Eduskunnan sivistysvaliokunnalle Kuulemistilaisuus 19.11.2015 Mannerheimin Lastensuojeluliiton lausunto Hallituksen esitys (HE 80/2015) laeiksi varhaiskasvatuslain sekä lasten kotihoidon ja yksityisen hoidon tuesta annetun lain muuttamisesta - Mannerheimin Lastensuojeluliitto (MLL) ei kannata lapsen varhaiskasvatusoikeuden rajaamista. - MLL ei myöskään kannata varhaiskasvatusoikeuden rajaamiseen liittyvää yksityisen hoidon tuen rajaamista. Varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen heikentää varhaista tukea MLL pitää varhaiskasvatukseen kohdistettavia leikkauksia vahingollisina ja lyhytnäköisinä. Uusi varhaiskasvatuslaki tuli voimaan 1.8.2015. Lailla muutettiin merkittävästi päivähoitolakia. Sen jälkeen hallitus päätti 22.10.2015 päivähoitoasetuksen muutoksesta, jolla päiväkotien henkilöstön määrää suhteessa lasten määrään vähennetään ja ryhmäkokoja suurennetaan ja nyt hallitus esittää subjektiivisen varhaiskasvatusoikeuden (päivähoito-oikeus) rajaamista. Varhaiskasvatusoikeuden rajauksen ja siihen liittyvän yksityisen hoidon rajaamisen perusteena ovat hallitusohjelmaan sisältyvät julkisen talouden sopeutustoimet. Lapsen kokonaisvaltaisen hyvinvoinnin ja oikeuksien toteutumisen näkökulma on jäänyt sivuun. Lapsivaikutusten ohella myös pitkäaikaiset taloudelliset vaikutukset on esityksestä päätettäessä sivuutettu, sillä varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen ja ryhmäkokojen suurentaminen heikentävät varhaista tukea ja siten lisäävät korjaavien palvelujen tarvetta ja kustannuksia. Myös tasa-arvovaikutukset on esityksestä päätettäessä sivuutettu, koska esitetty muutos heikentää erityisesti naisten työllistymistä ja työllisyyttä. Varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen, kasvattajien määrän vähentäminen ja ryhmäkokojen suurentaminen ovat ristiriidassa peruspalvelujen, ehkäisevän työn ja varhaisen tuen vahvistamisen tavoitteen kanssa. Lapsi- ja perhepalvelujen muutosohjelma on yksi hallituksen kärkihankkeista. Tavoitteena on vahvistaa peruspalveluja ja siirtää painopistettä ehkäiseviin ja varhaisen tuen palveluihin. Ohjelmassa luvataan, että lapsen etu ja vanhemmuuden tuki ovat muutoksessa ensisijaisia. Euroopan komission varhaiskasvatusta koskevassa tiedonannossa (17.2.2011) korostetaan varhaiskasvatuksen merkitystä elinikäisen oppimisen perustana ja yhteiskunnalle taloudellisesti kestävänä investointina. Varhaiskasvatuksella voidaan pienentää muun muassa koulunkäynnin keskeyttämisriskiä ja sillä on vaikutuksia, joita ei ole mahdollista saada aikaan myöhemmin toteutettavilla toimenpiteillä. 1
EU:n komissio on antanut jäsenmaille lapsia koskevan suosituksen Investoidaan lapsiin murretaan huono-osaisuuden kierre (20.2.2013). Komission suosituksen mukaan onnistuneimmiksi strategioiksi lasten huono-osaisuuteen puuttumisessa ovat osoittautuneet ne, joiden perustana on kaikkien lasten hyvinvoinnin parantaminen kun samalla otetaan huomioon erityisen heikossa tilanteessa olevat lapset. Tässä universaalilla, kaikille lapsille suunnatulla kasvatusjärjestelmällä on tärkeä tehtävänsä ja tästä syystä kaikilla lapsilla tulee olla oikeus osallistua varhaiskasvatukseen vanhempien työmarkkina-asemasta riippumatta. Kansainvälisten tutkimusten mukaan varhaiskasvatukseen investointi on julkiselle taloudelle hyvin tuottavaa. Esimerkiksi