ETELÄ-SUOMEN LÄÄNIN TERVEYS- KESKUSTEN VARAUTUMINEN POIKKEUSOLOIHIN ERITYISESTI INFLUENSSAPANDEMIAAN

Etelä-Suomen lääninhallituksen julkaisuja 2009 1 ETELÄ-SUOMEN LÄÄNIN TERVEYS- KESKUSTEN VARAUTUMINEN POIKKEUSOLOIHIN ERITYISESTI INFLUENSSAPANDEMIAAN Etelä-Suomen lääninhallituksen julkaisuja 137 / 2009 Publikationer från länsstyrelsen i Södra Finlands län 137 / 2009 ISBN 978-952-460-268-6 (nid.) ISBN 978-952-460-269-3 (PDF) ISSN 1455-3244 Juvenes Print, Tampereen yliopistopaino 2009 E-mail kirjaamo.etela@laaninhallitus.fi registratur.sodra@laaninhallitus.fi Internet www.laaninhallitus.fi/etela www.lansstyrelsen.fi/sodra

2 Etelä-Suomen lääninhallituksen julkaisuja 2009

Etelä-Suomen lääninhallituksen julkaisuja 2009 3 KUVAILULEHTI Julkaisija Julkaisun päivämäärä Etelä-Suomen lääninhallitus 7.5.2009 Tekijät Tiia-Maria Rytsälä, Elina Nevalainen, Helena Mussalo-Rauhamaa, Marjut Frantsi-Lankia ja Kirsti Riihelä Julkaisun nimi Etelä-Suomen läänin terveyskeskusten varautuminen poikkeusoloihin erityisesti influenssapandemiaan Tiivistelmä Etelä-Suomen lääninhallituksen sosiaali- ja terveysosasto tutki vuosina 2005, 2006 ja 2008 kolmen kyselyn avulla alueensa kuntien terveystoimen varautumissuunnittelua. Ensimmäinen kysely kartoitti kuntien yleisen valmiussuunnittelun tilaa, toimintaprosesseja ja resursseja. Vuonna 2006 toteutetulla kyselytutkimuksella käynnistettiin selvitystyö terveyskeskusten varautumisesta influenssapandemiaan. Kolmas kysely selvitti influenssapandemiaan varautumisen etenemistä Etelä-Suomen läänin terveyskeskuksissa. Vuonna 2008 toteutettu kyselytutkimus toimi samalla asiaa koskevana pilottihankkeena myöhemmin toteutettavalle kansalliselle selvitystyölle. Kyselyissä tutkittiin lisäksi sosiaalitoimen ja ympäristöterveydenhuollon valmiussuunnittelun yhtymäkohtia terveydenhuollon varautumiseen. Näiden kolmen kyselytutkimuksen tulokset on koottu oheiseen raporttiin. Raportti sisältää myös terveyskeskusten lääninhallitukselle toimittamista valmiussuunnitelmista kerättyjä tietoja. Raportin tarkoituksena on antaa yleiskuva Etelä- Suomen läänin terveyskeskusten varautumisesta hoitaa 2,1 miljoonan asukkaan terveydenhuolto kaikissa olosuhteissa alueensa kunnissa. Kyselyt osoittavat, että läänin alueen terveyskeskukset ovat varautuneet melko hyvin erilaisiin poikkeuksellisiin tilanteisiin. Valmiussuunnitelmansa suurin osa terveyskeskuksista on päivittänyt 2000-luvulla. Influenssapandemiaan varautumisen suunnittelu käynnistyi kansallisen suunnitelman valmistuttua ripeästi. Nyt julkaistavat tulokset ovat monelta osiltaan jo painovaiheessaan vanhentuneita, koska valmiustyössä ja toimintakentässä tapahtuu muutoksia jatkuvasti. Merkittäviä haasteita tulevaisuuden valmiussuunnittelussa on jatkossa muun muassa terveydenhuollon palvelujen yksityistäminen ostopalvelujen kautta ja yksityisten palveluntuottajien sitouttaminen mukaan varautumissuunnitteluun. Avainsanat (asiasanat) Varautuminen, poikkeusolot, pandemia, terveyskeskukset Kokonaissivumäärä Kieli Hinta 58 Suomi 10 + alv 8 % Jakaja Kustantaja Etelä-Suomen lääninhallitus Etelä-Suomen lääninhallitus Sarjan nimi ja numero ISBN Painopaikka ja Etelä-Suomen lääninhallituksen julkaisuja 137 978-952-460-268-6 (nid.) vuosi 978-952-460-269-3 (PDF) Juvenes Print, ISSN Tampere 2009 1455-3244

4 Etelä-Suomen lääninhallituksen julkaisuja 2009 INFORMATIONSSIDA Utgivare Utgivningsdatum Länsstyrelsen i Södra Finlands län 7.5.2009 Sammanställd av Tiia-Maria Rytsälä, Elina Nevalainen, Helena Mussalo-Rauhamaa, Marjut Frantsi-Lankia och Kirsti Riihelä Publikationens namn Beredskapen för undantagsförhållanden i synnerhet för en influensapandemi - vid hälsovårdscentralerna i Södra Finlands län Resumé Social- och hälsoavdelningen vid länsstyrelsen i Södra Finlands län undersökte åren 2005, 2006 och 2008 med tre enkäter beredskapsplaneringen inom den kommunala hälsovården. Med den första enkäten kartlades läget för kommunernas allmänna beredskapsplanering, verksamhetsprocesserna och resurserna. Med undersökningen som genomfördes 2006 inleddes utredningen av vilken beredskap hälsovårdscentralerna har för en influensapandemi. Med den tredje enkäten utreddes hur beredskapen inför en influensapandemi hade framskridit vid hälsovårdscentralerna i Södra Finlands län. Undersökningen som genomfördes år 2008 fungerade samtidigt som ett pilotprojekt till den nationella utredning som utförs senare. Med enkäten undersöktes dessutom socialväsendets och miljöhälsovårdens beredskapsplanering och deras anknytning till beredskapen inom hälsovården. Resultaten av dessa tre enkäter har sammanställts i bifogade rapport. Rapporten innehåller också uppgifter från de beredskapsplaner hälsovårdscentralerna gett länsstyrelsen. Syftet med rapporten är ett ge en helhetsbild av vilken beredskap hälsovårdscentralerna i Södra Finlands län har att under alla slags förhållanden sköta hälsovården för 2,1 miljoner invånare i alla kommuner. Enkäter visar att hälsovårdscentralerna i länet är rätt väl förberedda inför olika undantagsförhållanden. Största delen av hälsovårdscentralerna har uppdaterat sin beredskapsplan på 2000-talet. I och med att den nationella planen blivit färdig påbörjades beredskapsplaneringen för en influensapandemi snabbt. Resultaten som nu publiceras är i många avseenden redan när de trycks föråldrade, eftersom det hela tiden sker förändringar i beredskapsarbetet och i verksamhetsfältet. I den framtida beredskapsplaneringen består de stora utmaningarna bland annat av privatiseringen av hälsovårdstjänsterna genom köpta tjänster och att engagera privata serviceproducenter i beredskapsplaneringen. Nyckelord (ämnesord) Beredskap, undantagsförhållanden, pandemi, hälsovårdscentraler Antalet sidor, totalt Språk Pris 58 Finska 10 + moms 8 % Distributör Förläggare Länsstyrelsen i Södra Finlands län Länsstyrelsen i Södra Finlands län Seriens namn och nummer ISBN Tryckort och år Publikationer från länsstyrelsen i 978-952-460-268-6 (häft.) Juvenes Print, Södra Finlands län 137 978-952-460-269-3 (PDF) Tammerfors 2009 ISSN 1455-3244

