1(5) Salon kaupunki Dnro 646/10.03.00.03/2014 29.4.2015 Korkein hallinto-oikeus Fabianinkatu 15 PL 180 00131 Helsinki Asia Valituslupahakemus ja valitus HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU, JOHON MUUTOSTA HAETAAN Turun hallinto-oikeuden päätös 1.4.2015, nro 15/0090/1, dnro 00008/15/4111 VALITUSLUVAN HAKIJA Salon kaupunki VALITUSLUPAHAKEMUS Pyydämme, että korkein hallinto-oikeus myöntää meille valitusluvan edellä mainitusta Turun hallinto-oikeuden päätöksestä, joka koskee vaatimusta kumota Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) päätös (4.12.2014). SYYT VALITUSLUVAN MYÖNTÄMISEEN Yleistä: Haluamme saattaa ELY -keskuksen lomarakennuksen rakentamista koskevan hylkäävän poikkeamispäätöksen ja siitä valituksemme johdosta annetun Turun hallinto-oikeuden päätöksen Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi, koska katsomme, että maankäyttö- ja rakennuslain soveltamisen kannalta on tärkeätä saada asiassa ennakkopäätös. Asialla on merkitystä niin ELY-keskusten toiminnalle kuin kuntien rantarakentamista koskevassa hallintokäytännössä yleisestikin. Erityisen tärkeää asia on laajalle Salon kaupungille, jossa loma-asuntoja on noin 7000 ja rakentamispaine rannoille on edelleen merkittävää. Kaupungilla on lisäksi parhaillaan käynnissä rantojen kaavoitus- ja rakentamistilanteen selvitys. Selvityksen perusteella on tarkoitus tehdä kaavoituspäätöksiä alueista, joissa rantojen yleissuunnittelulla voidaan saavuttaa sille asetettavat niin maankäytölliset kuin maanomistajien tasapuolisen kohtelun edellyttämät tavoitteet. Erityisenä tavoitteena Salolla on kymmenestä kunnasta syntyneen uuden kunnan rantojen suunnittelu- ja hallintokäytäntöjen yhtenäistäminen. Asiaan liittyvä kysymyksen asettelu voidaan tiivistää seuraavasti: Kun vallitsevan suunnittelukäytännön mukaan rannalla sijaitsevalle rakentamattomalle ns. emätilalle voidaan rantaviivan pituuden estämättä kaavoittaa rakennuspaikka, myös poikkeamisen myöntäminen samalla perusteella pitäisi olla mahdollista silloin, kun kaavoituksella ei voida enää rannalle jo syntyneen rakentamisen vuoksi saavuttaa
2(5) vastaavaa hyötyä. Selvennyksenä todettakoon, että emätilasta ei myöskään ole erotettu rakennuspaikkoja Erityiset perustelut: 1) Emätilakäsitteen tarkentaminen Salon kaupungilla on hyvin tiedossa, että poikkeamista ei pääsääntöisesti voida myöntää, ellei vastaavaa rakennuspaikkaa voitaisi osoittaa myös alueelle laadittavassa rantayleis- tai ranta-asemakaavassa. Tästä syystä haluamme tuoda esille asian käsittelyyn liittyvää kaavoituskäytäntöä, ja näin myös tarkastella asiaa kaavoitusta koskevien sisältövaatimusten näkökulmasta. Käsillä olevassa asiassa poikkeamista on haettu kiinteistölle, joka on muodostunut jo vuonna 1952, siis jo ennen vanhan rakennuslain voimaantuloa. ELY -keskus onkin todennut, että tämä Mäkirannan tila omaa ns. emätilastatuksen, ja vaikka hallinto-oikeus ei asiaa suoraan sano, voitaneen otaksua, että hallinto-oikeus pitää tilaa myös emätilana. Korkein hallinto-oikeus on useissa