talousnobelisti James Heckmanin mukaan varhaiskasvatus on erittäin tuottava investointi julkiselle taloudelle. Suomi käyttää jo nyt OECD-maita keskimääräistä vähemmän resursseja varhaiskasvatukseen ja varhaiskasvatukseen osallistuu meillä muita OECD-maita selvästi vähemmän lapsia. Suomessa varhaiskasvatukseen osallistui 63 prosenttia 1-6-vuotiaista lapsista vuonna 2013. Suomessa 1-5-vuotiaista lapsista noin 60 prosenttia osallistuu varhaiskasvatukseen, kun Ruotsissa vastaava osuus on noin 87 prosenttia, Norjassa noin 90 prosenttia ja Tanskassa noin 94 prosenttia. Norjassa ja Tanskassa ei ole tehty rajauksia lapsen kokoaikaiseen varhaiskasvatusoikeuteen ja Ruotsissa kaikille 3 vuotta täyttäneille tarjotaan 15 tuntia maksutonta varhaiskasvatusta. Varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen ongelmallista ihmisoikeus- ja perusoikeusnäkökulmasta YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen 3 artiklan 1 kappaleen mukaisesti lapsia koskevissa toimissa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Lapsen edun käsitteellä on tarkoitus varmistaa lapsen oikeuksien toteutuminen ja lapsen kokonaisvaltainen kehitys. Lapsivaikutusten arviointi on väline lapsen edun selvittämiseen. Arvioinnissa lähtökohtana ovat lapsen oikeuksien sopimuksessa turvatut oikeudet. Kokoaikaisen varhaiskasvatuksen rajaaminen heikentää mahdollisuuksia ottaa joustavasti huomioon lapsen yksilölliset tuen tarpeet ja perheen tilanne. Siirtymistä nykyistä joustamattomampaan malliin varhaiskasvatuksen järjestämisessä ei voida pitää lapsen edun mukaisena ratkaisuna. Varhaiskasvatuspalvelut on perusteltua järjestää siten, että lapsen yksilölliset tarpeet ja perheen tilanne on mahdollista huomioida parhaalla mahdollisella tavalla. Joustavuus ei tarkoita sitä, että kaikki lapset olisivat kokoaikaisessa varhaiskasvatuksessa, vaan sitä, että varhaiskasvatuspalvelut vastaavat kunkin lapsen hyvinvoinnin ja kasvun tukemisen tarpeisiin. Lapsen oikeuksien sopimuksen yleisperiaatteet tulee ottaa huomioon kaikissa lapsia koskevassa päätöksenteossa. Lapsen edun ensisijaisuuden lisäksi yleisperiaatteita ovat lapsen oikeus syrjimättömyyteen (2 artikla), lapsen oikeus elämään, henkiinjäämiseen ja kehittymiseen (6 artikla) sekä lapsen näkemysten kunnioittaminen (12 artikla). Varhaiskasvatuksella on myös tärkeä tehtävä tukea lapsen koulutuksellisten oikeuksien (28-29 artiklat) toteutumista, elinikäistä oppimista ja kouluvalmiuksien kehittymistä. Varhaiskasvatuksella toteutetaan lapsen oikeutta virkistystoimintaan, leikkiin ja kulttuuriin (31 artikla). 2
Hallituksen esitystä tulee arvioida myös perusoikeuksien toteutumisen näkökulmasta. Varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen on ongelmallista lasten yhdenvertaisuuden toteutumisen kannalta (perustuslain 6 ). Perustuslain 6 :n 3 momentissa nimenomaisesti todetaan, että lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä. Varhaiskasvatuksella on tärkeä tehtävä perheiden ja vanhemmuuden tuessa. Varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen heikentää perustuslain 19 :n 3 momentissa säädettyä perheiden tukea turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu. Rajaaminen heikentää myös perustuslain 16 :n 2 momentissa turvattua oikeutta saada erityisten tarpeidensa mukaista opetusta. Laadukas varhaiskasvatus