Liisa Polvinen Väylävirastojen hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessien sovittaminen toiminnanohjausjärjestelmään Tiehallinnon sisäisiä julkaisuja 48/2008 gg
Liisa Polvinen Väylävirastojen hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessien sovittaminen toiminnanohjausjärjestelmään Tiehallinnon sisäisiä julkaisuja 48/2008 Tiehallinto Helsinki2008
RAPORTTI Verkkojulkaisu pdf (www.tiehallinto.fi/julkaisut) ISSN 1459-1561 TIEH 4000646-v Helsinki 2008 TIEHALLINTO Keskushallinto Opastinsilta 12 A PL 33 00521 HELSINKI Puhelin 0204 22 11
Liisa Polvinen: Väylävirastojen hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessien sovittaminen toiminnanohjausjärjestelmään. Helsinki 2008. Tiehallinto, Keskushallinto. Tiehallinnon sisäisiä julkaisuja 48/2008, 89 s. + liitt. 3 s. ISSN 1459-1561, TIEH 4000646-v. Asiasanat: Aiheluokka: Toiminnansuunnittelu, hankkeet, projektit, julkinen sektori U336, U657 TIIVISTELMÄ Tiehallinto ja Ratahallintokeskus (väylävirastot) ovat hankkineet yhteisen toiminnanohjausjärjestelmän. Työn tavoitteena on kuvata väylävirastojen hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessit ja selvittää, onko väylävirastoille löydettävissä Sampo-järjestelmään yhtenäiset toimintamallit prosesseille, sekä määrittää virastoille yhteinen sanasto. Lisäksi työn tavoitteena on tutkia, millaisia menetelmiä ja malleja on olemassa toiminnanohjausjärjestelmän käyttöönottoprojektin läpiviemiseksi. Teoriaosuudessa tarkastellaan toiminnanohjausjärjestelmiä ja niiden käyttöönottoprosessimalleja sekä prosesseja ja niiden kuvaamista. Empiriaosuuden alussa tarkastellaan toteutus- ja käyttöönottoprojektin etenemistä teoriassa esitetyn mallin mukaisesti. Työssä kuvataan hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessien nykytila, tavoitetila sekä järjestelmään sovittaminen. Väylävirastot löysivät yhtenäisen tavoitetilan. Prosessien sovittaminen järjestelmään on vielä kesken. Kesällä 2008 näytti siltä, että väylävirastojen yhtenäiset tavoitetilan prosessit saadaan sovitettua pienillä muutoksilla järjestelmään. Järjestelmä tuo toimintaan paljon muutoksia ja vaikutuksia. Kevään aikana yhtenäisen sanaston tärkeys korostui.
Liisa Polvinen: Implementation of project and portfolio management processes in the Enterprise Resource Planning system of the Transport Administrations Helsinki 2008. Finnish Road Administration, Central Administration. Finnra internal reports, 89 p. + app. 3 p.,issn 1459-1561, TIEH 4000646-v. SUMMARY The Finnish Road Administration and the Finnish Rail Administration (the Transport Administrations) have acquired a joint enterprise resource planning (ERP) system. The aim of this thesis is to model the project and portfolio management processes, to clarify whether it is possible to find a harmonious mode for the Transport Administrations processes, and to determine a harmonious vocabulary. In addition the aim is to study what kind of models and processes exists for the ERP implementation. In the theoretical part the ERP systems, their implementation processes, processes and their modelling, are studied. In the empirical part the ERP implementation process is studied in the light of a model presented in the theoretical part. The state of the project and the portfolio management processes are modelled as-is, to-be and when adapting to the system. The Transport Administrations found a harmonious state to-be. The adaptation of the processes in the ERP system is still ongoing. The system brings a lot of influences and changes to the working methods. During the spring 2008 the importance of a harmonious vocabulary was emphasized.