Etelä-Suomen lääninhallituksen julkaisuja 2009 5 SISÄLLYSLUETTELO ESIPUHE...7 1 YLEISET LÄHTÖKOHDAT VARAUTUMISELLE...8 1.1 YHTEISKUNNAN ERILAISET TURVALLISUUSTILANTEET... 8 1.2 VARAUTUMINEN... 8 1.2.1 Terveydenhuollon henkilöstön varaaminen...10 1.3 PSYKOSOSIAALISEN TUEN JA PALVELUIDEN SEKÄ SOSIAALIHUOLLON VALMIUSSUUNNITTELU... 11 1.4 YMPÄRISTÖTERVEYDENHUOLLON VARAUTUMINEN... 12 1.5 VÄESTÖNSUOJELU... 12 1.5.1 Väestön evakuoinnit...13 1.5.2 Laajamittainen maahantulo...13 1.6 ETELÄ-SUOMEN LÄÄNIN ESITTELY... 14 1.6.1 Valtion aluehallintouudistus...16 1.7 LÄÄNINHALLITUKSEN ROOLI POIKKEUSOLOJEN HALLINNASSA... 16 1.7.1 Johtaminen poikkeusoloissa...17 1.7.2 Kriisijohtaminen...18 1.7.3 Viestintä poikkeusoloissa...20 1.7.4 Valmiusharjoitukset...20 2 TERVEYSKESKUKSILLE TEHDYT KYSELYT...21 2.1 YLEISTÄ... 21 2.1.1 Terveyskeskuskyselyjen toteutus ja luotettavuus...21 2.1.2 Kysely 2005: Valmiussuunnittelukysely...21 2.1.3 Kysely 2006: Lintuinfluenssa- ja influenssapandemiakysely...21 2.1.4 Kysely 2008: Influenssapandemiaan varautuminen Etelä-Suomen läänin terveyskeskuksissa...22 2.2 TERVEYSKESKUSTEN VALMIUSSUUNNITELMAT... 22 2.2.1 Riskikohteet kunnissa...23 2.2.2 Terveyskeskusten henkilökunta...24 2.2.3 Sairaankuljetus...25 2.2.4 Terveyskeskuspäivystys...25 2.2.5 Traumaattisten tilanteiden psykososiaalinen tuki ja palvelut...26 2.2.6 Sairausvastaanotot ja toimenpidevalmius...29 2.2.7 Sairaanhoito vuodeosastolla...30 2.2.8 Terveyskeskusten lääkinnälliset laitteet, lääkehuolto ja hoitovälineet...32 2.2.9 Terveyskeskusten laboratoriopalvelut...37 2.2.10 Terveyskeskusten kuvantamistutkimukset...38 2.2.11 Ympäristöterveydenhuolto...40 2.2.12 Ruokamyrkytysyhteistyöryhmät...41

6 Etelä-Suomen lääninhallituksen julkaisuja 2009 3 INFLUESSAPANDEMIAAN VARAUTUMINEN... 43 3.1 YLEISET LÄHTÖKOHDAT...43 3.1.1 Influenssapandemian eri vaiheet luokiteltuna WHO:n mukaan... 43 3.1.2 Terveyskeskusten influenssapandemiasuunnitelmat... 45 3.2 INFLUENSSAPANDEMIAAN LIITTYVÄ OHJEISTUS JA KOULUTUS TERVEYSKESKUKSISSA...45 3.2.1 Suojaimet ja tarvikkeet... 46 3.3 TIEDOTUS INFLUENSSAPANDEMIAN AIKANA...47 3.3.1 Viranomaisverkko (VIRVE)... 48 3.4 POTILAIDEN HOITOON OHJAAMINEN JA HOITO...49 3.4.1 Toimenpiteet vaiheissa 3-5... 49 3.4.2 Toimenpiteet pandeemisessa vaiheessa 6... 51 3.5 ROKOTTAMINEN...52 3.5.1 Työterveyshuollon rooli... 53 3.5.2 Rokotusvälineistö... 53 3.6 SOSIAALITOIMEN TEHTÄVÄT...54 3.7 VAINAJIEN SÄILYTYS...54 3.8 JULKISEN JA YKSITYISEN SEKTORIN YHTEISTYÖ INFLUENSSAPANDEMIAAN VARAUTUMISESSA...55 3.9 INFLUENSSAPANDEMIAAN VARAUTUMISEN HAASTEET KUNNISSA...56 3.9.1 Ohjeistusta odotetaan... 56 3.10 LOPUKSI...57

Etelä-Suomen lääninhallituksen julkaisuja 2009 7 ESIPUHE Etelä-Suomen lääninhallitus selvitti vuosina 2005-2006 ja 2008 alueensa kuntien terveystoimen varautumista erilaisiin normaalioloista poikkeaviin tilanteisiin. Selvitysten pohjana käytettiin Länsi-Suomen lääninhallituksen tekemiä kyselylomakkeita. Tämä raportti perustuu lääninhallituksen toteuttamaan kolmeen laajaan kyselyyn, joista ensimmäinen selvitti yleisesti terveyskeskusten varautumisen tilaa; toinen aloitti kartoituksen, jossa selvitettiin lintuinfluenssaan ja influenssapandemiaan varautumista terveyskeskuksissa. Kolmas kysely saattoi loppuun selvitystyön influenssapandemiaan varautumisesta ja toimi samalla pilottihankkeena myöhemmin toteutettavalle kansalliselle pandemiaan valmistautumisselvitykselle. Tässä raportissa annetaan myös ohjeita influenssapandemiaan varautumisen suunnittelusta. Kyselyt lähetettiin sähköisesti selainpohjaisella kyselylomakkeella Etelä-Suomen läänin kunnan tai kuntayhtymän terveyskeskusten johtaville lääkäreille. Vastaukset saatiin kaikista terveyskeskuksista, joille kysely oli osoitettu. Vastaajien määrä väheni kolmen vuoden aikana johtuen sekä kuntaliitoksista että kansanterveystyön seudullisen yhteistyön lisääntymisestä. Pääasiallisesti raportissa keskitytään tutkimuskyselyistä kootun aineiston analysointiin, mutta siinä on huomioitu myös kuntien valmiussuunnitelmista kerättyjä tietoja. Raportin tarkoituksena on antaa yleiskuva Etelä- Suomen läänin terveyskeskusten varautumisesta, mutta toimia samalla myös pienimuotoisena oppaana valmiussuunnittelun perusteista ja käytännöistä. Raportin ovat laatineet valtiotieteen opiskelijat Tiia-Maria Rytsälä ja Elina Nevalainen. Kiitämme lääkintöneuvos Merja Saarista ja professori Ville Valtosta ohjeista pandemiaan varautumiseen liittyvien kysymysten laadinnassa ja lääninlääkäri Simo Harjua, ylilääkäri Markus Henrikssonia ja ylitarkastaja Merja Kovasinia raportin kommentoinnista.

8 Etelä-Suomen lääninhallituksen julkaisuja 2009 1 YLEISET LÄHTÖKOHDAT VARAUTUMISELLE 1.1 YHTEISKUNNAN ERILAISET TURVALLISUUSTILANTEET Erilaiset turvallisuustilanteet ovat yhteiskunnan turvallisuuteen kohdistuvien uhkien tasosta riippuvia uhkien luokitteluja. Yhteiskunnalliset turvallisuustilanteet voidaan jakaa normaalioloihin, häiriötilaan ja poikkeusoloihin. Varautumista toteutetaan niin normaaliolojen kuin poikkeusolojen varalle. Normaaliolot on jokapäiväinen tila, jossa esiintyvät uhkat voidaan ennaltaehkäistä tai torjua ja niiden vaikutuksista toivutaan voimassa olevilla säädöksillä ja voimavaroilla. Häiriötila taas on normaalioloissa tapahtuva poikkeava, odottamaton tai äkillinen turvallisuustilanteen muutos, joka aiheuttaa uhkaa yhteiskunnan toimivuudelle ja väestön turvallisuudelle. Häiriötilanteissa valtiojohdon ja viranomaisten on ryhdyttävä etukäteen laadittujen suunnitelmien pohjalta erityisiin toimiin ja tiivistettyyn yhteistyöhön uhan ehkäisemiseksi ja siitä selviämiseksi sekä tilanteen palauttamiseksi normaalioloihin. Häiriötilanteissa voidaan joutua ottamaan käyttöön lisäresursseja ja erityistilanteiden toimivaltuuksia, jotka sisältyvät normaaliolojen säädöksiin. Toisaalta häiriötilanne saattaa edellyttää myös säädösten tarkastamista. Osa häiriötilanteista on erityistilanteita. 1 Terveydensuojelulaissa (1994/763) käytetään käsitettä erityistilanne viitaten onnettomuuksiin ja muihin tilanteisiin, joista aiheutuu väestölle terveyshaittoja. 2 Poikkeusoloja ovat valmiuslaissa ja puolustustilalaissa säädetyt tilanteet, joiden hallitseminen ei ole mahdollista viranomaisten säännönmukaisin toimintavaltuuksin ja resurssein. Valmiuslaissa (1991/1080) ei erotella normaaliolojen häiriötilanteita ja poikkeusoloja, vaan valmiuslain 2 määrittelee poikkeusolon tilanteeksi, jonka hallitseminen ei ole mahdollista viranomaisten säännönmukaisin toimintavaltuuksin ja - valmiuksin. Voimassa olevan valmiuslain mukaan poikkeusoloja ovat aseellinen hyökkäys ja sodan jälkitila, alueellisen koskemattomuuden vakava loukkaus ja maahan kohdistuva sodan uhka, kansainvälinen jännitystila, kansainvälisen vaihdannan äkillisestä häiriintymisestä aiheutuva vakava uhka väestön toimeentulolle tai maan talouselämän perusteille sekä suuronnettomuudet. Hallituksen esityksessä valmiuslain uudistamiseksi määritettäisiin poikkeusoloiksi myös laaja infektioepidemia, pandemia. Erottelua häiriötilanteiden ja poikkeusolojen välillä ei ole kuitenkaan tarpeen korostaa vaan siirtyminen erilaisten tilanteiden hallintaan tapahtuu portaattomasti eikä käytännössä ole erilaisia vaiheita. Tietyssä vaiheessa joudutaan toteamaan, että on syntynyt poikkeusolotilanne, josta selviytyminen ei ole enää mahdollista säännönmukaisin toimintavaltuuksin ja -valmiuksin. 1.2 VARAUTUMINEN Varautuminen käsittää kaikki ne toimenpiteet, joilla varmistetaan yhteiskunnan toiminnan kannalta keskeisten tehtävien mahdollisimman häiriötön hoitaminen kaikissa turvallisuustilanteissa. Tällaisia toimenpiteitä ovat muun muassa valmiussuunnitelmi- 1 Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategia. Valtioneuvoston periaatepäätös 23.11.2006 2 Terveydenhuollon valmiussuunnitteluopas. Sosiaali- ja terveysministeriö oppaita 2002:5.