tukee lapsen kehitystä, oppimista ja hyvinvointia sekä ehkäisee syrjäytymistä. Varhaiskasvatuksella on suuri merkitys lapsen vertaissuhteiden muodostumiselle ja ylläpitämiselle sekä sosiaalisten taitojen kehittymiselle. Varhaiskasvatus tukee maahanmuuttajataustaisten lasten kotoutumista. Valtiontalouden tarkastusvirasto on tuoreessa raportissaan kiinnittänyt huomiota maahanmuuttajataustaisten lasten riittävän tuen varmistamiseen opetuksessa. Lähtökohtana on, että vanhemmilla tai muilla huoltajilla on ensisijainen vastuu lapsen kasvatuksesta ja kehityksestä (lapsen oikeuksien sopimuksen 18 artiklan 1 kappale). 18 artiklan 2 kappaleen mukaisesti julkisen vallan tulee antaa vanhemmille ja muille lapsen huoltajille apua heidän hoitaessaan kasvatustehtäväänsä. Varhaiskasvatus on pienten lasten osalta tuen antamisessa keskeisessä roolissa. 18 artiklan 3 momentissa todetaan, että sopimusvaltion tulee ryhtyä kaikkiin asianmukaisiin toimiin taatakseen, että työssäkäyvien vanhempien lapsilla on oikeus hyödyntää lastenhoitopalveluita. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että varhaiskasvatus rajattaisiin vain työssäkäyvien vanhempien lapsille, sillä sopimusta on tulkittava kokonaisuutena. Lisäksi sopimus turvaa lapsen oikeuksien minimitason, josta on nimenomainen säännös 41 artiklassa. Varhaiskasvatuksella toteutetaan useita keskeisiä lapsen oikeuksia, kuten lapsen oikeutta kehitykseen, lapsen koulutuksellisia oikeuksia, lapsen oikeutta lepoon, virkistystoimintaan, leikkiin ja kulttuuriin sekä tuetaan vanhempia kasvatustehtävässä. Varhaiskasvatuksella on tärkeä rooli lasten yhdenvertaisuuden ja syrjimättömyyden edistämisessä. Varhaiskasvatusoikeuden rajaamisessa varhaiskasvatusta tarkastellaan kapeasti työn ja perheen yhteensovittamisen näkökulmasta, kun laajempi varhaiskasvatusoikeus sidotaan lapsen vanhempien tai muiden huoltajien työmarkkina-asemaan. YK:n lapsen oikeuksien komitea on viimeisimmissä Suomea koskevissa päätelmissään (2011, kohdat 55-56) kehottanut Suomea valmistelemaan uuden varhaiskasvatusta koskevan yleislain, jossa vahvistetaan lapsen oikeuksien näkökulmaa ottaen huomioon komitean yleiskommentti (nro 7 vuodelta 2005), joka koskee lapsen oikeuksien toteuttamista varhaislapsuudessa sekä Euroopan komission tiedonanto varhaiskasvatuksesta. Komitea suosittelee, että varhaiskasvatuksen kattavuutta ja laatua parannetaan muun muassa lisäämällä henkilökunnan määrää, rajoittamalla päiväkotien ryhmäkokoja ja turvaamalla hoitosuhteiden jatkuvuus nykyistä paremmin. Varhaiskasvatukseen kohdistettavat leikkaukset ovat ristiriidassa lapsen oikeuksien komitean suositusten kanssa. 3
Varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen lisää eriarvoisuutta MLL korostaa lapsen oikeutta varhaiskasvatukseen heidän tai heidän huoltajiensa ominaisuuksista ja elämäntilanteesta riippumatta. Rajaaminen heikentää lasten yhdenvertaisia mahdollisuuksia varhaiskasvatukseen ja koulutuksellisen tasa-arvon toteuttamista. Varhaiskasvatusoikeuden rajaamisen myötä osa-aikaista laajempaa varhaiskasvatuksesta (enemmän kuin 20 tuntia viikossa) hyötyviä lapsia jäisi sen ulkopuolelle. Rajaaminen heikentäisi mahdollisuuksia vastata lapsen yksilöllisten tuen tarpeisiin. Varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen on ristiriidassa laissa määriteltyjen