ESIPUHE Tämä työ on tehty Tiehallinnon ja Ratahallintokeskuksen yhteisen Sampohankkeen toteutusprojektin yhteydessä keväällä 2008. Työn päätavoite oli kuvata väylävirastojen hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessit sekä selvittää, onko väylävirastoille löydettävissä Sampo-järjestelmään yhtenäiset toimintamallit näille prosesseille. Tämän pohjaksi selvitettiin väylävirastojen nykyisten prosessien toimintamallit ja niiden ongelmat. Prosessien kuvaamisen yhteydessä testattiin, soveltuvatko valtiohallinnon kokonaisarkkitehtuurin kuvauspohjat tällaiseen tarkoitukseen. Lisäksi työn tavoitteena oli löytää väylävirastojen toiminnanohjausjärjestelmän toteutus- ja käyttöönottoprojektin läpiviemiseen soveltuva käyttöönottoprosessimalli. Työssä selvitettiin, löytyykö kirjallisuudesta julkiselle sektorille suunnattuja käyttöönottoprosessimalleja, ja eroavatko ne yksityissektorin käyttämistä malleista. Työtä ohjasi Leena Sälejoki-Hiekkanen. Työtä kommentoivat Ari Huomo ja Ulf Lindström Tiehallinnosta sekä Juha-Matti Vilppo, Matti Orivuori ja Kaarina Korander Ratahallintokeskuksesta. Helsinki syyskuu 2008 Tiehallinto Asiantuntijapalvelut
Väylävirastojen hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessien sovittaminen toiminnanohjausjärjestelmään 7 Sisältö 1 JOHDANTO 13 1.1 Työn tausta 13 1.2 Työn tavoitteet ja rajaus 14 1.3 Tutkimuksen toteutus ja raportin rakenne 15 2 VÄYLÄVIRASTOT 18 3 TOIMINNANOHJAUSJÄRJESTELMÄ 21 3.1 Toiminnanohjausjärjestelmän historia 21 3.2 Toiminnanohjausjärjestelmän nykytila 21 3.3 Toiminnanohjausjärjestelmän tulevaisuus 24 3.4 Toiminnanohjausjärjestelmä julkisella sektorilla 24 4 TOIMINNANOHJAUSJÄRJESTELMÄN KÄYTTÖÖNOTTOPROSESSI 26 4.1 Käyttöönoton elinkaarimalli 26 4.2 Toiminnanohjausjärjestelmän käyttöönoton kokemusympyrä 27 4.3 Viiden askelman käyttöönottoprosessi 28 4.4 SAP:n tiekarttamalli 30 4.5 Mallien analysointi 31 4.6 Onnistuneen käyttöönottoprosessin perusta 32 4.7 Käyttöönottoprosessi julkisella sektorilla 33 5 PROSESSI JA SEN KUVAAMINEN 36 5.1 Prosessi 36 5.2 Prosessin tunnistaminen ja määrittely 37 5.3 Prosessikuvaus 38 5.4 Prosessin kuvaaminen 38 5.4.1 Prosessin kuvaamisen vaiheet 38 5.4.2 Prosessikuvaamisen eri menetelmiä 39 5.5 Valtiohallinnon kokonaisarkkitehtuuri 41 5.5.1 Prosessikuvaus 43 5.5.2 Toimintamalli 43 6 TOIMINNANOHJAUSJÄRJESTELMÄN TOTEUTUS- JA KÄYTTÖÖNOTTOPROJEKTI 45 6.1 Väylävirastojen toiminnanohjausjärjestelmä 45 6.2 Projektin valmistelu 47 6.3 Määrittely ja räätälöinti 48 6.4 Realisointi 50 6.5 Lopullinen valmistelu 51 6.6 Julkaiseminen ja tuki 51
8 Väylävirastojen hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessien sovittaminen toiminnanohjausjärjestelmään 7 HANKKEEN JA HANKESALKUN HALLINTAPROSESSIEN KUVAUKSET 52 7.1 Hankkeen ja hankesalkun hallintaprosesseihin liittyvät käsitteet 52 7.1.1 Hanke 52 7.1.2 Hankesalkku 53 7.2 Hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessien nykytilat 54 7.2.1 Tiehallinnon nykytila 54 7.2.2 Ratahallintokeskuksen nykytila 55 7.3 Väylävirastojen hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessien tavoitetila 57 7.3.1 Hankkeen hallintaprosessin tavoitetila 58 7.3.2 Hankesalkun hallintaprosessin tavoitetila 61 7.3.3 Hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessien tavoitetilan toimintamallit 63 7.3.4 Tavoitetilan järjestelmät 67 7.4 Hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessit järjestelmässä 67 7.4.1 Hankkeen hallintaprosessi järjestelmässä 67 7.4.2 Hankesalkun hallintaprosessi järjestelmässä 69 7.5 Yhteinen sanasto määrittelyiden yhteydessä 70 8 JÄRJESTELMÄN TUOMAT TOIMINNAN MUUTOKSET JA VAIKUTUKSET 72 8.1 Yleiset muutokset 72 8.2 Toiminnan muutokset ja vaikutukset hankkeen hallintaprosessiin 72 8.3 Toiminnan muutokset ja vaikutukset hankesalkun hallintaprosessiin 74 8.4 Vaikutukset henkilöstöön 74 8.5 Vaikutukset sidosryhmiin ja asiakkaisiin 75 9 JOHTOPÄÄTÖKSET JA JATKOTOIMENPIDE-SUOSITUKSET 76 9.1 Johtopäätökset 76 9.2 Jatkotoimenpidesuositukset 78 9.3 Kehittämisideoiden tallentaminen jatkotoimenpiteitä varten 79 9.3.1 Koko prosessin kuvaaminen 79 9.3.2 Toiminnanohjauksen kohdearkkitehtuurin kehittäminen 80 9.3.3 Valtiohallinnon uudelleen järjestelyt 81 10 YHTEENVETO 83 11 LÄHTEET 85 12 LIITTEET 89
