaliitoskuntien (165) taloudellisen tilanteen perusteella Muiden kuntien liitokset (21) Parikkala 5 Pöytyä 5 Ulvila 5 Ii 7 Mynämäki 7 Pälkäne 7 Siikajoki 7 Akaa 7 Vöyri-M 7 Kurikka 9 Eura 9 Huittinen 9 Rusko 9 Kalajoki 1 14 Joutsa 8 Tohmajärvi 5 Kauhava 9 Masku 9 Kemiönsaari 9 Pöytyä 9 6 Siikalatva 9 1 Seutukeskusten liitokset (25) Loimaa 5 Jämsä 7 Kangasala 9 Pieksämäki 7 Rauma 7 Ylöjärvi 7 Vammala 7 Ylöjärvi 9 Varkaus 5 Sastamala 9 Rauma 9 Loviisa 1 Kaarina 9 Jämsä 9 Naantali 9 Savonlinna 9 Lohja 9 Mänttä-Vilppula 9 Saarijärvi 9 Alajärvi 9 Länsi-Turunmaa 9 Loimaa Salo 9 Äänekoski 7 Raasepori 9 3 Maakuntakeskusten liitokset (16) Kuopio 5 Seinäjoki 5 Rovaniemi 6 Mikkeli 7 Hämeenlinna 9 Kouvola 9 Lappeenranta 9 Joensuu 9 Seinäjoki 9 Pori 1 1 Jyväskylä 9 Oulu 9 Lappeenranta 1 Joensuu 5 Kajaani 7 Kokkola Kunnilla ei kertyneitä alijäämiä yli 5 /asukas (38) Lähes 4 kuntaliitoksista oli sellaisia, joissa oli mukana ainakin yksi vaikeassa taloudellisessa tilanteessa oleva kunta. Yhdellä kunnalla kertyneitä alijäämiä yli 5 /asukas (17) Kahdella tai useammalla kunnalla kertyneitä alijäämiä yli 5 /asukas (7)

8 Suurehkon (23 as.) ja pienen kunnan (2 2 as.) kuntaliitoksen yhdistymisavustus voimassa olleiden kuntajakolakien mukaan vuosina yhdistymisavustus 1, 1, M M 8, 7,6 7,6 8, 6, 1 1 6,8 89 5,8 5, ,5 4,5 6, 4, ,2 3,2 4, 2, , vuosi Olettamus, että Paras-uudistuksessa (v ) olisi ostettu aikaisempaa suuremmilla yhdistymisavustuksilla kuntien myötämielisyys kuntaliitoksiin, ei saa tukea tosiseikoista.

9 M 5, Valtion yhdistymisavustusten määrä kuntaliitoksessa mukana olevaa kuntaa kohden vuosina M 5, 4, 3, X 2, 1, Rovaniemi6 Seinäjoki5 Akaa7 Kuop5 Loimaa5 Lappeenranta9 Kangas5 Varkaus5Mikkeli7 Ulvila5 Kajaani7 Läng7 Ylöj7 Lohja9 Pöytyä5 Oulu9 Joensuu9 Raasepori9 Jämsä9 Kaarina9 Vammala7 Pälkäne7 Rauma9 Savonlinna9 Ylöj9 Joensuu5 Tohmaj5 Ääne7 Mynä7 Ii 7 Pori1 Jyväskylä9 Seinäjoki9 Sastamala9 Pieksä7 Siikaj7 Rauma7 Mä-Vi9 Kurikka9 Kokkola9 Kouvola9 Hämeenl9 Parik5 Rusko9 Vöyri7 Saarij9 Kauhava9 Alajärvi9 Kemiönsaari9 Loimaa9 Joutsa8 Eura9 Huitti9 Pöytyä9 Siikal9 Masku9 Naantali9 Salo9 Loviisa1 Kalajoki1 Länsi- Turunmaa9 Lappeenranta1 # 4, 3, 2, 1, Kaksikuntaliitokset (23) ja monikuntaliitokset (2) vuosina Kaksikuntaliitokset (2) vuosina Valtion yhdistymisavustusten kokonaissumma vuosina oli 49 M eli 6,6 M kuntaliitosta ja 2,5 M yhdistyvää kuntaa kohden. Monikuntaliitokset (17) vuosina # = Yhdistymisavustuksen pienuuteen vaikutti kuntajakolain mukaisesti vuonna 29 toteutettu Lappeenrannan ja Joutsenon kuntaliitos