Etelä-Suomen lääninhallituksen julkaisuja 2009 9 en laatiminen, etukäteisvalmistelut kuten materiaalihankinnat, henkilöstön varaaminen ja kouluttaminen sekä valmiusharjoitukset. 3 Valmiuslain 40 :n mukaan valtioneuvoston, valtion hallintoviranomaisten, valtion liikelaitosten ja muiden valtion viranomaisten sekä kuntien tulee valmiussuunnitelmin ja poikkeusoloissa tapahtuvan toiminnan etukäteisvalmisteluin sekä muin toimenpitein varmistaa tehtäviensä mahdollisimman häiriötön hoitaminen myös poikkeusoloissa. Varautumisjärjestelyt toteutetaan kiinteästi normaaliolojen organisaatioihin ja niiden tehtäviin nojautuen. Organisaatioita muutetaan häiriö- ja kriisitilanteissa mahdollisimman vähän ja organisaatioita vahvistetaan tai muutoin mukautetaan tilannetta vastaavaksi vain tarvittavissa määrin. Näin ollen normaalioloissa hyvin toimiva, vahva organisaatio on tärkein perusta poikkeusolojen toiminnalle. 4 Toimintaympäristössä tapahtuvat muutokset vaikuttavat myös valmiussuunnitteluun ja varautumiseen niin kansainvälisellä, kansallisella, alueellisella kuin paikallisellakin tasolla. On alettu puhua niin sanotuista uusista turvallisuusuhkista, jotka eivät ole sinänsä välttämättä uusia ilmiöitä, mutta globalisaation myötä niiden vaikutus ja tiedostaminen on kasvanut. Näitä ovat esimerkiksi eräät laajalle alueelle leviävät tartuntataudit sekä yhteiskunnan ja talouselämän toimintojen teknistymiseen ja verkottumiseen liittyvät uhkakuvat. 5 Valmiuslakia ollaan tällä hetkellä uudistamassa ja uuden tyyppisten turvallisuusuhkien vaikutus on otettu huomioon myös vireillä olevassa valmiuslain uudistustyössä. Uudessa valmiuslaissa (HE 3/2008) poikkeusolomääritelmän merkittävin muutos olisi vaikutuksiltaan erittäin vakavaa suuronnettomuutta vastaavan hyvin laajalle levinneen vaarallisen tartuntataudin lisääminen poikkeusolomääritelmään Vuonna 2004 laaditussa turvallisuus-poliittisessa selonteossa tuli myös esiin epidemiat yhtenä turvallisuusuhkana, joka on huomioitava varautumisessa. Perinteisesti uusien uhkien kaltaisiin tilanteisiin on sekä varauduttu että vastattu paikallisella ja kansallisella tasolla. Kuten esimerkiksi influenssapandemiaan varautuminen osoittaa; globalisaatio ja EU:n jäsenyys merkitsevät sitä että muun muassa ennaltaehkäisy ja varautuminen verkottuvat yhä enemmän myös kansainvälisesti. Valmiuslain 40 edellyttää, että terveyskeskusten tulee varmistaa tehtäviensä mahdollisimman häiriötön hoitaminen niin normaalioloissa, normaaliolojen häiriötilanteissa kuin poikkeusoloissa. Valmiuslaki ei aseta varautumisvelvoitetta yksityisille terveyden- ja sosiaalihuollon palvelujen tuottajille. Sen sijaan valmiuslain säännökset koskevat kuitenkin soveltuvin osin lääkkeiden tuotantoa ja jakelua sekä yksityisiä yhteisöjä ja elinkeinonharjoittajia, jotka esimerkiksi toimittavat terveydenhuollossa käytettäviä tavaroita tai palveluja tai toimivat muutoin terveydenhuoltoalalla. Veripalvelutoiminta on säännelty veripalvelulaissa (197/2005) ja asetuksessa (258/2006). Sairaaloilla ja terveyskeskuksilla on oltava valmiussuunnitelmat suuria potilasmääriä aiheuttavien häiriötilanteiden ja poikkeusolojen varalle. Normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa terveydenhuollon laitosten on kyettävä lyhyessä ajassa lisäämään palvelutarjontaa ja muuta kapasiteettiaan huomattavasti. Toimintaa on pystyttävä lisäämään 25 prosenttia kahdessa vuorokaudessa ja 2-6 vuorokauden kuluessa tulee kapasiteettia voida lisätä edelleen 50 prosenttia normaalioloihin verrattuna. Tarvittaessa tehostettua toimintaa on kyettävä pitämään yllä pitkiäkin aikoja. Esimerkiksi mahdollisen influenssapandemian ensimmäisen aallon pituudeksi on arvioitu kahdek- 3 Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategia. Valtioneuvoston periaatepäätös 23.11.2006 4 Terveydenhuollon valmiussuunnitteluopas. Sosiaali- ja terveysministeriö oppaita 2002:5. 5 Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategia. Valtioneuvoston periaatepäätös 23.11.2006