Väylävirastojen hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessien sovittaminen toiminnanohjausjärjestelmään 9 LYHENTEET ASAP = Accelerated SAP B2B = Business to Business B2C = Business to Customer B2E = Business to Employee BPML = Business Process Master List CPM = Corporate Performance Management CRM = Customer Relationship Management DOKU = Tiehallinnon dokumenttien hallintajärjestelmä EAI = Enterprise Application Integration ELM = Employee Lifecycle Management ERP = Enterprise Resource Planning ERP II = Enterprise Resource Planning II HHJ = Hankkeiden hallintajärjestelmä IK-laskenta = Infrarakentamisen kustannushallinta laskenta LTS = Lyhyen tähtäyksen suunnittelu MRP = Materials Requirement Planning MRPII = Manufacturing Resource Planning PLM = Product Lifecycle Management PTS = Pitkän tähtäyksen suunnittelu SCM = Supply Chain Management SRM = Supplier Relationship Management TAE = Talousarvioesitys TE = TietoEnator GRM Oyj T&K = Tutkimus ja kehittäminen TTS = Toiminnan ja talouden suunnittelu VTT = Valtion teknillinen tutkimuskeskus
10 Väylävirastojen hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessien sovittaminen toiminnanohjausjärjestelmään Kuvaluettelo Kuva 16 Kuva 1 Toiminnanohjauksen kehittämishankkeet....14 Kuva 2 Diplomityön rajautuminen määrittely ja räätälöinti -vaiheeseen....15 Kuva 3 Diplomityön rakenne...17 Kuva 4 Tiehallinnon matriisiorganisaatio. (Tiehallinto a)...19 Kuva 5 Ratahallintokeskuksen organisaatio. (Ratahallintokeskus)...19 Kuva 6 Toiminnanohjausjärjestelmän yleisimmät moduulit. (Shehab et al. 2004, 362)...22 Kuva 7 Toiminnanohjausjärjestelmä II rakenne. (Møller 2005, 490)...23 Kuva 8 Käyttöönoton elinkaarimalli. (Hyötyläinen & Kalliokoski 2001, 24)...26 Kuva 9 Kokemusympyrä...27 Kuva 10 Viiden askelman käyttöönottoprosessi. (Ehie & Madsen 2005, 549)...29 Kuva 11 SAP:n tiekartan vaiheet. (Gulledge & Simon 2005, 716)...30 Kuva 12 Prosessin kuvaamisen vaiheet. (Moisio & Ritola 2005, 5)...39 Kuva 13 Esimerkki vuokaaviosta. (Aguilar-Savén 2004, 134)...40 Kuva 14 Esimerkki tietovuokaaviosta. (Aguilar-Savén 2004, 135)...41 Kuva 15 Valtiohallinnon kokonaisarkkitehtuurin rakenne. (Valtiovarainministeriö 2007, 2)...41 Valtiohallinnon kokonaisarkkitehtuurikehys. (Valtiovarainministeriö 2007, 4)...42 Kuva 17 Esimerkki prosessikuvasta. (Valtiovarainministeriö 2007, 34) 43 Kuva 18 Esimerkki toimintamallikuvasta. (Valtiovarainministeriö 2007, 32)...44 Kuva 19 Toteutus- ja käyttöönottoprojektin vaiheet...45 Kuva 20 Väylävirastojen toiminnanohjausjärjestelmän pää- ja tukiprosessit....46 Kuva 21 Toteutus- ja käyttöönottoprojektin organisaatiorakenne. (Deloitte 2008, 2-3)...47 Kuva 22 Käyttöönottostrategian sateenvarjomalli. (Pihlaja 2008)...51 Kuva 23 Hankkeeseen liittyvät alakäsitteet...52 Kuva 24 Väylävirastojen hanketyypit. (Tiehallinto & Ratahallintokeskus 2008b)...53 Kuva 25 Hankesalkkuun liittyvät alakäsitteet....54 Kuva 26 Hanke Tiehallinnossa nykytilassa...54 Kuva 27 Hankesuunnittelun prosessikuva. (Yli-Villamo 2007, 6)...56 Kuva 28 Hankkeen hallintaprosessin tavoitetila. (Tiehallinto & Ratahallintokeskus 2008a, 6)...59 Kuva 29 Hankesalkun hallintaprosessin tavoitetila (Tiehallinto & Ratahallintokeskus 2008a, 8)...62 Kuva 30 Hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessien toimintamalli. Asiakkaana viraston suunnittelu ja ohjaus....64 Kuva 31 Hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessien toimintamalli. Asiakkaana projektin hallinta....65 Kuva 32 Toimintamalli hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessien ollessa asiakkaana....66 Kuva 33 Hankkeen hallintaprosessin tarkentunut prosessikuva...68 Kuva 34 Hankesalkun hallintaprosessin tarkentunut prosessikuva....69 Kuva 35 Järjestelmän prosesseille antamat yhteiset palvelut...70 Kuva 36 Käsitteiden riippuvuudet....71