10 Vuosien kuntaliitosten yhdistymissopimusten ryhmittely alueellisen ja toiminnallisen sitovuuden mukaan Tarkastelukauden lopussa sopimuksiin tuli vähemmän alueellista sitovuutta ( sementointia ) ja enemmän uutta kuntaa ohjaavaa toiminnallista sitovuutta. Alueellista sitovuutta paljon (35 ) kohtalaisesti (4 ) vähän (26 ) Vuosina toteutuneet Alueellista liitokset n=37 sitovuutta paljon (43 ) Kaikki kuntaliitokset vähän kohtal. paljon (53 ) (35 ) (11 ) n=62 Toiminnallista sitovuutta liitosta 1-2 liitosta 3-5 liitosta yli 5 liitosta Liitoksessa mukana ainakin yksi heikon talouden kunta Alueellista n=24 sitovuutta paljon (29 ) 2 5 Taloudellisesti heikkoon asemaan joutuneella kunnalla on yleensä heikentyneet mahdollisuudet neuvotella sopimusehdoista. kohtalaisesti (38 ) kohtalaisesti (46 ) vähän (19 ) vähän (25 ) 4 2 vähän kohtal. paljon (32 ) (51 ) (16 ) Toiminnallista sitovuutta Toiminnallista sitovuutta vähän kohtal. paljon (25 ) (58 ) (17 )

11 Kuntaliitoskyselyn tuloksia

12 Kahden kierroksen kysely kuntaliitoskuntien kuntajohtajille 1 Ensimmäinen kysely (XII/21) Kohteena kaikki toteutuneet kuntaliitokset vuosina Täydentävä jatkokysely (IV/211) Kohteena kaikki uudet kuntaliitoskunnat vuosina Vastausten Perus-Vastaustejoukko Vastaus- Perusjoukko Huom! Kuntaliitoskuntia on vähemmän kuin kuntaliitoksia, sillä yhdeksän (9) kuntaa toteutti tarkastelukauden aikana kaksi liitosta. Vastaus-

13 Väittämä: Kuntaliitoksen hyötyjen ja haittojen arvioimista vaikeuttaa se, että kunnan TOIMINTAYMPÄRISTÖSSÄ tapahtuu samaan aikaan sellaisia kuntaliitoksesta riippumattomia muutoksia, joilla on vaikutusta uuden kunnan toimintaan Kuntajohtajat vahvistavat olettamusta siitä, että toimintaympäristössä tapahtuvat muutokset vaikeuttavat kuntaliitoksen hyötyjen ja haittojen arvioimista (43) 17 (46) (3) (8) kuntajohtajien mielipiteet n = 37 1 = täysin sama mieltä 2 = jokseenkin samaa mieltä 3 = ei samaa eikä eri mieltä 4 = jokseenkin eri mieltä 5 = täysin eri mieltä

14 TOTEUTUKSEN vaikutus hyötytekijän vahvistumiseen Hallinnon päällekkäisyydet vähenevät (54 ) (28 ) 6 (12 ) 3 (6 ) E kuntajohtajien näkemykset 1 n = 5 5 = erittäin merkittävä/suuri 4 = suuri 3 = kohtalainen 2 = vähäinen 1 = ei tunnistettavaa vaikutusta E = en osaa arvioida On helppo uskoa, että toteutuksella on keskeinen merkitys hallinnon päällekkäisyyksien purkamisessa.