10 Etelä-Suomen lääninhallituksen julkaisuja 2009 san viikkoa. Tätä seuraisi todennäköisesti toinen ja kolmas aalto, jotka saattaa kestää edelleen useita viikkoja ja olla vaikutuksiltaan yhtä voimakkaita tai voimakkaampiakin kuin ensimmäinen aalto. Sosiaali- ja terveydenhuollon valmiussuunnittelu kattaa sekä suunnitelmat että erilaiset järjestelyt tehtävien hoitamiseksi normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Valmiussuunnitelman tulee sisältää seuraavat asiat: - periaatteet valmiuden nostamisesta - perusteet lisäresurssien ja tilannejohtamisjärjestelyjen käyttöönottamisesta - teknisen huollon suunnitelma - valmiusvarastoinnin suunnitelma - tietoturvan suunnitelma - viestinnän suunnitelma - toimitilaturvallisuuden suunnitelma - toimintojen järjestäminen - suunnitelmat palvelujen tuottamiseen normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa - suunnitelmat palautumisesta normaalioloihin Lääninhallitus koordinoi valmiuslaissa (1080/1981) tarkoitettua poikkeusoloihin varautumista huolehtimalla sen edellyttämän yhteistoiminnan järjestämisestä läänissä. Kuntien tulee toimittaa lääninhallituksen sosiaali- ja terveysosastolle ajan tasalla olevat valmiussuunnitelmansa. 1.2.1 Terveydenhuollon henkilöstön varaaminen Terveydenhuollon henkilöstön varaaminen perustuu asevelvollisuuslakiin. Sosiaalija terveysministeriö on antanut ohjeet terveydenhuollon ammattihenkilöstön varaamisesta poikkeusolojen tehtäviin. Terveydenhuollon henkilöstön varaaminen poikkeusoloja varten puolustusvoimien käyttöön tapahtuu joka toinen vuosi käytävissä lääninhallituksen koollekutsumissa neuvotteluissa, joissa osapuolina toimivat lääninhallitus, sairaanhoitopiirit ja puolustusvoimat. Näissä neuvotteluissa puolustusvoimat varaa itselleen lääkäreitä, hammaslääkäreitä ja muuta hoitohenkilökuntaa. Terveydenhuollon yksiköt voivat poikkeusoloja varten varata henkilöstöä puolustusvoimilta myös itselleen niin sanotulla VAP-menettelyllä (vapautus armeijan palveluksesta). Valmiuslain 22 mukaan poikkeusoloissa sosiaali- ja terveysministeriö voi perustaa terveydenhuollon ammattihenkilöstön työvelvollisuusrekisterin valtioneuvoston annettua siihen valtuudet. Siinä käytetään Terveydenhuollon oikeusturvakeskuksen, nykyisin Sosiaali- ja terveydenhuollon lupa- ja valvontavirasto, Valviran, terveydenhuollon ammattihenkilöiden keskusrekisteriä. Lisäksi työvelvollisuus-rekisteriin voidaan ottaa myös lääketieteen ja terveydenhuolto-oppilaitosten opiskelijoita ja opettajia. Rekisterin avulla voidaan tarvittaessa antaa lisähenkilöstöä myös lääninhallituksen käyttöön. Lisähenkilöstön saamiseksi tehdään yhteistyötä myös TE-keskusten kanssa. 6 6 Päivi Hämäläinen ja Simo Harju: Terveyskeskusten toimintavalmius Länsi-Suomen läänissä. Sosiaali- ja terveysministeriön selvityksiä 2002:15.

Etelä-Suomen lääninhallituksen julkaisuja 2009 11 1.3 PSYKOSOSIAALISEN TUEN JA PALVELUIDEN SEKÄ SOSIAALI- HUOLLON VALMIUSSUUNNITTELU Sosiaalihuollolla on oltava valmiussuunnitelmat, jotka sisältävät muun muassa suunnitelmat toimintojen jatkuvuuden turvaamisesta, laajenevan huoltotoiminnan erityistehtävien järjestelyistä, annettavasta psykososiaalisesta tuesta ja palveluista, hälytysjärjestelmistä ja sosiaalihuollon johtamisesta sekä evakuoidun väestön hoivasta ja huollosta. 7 Valmiussuunnitelmien laatimiseen on laadittu ohje (Sosiaalitoimen valmiussuunnitteluopas. STM julkaisuja 2008:12). Psykososiaalinen tuki ja palvelut käsittävät kaiken sen toiminnan, jota järjestetään onnettomuuden tai erityistilanteen jälkeen ihmisiin kohdistuvien seuraamusten rajoittamiseksi sekä tapahtuman aiheuttaman psyykkisen stressin seuraamusten torjumiseksi ja lieventämiseksi. Se voidaan karkeasti jakaa psyykkiseen ensiapuun ja tukeen, kirkon antamaan henkiseen huoltoon sekä sosiaalihuollon toimiin 8. Psykososiaalinen tuki ja palvelut ovat lakisääteistä toimintaa. Kunnan ja kuntayhtymien eri toimialoista vastaavat virastot ja laitokset huolehtivat yhteistoiminnassa muiden asiantuntijoiden kanssa psykososiaalisen tuen ja palvelujen järjestämisestä niille, jotka uhreina, uhrien omaisina tai pelastajina ovat joutuneet osallisiksi onnettomuuteen. Lisäksi sosiaali- ja terveysministeriö on antanut tarkempia ohjeita näiden palvelujen järjestämisestä (Murtomaa ym. Traumaattisten tilanteiden psykososiaalinen tuki ja palvelut. STM monisteita 1998:1; Psykososiaalinen tuki ja palvelut suuronnettomuudessa - asiantuntijatyöryhmän muistio STM selvityksiä 2006:81). Lääninhallitus ohjaa ja seuraa toiminnan järjestämistä kunnissa. 8 Psykososiaalisen tuen ja palvelujen järjestäminen vaatii moniammatillista osaamista sekä yhteistyötä. Kyseiset palvelut on porrastettu normaalin palvelujärjestelmän osaksi. Tämä mahdollistaa ympärivuorokautisen valmiuden huolehtia erilaisten tilanteiden ensihuollosta ja jälkihoidosta. Kriisityöntekijöiden lisäksi toimintaan osallistuu vapaaehtoisia tukihenkilöitä. Suuronnettomuuksien ja erityistilanteiden jälkeen toteutettavan psykososiaalisen tuen ja palveluiden tulee olla paikallisella tasolla kunnan ja sen terveysjohdon ja alueellisella tasolla sairaanhoitopiirin kokonaiskoordinaatiossa. Koordinaatiota varten on yleensä perustettava lääkintäjohdon alaisena toimiva monisektorinen johtoryhmä. Lääninhallitus tukee asianmukaisen koordinaation ja verkostojen muodostumista. Viranomaisten tukena toimii Suomen Punaisen Ristin (SPR) valtakunnallinen psykologien valmiusryhmä, joka tukee henkisen huollon toteuttamista normaaliolojen häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Ryhmä antaa tarvittaessa konsultaatioapua traumaattisten tilanteiden uhreille ja silminnäkijöille sekä paikallisille kriisiryhmille. Tukea tarjoavat myös Suomen Mielenterveysseuran asiantuntijat ja kirkon henkisen huollon työntekijät. Oppilaitoksissa psykososiaalista tukea toteuttavat myös oppilashuollon edustajat. Vantaan kriisi- ja sosiaalikeskuksella on ollut keskeinen rooli psykososiaalisen tuen ja palveluiden toteuttamisessa ulkomailla tapahtuneissa tilanteissa ja ulkomailta Helsinki-Vantaan lentoasemalle saapuvien kohdalla, ja tämä rooli jatkunee. Psykososiaalisen tuen ja palveluiden suunnitelma on osa valmiussuunnitelmaa ja tätäkin valmiussuunnitelman osaa tulee käytännössä harjoitella valmiusharjoituksissa. Sosiaalipäivystyksellä tarkoitetaan sosiaalihuollollisen päivystystoiminnan järjestämistä siten, että kaikkina vuorokauden aikoina pystytään vastaamaan välittömiin ja kii- 7 Etelä-Suomen lääninhallitus 2006. Kirje sosiaalitoimelle lintuinfluenssaan ja mahdolliseen pandemiaan varautuminen sosisaalitoimessa 8 Päivi Muma: Psykososiaalinen tuki ja palvelut tsunamikatastrofin kokeneille vantaalaisille ja heidän läheisilleen. Pro gradu -tutkielma, Tampereen yliopisto, hoitotieteen laitos, 2008.

