Kuopion hallinto-oikeuden ylituomari, Itä-Suomen ja Tampereen yliopistojen julkisoikeuden dosentti VOIKO TUOMIOISTUINTA JOHTAA? A. Jos niin miksi tuomioistuinta on voitava johtaa? Tähän kysymykseen on hyvä antaa heti vastaus. Se on: voi ja tulee johtaa. Johtaminen koskee sekä hallinto-oikeuden lainkäyttöä että muuta toimintaa. Silloin tällöin törmää ajatteluun, että tuomioistuimen johtamisessa olisi tuomareiden ja lainkäytön riippumattomuuden vuoksi erityisiä hankaluuksia tai johtaminen olisi voimakkaasti rajoitettua. Tuomioistuintoiminnassa todellakin vallitsevat molemmat edellä mainitut riippumattomuudet. Kuitenkin monella muullakin yhteiskunnan ja yrityselämän lohkolla on alueita, joiden kohdalla voidaan nostaa esiin samantapaisia tekijöitä: tieteen vapaus ja riippumattomuus, innovaatiotoimintojen vapaus ja riippumattomuus, erilaiset salaisuuksiin liittyvät tekijät ynnä muuta. Ei tuomioistuintoiminta ole johtamisen kannalta mikään erityinen alue. Se on ainoastaan sellainen kuin se on muun muassa riippumattomuuden vaikutuksesta. Se on omintakeinen alue kuten ovat monet muutkin alueet, joita tulee johtaa. Riippumattomuus ei ole johtamisen kannalta mikään jyrkkärajainen rajoittava ulkopuolinen tekijä. Riippumattomuuden ja johtamisen välinen suhde on taatusti joustava. Se vaatii huomiota, mutta ei missään tapauksessa sen enempää kuin yleensäkään sellaisilla alueilla, joilla vallitsevat jotkin esimerkiksi edellä kuvatunlaiset ominaispiirteet. Tuomioistuinta on johdettava monista syistä. Tuomioistuin ei ole itseohjautuva järjestelmä. Hallintooikeuslaissa säädetään, että hallinto-oikeutta johtaa ja sen tuloksellisuudesta vastaa ylituomari. Hallintooikeuden johdon velvollisuuksiin kuuluvat kehityskeskustelut, myös tuomareiden kanssa. Hallintooikeusasetuksen mukaan ylituomari muun muassa valvoo oikeusperiaatteiden soveltamista ja laintulkinnan yhdenmukaisuutta hallinto-oikeuden ratkaisuissa. Hallinto-oikeuden johdon käytettävissä ovat täysistunto ja jaostoplenum. Näitä tehtäviä ei voi täyttää ilman, että johtaa sekä lainkäyttöä että muuta toimintaa. Tuomioistuimelta odotetaan sen päätehtävän täyttämistä. Tätä odottavat asiakkaat, yhteiskunta ja tuomioistuinten rahoittaja. Tehtävän täyttämistä valvotaan monella taholla. Päätehtävä on oikeussuojan tuottaminen tuomioistuimen toimivallan ja tuomiopiirin alueella. Oikeussuoja tarkoittaa päätösten laatua, prosessin laatua, asianmukaisia käsittely- ja vireilläoloaikoja sekä oikeussuojan varmuuden tunteen tuottamista. Tällaiseen päämäärään ei voida tuomioistuimeksi organisoidussa yhteiskunnan toiminnossa päästä, jos toimintoa ei kaikilla alueilla, jotka tuomioistuimessa vaikuttavat päätehtävän täyttämiseen, johdeta. Johtaminen on aina samalla vastuun ottamista päätehtävän täyttämisestä. Päätehtävän täyttäminen voidaan johtamalla saavuttaa myös niin, että yksikön työhyvinvointi pysyy hyvänä tai paranee. Johdetussa yksikössä työnjako on tarpeeksi tasainen ja oikeudenmukainen. Tällöin myös rahoittaja voi luottaa siihen, että annettuja voimavaroja käytetään oikein. Tämä mahdollistaa resurssien asianmukaisen jakamisen yksiköille sillä edellytyksellä, että kaikki yksiköt ovat hyvin johdettuja kaikin puolin. Jos yksikköjen johtamisessa on pientä suurempia eroja, resurssien oikeudenmukainen jakaminen ei onnistu ja johtamisen hyöty valuu hiekkaan. Hallinto-oikeutta siis johtaa ylituomari, jolta edellytetään pätevyysvaatimuksena johtamistaitoa. Tätä ei edellytettäisi, jos ei edellytettäisi, että hänen tehtävänsä on johtaa yksikköään. Ylituomarin apuna toimii hänen määräämänsä hallintopäällikkö ja jaostojen puheenjohtajat (ja Kuopion hallinto-oikeudessa jaos- 1 (5)