rantojen yleiskaavoitusta koskevissa päätöksissään linjannut emätilan käsitettä ja sen huomioimista ranta-alueitten kaavoituksessa ja poikkeamisissa. Päätökset ovat kuitenkin koskeneet tilanteita, joissa emätilat ovat olleet lähtökohtaisesti joko rakennettuja (yksi tai useampi rakennuspaikka) tai tiloille on osoitettu kaavassa rakennusoikeutta (mutta halutaan enemmän). Ratkaisut ovat käsitelleet asiaa emätilan lisärakentamismahdollisuuden ja -määrän näkökulmasta. Nykyisen Salon kaupungin syntyessä kymmenestä eri kunnasta oli viiteen entiseen kuntaan laadittu loma-asutusta käsitteleviä rantayleiskaavoja. Kaikissa näissä kunnissa kaavat on laadittu siten, että myös rakentamattomille emätiloille on aina osoitettu vähintään yksi rakennuspaikka riippumatta rantaviivan pituudesta. Periaatetta on pidetty perustuslaillisena omaisuuden suojaan liittyvänä lähtökohtana. Lisärakennusoikeuden laskennassa poikkileikkausvuotena on poikkeuksetta pidetty vuotta 1969, jolloin rakennuslakiin lisättiin ns. rantakaavoituspykälät. Ainoastaan, jos rantaviiva on ollut hyvin lyhyt (usein alle 30 m) tai rakennuspaikka muutoin on ollut rakentamiseen sopimaton, on tällainen emätila voinut jäädä kokonaan ilman rakennusoikeutta. Sovellettavilla aluekohtaisilla rantaviivan mitoitusnormeilla ei ole ollut vaikutusta asiaan. Emätilan rantaviivan pituudella ei ole ollut ratkaisevaa merkitystä silloin, kun kysymyksessä on ollut emätilan ensimmäisen ja ainoan rakennuspaikan muodostuminen. Edellä olevan perusteella voidaan todeta, että rakentamattomalle emätilalle myönnetty poikkeaminen ei aiheuta haittaa kaavoitukselle, koska mahdollisessa kaavoituksessakin tilalle tulisi vallitsevan suunnittelukäytännön mukaisesti osoittaa rakennuspaikka. 2) Vaatimus kaavoituksesta kohtuuton Sekä ELY -keskuksen että hallinto-oikeuden päätöksistä voidaan päätellä, että Mäkirannan tilalle saattaisi olla mahdollista kaavoituksen keinoin osoittaa rakennusoikeutta, vaikka päätöksissä myös viitataan riittämättömään rantaviivan pituuteen suhteessa maakuntakaavan mitoitusnormeihin. Edellä kuvatuissa Salon alueen rantayleiskaavoissa vastaaville emätiloille onkin kaavoitettu vähintään yksi lomarakennuspaikka rantaviivan pituudesta riippumatta. Kun Iso-Rytkön rannalla kaikille muille emätiloille, paitsi Mäkirannan tilalle, on jo myönnetty vähintään yksi rantarakennuspaikka, ja kun järven lomarakennusoikeus on käytännössä käytetty, ei järven rantojen kaavoituksella saavutettaisi merkittävää etua suhteessa poikkeamiskäsittelyyn. Myös ympäristöministeriö on todennut oppaassaan (Ympäristöopas 120/s.163), että poikkeamisen käyttö voi tällaisessa tapauksessa olla perusteltua. Salon kaupungin näkemyksen mukaan silloin, kun kaavoituksella ei rannan jo toteutuneen rakentamisen vuoksi voida enää saavuttaa suunnittelulle asetettavia tavoitteita, vaatimus kaavoituksesta on yksittäisen luvanhakijan näkökulmasta kohtuuton ja epäoikeudenmukainen. Asian ratkaisuun ei myöskään saa vaikuttaa se, että hakijana tässä tapauksessa on Salon kaupunki.