12 Etelä-Suomen lääninhallituksen julkaisuja 2009 reellisiin sosiaalipalvelujen tarpeisiin erilaisissa hätä- ja kriisitilanteissa ja ohjaamaan asiakasta saamaan apua. Viime vuosina sosiaalitoimien päivystysvalmiuksia on kehitetty aktiivisesti ja 1.1.2007 käynnistettiin valtakunnallinen sosiaalitoimen päivystysjärjestelmä. Tavoitteena on sosiaalipäivystyksen toteutuminen kattavasti koko maassa. Tämän toteutuminen edellyttää yhteistyötä viranomaisten välillä sekä muiden kriisi- ja päivystyspalvelujen tuottajien kanssa. Myös kuntien ja kuntayhtymien välinen yhteistyö on keskeisessä asemassa sosiaalipäivystyksen toteuttamisessa riittävälle väestöpohjalle. Sosiaalitoimen tehtäviin kuuluu vastata evakuoinnista, majoituksesta, vaatetuksesta, ruoasta sekä muista materiaaleista ja huolehtia lastensuojelutehtävistä. Lääninhallitus on seurannut päivystyshankkeen edistymistä ja on tarjonnut kunnille asiantuntemusta sosiaalipäivystyksen toteuttamisessa. 1.4 YMPÄRISTÖTERVEYDENHUOLLON VARAUTUMINEN Kansanterveyslaki (66/1972) määrittelee kansanterveystyön yksilöön, väestöön ja elinympäristöön kohdistuvana terveyden edistämisenä ja sairauksien ja tapaturmien ehkäisemisenä. Elinympäristön laadun valvonta on osa ennalta ehkäisevää kansanterveystyötä. Terveydensuojelulain (763/1994) tarkoituksena on väestön ja yksilön terveyden ylläpitäminen ja edistäminen sekä ennalta ehkäistä, vähentää ja poistaa sellaisia elinympäristössä esiintyviä tekijöitä, jotka voivat aiheuttaa terveyshaittaa. Ympäristöterveydenhuolto ehkäisee ja hoitaa ympäristön terveydellisiä haittoja ja ylläpitää terveydellistä ympäristöä. Ympäristöterveydenhuollon toimenpiteet kohdistuvat yksilöön ja tämän elinympäristöön. Myös terveydensuojelu, eläinlääkintähuolto ja laboratorio-analytiikka kuuluvat ympäristöterveydenhuollon piiriin. Vuonna 1997 kansanterveyslakia muutettiin niin, että ympäristöterveydenhuolto ei ole enää ollut välttämätön osa kansanterveystyötä ja ympäristöterveydenhuolto on voinut kuulua myös toisen hallinnonalan piiriin. Kunta voi hoitaa ympäristöterveydenhuollon tehtävät itse tai alueellisesti yhteistyössä muiden kuntien tai kuntayhtymien kanssa tai ns. isäntäkuntamallilla. Vuonna 2005 noin 70 kunnalla Suomessa oli erilaisia osto- ja myyntisopimuksia ympäristöterveydenhuollon järjestämiseksi. Myös maakunta voi vastata peruspalveluiden tuottamisessa yhteisen kuntayhtymän tapaan. Vuonna 2002 valtioneuvosto antoi elintarvikevalvonnan kehittämistä koskevan periaatepäätöksen, jonka tavoitteena on paikallisten kuntien vastuulla olevan valvonnan kokoamisen 50-85 seudulliseen toimintayksikköön. Ympäristö-terveydenhuollon alueellisen yhteistoiminnan kehittämiskokeiluhankkeella (YTAKE) pyrittiin vuosina 2003-2005 tehostamaan seudullisten toimintayksiköiden muodostusta. Etelä-Suomen läänissä toimi vuonna 2008 37 ympäristöterveydenhuollon toimintayksikköä. Sosiaali- ja terveysministeriö julkaisi vuonna 2000 ympäristöterveyden erityistilanteiden oppaan (STM oppaita 4/2000), jonka tarkoituksena on koota ympäristöterveydenhuollon valmiussuunnittelun käytäntöjä ja selventää kunnan tehtäviä ympäristöterveyden valmiussuunnittelussa. Kunnat ovat vaihtelevasti koonneet ympäristöterveydenhuollon valmiussuunnitelmia. Osassa kunnissa kyseisen toimintasektorin valmiussuunnittelua on sisällytetty terveydenhuollon valmiussuunnitelmiin. 1.5 VÄESTÖNSUOJELU Väestönsuojelu määritellään pelastuslaissa (2003/468) ihmisten ja omaisuuden suojaamiseksi sekä yhteiskunnan kannalta tärkeiden toimintojen turvaamiseksi valmiuslain (1991/1080) ja puolustustilalain (1991/1083) määrittämissä poikkeustilanteissa. Toimiva väestönsuojelu poikkeusoloissa edellyttää viranomaisilta kattavaa ennakko-

Etelä-Suomen lääninhallituksen julkaisuja 2009 13 suunnittelua ja mahdollisuutta saada lisävaltuuksia poikkeusoloissa. Poikkeusolojen toiminta perustuu pitkälti normaaliolojen järjestelyille ja valmiudelle. Sisäasiainministeriö ohjaa pelastusviranomaisten toimintaa, väestönsuojelun suunnittelua ja poikkeusoloihin varautumista. Lääninhallitus hoitaa näitä tehtäviä läänin alueella. Valtion ja kuntien eri viranomaiset ovat velvollisia hoitamaan omaan toimialaansa liittyvät väestönsuojelutehtävät ja niihin liittyvän varautumisen. Nykyisin alueellinen pelastustoimi laatii alueensa kuntien kanssa väestön suojaamista koskevat suunnitelmat sekä huolehtii oman organisaationsa valmiudesta ja omatoimisen varautumisen organisoimisesta poikkeusolojen varalle. Viestiyhteyksillä varustetut johtokeskukset rakennetaan jo normaalioloissa. Ne otetaan käyttöön poikkeusoloissa sisäasiainministeriössä, lääneissä ja pelastustoimen alueilla. Kunnan tai kuntayhtymän on myös rakennettava oma johtokeskus, jossa toiminta on mahdollista järjestää. 1.5.1 Väestön evakuoinnit Väestön evakuoinnilla tarkoitetaan viranomaisten johdolla tapahtuvaa väestön tai sen osan siirtämistä pois vaaran uhkaamalta alueelta ja sijoittamista turvalliselle alueelle sekä väestön elinedellytysten ja yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaaminen evakuointitilanteessa. 9 Evakuoinnit suunnitellaan sekä normaali- että poikkeusoloja varten. Velvoitteet sisältyvät pelastuslakiin, valtioneuvoston asetukseen pelastustoimesta, valmiuslakiin sekä kunkin toimialan omiin säädöksiin. Lääninhallitukset ohjaavat, valvovat ja sovittavat yhteen aluehallinnon, pelastustoimen alueiden ja kuntien evakuointisuunnittelua lääneissä. Kunnat vastaavat ministeriöiden ja lääninhallitusten antamien ohjeiden mukaisesti toimialakohtaisesta evakuointisuunnittelusta. Kuntien tehtäviin kuuluu myös tiedottaminen ja muut soveltuvat tehtävät. Evakuointi on yksi väestön suojaamiskeinoista. Sisäasiainministeriö, lääninhallitukset ja pelastustoimen alueen viranomaiset vastaavat väestön evakuointien suunnittelusta ja toimeenpanosta. Tämän lisäksi jokainen ministeriö vastaa evakuointisuunnitelmista ja evakuoinnin toimeenpanoon liittyvistä asioista oman hallinnonalansa osalta. Evakuointien perusteena ovat alueen onnettomuusriskien kartoitus sekä puolustussuunnittelun perustana olevat uhka-arviot. Pelastusviranomaiset arvioivat väestöön kohdistuvat normaali- ja poikkeusolojen uhkat. Perusteet uhka-arvioille tulevat sotilasviranomaisilta sekä eri asiantuntijatahoilta: ympäristökeskuksilta, Säteilyturvakeskukselta, TE-keskuksilta ja terveydenhuollon viranomaisilta. Evakuoinnin perusteet ovat muuttuneet. Aikaisemmin evakuoitavat kunnat ja vastaanottajakunnat määriteltiin etukäteen. Tällä hetkellä evakuointien suunnittelu perustuu eri yhteistyötahojen evakuointisuunnitelmien yhteensovittamiseen ja mahdollisten riskien analysointiin. Suomessa tapahtuvan evakuoinnin ja väestön siirtämisen lisäksi laajamittainen maahantulo on otettu huomioon riskejä kartoitettaessa. 1.5.2 Laajamittainen maahantulo Poikkeusoloja saattaa edeltää lähialueilla tai kauempana tapahtuvat kriisit, jotka voivat johtaa laajamittaiseen ihmisten maahantuloon. Kansainväliset sopimukset saattavat edellyttää kriisitilanteissa neuvotteluja yhtenäisestä toimintalinjasta ja joidenkin rajanylityspaikkojen ylläpitämistä. 9 Sisäasiainministeriö, 2003. Ohje väestön evakuointien suunnittelusta ja toimeenpanosta.