Väylävirastojen hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessien sovittaminen toiminnanohjausjärjestelmään 11 Kuva 37 Hankkeiden elinkaari saadaan järjestelmän avulla prosessien hallintaan....73 Kuva 38 Sampo-järjestelmän prosessin tehtävät vs. koko prosessin tehtävät...80 Kuva 39 Kohdearkkitehtuurin alue....81 Taulukkoluettelo Taulukko 1 Väylävirastojen toiminta tunnusluvuin. (Tiehallinto & Ratahallintokeskus 2007a, 3)...18 Taulukko 2 Tiekarttamallin vaiheet ja niiden lopputulokset. (Gulledge & Simon 2005, 716-717)...30 Taulukko 3 Mallien vertailu...31 Taulukko 4 Prosessimäärittelyn keskeiset vaiheet...37 Taulukko 5 Väylävirastojen käsite vs. Sampo-järjestelmän käsite....71
Väylävirastojen hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessien sovittaminen toiminnanohjausjärjestelmään JOHDANTO 13 1 JOHDANTO Tämä diplomityö on tehty Tiehallinnolle Sampo-toiminnanohjauksen kehittämishankkeeseen. Tiehallinnon lisäksi hankkeeseen osallistuu Ratahallintokeskus. Hankkeessa ja tässä työssä virastoista käytetään yhteisnimitystä väylävirastot. Työ toteutettiin hankkeen toiminnanohjaus-järjestelmän toteutus- ja käyttöönottoprojektin alkuvaiheessa keväällä 2008. 1.1 Työn tausta Tiehallinto aloitti vuonna 2005 TieERP-toiminnanohjauksen kehittämishankkeen (kuva 1). Hanke käynnistyi hankinnan valmistelulla, mitä seurasi kilpailutus. Kilpailutuksessa saadut tarjoukset eivät vastanneet Tiehallinnon tarpeita, joten hankinta keskeytettiin toukokuussa 2006. Keskeytyspäätökseen vaikutti myös valtionhallinnon lähivuosille ajoittuva Valtiokonttorin palvelukeskussuunnitelma. (Tiehallinto b) Tiehallinto ja Ratahallintokeskus alkoivat suunnitella yhteistä toiminnanohjaus-järjestelmähanketta TieERP-hankkeen keskeydyttyä. Syksyllä 2006 hankkeeseen liittyi mukaan Merenkulkulaitos. Liikenne- ja viestintäministeriön väylävirastojen yhdistämisselvitys puolsi tiivistyvää yhteistyötä Ratahallintokeskuksen, Merenkulkulaitoksen ja Tiehallinnon kesken toiminnanohjausjärjestelmä-hankkeessa. Lokakuussa 2006 virastojen yhteinen toiminnanohjaushanke sai nimekseen Sampo (kuva 1). (Tiehallinto b) Vuoden 2007 alussa valmistui väylävirastojen yhteinen toiminnanohjausjärjestelmän karkea tavoitetilan toiminnallinen määrittely. Konsulttina määrittelyvaiheessa toimi BearingPoint Finland Oy. Määrittelyn aikana virastot varmistivat, että niiden prosessit ovat riittävän samankaltaiset yhteisen toiminnanohjausjärjestelmän hankkimiseksi. Määrittelyvaiheen jälkeen väylävirastot hankkivat Sampo-hankkeelle projektinjohtokonsultiksi Deloitte Oy:n, jonka tehtävänä on toiminnanohjausjärjestelmän hankintaan liittyvän kilpailuttamisprosessin tukeminen ja järjestelmän toteutuksen johtaminen. (Tiehallinto b) Merenkulkulaitos vetäytyi oman jatkuvan toimintansa luonteen perusteella virastojen yhteisestä hankkeesta juuri ennen järjestelmätoimittajan hankinnan käynnistämistä. Syksyn 2007 aikana Tiehallinto ja Ratahallintokeskus kilpailuttivat järjestelmätoimittajat. Joulukuussa virastot päättivät hankkia väylävirastojen toiminnanohjauksen toimintamallin ja sitä tukevan valmisohjelmiston palveluna TietoEnator GMR Oyj:ltä (TE). Valittu ohjelmisto on CA:n Clarity-projektiportfolioiden hallinta. Sampo-hankkeen toteutus- ja käyttöönottoprojekti toteutetaan vuosina 2008 ja 2009. Järjestelmähankinnan yhteydessä hankittiin järjestelmän ylläpitopalvelu vuoden 2013 loppuun. (Tiehallinto b) Alkukevään 2008 aikana väylävirastot tarkensivat toiminnanohjausjärjestelmään tulevien prosessien tavoitetilan kuvauksia. Tarkentavan määrittelyn jälkeen alkoi prosessien sovittaminen valittuun järjestelmään yhdessä TE:n kanssa. Lokakuun 2008 loppuun mennessä prosessien sovittaminen järjestelmään tulisi olla tehtynä. Tämän jälkeen toimittaja toteuttaa järjestelmän.