tojen varapuheenjohtajat). On mainio järjestely, että ylituomari määrää nuo edellä mainitut, koska ylituomarin on vastattava koko tuomioistuimen johtamisesta. Saamalla valita alijohtajat, ylituomari kykenee organisoimaan tuomioistuimen johtamisen kannalta riittävän yhtenäisen johdon ja yhtenäisen päätoiminta-ajatuksen varassa toimivaksi, mutta samalla kuitenkin tarpeeksi joustavaksi ja elinvoimaiseksi. On myös tärkeätä, että jaostojen puheenjohtajan tehtävät ovat määräaikaisia. Näitä tehtäviä on hyvä tosiasiassakin kierrättää sopivalla tavalla. Kun johtaminen on hyvin järjestettyä, johtamistoimivaltaa on helppo jakaa alijohtajille. B. Mitä johtaminen on tai voi olla? Tähän voidaan antaa monenlaisia vastauksia, koska ei ole yhtä tapaa johtaa. Jotakin samaa tuohon toimintaa kuitenkin ilmeisesti aina sisältyy. Oma käsitykseni johtamisesta on tavattoman arkinen. Se on vain omanlaistaan työtä. Johtaminen on käytännön toimintaa ja läsnäoloa. Johtaja on ilman muuta yksikössä paikalla. Keskeisin osa tätä toimintoa on johdettavan yksikön organisoiminen eli arkisemmin yksikölle kuuluvan työn järjestäminen. Tämä tarkoittaa johtamisjärjestelmän perusrakenteen järjestämistä, operatiivisten toimintojen (kuten jaostojen ja hallintotoimiston) perusstruktuurin järjestämistä, seurantajärjestelmien toiminnan takaamista, rekrytointijärjestelmän ja koulutussysteemin hallinnan järjestämistä ja yksikön ulkoisten verkostojen toiminnan järjestämistä. Erityisesti seurantajärjestelmien muokkaaminen toimiviksi on arkipäivän johtamista, joka mahdollistaa sen, ettei kenenkään tarvitse jäädä tuskailemaan yksikseen juttujen kanssa. Kyse on juuri arkipäivän työn organisoinnista. Samalla tämä kaikki järjestäminen osoittaa valta- ja vastuusuhteet yksikössä. Järjestelyistä on myös pidettävä kiinni, jotta valta ja vastuu pysyvät siellä, mihin ne on osoitettu. On myös järjestettävä toimivat ja vakaat kanavat palautteelle ja kehitysehdotuksille. Viesteiltä on vaadittava aina perusteluja ja vaihtoehtojen esittämistä. Jos nämä järjestelyt ovat onnistuneet, tiedonkulku toimii (vaikka ei lienekään koskaan järjestelyä, että jonkun mielestä jokin tieto ei kulje, mihin joskus oikea syy lienee henkilön oma passiivisuus). Järjestelyjen onnistuminen takaa työilmapiirin hyvän laadun. Tämä kaikki on järjestettävä siten, että yksikössä syntyy kunnollinen työtä jalostava vapaus, joustavuus ja tila ihmisille sekä kehityskykyisyys, kekseliäisyys, innostus, kestävyys ja ilmapiiri, jossa luodaan mahdollisuuksia. Kuitenkin on muistettava, että hevosen voi viedä joelle juomaan, mutta sitä ei voi pakottaa juomaan. Tällaisessa toimivassa järjestelmässä ei tarvitse käskyttää eikä kytätä. Silti yksikkö on johdettu eikä itseohjautuva. Jos johtajilta edellytetään kykyä ja taitoa johtaa, odotetaan alaisilta vastaavasti kykyä ja taitoa toimia kuten oma rooli vaatii eli ns. alaistaitoja. Tällainen järjestelmä on itsessään vuorovaikutuksellinen toimintajärjestelmä. On varmasti toisenlaisiakin käsityksiä siitä, mitä johtaminen yleensä on ja on taatusti toisenlaisia