Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle ehdotuksesta neuvoston päätökseksi Dohassa hyväksytyn muutoksen tekemisestä ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjaan ja siihen perustuvien velvoitteiden täyttämisestä yhteisesti (Kioton pöytäkirjan Dohan muutos) Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan komission 6 päivänä marraskuuta 2013 tekemä ehdotus neuvoston päätökseksi Dohassa hyväksytyn muutoksen tekemisestä ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjaan ja siihen perustuvien velvoitteiden täyttämisestä yhteisesti (KOM (2013) 768 lopullinen). Helsingissä 6 päivänä helmikuuta 2014 Asunto- ja viestintäministeri Pia Viitanen Neuvotteleva virkamies Tuomas Kuokkanen 296946
2 YMPÄRISTÖMINISTERIÖ MUISTIO EU/2013/1694 23.1.2014 EUROOPAN KOMISSION EHDOTUS NEUVOSTON PÄÄTÖKSEKSI DOHASSA HYVÄKSYTYN MUUTOKSEN TEKEMISESTÄ ILMASTONMUUTOSTA KOSKE- VAN YHDISTYNEIDEN KANSAKUNTIEN PUITESOPIMUKSEN KIOTON PÖY- TÄKIRJAAN JA SIIHEN PERUSTUVIEN VELVOITTEIDEN TÄYTTÄMISESTÄ YHTEISESTI Ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan mukaisen toisen velvoitekauden ratifiointi Euroopan unionin puolesta 1 Tausta Euroopan komissio on antanut 6 päivänä marraskuuta 2013 ehdotuksen neuvoston päätökseksi Yhdistyneiden Kansakuntien ilmastonmuutosta koskevan puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan Dohan muutoksen hyväksymisestä ja siihen liittyvien Euroopan unionin (jäljempänä EU), sen jäsenvaltioiden ja Islannin velvoitteiden täyttämisestä yhteisesti (KOM (2013) 768 lopullinen). Ilmastonmuutosta koskevan puitesopimuksen (jäljempänä myös ilmastosopimus) Kioton pöytäkirjan (SopS 13/2005, jäljempänä myös pöytäkirja) toista velvoitekautta koskevat päätökset tehtiin Kioton pöytäkirjan kahdeksannessa osapuolikokouksessa (CMP 8) Dohassa, Qatarissa 8 päivänä joulukuuta 2012. Osapuolikokouksen päätöksellä 1/CMP.8 pöytäkirjaan tehty muutos (jäljempänä myös Dohan muutos tai muutos) tulee kansainvälisesti voimaan, kun kolme neljäsosaa pöytäkirjan osapuolista on hyväksynyt sen. Pöytäkirjan 192 osapuolesta 144 osapuolen tulee siten hyväksyä muutos. Tällä hetkellä viisi osapuolta on hyväksynyt muutoksen. Dohan muutosta koskevan päätöksen yhteydessä EU, sen jäsenvaltiot sekä Kroatia ja Islanti antoivat lausuman, jonka mukaan ne täyttävät Dohan muutoksen mukaiset päästövähennysvelvoitteensa yhteisesti ja toimittavat hyväksymiskirjansa yhtäaikaisesti sopimuksen tallettajalle. EU ja sen 15 jäsenvaltioita käyttivät vastaavaa, Kioton pöytäkirjan 4 artiklan mukaista menettelyä pöytäkirjan ensimmäisellä velvoitekaudella (2008 2012). Komission ehdotuksen mukaan pöytäkirjan Dohan muutosta koskevat hyväksymiskirjat tulisi toimittaa hyvissä ajoin ennen ilmastosopimuksen vuoden 2015 lopussa Pariisissa pidettävää osapuolikokousta. Dohan muutoksella EU, sen jäsenvaltiot ja Islanti sitoutuvat rajoittamaan keskimääräisiä vuotuisia kasvihuonekaasupäästöjään vuosien 2013 ja 2020 välisenä aikana 80 prosenttiin perusvuoden (pääosin vuosi 1990) päästöistä. Tämä sitoumus perustuu päästövähennystavoitteisiin, jotka on sovittu EU:n ilmasto- ja energiapaketin yhteydessä vuonna 2009. Ilmasto- ja energiapakettia koskeva EU:n lainsäädäntö on jo voimassa. 2 Pääasiallinen sisältö 2.1 Yleistä Komission ehdotuksen tarkoituksena on hyväksyä Dohan muutos EU:n puolesta. Kyseessä on niin sanottu sekasopimus, joka sisältää sekä EU:n että jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvia määräyksiä. Sopimusmuutokseen sitoutuminen vaatii EU:n puolesta neuvoston ja parlamentin hyväksynnän sekä jäsenvaltioiden hyväksynnän niiden toimivaltaan kuuluvilta osin. Tämän vuoksi Suomen sitoutuminen Kioton pöytäkirjan muutokseen vaatii myös kansallisen hyväksymismenettelyn. Tätä koskeva hallituksen esitys eduskunnalle tullaan antamaan vuoden 2014 aikana. Toisen velvoitekauden yhteiseen toteutukseen (jäljempänä myös EU-kupla) osallistuvat myös Kroatia ja Islanti. Kroatia liittyi Eu-
3 roopan unionin jäseneksi 1 päivänä heinäkuuta 2013, ja maan osallistuminen EUkuplaan toteutuu siten EU:n jäsenvaltiona sen liittymissopimuksen perusteella. EU ja sen jäsenvaltiot neuvottelevat Islannin kanssa erillisen valtiosopimuksen, jossa määritellään Islannin päästövähennysvelvoitteet osana EU:n yhteistä toimeenpanoa. Neuvosto teki 5 päivänä joulukuuta 2013 päätöksen komission valtuuttamisesta neuvottelemaan sopimuksen Islannin kanssa EU:n toimivaltaan kuuluvilta osin. Samalla neuvotteluvaltuus uskottiin komissiolle myös jäsenvaltioiden puolesta erillisellä neuvostossa kokoontuneiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajien päätöksellä. Dohassa EU ja sen jäsenvaltiot sekä Kroatia ja Islanti antoivat lausuman, jonka mukaan ne toimittavat hyväksymiskirjansa yhtä aikaa ilmastosopimuksen tallettajalle. Lisäksi pöytäkirjan 3 artiklan 7 kohtaan tehty muutos (3 artiklan 7 kohdan b alakohta, ks. alla) toteutetaan yhteisesti eli kyseinen muutos ei EU:n yhteisen toteutuksen vuoksi koske yksittäisiä jäsenvaltioita, Kroatiaa tai Islantia. Komission ehdotus Kioton pöytäkirjan Dohan muutoksen hyväksymiseksi EU:n puolesta lähtee siitä, että voimassa oleva EU:n lainsäädäntö kattaa EU:lle asetetun päästövähennysvelvoitteen eli 20 % päästövähennyksen vuoden 1990 päästötasosta vuoteen 2020 mennessä. Kyseinen 20 %:n velvoite toteutetaan direktiivin 2003/87/EY (jäljempänä päästökauppadirektiivi) mukaisella EU:n päästökauppajärjestelmällä sekä neuvoston päätöksen N:o 406/2009/EY (jäljempänä taakanjakopäätös) mukaisesti jäsenvaltioille asetetuilla velvoitteilla päästökauppaan kuulumattomilla sektoreilla. Komission ehdotuksen mukaan päästökauppasektorille kuuluvat päästövähennysvelvoitteet saavutetaan EU:ssa yhteisesti päästökauppadirektiivin avulla eikä näitä velvoitteita jaeta jäsenvaltiokohtaisesti. Sen sijaan jäsenvaltiot vastaavat päästöistä ja niiden vähennyksistä sektoreilla, jotka eivät kuulu päästökaupan piiriin. Näihin kuuluvat myös taakanjakopäätöksen ulkopuolella olevat maankäyttö, maankäytön muutos ja metsätalous -sektori (jäljempänä LULUCFsektori) ja Dohan muutoksella Kioton pöytäkirjan kasvihuonekaasujen luetteloon lisätyn typpitrifluoridin (NF 3 ) päästöt. EU:n, sen jäsenvaltioiden