14 Väylävirastojen hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessien sovittaminen toiminnanohjausjärjestelmään JOHDANTO TieERP Sampo-hanke - hanke Projektinhallinta Hankinta Määrittelyt Hankinta telyt Tavoitetilan tarkennus V Väylävirastojen ävirastojen j ärjestelm järjestelmäsovitus äsovitus Järjestelmän än toteutus Kilpailutusprojekti Virastokohtaiset täydennykset Toteutus- ja käyttöönottoprojekti 4/2009 6/2009 Käyttöönotot 4-12/2009 2/2008-6/2009 12/2005- - 5/2006 12/2006-1-2/2007 2/2007-2/2008 Jatkuvat palvelut vuoden 2013 loppuun Diplomityön tausta Diplomityön kohdealue Muutoksen hallinta Kuva 1 Toiminnanohjauksen kehittämishankkeet. Sampo-hankkeessa kehitetään talouden ohjausta, taloushallintoa sekä hankkeiden hallintaa. Väylävirastojen Sampo-hankkeelle määritetyt viisi yleistä tavoitetta ovat: - organisaatioiden prosessien yhtenäistäminen ja tehostaminen yhteisen toimintamallin avulla, - tiedon hallinnan yksinkertaistaminen siten, että tiedot syötetään järjestelmään vain kerran, tieto on yhteneväistä ja ajan tasalla, palvelutuottajat osallistuvat tiedon tuottamisprosessiin, - järjestelmäintegraation parantaminen, - nykyisten elinkaaren päässä olevien järjestelmien korvaaminen sekä - toiminnanohjausjärjestelmän käyttö ja ylläpito voidaan hankkia mahdollisimman suurelta osin palveluna. (Tiehallinto & Ratahallintokeskus 2008c) Sampo-toiminnanohjausjärjestelmälle virastot ovat määrittäneet kaksi tavoitetta: - Toiminnanohjauksen tehostaminen o hankkeiden ja projektien ohjauksen parantaminen, o resurssien hallinnan parantaminen sekä o koko viraston toiminnan suunnittelun, ohjauksen ja seurannan parantaminen. - Tiedonhallinnan tehostaminen o järjestelmä tuottaa tietoa päätöksenteon eri tasoille, o järjestelmä on operatiivisen toiminnan työkalu sekä o järjestelmä lisää kaikilla tasoilla raha- ja muiden resurssivirtojen läpinäkyvyyttä. (Tiehallinto & Ratahallintokeskus 2008c) 1.2 Työn tavoitteet ja rajaus Tämän työn päätavoite on kuvata väylävirastojen hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessit ja selvittää, onko väylävirastoille löydettävissä Sampojärjestelmään yhtenäiset toimintamallit näille prosesseille sekä määrittää virastoille yhteinen sanasto, joka sujuvoittaa kommunikointia työpajoissa ja helpottaa järjestelmän käyttöönottoa. Tämän pohjaksi selvitetään väylävirastojen nykyisten prosessien toimintamallit ja niiden ongelmat. Prosessien ku-
Väylävirastojen hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessien sovittaminen toiminnanohjausjärjestelmään JOHDANTO 15 vaaminen on yksi osa toiminnanohjausjärjestelmän käyttöönottoprojektia. Prosessien kuvaamisen yhteydessä testataan, soveltuvatko valtiohallinnon kokonaisarkkitehtuurin kuvauspohjat tällaiseen tarkoitukseen. Lisäksi työn tavoitteena on löytää väylävirastojen toiminnanohjausjärjestelmän toteutus- ja käyttöönottoprojektin läpiviemiseen soveltuva käyttöönottoprosessimalli. Työssä selvitetään, löytyykö kirjallisuudesta julkiselle sektorille suunnattuja käyttöönottoprosessimalleja, ja eroavatko ne yksityissektorin käyttämistä malleista. Teoriaosassa, kappaleissa 3 5, tarkastellaan toiminnanohjausjärjestelmäteoriaa ja eri käyttöönottoprosessimalleja toiminnanohjausjärjestelmän käyttöönotto-projektille. Käyttöönottoprosessimalleja rajaudutaan tarkastelemaan vain tilaajaorganisaation näkökulmasta. Lisäksi teoriaosassa tarkastellaan prosessi-käsitettä ja prosessin kuvaamista. Valtiohallinnon kokonaisarkkitehtuurista rajaudutaan tarkastelemaan tarkemmin vain prosessikuvausta ja toimintamallia. Empiriaosuudessa sovelletaan teoriassa esitettyä toiminnanohjausjärjestelmän käyttöönottoprosessia väylävirastojen Sampo-hankkeen toiminnanohjaus-järjestelmän toteutus- ja käyttöönottoprojektiin. Työssä kuvataan projektin kulku valitun mallin mukaisesti syventyen projektin määrittely ja räätälöinti -vaiheen (kuvassa 2 sinisellä) prosessien kuvaamiseen. Projektin valmisteluvaihe oli suoritettu ennen tämän työn aloittamista. Väylävirastojen projektiin kuuluu lisäksi tekninen kehittäminen eli realisointi, lopullinen valmistelu ja järjestelmän käyttöönotto. Projektin valmistelu Määrittely ja räätälöinti Realisointi Lopullinen valmistelu Julkaiseminen ja tuki Kuva 2 Diplomityön rajautuminen määrittely ja räätälöinti -vaiheeseen. Empiriassa rajaudutaan käsittelemään vain prosessien etenemistä järjestelmässä. Työ ei sisällä järjestelmän ulkopuolelle jääviä tehtäviä eikä syksyyn ajoittuvia täydentäviä määrittelyitä. Lisäksi työssä kuvataan vain hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessit, ei kaikkia Sampo-järjestelmään tulevia prosesseja. 