johtamiskulttuureja. Erityisesti voi kysyä, miten lainkäyttöä johdetaan. Lainkäytön johtaminen näytetään ainakin joskus erotettavan tuomioistuimen muusta johtamisesta liian voimakkaasti tai selvärajaisesti. Tosiasiassa eroja on, mutta erot ovat pikemminkin johtamistavassa, ei siinä, etteikö lainkäyttöä voisi ja tulisi johtaa. Lainkäyttöä ei johdeta sekaantumalla asiantuntijoiden (hallinto-oikeuden tuomarit ovat erityisten alojen asiantuntijoita, koska tässä tuomioistuimessa aineellisen oikeuden osaaminen korostuu) toimintaan ylhäältä päin. Lainkäytön johtamisessa perusasia on tällaisessa tuomioistuimessa siitä huolehtiminen, että tuomioistuimessa on oikeanlainen tuomarikoostumus suhteessa hoidettavien asioiden erityislaatuun. Eli rekrytointijärjestelmän toimivuus on taattava. Toiseksi on luotava sellaiset toimivat kontaktit yksikön ulkopuolelle, että saadaan itse järjestettyä paras mahdollinen tarpeellinen koulutus. Kannustetaan lainkäyttöhenkilökuntaa kirjoittamaan artikkeleita ja kirjoja sekä luodaan mahdollisuuksia omalta osalta so- 2 (5)
pivalla tavalla jatkotutkintojen suorittamiseen. Tällaisesta toiminnasta hyöty saadaan käytännössä nopeasti. Hallintotoimiston koulutuksen osalta pätee muuttuvin osin sama. Keskeistä on myös sellaisen ilmapiirin luominen, että lainkäyttöhenkilökunta itse huolehtii innostuneesti toiminnan laadusta ja toiminnan kehittämisestä. Tämä ilmapiirin luominen kuuluu paitsi yksikön kaikille johtajille myös jokaiselle työntekijälle. Kyseessä on vuorovaikutusjärjestelmä. Kyse on siitä, että työmaalla on saatava aikaan ilmapiiri, jossa ihmiset antavat parastaan yhteiseen ponnistukseen. Yksikön päällikön on osallistuttava lainkäyttöön riittävästi pysyäkseen kärryillä lainkäytön tilasta, kehityksestä ja kehitystarpeista. Muutenhan ei voi huolehtia oikeusperiaatteiden soveltamisesta ja laintulkinnan yhdenmukaisuudesta. Näissä yhteyksissä pääsee aina paremmin keskustelemaan lainkäytön tarpeista osana joukkoa. Täten myös muilla on ajankohtainen käsitys päällikön lainkäyttökyvyistä. Lainkäytön kehittämisessä esim. Kuopion hallinto-oikeudessa käytetään ns. lainkäytön foorumia, joka koostuu ylituomarista, jaostojen puheenjohtajista ja yhdestä foorumin sihteeristä. Tällä tavoin on saatu aikaan vapaa ja riippumaton kenttä, jossa vapaasti voidaan käsitellä lainkäytön tarpeita ja tuottaa suosituksia. Johtamista lainkäytössä voidaan hyvin toteuttaa samalla, kun yksittäisen lainkäyttäjän riippumattomuus taataan. Tämä ei ole ongelma, jos sitä ei tieten tahtoen sellaiseksi muokkaa. Voi olla, että riippumattomuuden käsitettä joissakin asiayhteyksissä käytetäänkin enemmän intressien ajamiseen kuin siihen, mihin se on tarkoitettu. C. Esimerkki käytännön johtamisesta Kuopion hallinto-oikeudessa eräässä historiallisessa tilanteessa Vuoden 2008 alusta lukien ylituomarin vaihtuessa tässä tuomioistuimessa ryhdyttiin yksikön väen kanssa yhteistyössä voimakkaaseen kehitystyöhön. Huomion arvoista on, että tuomioistuin oli tuolloin vailla varsinaisia toimitiloja päätoimitilojen joutuessa työsuojeluviranomaisen päätöksellä käyttökieltoon. Tuomioistuin itse joutui touhuamaan itselleen väliaikaisia tiloja ja sittemmin myös remontoimaan väliaikaisia suurempia tiloja (joissa muuten vieläkin väliaikaisesti ollaan). Tuomioistuin on koko ajan joutunut toimimaan tilanteessa, jossa ei ole yhtenäisiä tuomioistuinkäyttöön erityisesti