ja Islannin sallittu päästömäärä EU:n taakanjakopäätös määrittää päästökauppaan kuulumattomille sektoreille jäsenvaltiokohtaiset kasvihuonekaasupäästöjen vähennysvelvoitteet. Suomelle on asetettu 16 %:n vähennysvelvoite päästökaupan ulkopuolisille sektoreille vuoteen 2020 mennessä verrattuna vuoteen 2005. Päätös edellyttää jäsenvaltioilta sitovia päästövähennyksiä ja niin sanotulla lineaarisella tavoitepolulla pysymistä vuosina 2013 2020. Päästökaupan ulkopuolisiin sektoreihin kuuluvat esimerkiksi tieliikenne, rakennusten erillislämmitys, maatalous ja jätehuolto. LULUCF-sektori ei sisälly taakanjakopäätöksen soveltamisalaan. Osana taakanjakopäätöksen toimeenpanoa komissio antoi 26.3.2013 päätöksen (2013/162/EU) jäsenvaltioiden vuosittaisista päästökiintiöistä kaudeksi 2013 2020. Lisäksi komissio hyväksyi 31.10.2013 päätöksen (2013/634/EU), jolla päästökiintiöitä mukautetaan ottamalla huomioon päästökaupan soveltamisalan muutokset vuosina 2013 2020. Taakanjakopäätöksessä määritellään myös jäsenvaltioiden käytettävissä olevat joustokeinot päästövähennysvelvoitteiden täyttämiseksi. Komission ehdotuksen liitteessä I olevassa taulukossa 1 kuvataan jäsenvaltiokohtaiset päästötasot. Päästötasot perustuvat taakanjakopäätöksen ja edellä mainitun mukautuspäätöksen sisältämiin lukuihin. Lisäksi jäsenvaltioiden vastuulla ovat LULUCF-sektori ja typpitrifluoridin (NF 3 ) päästöt. LULUCFsektorin osalta komissio lähtee siitä, että sektorilla ei ole vaikutusta päästötasoon. Mikäli päästöjä syntyisi, ne voitaisiin kattaa muun muassa ylisuorittamalla muilla päästökaupan ulkopuolisilla sektoreilla tai käyttämällä Kioton mekanismeja tai edelliseltä velvoitekaudelta syntyvää päästöyksiköiden ylijäämää. Typpitrifluoridin päästöjen oletetaan olevan lähellä nollaa. Jäsenvaltioiden päästötasot, mukaan lukien LULUCF-sektorin päästöt ja typpitrifluoridin päästöt, olisivat siten samansuuruiset kuin jäsenvaltioiden sal-
4 littu päästömäärä (Member State assigned amount) toisella velvoitekaudella. Päästökauppasektorin päästöjä ei ole jaettu jäsenvaltioittain toisella velvoitekaudella, vaan EU vastaa niistä yhteisesti. EU:n sallittu päästömäärä (EU assigned amount) kattaa päästökauppasektorin (ETS) päästöt. Se määritetään laskemalla ensin ns. yhteinen sallittu päästömäärä (joint assigned amount) siten, että jäsenvaltioiden ja Islannin perusvuoden päästöt lasketaan yhteen ja kerrotaan tämä kahdeksalla vuodella, so. velvoitekauden pituudella. Yhteinen sallittu päästömäärä on 80 % tästä luvusta. EU:n sallittu päästömäärä lasketaan vähentämällä yhteisestä sallitusta päästömäärästä jäsenvaltioiden ja Islannin yhteenlasketut sallitut päästömäärät. Suomen sallituksi päästömääräksi Kioton toisella velvoitekaudella (2013 2020) on komission ehdotuksen liitteen I taulukossa arvioitu yhteensä noin 240,5 miljoonaa tonnia hiilidioksidiekvivalenttia (Mt CO 2 ekv). Suomen kokonaispäästöt Kioton ensimmäisellä velvoitekaudella (2008 2012) ovat vuosina 2008 2011 vaihdelleet välillä 66,0 74,4 Mt CO 2 ekv / vuosi ja tästä eipäästökauppasektorin päästöt ovat vaihdelleet välillä 31,6 34,0 Mt CO 2 ekv / vuosi. LULUCF-sektori Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden ja sen päästövähennysvelvoitteiden laskennan kannalta tärkeitä päätöksiä tehtiin jo Kioton pöytäkirjan seitsemännessä osapuolikokouksessa (CMP 7) Durbanissa, Etelä- Afrikassa 2 päivänä joulukuuta 2011. Osapuolikokouksen päätöksellä 2/CMP.7 muutettiin LULUCF-sektoria koskevia määräyksiä siten, että Kioton pöytäkirjan 3 artiklan 4 kohdan mukainen metsänhoitotoimi tulee Kioton pöytäkirjan toisella velvoitekaudella pakolliseksi toimenpiteeksi. Metsänhoitotoimen laskentaperusteena on niin sanottu vertailutasomenetelmä. Vertailutasolaskennassa maiden tulee etukäteen määrittää keskimääräinen taso toisen sitoumuskauden (2013 2020) nieluille. Mikäli nielun koko ylittää vertailutason, maa saisi hyvitystä päästövähennysvelvoitteensa. Mikäli nielu olisi pienempi kuin vertailutaso, erotus siirrettäisiin osaksi maan päästövähennysvelvoitetta. Osapuoli voi saada metsänhoitotoimesta hyvitystä päästövähennysvelvoitteeseensa enintään 3,5 % perusvuoden päästöistä. Sen sijaan mahdollisen lisärasitteen määrää, joka aiheutuisi siitä, ettei vertailutasoa saavuteta, ei ole samalla tavoin rajoitettu. Toista velvoitekautta koskevat päätökset eivät sisällä enää mahdollisuutta 3 artiklan 3 kohdassa mainitun metsittämisen, uudelleenmetsittämisen ja metsäkadon seurauksena syntyvän päästön kompensoimiseen metsänhoitotoimella. Lisäksi 3 artiklan 4 kohta sisältää mahdollisuuden ottaa kansallisen velvoitteen osaksi valinnaisia toimia, joihin uutena sisältyvät muun muassa kosteikkojen ennallistamis- ja vettämistoimenpiteet. LULUCF-sektorin päästöt sisällytettiin Kioton pöytäkirjaan Dohan muutoksella. Asiaan liittyvissä täytäntöönpanomääräyksissä todetaan, että ne osapuolet, joilla on tätä sektoria koskevia velvoitteita, lukevat niitä koskevat päästöt ja poistumat osaksi toisen velvoitekauden velvoitteitaan. LULUCF-sektorin päästöt eivät kuulu EU:n päästökauppajärjestelmään eivätkä taakanjakopäätöksen soveltamisalaan. Niitä koskee kuitenkin LULUCF-sektorin päästöjen tilinpitosäännöistä annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 529/2013/EU, jonka nojalla LULUCFsektorin raportointia koskevien EUsäännösten katsotaan olevan sopusoinnussa Kioton pöytäkirjan velvoitteiden kanssa. Komission ehdotuksen lähtökohta on, että vastuu metsäpolitiikasta kuuluu jäsenvaltioille. Komission ehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden tulee laskea sektoriin liittyvät päästöt ja poistumat osaksi omia päästötasojaan. Ehdotuksessa tuodaan kuitenkin esiin myös mahdollisuus, että jos yksittäiselle jäsenvaltiolle aiheutuu vankoista rajoitustoimenpiteistä huolimatta odottamattoman suuria LU- LUCF-sektorin päästöjä, komissio harkitsee antavansa myöhemmin ehdotuksen mekanismista, jolla tällaisia jäsenvaltioita voidaan auttaa. Komission ehdotukseen ei sisälly tällaista mekanismia koskevaa tarkempaa kuvausta. LULUCF-sektoriin liittyvää metsäkatokompensaatiokysymystä on käsitelty erikseen valtioneuvoston eduskunnalle toimittamassa selvityksessä (E 162/2013 vp).