1.3 Tutkimuksen toteutus ja raportin rakenne Työn toteutus aloitettiin projektiin tutustumalla. Tämän jälkeen työlle määritettiin tavoitteet. Seuraavaksi tutustuttiin kirjallisuudessa esitettävään toiminnanohjausjärjestelmäteoriaan, toiminnanohjausjärjestelmien käyttöönottoprosessiteoriaan ja prosessien kuvaamisteoriaan. Kirjallisuuden avulla luotiin käsitys toiminnanohjausjärjestelmistä ja niiden käyttöönottoprosesseista. Kirjallisuuden avulla selvitettiin, millaisia erityispiirteitä toiminnanohjausjärjestelmissä ja niiden käyttöönotossa on julkisella sektorilla. Lisäksi kirjallisuuden avulla tutustuttiin prosesseihin ja niiden kuvaamiseen. Työn toteuttamiseen käytettiin kvalitatiivista tutkimusmenetelmään. Teoriaa hyödynnettiin empirian rakentamisessa sekä vertailtiin sitä empirian ratkai-
16 Väylävirastojen hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessien sovittaminen toiminnanohjausjärjestelmään JOHDANTO suihin. Empiriassa hyödynnettiin olemassa olevaa aineistoa sekä virastojen toteutusprojektin työpajoissa syntynyttä aineistoa. Työn lopuksi pohdittiin millaisia toiminnan muutoksia ja vaikutuksia Sampo-järjestelmä tuo väylävirastoihin sekä annettiin suosituksia jatkotoimenpiteiksi. Työ sisältää kirjallisuusosuuden sekä empiriaosuuden. Kuvassa 3 on kuvattuna työn rakenne syöte/tulos -kaaviona.
Väylävirastojen hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessien sovittaminen toiminnanohjausjärjestelmään JOHDANTO 17 Syöte Väylävirastojen toiminnanohjaushankkeen historia. Luku 1: Johdanto Tulos Työn tausta, rajaus ja tavoitteet. Perustietoja väylävirastoista. Valtiohallinnon uudistamishankkeet. Luku 2: Väylävirastot Väylävirastot tiivistetysti esiteltynä. Uudistamishankkeessa esitetyt virastot. Toiminnanohjausjärjestelmiin liittyvät teoriat. Toiminnanohjausjärjestelmät julkisella sektorilla. Luku 3: Toiminnanohjausjärjestelmä Toiminnanohjausjärjestelmäteoria tiivistetysti esiteltynä. Toiminnanohjausjärjestelmät julkisella sektorilla tiivistetysti. Toiminnanohjausjärjestelmän käyttöönottoprosessiin liittyvät teoriat Luku 4: Toiminnanohjausjärjestelmän käyttöönottoprosessi Neljä käyttöönottoprosessimallia ja käyttöönottoprosessi julkisella sektorilla. Prosessiin ja sen kuvaamiseen liittyvät teoriat. Valtiohallinnon kokonaisarkkitehtuuri. Luku 5: Prosessi ja sen kuvaaminen Prosessi ja yleisimmät kuvaustavat. Valtiohallinnon kokonaisarkkitehtuurin toimintaarkkitehtuurin prosessikuvaus ja toimintamalli. Viiden askelman käyttöönottoprosessimalli ja SAPin tiekarttamallin lopputulokset. Toteutus- ja käyttöönottoprojektin materiaali. Luku 6: Toiminnanohjausjärjestelmän toteutus- ja käyttöönottoprojekti Toiminnanohjausjärjestelmän toteutus- ja käyttöönottoprojekti kuvattuna viiden askelman käyttöönottoprosessimallin mukaisesti. Prosessien nykytilatiedot. Prosessien työpajat. Valtiohallinnon kokonaisarkkitehtuurin kuvauspohjat. Luku 7: Hankkeen hallinta- ja hankesalkun hallintaprosessien kuvaukset Hankkeen hallinta- ja hankesalkun hallintaprosessin nykytilan analysointi, tavoitetilan prosessikuvaus ja toimintamallit kokonaisarkkitehtuurin mukaisesti kuvattuna sekä järjestelmäsovitus. Sanasto ja käsitteiden riippuvuus. Toiminnan nykytila ja tavoitetila. Luku 8: Järjestelmän tuomat toiminnan muutokset ja vaikutukset Toiminnanohjausjärjestelmän tuomat toiminnan muutokset. Järjestelmän tuomat vaikutukset prosesseille, henkilöstölle sekä sidosryhmille ja asiakkaille. Teoreettiset ja empiriset tulokset. Toteutus- ja käyttöönottoprojektiin vaikuttavat sisäiset ja ulkoiset tekijät. Luku 9: Johtopäätökset ja jatkotoimenpidesuositukset Johtopäätökset työstä. Jatkotoimenpidesuositukset väylävirastoille. Työn tavoitteet ja kappaleiden tulokset. Luku 10: Yhteenveto Yhteenveto työstä. Kuva 3 Diplomityön rakenne.