varhaiskasvatuksen keskeisten tavoitteiden kanssa. Rajaaminen heikentää varhaiskasvatuksen mahdollisuuksia edistää lasten kokonaisvaltaista kasvua, kehitystä, terveyttä, hyvinvointia ja oppimisen edellytyksiä. Kuten hallituksen esityksen lapsivaikutusten arvioinnista todetaan, lapset eivät jatkossa olisi yhdenvertaisessa asemassa varhaiskasvatuksen laajuuden suhteen. Rajaus tuo perheille kynnyksen hakea lapselle kokopäiväistä paikkaa, vaikka lapsi hyötyisi osa-aikaista laajemmasta varhaiskasvatuksesta. Muutos lisäisi lasten keskinäistä eriarvoisuutta ja kärsijöinä olisivat erityisesti heikommassa asemassa olevat lapset, kuten työttömien vanhempien ja maahanmuuttajataustaisten vanhempien lapset. Heikossa asemassa olevilla vanhemmilla ei käytännössä usein olisi tietoa ja/tai voimavaroja hakea lapselleen laajempaa varhaiskasvatusoikeutta. Lapsen oikeuksien komitea korostaa, että sopimuksen 2 artiklan mukainen syrjintäkielto ei ole vain passiivinen velvollisuus, joka kieltää kaikenlaisen syrjinnän, vaan se edellyttää valtiolta myös ennakoivia toimenpiteitä sen takaamiseksi, että kaikilla lapsilla on todellisuudessa yhtäläiset mahdollisuudet oikeuksien toteutumiseen. Tämä edellyttää aktiivisia toimia sellaisten tilanteiden korjaamiseksi, joissa esiintyy eriarvoisuutta (lapsen oikeuksien komitean yleiskommentti nro 14, kohta 41). Laadukkailla varhaiskasvatuspalveluilla on keskeinen merkitys lasten yhdenvertaisuuden edistäjänä ja kasvuympäristöstä johtuvien erojen tasoittajana. Erityisesti on huolehdittava niiden lasten kehityksellisistä tarpeista, joilla suojaavia tekijöitä on vähemmän. Tehokkainta olisi turvata kaikille lapsille joustavalla tavalla varhaiskasvatus, jossa on riittävä määrä pedagogisesti koulutettua henkilökuntaa. Jorma Sipilä ja Eva Österbacka laativat vuonna 2013 valtiovarainministeriölle selvityksen lasten ja perheiden palveluista. Selvityksessään (Enemmän ongelmien ehkäisyä, vähemmän korjailua?) he korostavat varhaiskasvatuksen merkitystä lasten kouluvalmiuksien tukemisessa. Sipilä ja Österbacka vaativat, että Suomessakin on aika huomioida kansainvälinen tutkimus, joka yksiselitteisesti korostaa varhaiskasvatuksen merkitystä lapsille ja erityisesti heikommassa asemassa oleville lapsille. 4
Ryhmäkoot kasvavat entisestään ja ryhmädynamiikka kärsii Hallitus päätti 22.10.2015 päivähoitoasetuksen muutoksesta, joka vähentää kasvattajien määrää (kasvattajien ja lasten suhdeluku 1/7 muutettiin 1/8:ksi kolme vuotta täyttäneiden lasten osalta). Muutos suurentaa päiväkotien ryhmäkokoja. Yli 3-vuotiaiden ryhmässä saa jatkossa olla 21 lapsen sijasta 24 lasta. Jos päiväkotiryhmässä on osa-aikaisessa varhaiskasvatuksessa olevia lapsia, ryhmäkoko voi olla vielä tätä paljon suurempi. Varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen suurentaa päiväkotien ryhmäkokoja entisestään, kun osapäivätoiminnassa olevien lasten määrää kasvaa. Osa-aikaisessa varhaiskasvatuksessa henkilöstömitoitus on huomattavasti pienempi kuin kokoaikaisessa varhaiskasvatuksessa. Päivähoitoasetuksen mukaan hoito- ja kasvatustehtävissä tulee olla vähintään yksi henkilö 13 osapäivähoidossa olevaa kolme vuotta täyttänyttä lasta kohden. Näin ollen päiväkotiryhmässä, jossa on vain osa-aikaisia lapsia, voi olla peräti 39 lasta. MLL ei pidä perusteltuna osa-aikaisen varhaiskasvatuksen vähäisempää