5 2.2 Kioton pöytäkirjan toista velvoitekautta koskeva Dohan muutos Päästövähennysvelvoitteet Dohassa sovittiin Kioton pöytäkirjan liitteen B maiden päästövähennysvelvoitteista toiselle velvoitekaudelle 2013 2020. Dohan muutoksen 1 artiklan A kohdassa määritellään muutokset pöytäkirjan liitteen B taulukkoon, jossa luetellaan päästövähennysvelvoitteet. Liitteen B maiden kasvihuonekaasujen kokonaispäästömäärän vähennys on ainakin 18 % vuoden 1990 tasosta vuoteen 2020 mennessä. EU:n ja sen jäsenvaltioiden velvoitteena on 20 % päästövähennys vuoden 1990 tasosta vuoteen 2020 mennessä. Velvoite vähentää päästöjä on kirjattu Kioton pöytäkirjan 3 artiklan 1 kappaleen uuteen a alakohtaan ja sallitun päästömäärän laskeminen on kirjattu 3 artiklan 7 kappaleen uuteen a alakohtaan. Pöytäkirjan liitteen B taulukon alaviitteeseen kirjattiin, että EU ja sen jäsenvaltiot toteuttavat pöytäkirjan liitteeseen B kirjatut päästövähennysvelvoitteensa yhteisesti pöytäkirjan 4 artiklan mukaisesti samoin kuin ensimmäisellä velvoitekaudella. Vastaavasti Kroatia ja Islanti toteuttavat sitoumuksensa yhdessä EU:n ja sen jäsenvaltioiden kanssa. Dohan muutoksen 1 artiklan B kohta korvaa Kioton pöytäkirjan liitteessä A olevan luettelon Kasvihuonekaasut. Kioton pöytäkirjan alkuperäiseen kasvihuonekaasulistaan, joka sisältää hiilidioksidin, metaanin, dityppioksidin, fluorihiilivedyt, perfluorihiilivedyt ja rikkiheksafluoridin, on toiselle velvoitekaudelle lisätty typpitrifluoridi (NF 3 ). Typpitrifluoridin osalta mikä tahansa liitteessä I mainittu osapuoli voi käyttää vuotta 1995 tai 2000 perusvuotena sallitun päästömäärän laskemista varten (ks. uusi 3 artiklan 8 kohdan a alakohta). Muut keskeiset muutokset Kioton pöytäkirjan 3 artiklaan lisättiin kaksi päästövähennysvelvoitteiden kunnianhimon nostamista koskevaa alakohtaa. Pöytäkirjan 3 artiklan 1 kohtaan lisätyn b alakohdan mukaan pöytäkirjan liitteessä B mainittu osapuoli voi ehdottaa tarkistusta, jolla pienennettäisiin liitteen B kolmannessa sarakkeessa ilmoitettua prosenttiosuutta, joka koskee kyseisessä taulukossa mainittuja päästöjen määrällisiä rajoittamis- ja vähentämisvelvoitteita. Pöytäkirjan 3 artiklan 1 kohtaan lisätyn c alakohdan mukaan osapuolen esittämä tarkistus katsotaan hyväksytyksi pöytäkirjan osapuolten kokouksena toimivassa osapuolten konferenssissa, ellei kolme neljäsosaa paikalla olevista äänestävistä osapuolista vastusta sen hyväksymistä. Kioton pöytäkirjan 3 artiklan 7 kohtaan lisättiin uusi sallitun päästömäärän mukautusta koskeva b alakohta. Alakohdan mukaan kullekin liitteessä I mainitulle osapuolelle toisen velvoitekauden aikana sallitun päästömäärän ja edellisen velvoitekauden kolmen ensimmäisen vuoden (2008 2010) keskimääräisten vuotuisten päästöjen välinen mahdollinen positiivinen erotus kerrotaan kahdeksalla ja siirretään kyseisen osapuolen mitätöintitilille. Tarkoitus on estää se, että osapuolen sallitut päästöt toisella velvoitekaudella (2013 2020) olisivat suuremmat kuin vuosien 2008 2010 keskimääräiset päästöt. Kioton pöytäkirjan 3 artiklan 12 kohtaan lisättiin uudet a ja b alakohdat. Kohdan a alakohdan mukaan liitteessä I mainitut osapuolet voivat käyttää ilmastosopimuksen tai sen alaisten elinten puitteissa perustettavista markkinamekanismeista saatavia yksiköitä auttamaan niitä 3 artiklan mukaisten päästöjen määrällisten rajoittamis- ja vähentämisvelvoitteiden saavuttamisessa. Kaikki tällaiset yksiköt, jotka osapuoli hankkii toiselta sopimuksen osapuolelta, lisätään hankkivan osapuolen sallittuun päästömäärään ja vähennetään luovuttavan osapuolen yksiköiden määrästä. Mainitun kohdan b alakohdan mukaan on varmistettava, että kun liitteessä I mainitut osapuolet käyttävät a alakohdassa tarkoitetuista markkinamekanismeista saatuja yksiköitä päästövähennysvelvoitteidensa täyttämiseen, osa näistä yksiköistä käytetään ilmastonmuutoksen haitallisille vaikutuksille erityisen alttiiden ja osapuolina olevien kehitysmaiden auttamiseen sopeutumiskustannusten kattamisessa. Samalla velvoite käyttää osa yksiköistä kehitysmaiden sopeutumiskustannusten kattamiseen laajennettiin koskemaan puhtaan kehityksen mekanismin (Clean
6 Development Mechanism, CDM) lisäksi myös muita niin sanottuja Kioton mekanismeja kuten yhteistoteutuksen mekanismi (Joint Implementation, JI) ja globaali päästökauppa. Dohan muutoksen mukaisesti ensimmäiseltä velvoitekaudelta yli jääneille päästöyksiköille on täysi siirto-oikeus toiselle velvoitekaudelle erityiselle reservitilille (previous period surplus reserve account, jäljempänä myös PPSR-tili). Reservitilin käyttömahdollisuus annettiin kaikille liitteen I osapuolille, joilla on päästövähennysvelvoite toisella velvoitekaudella. Reservitilin päästöyksiköitä voi käyttää osapuolen omien päästövähennysvelvoitteiden täyttämiseen. Osapuoli voi hankkia päästöyksiköitä toisten osapuolten reservitileiltä määrän, joka vastaa korkeintaan 2 %:a sen ensimmäisen velvoitekauden sallitusta päästömäärästä. Lisäksi Dohan osapuolikokouksessa päätettiin, että Kioton pöytäkirjan toisella velvoitekaudella vain osapuolet, joilla on päästövähennysvelvoite tällä sitoumuskaudella, voivat käyttää puhtaan kehityksen mekanismia (CDM) heti ja myöhemmin myös yhteistoteutusta (JI) ja kansainvälistä päästökauppaa. Vastaavasti maat, joilla ei ole velvoitetta toisella velvoitekaudella, eivät voi näitä Kioton mekanismeja käyttää. Edellä olevassa Dohan muutosta kuvaavassa tekstissä on käytetty komission ehdotuksen suomen- ja ruotsinkielistä artiklanumerointia. Jatkokäsittelyssä selvitetään vielä tämän numeroinnin yhdenmukaisuus Dohan muutoksen kanssa. 