18 Väylävirastojen hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessien sovittaminen toiminnanohjausjärjestelmään VÄYLÄVIRASTOT 2 VÄYLÄVIRASTOT Sampo-hankkeessa ja tässä työssä Tiehallinnosta ja Ratahallintokeskuksesta käytetään yhteistä nimitystä väylävirastot. Ne toimivat liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalalla. Tiehallinto vastaa tiestöstä ja sen liikennöitävyydestä. Ratahallintokeskus vastaa rataverkosta ja rautatieliikenteestä. (Tiehallinto a; Ratahallintokeskus) Tiehallinnossa työskentelee noin 950 ja Ratahallintokeskuksessa noin 100 henkilöä. Tiehallinnon vastuulla on 78 000 kilometriä maantietä. Ratahallintokeskuksen huolehtiman rataverkon pituus on 5 794 kilometriä. Taulukossa 1 on kuvattu väylävirastojen toiminta toiminnanohjauksen kannalta merkittävien tunnuslukujen kautta. (Tiehallinto a; Ratahallintokeskus) Taulukko 1 Väylävirastojen toiminta tunnusluvuin. (Tiehallinto & Ratahallintokeskus 2007a, 3) Tuote Tiehallinto 1 000 euroa Tilausten lukumäärä Ratahallintokeskus Tilausten 1 000 euroa lukumäärä Menot Hallinto 67 317 451 12 587 194 T&K ja kehittämisohjelma 5 686 407 3 509 139 Suunnittelu 24 627 954 4 993 172 Liikenteen hallinta 14 081 246 39 016 128 Kiinteistötoimi 2 295 200 6 199 71 Hoito ja käyttö 204 558 380 108 088 111 Ylläpito ja korvausinvestoinnit 222 819 1 363 203 777 864 Laajennus-, uus- ja kehittämisinvestoinnit 281 805 874 69 641 290 Yhteensä 823 188 4 875 447 810 1 969 Tulot Kiinteistötoimi 2 819 205 9 352 1 000 Ratamaksu 44 046 1 Maksullinen toiminta ja muut tulot 2 680 15 896 7 873 55 Ulkopuolisten rahoitusosuudet 15 953 125 Yhteensä 21 452 16 226 61 271 1 056 Tiehallinto toimii matriisiorganisaationa (kuva 4). Virasto muodostuu pääkonttorista ja yhdestätoista tulosyksiköstä. Pääkonttorin vastuulla on strateginen ohjaus ja tulosohjaus sekä prosessien kehittäminen. Tiepiirit vastaavat tienpidosta ja alueyhteistyöstä. Asiantuntijapalvelut tukee pääkonttoria ja tulosyksiköitä. Liikennekeskus keskittyy liikenteen hallinnan peruspalveluiden tuottamiseen. Pääkonttori, asiantuntijapalvelut ja liikennekeskus muodostavat keskushallinnon. Prosessinomistajat vastaavat yhteisten toimintatapojen kehittämisestä ja prosessien suorituskyvyn parantamisesta sekä toiminnan yhtenäisyydestä. Tiehallinnon ydinprosessit ovat hankinta, suunnittelu ja asiakaspalvelut. Tukiprosesseja ovat ohjaus, asiakkuus, talous, henkilöstö ja tieto. Tiehallinnon keskushallinnon muodostavat pääkonttori, asiantuntijapalvelut ja liikennekeskus. Lisäksi isoille projekteille perustetaan omat projektiorganisaatiot. (Tiehallinto a)
Väylävirastojen hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessien sovittaminen toiminnanohjausjärjestelmään VÄYLÄVIRASTOT 19 Johtokunta Pääjohtaja Pääkonttori Suunnittelu Hankinta Asiakaspalvelut Ohjaus Asiakkuus Talous Henkilöstö Tieto Tiepiirit: Uusimaa Turku Kaakkois-Suomi Häme Savo-Karjala Keski-Suomi Vaasa Oulu Lappi Asiantuntijapalvelut Liikennekeskus Kuva 4 Tiehallinnon matriisiorganisaatio. (Tiehallinto a) Ratahallintokeskusta johtaa ylijohtaja apunaan johtoryhmä. Esikunta toimii ylijohtajan alaisuudessa. Virastolla on neljä osastoa: liikennejärjestelmä, investointi, rataverkko ja hallinto (kuva 5). Osastojen toiminta on jaettu kuvan 5 mukaisesti yksiköihin. (Ratahallintokeskus) JOHTOKUNTA Esikunta Ylijohtaja Liikennejärjestelmäosasto Kehittämisyksikkö Liikenteenhallintayksikkö Liikennekeskus Investointiosasto Rakennuttamisyksikkö Turvalaite- ja sähköyksikkö Suunnitteluyksikkö Hankintayksikkö Rataverkko-osasto Kunnossapitoyksikkö Ratatietoyksikkö Tekninen yksikkö Ympäristöyksikkö Hallinto-osasto Asiakirjahallintoyksikkö Henkilöstö- ja virastopalveluyksikkö Taloushallintoyksikkö Tietohallintoyksikkö Kuva 5 Ratahallintokeskuksen organisaatio. (Ratahallintokeskus)