14 Etelä-Suomen lääninhallituksen julkaisuja 2009 Ulkomaalaislaissa (301/2004) ja kotouttamislaissa (493/1999) on laajamittaiseen maahantuloon liittyviä säännöksiä. Maahantuloasiat kuuluvat pääasiassa sisäasiainministeriön ja TEM:n hallinnonalaan. Varautuminen pohjautuu jo olemassa olevaan vastaanottokeskusverkostoon, jossa majoituskapasiteettia on koko Suomessa 1400 henkilölle ja viiveellä tilat saadaan järjestettyä noin 3000 maahantulijalle. Etelä- Suomen alueella poikkeusoloharjoitusten yhteydessä on myös kartoitettu muita tiloja, joita voitaisiin käyttää tilapäismajoitukseen Vastaanottokeskukset ovat kuntien, valtion tai SPR:n ylläpitämiä. Mikäli toiminnassa olevat vastanottokeskukset (10 kpl) eivät riitä, maahantulijat voidaan sijoittaa järjestelykeskuksiin, joihin TE-keskusten aiesopimusten mukaisesti voidaan sijoittaa arviolta 40 000 maahaantulijaa. Mikäli rajat joudutaan sulkemaan ja maassa on muualta tullutta väestöä he ovat tasavertaisessa asemassa oman maan kansalaisten kanssa yleisen turvallisuuden suhteen. Heille on osoitettava väestönsuojapaikkoja ja heidät on tarvittaessa evakuoitava turvallisemmalle alueelle. 1.6 ETELÄ-SUOMEN LÄÄNIN ESITTELY Etelä-Suomen läänissä on kuusi maakuntaa: Kanta-Häme, Päijät-Häme, Kymenlaakso, Etelä-Karjala, Uusimaa ja Itä-Uusimaa. Kuntia oli läänissä vuonna 2008 yhteensä 86 ja pinta-alaltaan ne käsittävät kymmenesosan Suomen pinta-alasta (kuva 1). Asukkaita läänissä on 2,1 miljoonaa eli 40 prosenttia koko maan väkiluvusta. Läänissä on viisi sairaanhoitopiiriä: Helsingin ja Uudenmaan, Kanta-Hämeen, Päijät- Hämeen, Kymenlaakson ja Etelä-Karjalan sairaanhoitopiirit. Kansaterveystyön kuntayhtymiä oli yhdeksän, ja ne rakentuivat vuoden 2008 alusta yhteensä 34 kunnasta. Vuonna 2009 kuntakartta muuttui, kuntaliittymien jälkeen läänissä on 72 kuntaa, joista 24 kaupunkeja. Kuva 1. Etelä-Suomen läänin maakunnat ja niiden kuntien asukasluvut Kymenlaakso Kanta- Häme Päijät- Häme Etelä- Karjala Uusimaa Itä- Uusimaa

Etelä-Suomen lääninhallituksen julkaisuja 2009 15 Kanta-Häme Forssa 17 856 Hauho 3 972 g) Hattula 9 496 h) Hausjärvi 8 267 i) Humppila 2 556 Hämeenlinna 48 616 g) Janakkala 16 502 h) Jokioinen 5 757 Kalvola 3 550 g) Lammi 5 520 g) Loppi 8 176 i) Renko 2 378 g) Riihimäki 28 301 i) Tammela 6 664 Tuulos 1 629 g) Ypäjä 2 642 Uusimaa Espoo 239 741 Hanko 9 725 Helsinki 571 354 Hyvinkää 44 879 Inkoo 5 503 a) Järvenpää 38 140 Karjaa 9 156 b) Karjalohja 1 484 a) Karkkila 9 052 f) Kauniainen 8 495 Kerava 33 369 Kirkkonummi 35 839 Lohja 37 633 a) Mäntsälä 19 202 e) Nummi-Pusula 6 049 f) Nurmijärvi 38 923 Pohja 4 929 b) Pornainen 4 944 e) Sammatti 1 361 d) Siuntio 5 834 a) Tammisaari 14 822 b) Tuusula 36 298 Vantaa 193 946 Vihti 27 402 f) Päijät-Häme Artjärvi 1 478 j) Asikkala 8 663 k) Hartola 3 546 j) Heinola 20 684 Hollola 21 675 k) Hämeenkoski 2 138 k) Kärkölä 4 947 k) Lahti 99 571 Nastola 15 070 j) Orimattila 14 764 j) Padasjoki 3 523 k) Sysmä 4 566 j) Itä-Uusimaa Askola 4 770 Lapinjärvi 2 921 c) Liljendal 1 452 c) Loviisa 7 394 c) Myrskylä 2 021 j) Pernaja 3 962 c) Porvoo 48 088 Pukkila 1 587 j) Ruotsinpyhtää 2 944 c) Sipoo 19 671 Etelä-Karjala Imatra 29 080 Joutseno 10 784 n) Lappeenranta 59 367 n) Lemi 3 067 Luumäki 5 191 Parikkala 6 036 Rautjärvi 4 146 Ruokolahti 5 751 Savitaipale 4 050 Suomenniemi 808 Taipalsaari 4 959 Ylämaa 1 418 Kymenlaakso Anjalankoski 16 529 l) Elimäki 8 265 l) Iitti 7 149 j) Jaala 1 852 l) Hamina 21 699 Kotka 54 695 Kouvola 30 643 l) Kuusankoski 19 811 l) Miehikkälä 2 366 m) Pyhtää 5 162 Valkeala 11 711 l) Virolahti 3 574 m) *kunta- ja yhteistoimintatilanne 1.1.2009 a) LOST, Lohjan seudun sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistyöalue b) Raaseporin kaupunki 1.1.2009 alkaen c) Loviisan seudun terveydenhuollon ky d) liitetty Lohjaan 1.1.2009 alkaen e) Mustijoen perusturva f) Perusturvakuntayhtymä Karviainen g) Hämeenlinnan seudun ktt ky, 1.1.2009 alkaen Hämeenlinna h) Janakkalan ja Hattulan perusterveydenhuollon yhteistoiminta-alue i) Riihimäen seudun terveyskeskus ky j) Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveysyhtymä/ Peruspalvelukeskus k) Peruspalvelukeskus OIVA l) 1.1.2009 alkaen Kouvola m) Kaakon kaksikon sosiaali- ja terveystoimi n) 1.1.2009 alkaen Lappeenranta

16 Etelä-Suomen lääninhallituksen julkaisuja 2009 Etelä-Suomen läänillä on useita erityispiirteitä, jotka on huomioitava myös valmiussuunnittelussa. Pelkästään Uudenmaan maakunnan alueella on lähes 1,4 miljoonaa asukasta ja pääkaupunkiseudulla yli miljoona asukasta. Toisaalta osa kunnista on asukasluvultaan hyvinkin pieniä ja kulkuyhteydet saattavat erityisesti rannikkoseutukunnissa olla heikot. Tämä asettaa haasteita terveydenhuollon valmiussuunnittelusta vastaaville, sillä normaaliolojen häiriötilanteessa tai poikkeusoloissa tarvittavat toimenpiteet ovat Uudellamaalla suurimittaisia. Siksi on tärkeätä, että läänin alueella olevien pienten kuntien valmiussuunnittelua seudullistetaan ja yhtenäistetään jo olemassa olevien resurssien hyödyntämiseksi. Tehokkaan resurssien hyödyntämisen mahdollistamiseksi on Etelä-Suomen läänissä tehty useita alueellisia suunnitelmia. Etelä-Suomen lääninhallituksessa toimii 8 osastoa: hallinto-osasto, kilpailu- ja kuluttajaosasto, liikenneosasto, sosiaali- ja terveysosasto, oikeushallinto-osasto, pelastusosasto, poliisiosasto sekä sivistysosasto. Sosiaali- ja terveysosaston keskeisimmät toiminta-alueet ovat sosiaali- ja terveydenhuollon ohjaus, valvonta, lupahallinto sekä arviointi ja kehittäminen. 1.6.1 Valtion aluehallintouudistus Matti Vanhasen II hallituksen hallitusohjelmassa on linjattu aluehallinnon uudistaminen, joka toteutuu valtion aluehallinto(alku)-hankkeena. Hankkeen toimikausi päättyi 31.3.2009. Uuden aluehallinnon on määrä aloittaa toimintansa 1.1.2010. Tavoitteena on kansalais- ja asiakaslähtöisesti, tehokkaasti ja tuloksellisesti toimiva aluehallinto. Aluehallintouudistuksen valmisteluryhmä ehdottaa, että valtion aluehallinto kootaan kahteen uuteen viranomaiseen. Tämä merkitsisi muun muassa sitä, että nykyisten lääninhallitusten, työvoima- ja elinkeinokeskusten, alueellisten ympäristökeskusten, ympäristölupavirastojen, tiepiirien ja työsuojelupiirien tehtävät organisoidaan uudelleen. Aluehallintovirasto (viranomainen 2) vastaa lainsäädännön toimeenpanosta, toimeenpanon ohjauksesta ja lainsäädännön toteutumisen valvonnasta sekä vastaa eräiltä osin oikeusturvasta alueilla. Aluehallintovirastoon kootaan peruspalvelujen toteutumiseen, oikeusturvaan, lupiin ja valvontaan, turvallisuuteen ja maahanmuuttoon, ympäristölupiin liittyvät tehtävät sekä työsuojelun valvonta. Aluehallinnon uudistushankkeessa on myös linjattu, että aluehallintoviranomainen 2 tehtäväksi tulisi yhteen sovittaa ja johtaa toimivaltansa puitteissa aluehallintoviranomaisten 1 ja 2 toimialueisiin kuuluvia, yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen eli YETT -strategian kaltaisia erityistilanteita kaikissa yhteiskunnan turvallisuustilanteissa. Aluehallintoviranomainen 2 olisi siten vastuussa varautumisen yhteensovittamisesta ja ohjauksesta alue- ja paikallistasolla. Näin ollen voitaneen tulkita, että aluehallintoviranomainen 2 tulisi hoitamaan lääninhallitusten tähänastista koordinoimistehtävää aluehallinnon tasolla. 1.7 LÄÄNINHALLITUKSEN ROOLI POIKKEUSOLOJEN HALLINNASSA Osana ALKU-hanketta nykymuotoisen lääninhallinnon toiminta lakkaa ja uusien aluehallintoviranomaisten työ alkaa 1.1.2010. Siihen asti lääninhallitusten lakisääteisiin tehtäviin kuuluu sovittaa yhteen valmiuslaissa tarkoitettua poikkeusoloihin varautumista huolehtimalla sen edellyttämän yhteistoiminnan järjestämisestä läänissä.