2.3 Komission päätösehdotuksen pääasiallinen sisältö Komissio antoi 6 päivänä marraskuuta 2013 ehdotuksen neuvoston päätökseksi Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden ratifioimiseksi EU:ssa. Komission ehdotus koostuu seuraavista osista: Päätös Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden hyväksymisestä EU:n puolesta (neuvoston päätös) Liite I: Kioton pöytäkirjan 4(1) artiklan mukainen sopimus (ilmoitus) 1. sopimuksen osapuolet 2. sopimus velvoitteiden yhteisestä toteutuksesta 3. sopimuksen osapuolille allokoidut päästötasot (ml. taulukko 1) Liite II: Euroopan unionin toimivaltajulistus Päätös Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden hyväksymisestä EU:n puolesta Komission päätösehdotuksen 1 artiklan mukaan hyväksytään Kioton pöytäkirjan Dohan muutos EU:n puolesta. Dohan muutos on päätösehdotuksen liitteenä. Ehdotuksen 2 artiklan mukaan EU ja sen jäsenvaltiot ja Islanti saavuttavat Kioton pöytäkirjan 3 artiklassa asetetut ja sen Dohassa tehdyt muutokset yhteisesti siten kuin päätöksen liitteessä I (ilmoitus) on kuvattu. Ehdotuksen 3 artiklan mukaan komissio valmistelee kertomuksen EU:n, sen jäsenvaltioiden ja Islannin yhteisten sallittujen päästömäärien ja EU:n sallittujen päästömäärien laskemiseksi. Komissio toimittaa kertomuksen sopimuksen sihteeristölle 15 päivään huhtikuuta 2015 mennessä. Jäsenvaltioiden ja Islannin sallitut päästömäärät ovat päätöksen liitteessä I. Jäsenvaltioiden tulee toimittaa niitä koskevat kertomukset sihteeristölle samoin 15 päivään huhtikuuta 2015 mennessä. Ehdotuksen 4 artikla sisältää tavanomaisen valtuutuksen neuvoston puheenjohtajalle toimittaa EU:n hyväksymiskirjat ja liitteessä II oleva päivitetty toimivaltajulistus sopimuksen tallettajalle (YK:n pääsihteeri) sekä päätöksen liitteessä I oleva ilmoitus ilmastosopimuksen sihteeristölle. Ehdotuksen 5 artiklan mukaan jäsenvaltioiden tulee ryhtyä tarvittaviin toimiin voidakseen tallettaa hyväksymiskirjansa sopimuksen tallettajalle samanaikaisesti EU:n kanssa ja mikäli mahdollista, viimeistään 16 päivänä helmikuuta 2015. Jäsenvaltioiden tulee hyväksymiskirjojensa tallettamisen yhteydessä tehdä myös omasta puolestaan päätöksen liitteessä I oleva ilmoitus ilmastosopimuksen sihteeristölle. Lisäksi jäsenvaltioiden tulee 15 päivään syyskuuta 2014 mennessä ilmoittaa komissiolle päätöksestään hyväksyä Dohan muutos tai ilmoittaa päivämäärä, jolloin tämä hyväksyminen mahdollisesti tapahtuisi. Komission tulee yhdessä jäsenvaltioiden kanssa valita yhteinen päivä-
7 määrä hyväksymiskirjojen toimittamiseksi tallettajalle. Päätöksen liite I Liite I sisältää ilmoituksen sopimuksesta, jolla EU, sen jäsenvaltiot ja Islanti panevat toimeen yhteisesti Kioton pöytäkirjan 3 artiklan velvoitteet pöytäkirjan 4 artiklan mukaisesti. Sopimuksen mukaan EU, jäsenvaltiot ja Islanti vastaavat yhdessä siitä, että niiden kasvihuonekaasupäästöjen yhteissumma hiilidioksidiekvivalentteina laskettuna ei ylitä niiden yhteisesti laskettua sallittua päästömäärää. Jäsenvaltiot soveltavat edelleen Kioton pöytäkirjan 3 artiklan 3 ja 4 kohdan LU- LUCF-sektoria koskevia sääntöjä ja niitä koskevia osapuolikokouksen päätöksiä omalta osaltaan. Lisäksi päätöksen liitteen I sisältämässä taulukossa 1 määritellään EU:n, sen jäsenvaltioiden ja Islannin sallitut päästömäärät päästökaupan ulkopuolisilla sektoreilla, mukaan lukien LULUCF-sektori ja typpitrifluoridi, hiilidioksidiekvivalenttitonneina. Islannin päästömäärä määritellään erikseen sen kanssa tehtävässä sopimuksessa. EU:n sallittu päästömäärä lasketaan yhteisen toimeenpanon sopimuksen osapuolten yhteisen sallitun päästömäärän sekä jäsenvaltioiden ja Islannin sallittujen päästömäärien erotuksena. Jäsenvaltioiden ja Islannin sallitut päästömäärät esitetään liitteen taulukossa siten kuin ne lasketaan Kioton pöytäkirjan 4 artiklan 1 ja 5 kohtien mukaisesti, kuitenkin tarpeen mukaan mukautettuna pöytäkirjan 3 artiklan 7 kohdan a alakohdan mukaan. Ilmoituksessa selvennetään myös, että EU:n sallittu päästömäärä kattaa EU:n päästökauppajärjestelmään kuuluvat kasvihuonekaasujen päästöt siltä osin kuin nämä kuuluvat Kioton pöytäkirjan soveltamisalaan. Jäsenvaltioiden ja Islannin sallitut päästömäärät puolestaan kattavat ne kasvihuonekaasujen päästöt ja nielujen kattamat poistumat siltä osin kuin nämä eivät kuulu EU:n päästökauppajärjestelmään. Tähän kuuluvat Kioton pöytäkirjan 3 artiklan 3 ja 4 kohtien mukaiset päästöt ja nielujen aiheuttamat poistumat (LULUCF-sektori) sekä pöytäkirjan kasvihuonekaasuluetteloon Dohan muutoksella lisätyn typpitrifluoridin päästöt. Päätöksen liite II Liite II sisältää Kioton pöytäkirjan 24 artiklan 3 kohdan mukaisen toimivaltaa koskevan julistuksen. Julistuksessa selvitetään EU:n toimivaltaa ympäristönsuojelun ja kansainvälisten ympäristösopimusten alalla sekä todetaan, että EU ja sen jäsenvaltiot toteuttavat Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden velvoitteensa EU:n ja sen jäsenvaltioiden toimin niiden toimivaltaan kuuluvilta osin. Lisäksi todetaan, että EU:n velvoitteen täyttämiseksi tarvittavat oikeudellisesti sitovat määräykset ovat jo voimassa. 2.4 Lainsäädäntöehdotus Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden toimeenpanoon liittyvistä teknisistä seikoista (ns. MMR asetuksen muutos) Komissio antoi erillisen lainsäädäntöehdotuksen Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden toimeenpanoon liittyvistä teknisistä seikoista eli ehdotuksen kasvihuonekaasujen seuraamisesta ja raportoinnista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 525/2013 (jäljempänä MMRasetus) muuttamiseksi (KOM (2013) 769 lopullinen). Kioton toinen velvoitekausi edellyttää myös muutoksia jäsenvaltioiden kansallisiin päästöyksiköiden rekistereihin. Nämä muutokset on tarkoitus panna toimeen tällä komission ehdottamalla MMR-asetuksen muutoksella. Ehdotettuun MMR-asetuksen muutokseen sisältyy myös EU:n yhteisen toimeenpanon eli niin sanotun EU-kuplan vaatimaa toissijaista täytäntöönpanolainsäädäntöä, kuten mahdollisia delegoituja säädöksiä koskeva valtuutus. MMR-asetuksen muutosehdotuksesta toimitetaan eduskunnalle erillinen E-kirje. 3 Ehdotuksen oikeusperusta sekä suhde toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteeseen 3.1 Oikeusperusta Komission ehdotuksen oikeusperusta on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä SEUT) ympäristöosas-