3(5) 3) Maanomistajien tasapuolisen kohtelun toteutuminen Hallinto-oikeuden ja ELY -keskuksen käsityksen mukaan maanomistajien yhdenvertaisuuden arvioiminen ei ole mahdollista yksittäisen poikkeamislupa-anomuksen yhteydessä. Yleisesti ottaen Salon kaupunki voi yhtyä edellä olevaan käsitykseen. Kun ko. järven rannat ovat käytännössä rakennetut, ja muut emätilat ovat jo saaneet rakennuspaikkansa ilman kaavoitusta, käsitys tasapuolisen kohtelun toteutumisesta kääntyy päälaelleen. Salon kaupungin näkemyksen mukaan tasapuolisuus tässä tilanteessa voi toteutua nimenomaan poikkeamisen kautta. Yksittäistä rakentamattoman emätilan omistajaa ei voida asettaa eriarvoiseen asemaan alueen muiden maanomistajien kanssa, joiden ei ole tarvinnut odottaa kunnan laatimaa rantayleiskaavaa tai ryhtyä ranta-asemakaavoitukseen, johon lienee mahdotonta saada muita rannanomistajia mukaan. 4) Ennakkoratkaisun tarve Valituksenalaisen kaltaisesta, rakentamattoman emätilan rakennusoikeutta koskevasta, asiasta ei ole ollut löydettävissä ennakkoratkaisua sen paremmin poikkeamiskäsittelyn kuin kaavoituksenkaan pohjalta valmisteltuna. Rantayleiskaavojen ja ranta-asemakaavojen hyväksynnän osalta tämä on selvää siinä mielessä, että vallitsevan suunnittelukäytännön mukaan tällaisille emätiloille on aina kaavoitettu vähintään yksi rakennuspaikka, joten tarvetta valituksiin ei ole syntynyt. Myös poikkeamisia on aiemmin voitu myöntää sellaisille emätiloille, joiden rantaviiva ei ole täyttänyt maakuntakaavan mitoitusnormia. Emätilastatusta on siis aiemmin voitu pitää riittävänä perusteluna poikkeamiselle. Käsillä olevassa tapauksessa erityisperustelu syntyy vielä siitä, että alueen kaavoitusta ei voida pitää enää tarkoituksenmukaisena, koska järven rannat on käytännössä rakennettu. Edellä olevilla perusteilla Turun hallinto-oikeuden valituksenalainen päätös tulisi myös saattaa KHO:n ratkaistavaksi. VALITUSVAATIMUKSET Turun hallinto-oikeuden ratkaisu (1.4.2015, nro 15/0090/1, dnro 00008/15/4111) valitukseen, joka koskee Varsinais-Suomen ELY -keskuksen poikkeamispäätöstä Salon kaupungin Mäkiranta-nimisellä kiinteistöllä (734-686-3-15) (4.12.2014, Nro 60AK, Dnro VARELY/404/07.01/2014), on kumottava ja poikkeaminen myönnettävä anomuksen mukaisesti, tai toissijaisesti asia on palautettava uudelleen ELY -keskuksen käsiteltäväksi. PERUSTELUT Salon kaupunki vuosina 2013-2014 käynyt läpi kaikki omistamansa ranta-alueet ja niiden käyttötarkoitukset ja -mahdollisuudet. Siinä yhteydessä todettiin, että uimarannalle ei Iso-Rytkön rannalla ole tarvetta, koska kaupungilla on tarjolla monia muita paremmin yleiseen virkistykseen sopivia rantoja. Johtopäätöksenä oli, että alueesta voidaan luopua, ja että sitä voidaan tarjota yksityiseen rakentamiseen, kunhan lupa-asia on asianmukaisesti hoidettu. Perusperiaatteena kaupungilla on tarjota myytäväksi kaavoitettuja tai muutoin luvitettavissa olevia rakennuspaikkoja. Iso-Rytkön rannat voidaan todeta pääosin rakennetuiksi. Ennen nykyistä Salon kaupunkia (v. 2009), rannat ovat kuuluneet kolmen eri kunnan alueisiin: Perttelin, Kiskon ja Muurlan. Ainoastaan Kiskon puoleiselle osalle on tehty rantayleiskaava. Karttatarkastelun perusteella voidaan todeta, että kovin monia uusia rakennuspaikkoja ei järven rannalle ole enää mahdollista saada. Kaupungin näkemyksen mukaan rantojen kaavoittamisella ei tässä tapauksessa enää olisi mahdollista saada merkittävää hyötyä, joten kaupunki päätyi hakemaan poikkeamista omalle kiinteistölleen. Kun kysymyksessä oli luvan hakeminen olemassa olevalle rakentamattomalle emätilalle, ei haittaa mahdolliselle vastaiselle kaavoitukselle myöskään katsottu syntyvän.