soveltuvia tiloja. Samaten tähän samaan aikaan alkoi eläköityminen, mikä jatkui noin kaksi - kolme vuotta. Eläköityminen toisaalta helpotti uusien toimintatapojen omaksumista. Tässä kehitystyössä keskeistä on työn ja sen johtamisen uudelleen organisointi eli siis lainkäyttötoiminnan tehostaminen ja parantaminen. Tuomioistuimessa työn organisoiminen on lähes aina lopulta itse asiassa lainkäytön johtamista eli päätoiminnon järjestämistä. Alla esitetyissä toimissa tuomarin riippumattomuutta ei koettu millään tavalla ongelmana. Lähdettiin siitä, että tuomarillekin kuuluu tuomioistuimessa työn tekeminen ja tätäkin työtä voi johtaa. Toimenpiteitä tehtiin sarjana muun muassa seuraavasti: 1. Määriteltiin, mikä on tämän yksikön päätehtävä. 2. Tarkastettiin, onko ja jos niin mitä ongelmia päätehtävän toteuttamisessa. 3. Asetettiin yhdessä tavoite, mihin pyritään 2 vuoden aikana ja määritettiin keinot, millä tavoitteeseen päästään sekä määritettiin toiminnan seurantajärjestelmät. 4. Yksi osa oli hallinto-oikeussihteereiden työn määrän lisääminen 30 %:lla (tuomareiden osalta kohta 6.). Tämä kohdistui uudistuksen alkuvaiheessa näin, koska tuomioistuin oli ns. esittelijävetoinen ja järjestely oli vielä, että kaikki tekivät kaikkia juttuja eli ns. yleismies Jantunen - järjestelmä. 3 (5)
5. Pitkän tähtäimen tavoitteeksi asetettiin tuomarien määrän lisääminen suhteessa hallintooikeussihteereihin siten, että lopulta päästään tilanteeseen, jossa tuomioistuin toimii nimenomaan tuomarityövoimalla. 6. Asetettiin toiminnan perustaksi se, että tuomarit myös johtavat prosesseja, esittelevät pääsääntöisesti vaikeimpia juttuja ja tekevät kaikkia tuomarin rooleja kokoonpanoissa. Myös puheenjohtajat tekevät esittelytyötä ja ylituomari tarkastavan jäsenen työtä. 7. Hallinto kehittämään keinoja yhdessä jaostojen kanssa hallinnon tehokkaammaksi kytkemiseksi lainkäytön palveluun. 8. Määritettiin työtavaksi ns. kollektiivinen työtapa (joka ilmenee esim. Kuopion hallinto-oikeuden tuomareita koskevista viranhakuilmoituksista), mikä tarkoittaa mm.: - viraston työt tehdään pääosin virastossa - lainkäyttöhenkilökunta on paikalla virastossa toistensa käytettävissä - kokoonpanot ovat ennalta jaostojen puheenjohtajien määräämiä - jutut istutaan samantien, kun ovat valmiita - tämä tarkoittaa: kokoonpano yhdessä työstää juttua alusta asti - jälkikierto laajasti pois - istunnossa tehdään pääsääntöisesti perusteluita myöten valmis päätös Tämä edellytti kohdan 6. toteuttamista. Työ ja sen johtaminen on aina lopulta lokaalista. Se tarkoittaa, että nuo toiminnot tapahtuvat tietyssä kollektiivissa vaikuttavasti ihmisten yhdessä tekemisenä ja kokemisena. Siksi erilaiset järjestelyt, kuten tämä kokonaisuus, ovat kollektiivisidonnaisia. Sama johtaja voi onnistua jossain kollektiivissa ja epäonnistua jossain toisessa käyttäessään samoja toiminta- ja johtamisjärjestelyjä. 9. Uuden johtoryhmän asettaminen muulla kuin senioriteettiperiaatteella. 10. Jaostojen välisen työnjaon määrittely asiaryhmäperusteella (samantapaiset asiat samalla jaostolla). 11. Toimivaltajärjestelyistä kiinni pitäminen. 12. Vakavan huomion kiinnittäminen rekrytoinnin hallintaan. 