8 ton 192 artiklan 1 kohta yhdessä menettelyä kansainvälisistä sopimuksista koskevan 218 artiklan 6 kohdan a alakohdan kanssa. Neuvosto päättää määräenemmistöllä Kioton pöytäkirjan Dohan muutoksen hyväksymisestä EU:n puolesta sekä muutoksen sisältämien velvoitteiden yhteisestä toimeenpanosta. Parlamentin tulee antaa hyväksyntänsä neuvoston päätökseen yksinkertaisella äänten enemmistöllä. Tämän lisäksi jäsenvaltioiden tulee huolehtia sopimusmuutoksen hyväksymisestä ja voimaansaattamisesta niiden toimivaltaan kuuluvilta osin. Käytännössä neuvoston päätös pyritään hyväksymään yksimielisesti samoin kuin Kioton pöytäkirjan ensimmäistä velvoitekautta koskevassa neuvoston päätöksen suhteen 2002/358/EY tehtiin. Silloin päätöksen oikeusperusta oli Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 175 artiklan 1 kohta (nykyinen SEUT 192 artiklan 1 kohta), joka mahdollisti päätöksenteon määräenemmistöllä. Neuvosto antoi kuitenkin päätöksen hyväksymisen yhteydessä lausuman, jonka mukaan Neuvosto on päättänyt kaikkien jäsentensä kannattamana hyväksyä Kioton pöytäkirjan. Päätös perustuu Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 175 artiklan 1 kohtaan yhdessä 300 artiklan asiaa koskevien määräysten kanssa. Lisäksi päätökseen lisättiin uusi johdantolause 11, jonka mukaan oikeusperusta mahdollisille muille päätöksille, joissa yhteisö hyväksyy päästöjen vähentämistä koskevia tulevia velvoitteita, riippuu kyseisten päätösten sisällöstä ja vaikutuksista. Koska EU on ilmoittanut saavuttavansa sille asetetut tavoitteet Kioton pöytäkirjan toisella velvoitekaudella yhteisesti eli niin sanottuna EU-kuplana, EU:n ratifiointi ilman kaikkien sen jäsenvaltioiden hyväksyntää saattaisi johtaa vaikeasti tulkittavaan tilanteeseen. Tämän vuoksi on perusteltua, että neuvosto pyrkisi yksimielisyyteen komission päätösehdotusta hyväksyessään. Komission ehdotuksen oikeusperusta on sama kuin Kioton ensimmäistä velvoitekautta koskevassa päätöksessä ja se on valtioneuvoston arvion mukaan asianmukainen. 3.2 Suhde toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteeseen Toissijaisuusperiaatteesta määrätään Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (jäljempänä SEU) 5 artiklan 3 kohdassa, jonka mukaan unioni toimii aloilla, jotka eivät kuulu sen yksinomaiseen toimivaltaan vain, jos suunniteltujen toimenpiteiden tavoitetta ei voida riittävällä tavalla saavuttaa jäsenvaltioiden keskushallinnon tasolla tai alueellisella tai paikallisella tasolla ja jos tavoite voidaan toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla. Ympäristöpolitiikka kuuluu unionin ja jäsenvaltioiden väliseen jaetun toimivallan alaan, joten toissijaisuusperiaate tulee lähtökohtaisesti näissä asioissa harkittavaksi. Kun kyseessä on kansainvälisen sopimuksen tekeminen, tulee kuitenkin huomioida SEUT 3 artiklan 2 kohta, jonka mukaan unionilla on myös yksinomainen toimivalta tehdä kansainvälinen sopimus, kun sopimuksen tekemisestä on säädetty lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyssä unionin säädöksessä tai kun tämä on välttämätöntä, jotta unioni voi käyttää sisäistä toimivaltaansa, tai siltä osin kuin se voi vaikuttaa yhteisiin sääntöihin tai muuttaa niiden ulottuvuutta. Määräys on merkittävä nyt käsillä olevan tilanteen vuoksi siksi, että ehdotuksen keskeinen elementti liittyy Kioton pöytäkirjan muutosten hyväksymiseen ja sen lähtökohtana on, että EU täyttää sopimusvelvoitteensa jo olemassa olevan EU-lainsäädännön nojalla. Komission päätöksen tavoitteena on hyväksyä Dohan muutos EU:n puolesta, joten kyseessä on tilanne, jossa EU käyttää SEUT 3 artiklan 2 kohdan mukaista yksinomaista toimivaltaa sopimuksen tekemiseen ja jossa toissijaisuusperiaate ei siten tule sovellettavaksi. Lisäksi päätösehdotuksessa vahvistetaan ne ehdot, joiden mukaisesti EU, sen jäsenvaltiot ja Islanti täyttävät Kioton pöytäkirjaan ja Dohan muutoksiin sisältyvät velvoitteensa. Nämä kysymykset liittyvät kiinteästi itse sopimuksen tekemiseen. EU:n ja sen jäsenvaltioiden velvoitteiden täyttäminen yhteisesti ja yhdessä Islannin kanssa ei olisi mahdollista ilman, että EU-tasolla sovitaan yhteisesti sovellettavista menettelyistä ja laskutavoista pöytäkirjan edellyttämää rapor-
9 tointia varten. Näin ollen ehdotus on valtioneuvoston arvion mukaan toissijaisuusperiaatteen mukainen. Suhteellisuusperiaatteen mukaan unionin toiminnan sisältö ja muoto eivät saa ylittää sitä, mikä on tarpeen perussopimusten tavoitteiden saavuttamiseksi. Yhtenä perussopimuksen tavoitteena on SEUT 191 artiklan 1 kohdan mukaan sellaisten toimenpiteiden edistäminen kansainvälisellä tasolla, joilla puututaan alueellisiin tai maailmanlaajuisiin ympäristöongelmiin, ja erityisesti ilmastonmuutoksen torjuminen. Päätösehdotuksen tavoitteet liittyvät maapallonlaajuisten ympäristöongelmien, erityisesti ilmastonmuutoksen, hillintään kansainvälisellä tasolla. Täten ehdotus on valtioneuvoston arvion mukaan asianmukainen myös suhteellisuusperiaatteen osalta. 3.3 Toimivaltakysymyksistä Kioton pöytäkirja ja Dohan muutos ovat niin sanottuja sekasopimuksia, joihin sisältyy sekä unionin toimivaltaan että jäsenvaltioiden toimivaltaan liittyviä kysymyksiä. EU:n ja sen jäsenvaltioiden toimivallan ja sen jakautumisen määrittely perustuu lähtökohtaisesti siihen, että yhteisöllä on toimivaltaa ympäristönsuojelun tavoitteiden saavuttamiseksi siten kuin ne on määritelty SEUT 191 artiklan 1 kohdassa. Tämän kohdan 4 luetelmakohdan mukaan EU:n ympäristöpolitiikan tavoitteena on alueellisten ja maapallonlaajuisten ympäristöongelmien ja erityisesti ilmastonmuutoksen torjuminen edistämällä toimia kansainvälisellä tasolla. EU on käyttänyt tätä toimivaltaansa muun muassa energia- ja ilmastopaketissa, jossa määriteltiin EU:n päästövähennystavoitteet eli 20 %:n päästövähennys vuoden 1990 tasosta vuoteen 2020 mennessä. Päästökauppadirektiivin piiriin kuuluvat sektorit ja niiden päästöt kuuluvat siten lähtökohtaisesti EU:n toimivallan piiriin. Päästökauppadirektiivin ulkopuolisilla sektoreilla toimivallan jakautuminen on kuitenkin vaikeampi määritellä. Esimerkiksi maankäyttöä, maankäytön muutosta ja metsätaloutta koskevalla LULUCF-sektorilla EU:lla ei ole perussopimuksesta suoraan johdettavaa toimivaltaa. Tällä sektorilla on kuitenkin annettu SEUT 192 artiklan 1 kohdan nojalla lainsäädäntöä, joka koskee LULUCF-sektorin päästöjä ja niiden raportointia (Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 529/2013/EU). 