Etelä-Suomen lääninhallituksen julkaisuja 2009 17 Poikkeusoloissa pyritään toimimaan normaaliajan lainsäädännöllä. Lääninhallitukset antavat ensin ohjeita ja neuvoja ja jolleivät ne riitä lääninhallitus voi poikkeusoloissa valmiuslain nojalla annettavan asetuksen nojalla antaa sitovia määräyksiä terveydenhuollon tehtävien priorisoinnista, resurssien jaosta ja toimintavaltuuksista. Poikkeusoloissa yhteiskunnan tarjoamien palveluiden taso yleensä laskee. Tästä huolimatta yhteiskunnan ja yksilön kannalta keskeisimpien toimintojen perustasosta on pyrittävä huolehtimaan. Toimintojen turvaamiseksi poikkeusoloissa sosiaali- ja terveydenhuollon voimavaroja voidaan joutua kohdentamaan myös alueellisesti uudelleen. Tämä voi tapahtua lääninhallituksen antamilla kuntia ja kuntayhtymiä koskevilla velvoittavilla määräyksillä. Lääninhallituksen lakisääteisenä tehtävänä on myös valvoa, että tehdyt päätökset toteutetaan suunnitellulla tavalla. Poikkeusoloissa lääninhallituksen suorittama valvonta on luonteeltaan arvioivaa ja toimintayksikköä tukevaa. 10 Parhaillaan ollaan uusimassa valmiuslakia (HE 3/2008 vp). Etelä-Suomen läänin valmiustoimikunta (LVTK) on sisäasiainministeriön vuonna 2004 antaman ohjeen mukaisesti perustettu yhteistyöryhmä, jota johtaa lääninhallitus. LVTK:n ensimmäisen toimikausi oli vuodet 2005-2006. Toinen toimikausi alkoi vuonna 2007 ja se päättyy vuonna 2009. Valmiustoimikunnan tehtävänä on alueellisen varautumisen koordinointi. Valmiustoimikunnassa ovat mukana keskeiset aluehallintoviranomaiset. Toimikuntaa johtaa maaherra ja siinä on edustajia lääninhallituksesta, TE-keskuksesta, ympäristökeskuksesta, puolustusvoimista, rajavartiolaitoksesta, maakuntien liitoista, pelastuslaitoksista, sairaanhoitopiireistä, hätäkeskuksista, Helsingin pelastuslaitokselta, sairaanhoitopiireistä, evankelis-luterilaisesta kirkosta sekä Suomen Punaisesta Rististä (SPR). Valmiustoimikunta työskentelee jaostoissa. Jaostotyön perustana ovat seuraavat valmiustoimikunnan tehtävät: koota läänin valmiustilanne määritellä valmiusasioiden painopisteet seurata ja valmistella valmiusharjoituksia toimia viranomaisten yhteistyöelimenä tiedottaa valmiustehtävistä Lääninhallitukset ovat monialaisia asiantuntijaorganisaatioita. Niiden toiminnan luonteesta johtuen lääninhallitusten toimialaan kuuluvat tehtävät korostuvat juuri kriisien hallinnassa ja niistä selviytymisessä. Esimerkiksi influenssapandemian torjunnassa keskeisimpiä toimialoja ovat sosiaali- ja terveystoimen, eläintautien torjunnan, pelastustoimen, koulutoimen sekä liikenteen tehtävät. Etelä-Suomen lääninhallituksessa on nimetty 9.2.2006 tartuntatautien johtoryhmä, jotta voidaan tehostaa moniammatillista osaamista sekä varautumista erilaisiin tartunta-tautilanteisiin. Vuonna 2008 nimettiin myös Etelä-Suomen soster-virve-neuvottelukunta. 1.7.1 Johtaminen poikkeusoloissa Yleisenä lähtökohtana poikkeusolojen johtamisessa on, että organisatorisia muutoksia tehdään mahdollisimman vähän ja poikkeusolojen johtaminen pyritään hoitamaan mahdollisimman pitkälti normaaliolojen johtamismallin mukaisesti. Myös uudessa valmisteilla olevassa valmiuslaissa säilynee keskeinen ajatus viranomaisten toiminnasta mahdollisimman pitkälle normaaliorganisaatiolla poikkeusolojen aikana. Lääninhallitus toimii niin häiriötilanteissa kuin poikkeusoloissakin normaaliolojen organisaatiomallinsa mukaisesti. Maaherra voi kuitenkin päätöksellään tarvittaessa muuttaa organisaation rakennetta ja toimintatapaa. 10 Kansallinen varautumissuunitelma influenssapandemiaa varten: Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2006:25.