4(5) ELY -keskuksen kielteinen päätös nojaa siihen, että vaikka haettu kiinteistö katsotaan ns. emätilaksi, sillä ei olisi riittävästi rantaviivaa uuden loma-asunnon rakennuspaikan muodostamiseksi. Tältä osin viitataan Salon seudun maakuntakaavan loma-asutusta koskeviin suunnittelumääräyksiin, joiden mukaan nyt kyseessä olevalla alueella (vyöhyke 4) suunnittelua ohjaavana mitoituslukuna tulee käyttää 2-3 lay/km, vapaata rantaa 50%. Suoraan laskennallisesti tästä suunnitteluohjeesta ELY -keskus ja hallinto-oikeus ovat päätyneet siihen, että hakemuskiinteistöllä olisi rakennusoikeutta maksimissaan vain 0,33 rakennuspaikkaa. Niin ELY -keskus kuin hallinto-oikeuskin viittaavat myös maanomistajien tasapuoliseen kohteluun tarkasteltaessa asiaa emätiloittain, ja päätyy siihen, että hakemuksen mukainen loma-asunnon rakentaminen haittaa kaavoitusta. Salon kaupungin näkemyksen mukaan ELY -keskuksen emätilaa koskevan mitoitusnormin soveltamistapa poikkeaa yleisestä suunnittelu- ja oikeuskäytännöstä. Rantarakentamisen ohjaamisessa ja suunnittelussa on lähtökohtaisesti turvattu ns. emätilojen rakennusoikeus. Maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta on sovellettu tarkasteluissa aina niin, että kullekin ns. emätilalle on rantoja koskevassa suunnittelussa osoitettu vähintään yksi rakennuspaikka, jos erityisiä muita suunnittelullisia varaustarpeita ei ole ollut. Yleinen käytäntö ja lainsäädännön soveltaminen on ollut näin sellaisissakin tapauksissa, joissa yleiset tai maakuntakaavan suunnitteluohjearvot yksittäisen emätilan kohdalla ylittyvät. On katsottu, että jos rakentamaton emätila täyttää rakennuspaikalle asetetut muut vaatimukset, niin sille kuuluu vähintään yksi rakennuspaikka. Yhdenvertaisuusperiaatteen soveltaminen tarkoittaa myös sitä, että toinen ns. emätila ei voi käyttää toiselle emätilalle kuuluvaa rakennusoikeutta. Haetun poikkeamisen tärkein perustelu on nimenomaan se, että jo varhain muodostuneelle tilalle itsessään kuuluu samanlainen oikeus rakentamiseen kuin muillakin ns. emätiloilla on ollut. Näin ollen suunnittelun mitoitusnormit tulevat vasta toissijaisena noudatettaviksi. Koska kysymys on emätilalle kuuluvasta perusoikeudesta, ei tässä mielessä ole kysymys varsinaisesti uudesta rakennuspaikasta. Myöskään vapaan rannan vaatimuksen täyttymistä ei suunnittelukäytännöissä ole sovellettu pienten emätilojen kohdalla. Emätilojen määrittelyä koskevana poikkileikkausajankohtana on käytetty joko 19.9.1969 tai jotakin aiempaa vuosilukua, jos rantojen merkittävä rakentaminen on alueella alkanut jo ennen ko. ajankohtaa. Varhaisimpana vuosilukuna on käytetty rakennuslain voimaantulon ajankohtaa eli 1.7.1959. Nyt kyseessä oleva kiinteistö on muodostunut jo vuonna 1952, ja jo muodostuessaan sitä on ollut pidettävä itsenäisenä rakennuspaikkana, vaikka tilalle ei ole mitään rakennettukaan. Jossakin vaiheessa Perttelin kunta oli suunnitellut kiinteistölle mm. koulun rakentamista. Myöhemmin kunnan omistama ranta-alue on toiminut lähinnä uimarantana. Lainataan tähän Salon seudun maakuntakaavan selostuksen emätilatarkastelua koskeva osa: Tilakohtaista rakennusoikeutta laskettaessa tulee soveltaa ns. emätilaperiaatetta. Emätilan rakennusoikeus määritetään poikkileikkausajankohtana 19.9.1969 tai aikaisempana ajankohtana, kun rakentaminen on alkanut merkittävästi lisääntyä suunnittelualueella. Rakennetut rakennuspaikat tai poikkileikkausajankohdan jälkeen rakennuspaikoiksi maanmittaustoimituksella muodostetut kiinteistöt luetaan käytetyksi rakennusoikeudeksi. Tätä ja suunnilleen samansisältöistä ohjetta on noudatettu jo 1980 -luvun seutukaavoista lähtien siten, että ns. emätilalle kuuluu vähintään yksi rakennusoikeus. Lisärakennusoikeutta