4 Ehdotuksen suhde kansalliseen lainsäädäntöön sekä perus- ja ihmisoikeusvelvoitteisiin EU:n päästökauppadirektiivi on Suomessa toimeenpantu päästökauppalailla (311/2011). Päästökauppalakiin kirjattujen valtuutussäännösten nojalla on annettu kolme työ- ja elinkeinoministeriön asetusta. Kasvihuonekaasupäästöjen tarkkailusta ja raportoinnista päästökauppadirektiivin 14 artiklan 1 kohdan nojalla annetun komission asetuksen (EU) N:o 601/2012 kansallisesta täytäntöönpanosta säädetään kasvihuonekaasupäästöjen tarkkailusta ja raportoinnista päästökauppakaudella 2013 2020 annetulla työ- ja elinkeinoministeriön asetuksella (28/2013) (kansallinen tarkkailuasetus). Päästökauppalain 10 luvussa tarkoitettuun laitosten päästöselvitysten todentamiseen sekä todentajien hyväksymismenettelyyn liittyvästä kansallisesta täytäntöönpanosta säädetään päästökaupan todentajien hyväksymisestä ja todentamistehtävän suorittamisesta päästökauppakaudella 2013 2020 annetulla työ- ja elinkeinoministeriön asetuksella (667/2013) (kansallinen todentamisasetus). Päästökauppalain 9 :n 1 kohdan mukaisen kasvihuonekaasujen päästölupahakemuksen sisällöstä päästökauppakaudella 2013 2020 säädetään kasvihuonekaasujen päästölupahakemuksen sisällöstä annetun työ- ja elinkeinoministeriön asetuksella (514/2012), ja sillä täsmennetään päästölupahakemuksessa ilmoitettavia tietoja ja selvityksiä koskevia säännöksiä. Lailla Kioton mekanismien käytöstä (109/2007, jäljempänä Kioton mekanismilaki tai mekanismilaki) on luotu kansalliset hallinnolliset puitteet osallistumiselle Kioton pöytäkirjan mukaisiin hanketoimintoihin ja pöytäkirjan mukaiseen päästökauppaan. Lailla on pantu täytäntöön myös osa päästökauppadirektiiviin jo lokakuussa 2004 tehdyistä muutoksista. Lisäksi lailla on säädetty, että päästökauppalailla perustettu päästökaupparekisteri toimii myös Kioton pöytäkirjan mu-
10 kaisena päästöyksiköistä kirjaa pitävänä kansallisena rekisterinä. Laki sisältää säännökset siitä, mitkä viranomaiset toimivat Kioton pöytäkirjan mukaisista joustomekanismeista vastaavina viranomaisina sekä siitä, miten valtuutusta ja lupaa joustomekanismien käyttöön haetaan ja millä ehdoin nämä myönnetään. Lain 10 ja 20 sisältää asetuksenantovaltuudet lain teknisluonteisten yksityiskohtien osalta ja 21 valtuutuksen, jolla ympäristöministeriölle annetaan toimivalta yksittäisiä yhteistoteutushankkeita koskevien sopimusten tekemiseen. Ympäristöministeriön asetuksella yhteistoteutushankkeista (913/2007) säädetään yhteistoteutushankkeiden valtuutusta, hankkeen hyväksymistä sekä todentajan hyväksymistä koskevan hakemuksen sisällöstä. Asetuksella säädetään myös Suomessa toteutettavien yhteistoteutushankkeiden todentamisesta. Ulkoasiainministeriön asetuksella puhtaan kehityksen mekanismin hankkeista (915/2007) säädetään puhtaan kehityksen mekanismin hankkeiden valtuutusta ja hyväksymistä koskevan hakemuksen sisällöstä. Perustuslain 20 :n 1 momentin mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Säännöksen mukainen vastuu ympäristöstä (ympäristöperusoikeus) toteutuu aineellisen lainsäädännön kautta. Säännöksen piiriin kuuluvat sekä ympäristön tuhoutumisen tai pilaantumisen estäminen että aktiiviset luonnolle suotuisat toimet. Säännös ilmaisee ihmisten kaikinpuolisen vastuun sellaisesta taloudellisen ja yhteiskunnallisen toiminnan kokonaislinjasta, joka turvaa elollisen ja elottoman luonnon monimuotoisuuden säilymisen (ks. HE 309/1993 vp., s. 66/II). Kioton pöytäkirjan tarkoituksena on ehkäistä ja vähentää päästöjä, ja siten torjua ilmastonmuutosta, joten sillä on keskeistä merkitystä ympäristöperusoikeuden toteutumisen kannalta. 5 Ehdotuksen vaikutukset 5.1 Lainsäädäntövaikutukset Dohan muutos ei aiheuta suoraa muutosta päästökauppadirektiiviin eikä siten päästökauppalakiin. Toisen velvoitekauden toimeenpano edellyttää kuitenkin Kioton mekanismilain päivittämistä siten, että lainsäädäntö vastaa uutta unionin rekisteriä ja rekisteriasetuksen (komission asetus N:o 389/2013) säännöksiä, komission päästökauppadirektiivin mukaisia toimeenpanosääntöjä sekä päästökaupan ulkopuolisten sektoreiden päästövähennystavoitetta koskevan taakanjakopäätöksen täytäntöönpanoa koskevia joustomekanismien käytön kansallisia linjauksia. Vuoden 2014 aikana annetaan eduskunnalle hallituksen esitys laiksi Kioton mekanismien käytöstä annetun lain muuttamisesta vastaamaan nykyistä ilmastosopimusjärjestelmää sekä EU:n ilmasto- ja energiapaketin määräyksiä. Komission ehdottamien päätösten (so. Dohan muutoksen hyväksyminen EU:n puolesta, neuvottelujen aloittaminen Islannin kanssa ja ehdotetun MMR-asetuksen muutos) keskeinen sisältö liittyy siihen, miten EU:n ja sen jäsenvaltioiden sekä Islannin toimet koordinoidaan, jotta niistä voidaan raportoida se huomioiden, että velvoitteet täytetään Kioton pöytäkirjan mukaisesti yhteisesti. Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden täytäntöönpanoon tarvittavista tarkemmista raportointisäännöistä ei kaikilta osin syntynyt päätöksiä Varsovan ilmastoneuvotteluissa. Sääntöjen vaikutuksia kansalliseen lainsäädäntöön ei näin ollen ole mahdollista kattavasti arvioida tässä vaiheessa. Kioton pöytäkirjaan Dohan muutoksella lisätyn typpitrifluoridin päästöt eivät tällä hetkellä sisälly EU-lainsäädäntöön (ilmasto- ja energiapaketti) ja komissio esittääkin, että jäsenvaltiot lukevat tarvittaessa nämä päästöt omaan sallittuun päästömääräänsä. Typpitrifluoridia ei nykytietojen mukaan käytetä Suomessa, eikä sen käyttöä ole odotettavissa tulevaisuudessa. MMR-asetuksessa typpitrifluoridi sisältyy raportoitavien kaasujen joukkoon (asetuksen liite I). Parhaillaan neuvoteltavana olevassa, tietyistä fluoratuista kasvihuonekaasuista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 842/2006/EY uudistamisessa tulisi tämänhetkisen tiedon mukaan typpitrifluoridia koskemaan ainoastaan raportointivaatimus. Edellä kuvatun perusteella kaasun lisäys Kioton pöytäkirjan kasvihuonekaasujen luette-
11 loon ei nykyisellään aiheuta sääntelytarvetta Suomessa. Muutokset LULUCF-sektoria koskevissa velvoitteissa eivät alustavan arvion mukaan edellytä lainsäädäntömuutoksia. Muutokset vaikuttavat sen sijaan päästöjen seurantaan ja raportointiin sekä muihin viranomaisten hallinnollisiin tehtäviin. 