15 Haittatekijöiden AIKAVAIKUTUS Henkilöstön sopeutumisessa on ongelmia (52 ) (24 ) 11 (22 ) 1 1 (2 ) E kuntajohtajien näkemykset 5 = yli 8 vuotta 4 = -8 vuotta Puolet vastaajista oli sitä mieltä. 3 = -5 vuotta että henkilöstön sopeutumisvaikeudet kestävät kolmen ensim- 2 = -3 vuotta 1 = -1 vuotta mäisen vuoden ajan. E = en osaa arvioida

16 Väittämä: Kuntaliitoksen TOTEUTUKSEN hyödyt ja haitat konkretisoituvat sen mukaisesti, kuinka tehokkaasti uuden kunnan henkilöstö saadaan toimimaan yhteisten tavoitteiden hyväksi Kuntaliitoksen toteutuksessa ei voi ylikorostaa henkilöstön keskeistä merkitystä! (47) 16 (44) (6) (3) kuntajohtajien mielipiteet 1 = täysin sama mieltä 2 = jokseenkin samaa mieltä 3 = ei samaa eikä eri mieltä 4 = jokseenkin eri mieltä 5 = täysin eri mieltä n = 36

17 Haittatekijän KOKONAISMERKITYS omassa kuntaliitoksessa Lähipalvelut heikkenevät erityisesti reuna-alueilla 4 vastaajien (28 ) (48 ) 7 4 (14 ) 1 (8 ) (2 ) E kuntajohtajien näkemykset = erittäin merkittävä/suuri 4 = suuri 3 = kohtalainen 2 = vähäinen 1 = ei tunnistettavaa merkitystä E = en osaa arvioida Jos lähipalveluiden heikkenemistä kysyttäisiin reuna-alueiden asukkailta, tulos saattaisi olla aika tavalla erilainen!

18 Hyötytekijän KOKONAISMERKITYS omassa kuntaliitoksessa Yhdyskuntarakenteen toimivuus paranee 4 vastaajien (3 ) (26 ) (26 ) 6 (12 ) 3 (6 ) E kuntajohtajien näkemykset = erittäin merkittävä/suuri 4 = suuri 3 = kohtalainen 2 = vähäinen 1 = ei tunnistettavaa merkitystä E = en osaa arvioida Yhdyskuntarakenteen toimivuuden paraneminen on esimerkki hyötytekijästä, jonka merkitys vaihtelee tapauskohtaisesti - muun muassa kuntien väestön määrästä, sijainnista ja tiheydestä riippuen.

19 Väittämä: Kuntaliitoksen hyötytekijät nähdään yleisesti ottaen ajallisesti pitkäkestoisempina kuin kuntaliitoksen haittatekijät Kun kuntaliitoksen haitat korostuvat liitoksen alussa ja hyödyt vasta pidemmällä aikajänteellä, on ymmärrettävää, miksi haitoista puhutaan kuntaliitosten alussa enemmän kuin hyödyistä (43) 18 (49) (8) kuntajohtajien mielipiteet n = 37 1 = täysin sama mieltä 2 = jokseenkin samaa mieltä 3 = ei samaa eikä eri mieltä 4 = jokseenkin eri mieltä 5 = täysin eri mieltä

20 On ymmärrettävää, että kuntalaisten on omin avuin vaikea seurata ja arvioida, kuinka hyvin kuntaliitoksen toteutus etenee. Sen vuoksi on luonnollista turvautua paikallisten tiedotusvälineiden tekemään seurantaan ja uutisointiin. Väittämä: Tiedotusvälineet vaikuttavat merkittävästi viestinnällään siihen, millaiseksi kuntalaiset kokevat kuntaliitoksen toteutuksen (62) (32) (3) (3) kuntajohtajien mielipiteet n = 37 1 = täysin sama mieltä 2 = jokseenkin samaa mieltä 3 = ei samaa eikä eri mieltä 4 = jokseenkin eri mieltä 5 = täysin eri mieltä