on ollut mahdollista saada rantaviivanormin mukaan sikäli, kun voidaan osoittaa riittävä vapaan rannan osuus. Nyt käsillä olevassa Mäkirannan tilan tapauksessa käytettyä rakennusoikeutta ei siis ole. Maanomistajien tasapuolisuuden näkökulmasta on hyödyllistä ensin tarkastella kantatiloittain vanhan Perttelin puoleisessa osan kiinteistöjaotusta vuonna 1952, jolloin kaupungin omistama Mäkirannan tila syntyi. Samanaikaisesti syntyi viisi kantatilaksi katsottavaa tilaa, jotka on esitetty oheisella liitekartalla yhdessä toteutuneen rakentamisen kanssa. Lisäksi muodostettiin kaksi tonttia, joista toinen on Iso-Rytkön saari. Näistä viidestä tilasta yksi on Mäkirannan tila, joka on ulottuvuudeltaan säilynyt sellaisenaan. Muita tiloja sen sijaan on lohkottu useampiin tiloihin ja rakennuspaikkoihin, ja sikäli kuin uudet tilat eivät ole olleet lisämaan hankintoja, on kaikille myönnetty rakennusluvat, pääasiassa loma-asunnoille,
5(5) yhteensä 8 uutta rantarakennuspaikkaa. Lisäksi on muodostettu 3 kpl ns. kuivan maan lomarakennuspaikkoja, jotka ovat noin 100 m etäisyydellä rannasta. Sen lisäksi kaikki mainitut kantatilat ovat rakennettuja. Mäkirannan tila on mainituista kantatiloista ainoa, jolle ei ole muodostettu rakennuspaikkoja. Edellä olevan perusteella voidaan todeta, että ELY -keskuksen ja hallinto-oikeuden lähes samansisältöinen perustelu: Kun otetaan huomioon emätiloittain tarkasteltava maanomistajien tasapuolinen kohtelu, haittaisi hakemuksen mukainen loma-asunnon rakentaminen kaavoitusta. on vailla perusteita. Kaupungin näkemyksen mukaan emätiloittain tarkasteltu tasapuolinen kohtelu toteutuisi nimenomaan silloin, kun haetulle rakentamiselle myönnettäisiin poikkeaminen. Kaupungin eri alueille laadituissa rantayleiskaavoissa on myös noudatettu edellä kuvattua periaatetta, jossa kaikille ns. emätiloille taataan rantaviivan pituudesta huolimatta yksi rakennuspaikka, jos ne täyttävät rakentamiselle asetettavat muut vaatimukset, eikä niitä ole ollut tarpeen varata johonkin muuhun maankäyttöön, kuten esimerkiksi yleisiin tarkoituksiin. Näin on siis menetelty myös Iso-Rytkön pohjoisrantaakin koskevassa vanhan Kiskon kunnan laatimassa voimassa olevassa rantayleiskaavassa. Tässäkin suhteessa voidaan todeta, että ELY:n hylkäävä ja hallinto-oikeuden pysyttämä poikkeamispäätös ei vastaa yleistä oikeus- eikä suunnittelukäytäntöä, ei myöskään Salon kaupungin rantayleiskaavoituksessa aiemmin noudatettuja periaatteita tai tasapuolisuusnäkökohtia. Poikkeusluvan myöntämisellä ei ole vaikutuksia naapurialueiden kiinteistöjen omistajien mahdollisuuksiin käyttää kiinteistöjään rantarakentamiseen. Salon kaupungilla ei ole päätöksiä Iso-Rytkön rantojen kaavoittamisesta. Vähäisen lisärakennusmahdollisuuden vuoksi kaavoituksella saavutettava hyöty nähdään vähäiseksi, eikä se ainakaan tässä nyt käsillä olevassa tapauksessa toisi tarkasteluun mitään lisäarvoa. Salon kaupunki katsoo edellä olevaan ja aikaisemmin ELY -keskukselle annettuun lausuntoon sekä hallinto-oikeudelle annettuun vastaselitykseen viitaten, että edellytykset poikkeamisen myöntämiselle ovat olemassa, ja että ELY -keskuksen ja hallinto-oikeuden perustelut poikkeamisen hylkäämiselle esittämät perustelut emätilatarkastelun ja maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun osalta eivät vastaa yleisesti sovellettuja suunnittelu- ja oikeuskäytäntöjä. Salon kaupunki varaa oikeuden toimittaa tarvittavia lisäselvityksiä ja liitteitä myös valituksen jättämisen jälkeen. Allekirjoitukset 29.4.2015 Antti Rantakokko Kaupunginjohtaja Irma Nieminen Kansliapäällikkö Liitteet: Hallinto-oikeuden päätös Muut liitteet sisältyvät hallinto-oikeudelle toimitettuun valitukseen.