5.2 Taloudelliset vaikutukset Toinen velvoitekausi ei aiheuta merkittäviä uusia taloudellisia vaikutuksia, koska jo voimassaoleva EU-lainsäädäntö eli ilmasto- ja energiapaketti toteuttaa lähtökohtaisesti EU:n sitovan päästövähennysvelvoitteen suuruiset vähennykset. Mahdolliset taloudelliset lisävaikutukset liittyvät lähinnä LULUCF-sektoriin liittyviin ratkaisuihin. Komission päätösehdotus ei sisällä ratkaisua Kioton ensimmäiseen velvoitekauteen sisältyneen metsäkatokompensaation menetyksen hyvittämiseksi Suomelle. Ehdotuksen perusteluissa ja päätöksen johdantolauseessa todetaan kuitenkin metsäisten maiden erityisongelma ja muistutetaan, että komission tulisi tarkastella eri ratkaisuvaihtoehtoja. Kioton pöytäkirjan ensimmäisen velvoitekauden ylijäämä ei ole käytettävissä EU:n taakanjakopäätöksen velvoitteisiin. Ensimmäisen velvoitekauden ylijäämä on sen sijaan käytettävissä Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden velvoitteen täyttämiseen. Siten PPSR-tilillä olevia yksiköitä voitaisiin käyttää LULUCF-sektorin mahdollisen alijäämän kattamiseen. Kioton pöytäkirjan joustomekanismeista kuten yhteistoteutus (JI) ja puhtaan kehityksen mekanismi (CDM) saatavat päästöyksiköt (CER, ERU) ovat puolestaan ensisijaisesti käytettävissä taakanjakopäätöksen velvoitteisiin. Jos näitä yksiköitä jouduttaisiin käyttämään LULUCF-sektorin alijäämän kattamiseen, Suomelle koituisi kustannuksia joko yksiköiden kasvaneen hankintatarpeen tai menetettyjen myyntimahdollisuuksien vuoksi. Metsäkatokompensaatioon liittyviä vaikutuksia käsittelevässä, eduskunnalle toimitetussa valtioneuvoston selvityksessä (E 162/2013 vp) esitetyn arvion mukaan Kioton toisen velvoitekauden laskentasääntöjen Suomelle mahdollisesti aiheuttama 10 20 miljoonan hiilidioksiditonnin menetys tarkoittaisi nykyisillä hiilimarkkinahinnoilla 1,4 6,4 miljoonan euron kustannuksia koko velvoitekaudella (2013 2020). Tämä arvio perustuu päästöyksiköiden hintoihin, jotka marraskuussa 2013 olivat jälkimarkkinoilla 0,14 /t CO 2 (ERU) ja 0,32 /t CO 2 (CER). Päästöyksiköiden hinta on laskenut voimakkaasti vuosien 2011 2013 aikana; esimerkiksi vuonna 2010 CER-yksiköiden hinta oli vielä 12 /t CO 2. Hinnan odotetaan pysyvän alhaisella tasolla Kioton toisen velvoitekauden loppuun saakka, mutta päästöyksiköiden tulevaan hintakehitykseen liittyy runsaasti epävarmuuksia. Typpitrifluoridin lisääminen Kioton pöytäkirjan mukaan rajoitettavien kaasujen luetteloon ei nykyisten tietojen mukaan aiheuta taloudellisia vaikutuksia Suomessa. Suomessa on käytetty typpitrifluoridia puolijohteiden valmistuksessa 2000-luvun alussa, mutta käyttö on sen jälkeen loppunut eikä sitä nykyisten tietojen mukaan käytetä Suomessa lainkaan. 5.3 Ympäristövaikutukset Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden päästövähennysvelvoitteet on EU:ssa jo pantu toimeen energia- ja ilmastopaketilla. Siihen sisältyvien säädösten (päästökauppadirektiivi ja taakanjakopäätös) mukaan EU vähentää kasvihuonekaasupäästöjään 20 % vuoteen 2020 mennessä vuoden 1990 tasosta eli Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden edellyttämällä tavalla. Lähtökohtana on ollut myös se, että yhdenkään jäsenmaan päästövähennysvelvoitteet eivät kasva yli sen, mistä EU:n energia- ja ilmastopaketissa on sovittu. Näin ollen EU:n Kioton toisen velvoitekauden ratifioinnilla ei olisi vaikutuksia EU:n ja sen jäsenmaiden kasvihuonekaasujen päästöihin EU:n sisällä tai maapallonlaajuisesti. Kioton pöytäkirjan soveltamisalaan lisätyn uuden kaasun (typpitrifluoridi) päästöjä ei nykyisten tietojen mukaan Suomessa ole. Kyseessä on kuitenkin voimakas kasvihuonekaasu, jonka päästöjen rajoittaminen maapallonlaajuisesti on merkityksellistä. Dohan muutoksessa vain 38 Kioton pöytäkirjan liitteessä B mainitulle kehittyneelle
12 maalle on asetettu varsinaiset päästövähennysvelvoitteet. Näiden maiden keskimääräinen päästövähennysvelvoite on noin -18 % vuoteen 2020 mennessä vuoden 1990 tasosta. Nykyisellään Kioton pöytäkirjan toinen velvoitekausi kattaa noin 14 15 % maapallonlaajuisista kasvihuonekaasujen päästöistä; EU:n, sen jäsenvaltioiden ja Islannin yhteisen päästövähennysvelvoitteen vastaava osuus on noin 11 %. Kioton ensimmäiseen velvoitekauteen osallistuneista valtioista Kanada irtisanoutui pöytäkirjasta jo ennen ensimmäisen kauden päättymistä. Venäjä, Japani ja Uusi- Seelanti eivät enää osallistu Kioton toiseen velvoitekauteen sitovilla päästövähennyksillä. Uusina valtioina Dohan muutoksen päästövähennysvelvoitteineen ovat hyväksyneet EU:n nykyiset jäsenvaltiot Kypros ja Malta sekä ainakin ehdollisesti Kazakstan ja Valko- Venäjä. Kansainvälisissä ilmastoneuvotteluissa on kuitenkin tavoitteena saada aikaan kaikki YK:n jäsenvaltiot kattava ilmastosopimus vuonna 2015. Kioton pöytäkirjan ratifioinnilla on päästövähennyksiään suurempi esimerkillinen arvo, koska se on toistaiseksi ainoa sääntöihin ja sitoviin velvoitteisiin perustuva kansainvälinen sopimus ilmastonmuutoksen torjumiseksi. EU:n ja sen jäsenvaltioiden sitoutumista odotetaan muun muassa maapallonlaajuisten sopimusneuvottelujen vauhdittamiseksi. Jos EU viivyttelisi Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden ratifiointia, tällä voisi olla kielteinen vaikutus kansainvälisiin ilmastosopimusneuvotteluihin ja siten maapallonlaajuiseen ilmastonmuutoksen torjuntaan. 5.4 Vaikutukset viranomaisen toimintaan Tilastokeskus toimii kansallisen kasvihuonekaasujen inventaariojärjestelmän vastuuyksikkönä. Suomen ympäristökeskus tuottaa jätesektorin ja F-kaasujen päästötiedot Suomen kasvihuonekaasuinventaarioon. Maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskus MTT tuottaa maatalouden päästötiedot. Metsäntutkimuslaitos yhdessä maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskuksen kanssa laskevat LU- LUCF-sektorin päästöt ja nielut. Kioton pöytäkirjan muutoksen hyväksyminen merkitsee päästöjen laskennan ja raportoinnin muuttumista toisen velvoitekauden alusta lukien. Päästöjen laskennassa otetaan käyttöön uudet hallitustenvälisen ilmastonmuutospaneelin (IPCC) menetelmäohjeisiin perustuvat laskentamenetelmät. Uusien ohjeiden ja laskentasääntöjen käyttöönotto edellyttää muutoksia päästölaskentaan ja raportointijärjestelmiin ja niihin sisältyy erilaisia valinnaisia toimia. Näitä koskevat päätökset ja raportoinnin muutokset on tehtävä vuoden 2014 aikana, sillä Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden ensimmäinen raportointi tulee tehdä 15 huhtikuuta 2015 mennessä. Raportoinnin muutokset aiheuttavat lisää tehtäviä Tilastokeskuksessa ja muissa työhön osallistuvissa asiantuntijalaitoksissa. LU- LUCF-sektorin laskentasääntöjen muutokset aiheuttavat lisää tehtäviä metsänhoidon vertailutason teknisessä korjaamisessa, päätöksen mukaisen puutuotelaskennan toteuttamisessa sekä valinnaisten sääntöjen ja toimenpiteiden raportoinnissa. Energiavirasto on kansallinen päästökaupparekisterin valvoja sekä Kioton pöytäkirjan mukaisen kansallisen rekisterin rekisterinpitäjä. Kioton pöytäkirjan muutos ja sen hyväksyminen ei toisi uusia tehtäviä Energiavirastolle, jonka nykyiset Kioton pöytäkirjan toimeenpanoon liittyvät tehtävät jatkuvat toisen velvoitekauden aikana. Kioton pöytäkirjan muutos ei vaikuta Energiaviraston tehtäviä koskevan lainsäädännön kuten päästökauppalain ja Kioton mekanismilain voimassaoloon, mutta sen toimeenpano edellyttäisi pöytäkirjan toimeenpanoa koskevan lainsäädännön ja toimintaohjeiden päivittämistä vastaamaan uutta EU:n rekisteriä ja rekisteriasetuksen säännöksiä. Tästä saattaa aiheutua Energiavirastolle uusia tehtäviä tai olemassa olevien tehtävien muutoksia. 6 Ahvenanmaan toimivalta Kioton pöytäkirjan muutos sisältää määräyksiä, jotka kuuluvat Ahvenanmaan itsehallintolain (114/1991) 18 :n mukaan maakunnan lainsäädäntövaltaan. Tällaisia määräyksiä ovat esimerkiksi Ahvenanmaan itsehallintolain 18 :n 10 kohdassa tarkoitetut ympä-