18 Etelä-Suomen lääninhallituksen julkaisuja 2009 Normaalioloissa lääninhallituksen toimintaa ohjaa johtoryhmä, jolla on käytettävissään yhteistoimintatahojen asiantuntijoita. Normaaliolojen johtamistilat ja -yhteydet on pyritty järjestämään siten, että ne olisivat mahdollisimman pitkälti käytettävissä myös erilaisissa häiriötilanteissa ja poikkeusoloissa. Normaalioloissa lääninhallituksen päätöksentekovalmius on turvattu erilaisin varallaolojärjestelyin, jotka mahdollistavat nopean ja tehokkaan päätöksenteon sekä tarvittavien toimenpiteiden käynnistämisen erilaisissa normaaliolojen häiriötilanteissa. Varallaolojärjestelmän piirissä on muun muassa lääninhallituksen sosiaali- ja terveystoimen, poliisitoimen, pelastustoimen ja eläinlääkintätoimen edustajia. Kriittisten toimintojen turvaamiseksi häiriötilanteissa tai poikkeusoloissa käynnistetään läänin johtokeskuksen toiminta. Johtokeskuksen toiminta käynnistetään maaherran päätöksellä tilanteessa, jossa lääninhallitukselta edellytetään keskitettyä tilanteen seurantaa ja johtamistoimia. Tarkoituksena on mahdollistaa kriittisten toimintojen turvaaminen sekä nopeuttaa päätöksentekoa. Johtokeskus toimii ensisijaisesti lääninhallituksen toimitiloissa. Mikäli tilanne edellyttää suojautumista, läänin johtokeskus toimii sitä varten varatuissa suojatiloissa Hämeenlinnassa. Johtokeskusorganisaation henkilöstöä voi toimia myös alueellisten palveluyksiköiden tiloissa osastojen tarpeiden mukaisesti ja niiden alaisuudessa. Suojautumista edellyttävässä tilanteessa em. henkilöstö toimii suojatiloissa varajohtokeskuksissa. Läänin johtokeskuksella on työjärjestys, jossa määritellään tarkemmin johtokeskuksen toiminta sekä tehtävistä huolehtiminen. 1.7.2 Kriisijohtaminen Aluehallinnon uudistus vaikuttaa myös kriisijohtamiseen. Valtioneuvoston kanslia asetti 11.12.2007 työryhmän selvittämään valtion kriisijohtamismallin toteutumista uudistuvassa alue- ja paikallishallinnossa. Hankkeen taustalla on pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen ohjelmaan kirjattu lausuma, jonka mukaan hallintoa koskevien uudistusten yhteydessä varmistetaan valtion kriisijohtamismallin toteutuminen hallinnon kaikilla tasoilla. 11 Työryhmäväliraportti annettiin 31.3.2008. Hankkeen toimikausi päättyy 31.3.2009. Kokonaisuudessaan uudistukset on tarkoitus toteuttaa vuoteen 2010 mennessä. Valtion uusi kriisijohtamisen malli hyväksyttiin osana valtioneuvoston vuonna 2006 hyväksymää yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategiaa. Työryhmä on määritellyt valtion kriisijohtamismallin seuraavanlaisesti: Kriisijohtamisella tarkoitetaan hallinnon eri tasoilla tapahtuvaa johtamistoimintaa yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategian (YETTS) kaltaisissa erityistilanteissa ja kaikissa yhteiskunnan turvallisuustilanteissa (normaaliolo, häiriötila ja poikkeusolo). Kriisijohtamisen yhteensovittamisessa avustavat poikkihallinnolliset yhteistyöelimet. 12 Työryhmän tehtävänä on valmistella suunnitelma valtion kriisijohtamismallin toteutumisesta alue- ja paikallishallinnossa siten, että valtion kriisijohtamismalli muodostaa toimivan kokonaisuuden ottaen huomioon erityisesti aluehallintohankkeen esittämät muutokset hallinto-organisaatioon ja johtosuhteisiin. Lisäksi työryhmä selvittää mahdolliset tarpeet kehittää alue- ja paikallistason järjestelmiä ja niitä koskevia säädöksiä ja selvittää alue- ja paikallishallintoa ohjaavat viranomaistahot keskushallinnossa. Valtion kriisijohtamismallin toteutumisessa alue- ja paikallishallinnossa tulee varmistaa, että johto- ja ohjaussuhteet sekä vastuut ovat selkeät ja että kaikilla tasoilla on 11 Valtioneuvoston kanslia: asettamispäätös VNK020:00/2007. 12 Valtion kriisijohtamismallin toteuttaminen alue- ja paikallishallinnossa työryhmän väliraportti: Valtioneuvoston kanslian julkaisuja 5/2008.

Etelä-Suomen lääninhallituksen julkaisuja 2009 19 solmukohtia, jotka vastaavat kriisijohtamisen edellyttämästä yhteistoiminnasta ja yhteensovittamisesta. Kuva 2. Yhteensovittamisen tasot kriisijohtamisessa (Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategia: Valtioneuvoston periaatepäätös 23.11.2006). Valtion kriisijohtamismallissa operatiivisesta johtamisesta vastaa lähtökohtaisesti toimivaltainen ministeriö. Vastuuviranomaisen tehtävänä on käynnistää toimenpiteet sekä informoida tapahtuneesta hallinnonalansa vastuuorganisaatiota. Kriisin mahdollisesti laajetessa toimivaltainen ministeriö johtaa toimintaa ensimmäisessä vaiheessa ja tarpeen mukaan myös ministeriöiden yhteistoimintaa. Mikäli kriisi laajenee edelleen, kriisin yleisjohto siirtyy pääministerin johtamalle valtioneuvostolle. Valtioneuvostolla on tukena valmiuspäälliköt, kansliapäälliköt ja valtioneuvoston ministerivaliokunnat. 13 13 Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategia. Valtioneuvoston periaatepäätös 23.11.2006

20 Etelä-Suomen lääninhallituksen julkaisuja 2009 1.7.3 Viestintä poikkeusoloissa Poikkeusolojen aikana päävastuu alueellisesta viestinnästä on lääninhallituksilla. Mikäli kriisi vakavoituu edelleen; lääninhallitusten on tehostettava viestintävalmiuttaan sekä tarkistettava viestintänsä linjat vastaamaan valtakunnallisessa viestinnässä noudatettavia periaatteita. Maaherra vastaa lääninhallitusten viestinnän organisoimisesta ja kokonaissisällöstä. Käytännössä viestintää kuitenkin johtaa viestintäyksikön päällikkö maaherran antamien ohjeiden ja päätösten mukaisesti. Maaherra voi myös kutsua tuekseen valtion aluehallinnon ja joukkoviestimien edustajista koostuvan viestinnän asiantuntijaryhmän. Tilanteen mahdollisesti edelleen vakavoituessa viestintäyksikköä laajennetaan perustamalla lääninhallituksen viestintäosasto. Yksikön vahvistaminen tapahtuu ensisijaisesti hallinnonalan sisäisin siirroin. Tilanteen vaatiessa keskitettyä johtamisvalmiutta, voidaan perustaa läänin johtokeskusorganisaatio, johon sijoitettava viestintäosasto toimii lääninhallituksen johtoryhmään kuuluvan viestintäpäällikön alaisuudessa. Viranomaisten väliseen viestintään on kehitetty viranomaisverkko (VIRVE). Se on ollut käytössä 10 vuotta. VIRVEn käyttöä ohjaa liikenne- ja viestintäminiteriön valmiusyksikön Viranomaisverkko VIRVEn hallinnon ja käytön toimintamalli. VIRVEä käyttävät mm. Puolustusvoimat, sosiaali- ja terveysministeriön sekä muiden ministeriöiden hallinnonalat, energialaitokset ja SPR. Suorat yhteydet viranomaisten yhteistoiminnassa ovat välttämättömiä. Tämän vuoksi viestintää ei voida suunnitella matkapuhelimien varaan, jotka ovat kuormittuessaan haavoittuvia. Ne eivät myöskään mahdollista viestinnän salassapitoa. VIRVE on digitaalinen ja se perustuu TET- RA standardiin, jonka on tuottanut European Telecommunications Standards Institute. Sosiaali- ja terveystoimen osalta viranomaisverkon käytössä pyritään siihen, että puheryhmäarkkitehtuuri ja puheryhmien käyttö olisi yhdenmukaista eri hätäkeskusalueilla ja valtakunnallisesti. Etelä-Suomen läänissä on laadittu kolmet erilliset viestiliikenneohjeet hätäkeskusalueittain. Ne käsittävät seuraavat alueet: Helsingin, Itä ja Keski-Uudenmaan sekä Länsi-Uudenmaan hätäkeskusalueet; Hämeen hätäkeskusalue sekä Kaakkois-Suomen hätäkeskusalue. 1.7.4 Valmiusharjoitukset Valmiusharjoitusten päämääränä on harjoitella ja kehittää alue- ja paikallisviranomaisten yhteistoimintaa, arvioida kuntien johtokeskusten ja valmiussuunnitelmien toimivuutta kuvatun tilanteen ja annettujen tehtävien pohjalta sekä harjoitella erilaisten viestiyhteyksien käyttöä. Lääninhallitukset järjestävät yhteistyössä Pelastusopiston kanssa vuosittain yhdestä kahteen valmiusharjoitusta. Näissä harjoituksissa testataan käytännön toiminnassa valmiussuunnitelmien, viestiyhteyksien ja johtamisjärjestelmän toimivuutta sekä harjoitellaan valmiuden kohottamista ja kehitetään läänin johtokeskuksen henkilöstön valmiuksia. Harjoituksiin osallistuvat lääninhallitus, muita aluehallintoviranomaisia, harjoituksen tapahtuma-alueella sijaitsevia kuntia sekä sairaanhoitopiiri tai -piirit. Pelastusopiston ja pelastusalan järjestöjen kanssa järjestetään myös valmiuskoulutusta. Lisäksi lääninhallitus järjestää alueellisia maanpuolustuskursseja yhteistyössä puolustusvoimien kanssa.