20 Väylävirastojen hankkeen ja hankesalkun hallintaprosessien sovittaminen toiminnanohjausjärjestelmään VÄYLÄVIRASTOT Laki Tiehallinnosta (Finlex, 568/2000) määrittelee seuraavaa: "Tiehallinto vastaa yleisten teiden tienpidosta. Sen tehtävänä on hallinnoida, ylläpitää ja kehittää koko maassa yleisiä teitä ja niiden liikenneoloja sekä tieliikenteen palveluja osana liikennejärjestelmää. Tiehallinnon tehtävänä on osana tienpidon kokonaisuutta edistää tienpidon toimenpitein tasapainoista aluekehitystä. Päätieverkon ohella on pidettävä huolta alemmanasteisen tieverkon riittävästä laajuudesta ja kunnosta. Tiehallinnon on osaltaan huolehdittava tieliikennejärjestelmän tutkimus-, kehittämis- ja asiantuntijatehtävistä. Tiehallinto hankkii tienpitoon liittyvät tuotannolliset palvelut ja tuotteet ulkopuolisilta." Ratahallintokeskuksesta annetussa laissa (Finlex, 1095/2005) on säädetty virastolle seuraavat tehtävät: 1) "huolehtia valtion rataverkon ylläpitämisestä, rakentamisesta ja kehittämisestä valtion talousarviossa osoitettujen määrärahojen ja muun rahoituksen sallimassa laajuudessa; 2) valmistella rautatieliikennettä koskevia liikennepoliittisia esityksiä; 3) valmistella laajat valtion rautatierakentamista koskevat suunnitelmat ja huolehtia niiden valmisteluun liittyvästä yhteistyöstä eri viranomaisten ja sidosryhmien kesken; 4) huolehtia rautatielaissa (555/2006) sille säädetyistä tehtävistä; 5) huolehtia valtion rataverkon turvallisuudesta; 6) huolehtia hallinnassaan olevasta valtion kiinteistövarallisuudesta; 7) seurata ja edistää rautatiejärjestelmän kehitystä sekä osallistuu toimialansa kansainväliseen yhteistyöhön; 8) hoitaa muut sille säädetyt tehtävät sekä ne rautatiejärjestelmää koskevat tehtävät ja toimeksiannot, jotka liikenne- ja viestintäministeriö sille erikseen antaa." Tulevaisuudessa Tiehallinto, Ratahallintokeskus ja Merenkulkulaitos saattavat toimia yhtenä väylävirastona. Ensimmäisessä selvityksessä vuonna 2006 todettiin, että väylävirastojen yhdistäminen vahvistaisi kokonaisvaltaista liikenne-politiikkaa, parantaisi väylänpidon tehokkuutta ja kohentaisi hallinnon tuottavuutta (Liikenne- ja viestintäministeriö 2006, 3). Maaliskuussa 2008 antamassaan vuosien 2009 2012 kehyksessä valtiovarainministeriö linjaa, että tuottavuusohjelman toteuttamiseksi Tiehallinnon, Ratahallintokeskuksen ja Merenkulkulaitoksen tehtäviä kootaan perustettavaan väylävirastoon (Valtiovarainministeriö 2008a, 10). Tiehallintoa koskettaa myös aluehallinnon uudistamishanke, missä ehdotetaan valtion aluehallinnon kokoamista kahteen virastoon. Tiehallinnon tiepiirit kuuluvat ehdotuksessa elinkeino-, liikenne- ja luonnonvarakeskukseen, joka vastaisi valtiohallinnon toimeenpano- ja kehittämistehtävistä alueilla. Toinen ehdotuksessa ollut virasto olisi aluehallintovirasto, joka vastaisi lainsäädännön toimeenpanosta, toimeenpanon ohjauksesta sekä lainsäädännön toteutumisen valvonnasta. (Valtiovarainministeriö 2008b)