13. Kaikkinaisen turhan byrokratian hävittäminen. Uudistus tuotti tulosta siten, että tavoitteet selvästi ylitettiin jo ensimmäisenä sopimusvuonna. Ruuhkat ja vanhat jutut hoidettiin pois. Käsittelyajat ja vireilläoloajat saatiin selvästi lyhenemään. Nyt ne näyttävät olevan hallinto-oikeuksista lyhimmät. Työmaa näyttää kiinnostavan kovan luokan hakijoitakin. Työhyvinvointiselvityksissä olemme olleet aika tavalla kärjessä positiivisessa mielessä. Näyttää siltä, että tämä keskikokoinen hallinto-oikeus yksinään on tuottanut useana vuonna peräkkäin tämän sektorin säästöistä euromääräisesti noin puolet. Tämä johtaminen ei varsinaisesti edellyttänyt ankaria määräyksiä ja pakkoa vaan pikemminkin näkemys- 4 (5)
tä, perusteluja, yhdessä sitoutumista ja kykyä nähdä vähän pitemmälle. Määritellyistä periaatteita oli pidettävä kiinni samalla, kun piti olla tarpeellista joustoa muutoksen toteuttamisessa. Kaikki eivät tietystikään heti alkuun olleet innostuneita, mutta riittävä määrä kuitenkin. Johtajien piti uskoa asiaansa ja käytettävissä olevaan väkeen. Ei ole ilmentynyt mitään pulmia tuomarin riippumattomuuden suhteen. Mitään puheita ei ole ainakaan enää vuosiin ollut vapaan työajan ja meidän työntekojärjestelyiden välisestä suhteesta. Asia onkin niin, että tällä tavoin työ jakaantuu oikeudenmukaisemmin. Asia on myös siten, että järjestelyjen hyvät puolet ovat tulleet aikaisin näkyviin ja on havaittu, että tämä on työn käytännön tekemisen kannalta ollut oikeaa työhyvinvointia tuottava asia. Työmaalla ns. mukavuusalueen sisältö on työntekoa: kun työ on selkeästi järjestettyä ja kukin tietää, mitä kultakin odotetaan sekä tietää, että osaa työnsä, työnteko on mukavaa. Varmasti tästä asiasta on toisenlaisiakin näkemyksiä. Järjestelyt on yhdessä sisäistetty. Tällä hetkellä ei näyttäisi olevan väessä sellaisia, jotka pitäisivät vallitsevaa työn organisointia perustaltaan huonona. Tätä kaikkea edeltä ilmenevää kollektiivista toimintaa on vuorovaikutus. Pulmana työn organisoinnissa ja johtamistoiminnassa on nykyisin yleisempi valtion tendenssi säästöohjelmineen ja oikeusturvan leikkaamisineen. D. Kannattaako johtaminen ja varsinkaan hyvä ja onnistunut johtaminen? Tähän ei ikävä kyllä ole yksiselitteistä vastausta. Vastaus riippuu, mistä näkökulmasta ja kenen kannalta asiaa tarkastelee ja minkälaisesta aikaperspektiivistä sitä lähestyy. Lopuksi taidan kuitenkin nostaa esiin joitakin näkökulmia tähän puoleen. Tuomioistuimen sisäisen näkökulman kannalta hyvä ja onnistunut johtaminen, joka tuottaa laatua ja tehoa sekä myös työhyvinvointia, on kannattavaa. Näin lähtökohtaisesti. Jos kuitenkin tuottavuus johtaa siihen, että tällä tavoin johdettuun tuomioistuimeen kohdistuu selvästi epäoikeudenmukainen ja epätasa-arvoinen säästöpaine samalla, kun säästyneet resurssit ohjataan huonosti johdettuihin tuomioistuimiin, hyvä johtaminen on vähintäänkin pulmallista, mutta mahdollisesti myös kannattamatonta. Lopulta se ei tuota laajemmassa katsannossakaan yhtään mitään. Näin ollen hyvän johtamisen lopullinen tase riippuukin ylemmistä tahoista kuten valtioneuvostosta ja oikeusministeriöstä. Jos siis koko konserni ei toimi hyvin, ei yhden palasen toiminnalla ole kuin esimerkin arvo. Jos kuitenkin näiden säästöpaineidenkin varassa onnistuneesti johdettu tuomioistuin pääsee toteuttamaan itse tarpeelliseksi ja hyödylliseksi havaittuja rakenneuudistuksia, kuten lainkäytön tuomarivetoisuuden aivan kunnolla, voi sittenkin olla niin, että ongelmista riippumatta tällainen johtaminen kuitenkin kannattaa. Ei siis kovin yksinkertainen asia. 5 (5)