21 Kokonaiskuvan hahmottamista

22 Kuntaliitosten erojen tarkastelukehikko A. B. Koska kuntaliitosten kesken on paljon eroja, vahvojen yleistysten tekeminen on vaikeaa ja jopa vaarallista. Sen vuoksi onkin tärkeää tunnistaa yksittäisen kuntaliitoksen erityispiirteet ja ottaa ne tarkastelussa huomioon. 6. Erot yhdistymisen perusedellytyksissä 7. Erot yhdistymissopimuksissa 5. Erot liitosten taloudellisissa voimavaroissa 4. Erot liitosten koossa (as.luvut / pinta-alat / kuntien ) 8. Erot liitosten toteutuksessa 9. Erot liitokseen liittyvissä muutoksissa 12. Erot vaikutusten aikajänteessä Jotta kunnan viranhaltijoilla ja luottamushenkilöillä olisi käytössään hyödyllistä tietoa oman kuntaliitoksensa toteuttamiseen, tarvittaisiin avuksi Säännöllisin väliajoin tuotettua reaaliaikaista seuranta- ja arviointitietoa. 3. Erot liitosten keskusverkkosijainnissa 2. Erot liitosten toteutusajankohdissa 1. Erot liitosten hyödyissä 11. Erot liitosten haitoissa 1. Erot toimintaympäristön muutoksissa C. Myös tiedotusvälineiden toiminnan kannalta olisi hyödyllistä, että ne saisivat säännöllisin väliajoin käyttöönsä systemaattisesti koottua objektiivista tietoa. Samalla kuntaliitoksen seuraaminen tulisi helpommaksi myös asiasta kiinnostuneille kuntalaisille.

23 Kuntaliitoksen alkuvaiheen kolme (3) etenemisolettamusta Tot+ kuntaliitoksen vahva toteutus Tot- kuntaliitoksen heikko toteutus KL+ kuntaliitoksen hyödyt korostuvat KL- kuntaliitoksen haitat korostuvat TY+ toimintaympäristössä myönteisiä muutoksia TY- toimintaympäristössä haitallisia muutoksia 1. Putoavan alun kuntaliitos KL+ TY+- TY- KL- (2) (3) Tot+ tai Tot- Tot+ tai Tot- (4) TY+- KL- KL+ (1) Tot- Tot+ TY- Tot+ tai Tot- 2. Laskevan alun kuntaliitos TY+- TY+- KL+ KL+ KL- TY- KL- TY- Tot+/- Tot+ Tot+ tai Tot- Tot+ tai Tot- Tot+ tai Tot- 3. Nousevan alun kuntaliitos Tot+ TY+ (5) KL+ TY+- TY- KL- KL+ Tot+ Tot+ tai Tot- Tot+ tai Tot v. (1) Toteutus vaikuttaa oleellisesti siihen, kuinka alas pudotaan ja kuinka nopeasti noustaan (2) Toisella valtuustokaudella kunnat, jotka jatkavat kuntaliitoksen työstämistä, saavat siitä hyötyä (3) Kolmannella valtuustokaudella kuntaliitoksen vaikutukset vähenevät, mutta jatkuvat edelleen (4) Kolmannella ja neljännellä valtuustokaudella siirrytään 22-luvulle, jolloin toimintaympäristössä on odotettavissa kovia haasteita (mm. huoltosuhteen heikkeneminen ja hoivatarpeiden kasvu) (5) Nousevan alun kuntaliitoksessa tapahtuu toimintaympäristössä usein sellaisia muutoksia, jotka edesauttavat kuntaliitoksen hyvää liikkeellelähtöä KL- TY- Tot+ tai Tot-

24 Tutkimustyö jatkuu! Raportti valmistuu Kuntamarkkinoille ( ) Kommentteja otetaan kiitoksin vastaan! Puh