13 ristönsuojelua koskevat määräykset. Myöhemmin annettava, Kioton pöytäkirjan kansallista hyväksymistä koskeva hallituksen esitys toimitetaan Ahvenanmaan maakuntapäivien käsiteltäväksi itsehallintolain 59 :n 2 momentin mukaisesti. 7 Ehdotuksen kansallinen käsittely Komission ehdotuksesta ja siihen liittyvistä metsäkatokompensaation erityiskysymyksistä on informoitu eduskuntaa seuraavasti: E-kirje YM2013-0384 (E161/2013 vp) EU-asioiden komitean ympäristöjaosto 29.11. 2.12.2013 (kirjallinen menettely) EU-asioiden ministerivaliokunta 4.12.2013 E-kirje YM2013-0383 (E162/2013 vp) EU-asioiden komitean ympäristöjaosto 29.11. 2.12.2013 (kirjallinen menettely) EU-asioiden ministerivaliokunta 4.12.2013. Tämä U-kirjelmä on valmisteltu Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden kansallista hyväksymistä valmistelevassa ympäristöministeriön asettamassa työryhmässä. Ehdotuksen käsittely EU:n toimielimissä Komission ehdotuksen käsittely neuvoston (ympäristö) työryhmässä alkoi ehdotuksen esittelyllä 28.11.2013, jolloin jäsenmailta pyydettiin kirjallisia kysymyksiä ja huomautuksia komission ehdotukseen. Työryhmäkäsittely jatkuu keväällä 2014. Ehdotuksen käsittelyaikataulu neuvostossa tarkentuu myöhemmin. Euroopan parlamentin käsittelyaikataulusta ei ole vielä tietoa. Eduskunnan kannan tulisi olla käytettävissä 28.2.2014, koska asian käsittelyn odotetaan etenevän EU:n eri toimielimissä nopeasti kevätkaudella 2014. 8 Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että EU ratifioisi Kioton pöytäkirjan Dohan muutoksen EU:n toimivaltaan kuuluvilta osin mahdollisimman pian ja hyvissä ajoin ennen Pariisissa, Ranskassa, joulukuussa 2015 pidettävää ilmastosopimuksen osapuolikokousta. Valtioneuvosto pitää samoin tärkeänä, että EU ja sen jäsenvaltiot hyväksyisivät sopimusmuutoksen ja tallettaisivat hyväksymiskirjansa yhtäaikaisesti YK:n pääsihteerille. Kansalliselle sitoutumiselle varatun tavoiteajan tulee kuitenkin olla riittävän pitkä. Valtioneuvosto katsoo, että komission ehdotuksen oikeusperusta (SEUT 192 artikla 1 kohta yhdessä SEUT 300 artiklan 6 kohdan a alakohdan kanssa) on asianmukainen. Vaikka valtioneuvosto hyväksyy komission ehdottaman oikeusperustan, joka mahdollistaisi päätöksenteon määräenemmistöllä, valtioneuvosto pitää erittäin tärkeänä, että neuvoston päätös EU:n ratifioinnista tehdään yksimielisesti, kuten toimittiin Kioton ensimmäisen velvoitekauden hyväksymisessä. Jäsenvaltioiden yksimielisyys on tärkeää Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden EU:n yhteisen toimeenpanon sekä EU:n ratifioinnin kansainvälisen uskottavuuden kannalta. EU:n ratifioinnin yksimielinen hyväksyminen neuvostossa myötävaikuttaisi myös siihen, että EU ja kaikki sen jäsenvaltiot voivat jättää hyväksymiskirjansa sopimuksen tallettajalle yhtäaikaisesti. Valtioneuvosto hyväksyy samalla komission ehdotuksen, jonka mukaan EU, sen jäsenvaltiot ja Islanti ilmoittavat velvoitteidensa täyttämisestä yhteisesti ilmastosopimuksen sihteeristölle Kioton pöytäkirjan 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Valtioneuvosto hyväksyy komission ehdotuksen lähestymistavan EU:n, sen jäsenvaltioiden ja Islannin tavoitteiden yhteistä saavuttamista koskevasta yleisjärjestystä. Yleisjärjestelyn mukaan EU vastaisi päästökauppajärjestelmään kuuluvien sektoreiden päästöistä ja jäsenvaltiot puolestaan järjestelmään kuulumattomien sektoreiden päästöistä EU:n taakanjakopäätöksen mukaisesti. Sen sijaan komission ehdotuksen yksityiskohtiin kuten jäsenvaltiokohtaisten päästömäärien laskentaan ja hallintaoikeuksiin, päästörekistereihin, päästömäärien siirtoihin, Kioton ensimmäisen velvoitekauden ylijäämäreserviin sekä EU:n ja sen jäsenvaltioiden raportointivelvoitteisiin liittyy kuitenkin monia avoimia kysymyksiä, joita tulee jatkossa vielä tarkastella huolellisesti. Valtioneuvosto hyväksyy myös sen, että jäsenvaltiot vastaavat EU:n ilmasto- ja energiapakettiin kuulumattomien sektoreiden päästöistä ja poistumista, jotka kuitenkin
14 kuuluvat Kioton pöytäkirjan Dohan muutoksen toimialaan. Näitä ovat Kioton pöytäkirjan soveltamisalaan liitetyn typpitrifluoridin päästöt sekä maankäytön, maankäytön muutoksen ja metsäntalouden (LULUCF-sektori) päästöt ja nielut. Valtioneuvosto toteaa, että EU:lla ei ole nimenomaista toimivaltaa metsäpolitiikan alalla. Suomen erityisenä huolenaiheena on ollut Kioton pöytäkirjan muutoksen vaikutus LULUCF-sektorilla, jonka laskennallisilla päästöillä ja nieluilla saattaa olla merkittävä vaikutus Suomen kasvihuonekaasujen päästötaseeseen. Neuvoston 9 päivänä maaliskuuta 2012 tehtyjen neuvoston päätelmien mukaan yksittäisten jäsenvaltioiden velvoitteet eivät saa ylittää niille EU:n lainsäädännössä sovittuja velvoitteita. Tämän lähtökohdan mukaisesti valtioneuvoston tavoite on saada päätös metsäkadon kompensaatiosta siten, että Suomen päästövähennysvelvoite Kioton pöytäkirjan toisella velvoitekaudella ei kiristy verrattuna EU:n lainsäädännön velvoitteisiin eikä metsäkatoon liittyvästä sääntömuutoksesta aiheudu tosiasiallisia kustannuksia Suomelle. Valtioneuvosto katsoo myös, että metsäkatokompensaatioon liittyvät kysymykset tulee ratkaista Suomen kannalta tyydyttävästi ennen kuin EU ratifioi Dohan muutoksen tai että kysymykset ratkaistaan viimeistään EU:n ratifiointipäätöksen yhteydessä. Valtioneuvosto voi hyväksyä sen, että Kioton ensimmäisen velvoitekauden ylijäämällä (PPSR) voidaan tarvittaessa kattaa osa LU- LUCF-sektorin Suomelle mahdollisesti aiheuttamasta alijäämästä. Sen sijaan valtioneuvosto katsoo, että Suomea tai muita jäsenvaltioita ei tule velvoittaa käyttämään Kioton joustomekanismeja (JI, CDM) ja niistä saatavia päästöyksiköitä tämän alijäämän kattamiseen.