henkilöstömitoitusta, koska riittävä henkilöstön määrä ja riittävän pieni ryhmäkoko ovat keskeisiä varhaiskasvatuksen laatutekijöitä. Suuremmassa ryhmässä kullekin lapselle on vähemmän aikaa. Lasten määrän kasvu lisää merkittävästi lasten vuorovaikutussuhteiden määrää ryhmässä. Ryhmäkoon suurentaminen vähentää mahdollisuuksia jokaisen lapsen yksilölliseen ja lapsiryhmän tarpeiden mukaiseen kohtaamiseen, huomioimiseen, havainnoimiseen sekä lapsen kehityksen ja oppimisen tukemiseen. Varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen johtaa käytännössä jatkuviin muutoksiin lapsiryhmissä, mikä on lapsen kehityksen kannalta huonoa. Vanhemmat saisivat esityksen mukaan valita joko osapäiväisen tai osaviikkoisen varhaiskasvatuksen. Jatkuvat muutokset lasten vertaisryhmässä altistavat lapsia stressille ja vaikuttavat lasten välisiin suhteisiin. Rajaaminen heikentää lapsen vertaissuhteita. Byrokratia lisääntyy Varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen lisäisi myös byrokratiaa ja kuntien hallinnollisia kustannuksia, vaikka hallituksen tarkoituksena on karsia byrokratiaa. Esitetty muutos loisi vaikeasti hahmotettavan ja byrokraattisen kolmiportaisen varhaiskasvatusoikeuden. Sääntelyn mukaan lapsella olisi oikeus osa-aikaiseen varhaiskasvatukseen (20 tuntia viikossa), osa-aikaista laajempaan varhaiskasvatukseen tai kokopäiväiseen varhaiskasvatukseen. Varhaiskasvatusoikeuden laajuuden arviointi sitoisi varhaiskasvatushenkilökuntaa ja erityisesti lastentarhanopettajia hallinnolliseen työhön, mikä olisi pois lasten kanssa työskentelystä. Lapset eivät olisi yhdenvertaisessa asemassa, kun kuntien käytännöt myöntää osa-aikaista laajempaa varhaiskasvatusta vaihtelisivat. Lapset joutuisivat siten eriarvoiseen asemaan asuinpaikan mukaan. On jo nähtävissä, että ryhmäkokoa koskevan hallituksen tekemän asetusmuutoksen toimeenpanossa tulee olemaan kuntakohtaisia eroja. Kuntakohtaiset erot tulisivat varhaiskasvatusoikeuden rajaamisen myötä entisestään kasvamaan. 5
Lapsen vanhemmat ovat parhaita asiantuntijoita arvioimaan lapsen varhaiskasvatuksen tarvetta. Vanhempia voidaan tukea tässä palveluohjauksella. Myös toiminnasta perittävät maksut ohjaavat tarkoituksenmukaista varhaiskasvatuspalvelujen käyttöä. Varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen heikentää työllisyyttä Varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen heikentää vanhempien työllistymistä. Nykyistä joustamattomammat varhaiskasvatuspalvelut nostavat työllistymiskynnystä. Rajaamisen myötä vanhempien ja erityisesti äitien työllisyysaste uhkaa laskea. Työmarkkinoiden muutos on lisännyt työsuhteiden epävakautta. On entistä tärkeämpää, että varhaiskasvatuspalvelut vastaavat joustavasti perheiden tarpeisiin. Varhaiskasvatusalan henkilöstöstä yli 90 prosenttia on naisia ja alalla on matala palkkaus. Varhaiskasvatusoikeuden rajaamisella on lapsiin kohdistuvien kielteisten vaikutusten lisäksi myös naisten työllisyyttä heikentävä vaikutus. Vanhemmat saisivat esityksen mukaan valita joko osapäiväisen tai osaviikkoisen varhaiskasvatuksen. Palvelujen tuottajilla on vaikeuksia tehdä kokoaikaisia työsopimuksia, jos varhaiskasvatusoikeutta rajataan esitetyllä tavalla. Helsingissä 18.11.2015 Mannerheimin Lastensuojeluliitto ry Milla Kalliomaa vt. pääsihteeri Esa Iivonen johtava asiantuntija 6