Itsehallinto. Nordisk konferens Kari Prättälä

Transkriptio

1 Itsehallinto Nordisk konferens Kari Prättälä

2 Itsehallinnon tulevaisuus? Kuntien itsehallinto tarkoittaa kunnan asukkaiden mahdollisuus tehdä paikallisia valintoja. Voiko itsehallinto toteutua (Suomessa), jos - yhä suurempi osa kunnan tehtävistä siirtyy kunnanvaltuuston päätösvallan piiristä kuntien yhteistoimintaorganisaatioille? - kuntien tehtävistä säädetään yhä yksityiskohtaisemmin (kuntalaisten oikeudet palveluihin ym.)? - kuntia ohjataan uusilla kannustavilla välineillä (hankkeet, informaatio-ohjaus)? - lainsäädännössä annetaan lupauksia, joita kunnalla ei ole taloudellisia edellytyksiä toteuttaa? - luottamushenkilöiden työn ja poliittisen johtamisen edellytyksiä ei paranneta? - kuntien toimintaa valvovat yhä useammat valvontaviranomaiset, joiden toimivallat menevät päällekkäin?

3 Kunnan itsehallinto perustuslaki ja käytäntö 1. DEMOKRATIA Valtuusto ylin päättävä elin 2. TALOUS Verotusoikeus 3. SUHDE VALTIOON ohjaus perustuu lakiin 4. HYVINVOINTI JA PALVELUT Tehtävät lailla Kuntarakenne ei ole perustuslain suojaama! 5. ELINVOIMA Yleinen toimiala Kunnan tehtävät säädetään lailla, mutta voidaan ottaa myös pois lailla 3

4 Luottamus kuntiin - itsehallinnon perustan on oltava kunnossa Kuntarakenne ja palvelurakenne Selkeät, vahvat rakenteet vähentävät tarvetta toiminnan sääntelyyn ja luovat pohjaa kunnan elinvoimalle ja kyvylle vastata palveluista. Demokratia Vahvaa edustuksellinen demokratiaa että hyvät suorat vaikuttamismahdollisuudet. Demokratian täytyy näkyä myös kunnan johtamisjärjestelmässä. Päätöksentekokyky. Valtion ohjaus ja valvonta Kuntien tehtävät lailla. Kuntalaki peruslakina kunnilla riittävä vapaus päättää miten tehtävät hoidetaan. Valvonta ensisijaisesti laillisuusvalvontaa. Vahva oma talous Kuntien rahoitus perustuu verotuloihin, valtionosuuteen ja maksuihin. Valtio turvaa kunnille on riittävät voimavarat huolehtia niille säädetyistä tehtävistä (rahoitusperisaate).

5 Mikä Suomessa on erilaista? Kunnallishallinnossa on vain yksi taso: peruskunnat Demokraattisesti valittu aluetason kunnallishallinto puuttuu aluetaso= eri hallinnonalojen kuntayhtymät Julkinen sosiaali- ja terveydenhuolto on kokonaan kuntien vastuulla. Erikoissairaanhoidosta vastaavat kuntien yhteistoimintaorganisaatiot sairaanhoitopiirit. Kunnat rahoittavat sairaanhoitopiirien toiminnan omilla verotuloillaan ja valtionosuuksilla.

6 KUNTARAKENNE Suomalaisen kunnallishallinnon kehittämisen kaksoisstrategia luvulta alkaen Kuntarakenne. Kuntia kannustetaan yhdistymään vapaaehtoisesti, mutta ns. pakkoliitoksia ei toteuteta. Kunnat itse valitsevat kumppaninsa eli määrittelevät kuntarakenteen kehityksen. Valtion ohjausvalta heikko. Pakollinen yhteistoiminta. Tehtävissä, joissa vaaditaan yhtä kuntaa laajempi väestöpohja, kunnat voidaan velvoittaa lailla yhteistoimintaan (ns. pakkokuntayhtymät, pelastustoimi, yhteistoiminta-alueet, sairaanhoitopiirit). Kunnat päättävät itse kumppaneistaan tai valtio määrää yhteistoiminnan alueen. Siv Sandberg, mukaellen

7 Johtaako kaksoisstrategia siihen, että kuntarakenne ei vahvistu riittävästi? vastuu hyvinvointipalveluista sektoroituu?...vastuu siirtyy valtion keskushallinnon ohjauksessa toimiville alueellisille palvelujen järjestäjille, joita kunnat omistajina ohjaavat vain muodollisesti? Kari Prättälä

8 KUNTARAKENNE OECD:n Suomen hallinnon maa-arviointi 2010 Keskushallinnon ja kunnallishallinnon yhteinen visio Yhteinen ymmärrys alueellisten erojen hyödyntämisestä Aluepohjainen kehittämismalli Pohjois- ja Itä- Suomessa kuntaliitosmalli tiheämmin asutuilla alueilla? Valtion ohjausroolin parantaminen kuntahallinto kumppaninaan Yhteisessä visiossa Kuntaliitolla avainrooli

9 Väestöntiheys Suomessa _ Tanskan malli ei sovi Suomeen Koko EU alueen asukastiheys on n. 114 as/km2. Suomen asukastiheys on 17,6 as/km2. Uudenmaan maakunnan asukastiheys 222,6 as/km2 vastaa keskimäärin Saksan asukastiheyttä. Helsingin asukastiheys on 2730,3 as/km2. Maan harvimmin asutuissa kunnissa asukastiheys on vain 0,2 as/km2. Väestöntiheys/ km² %-osuus koko väestöstä km² ruutujen lkm km² ruutujen % osuus koko maan maapintaalasta Asukkaiden lkm , , , , , , , , , , , ,9 Yhteensä , ,5 Ari

10 KUNTARAKENNE Miten eteenpäin? Suomessa ei ole selkeää strategista näkemystä siitä, miten kunnallishallintoa ja sen eri tehtäväalueita tulisi kokonaisuutena kehittää. On tärkeää, että käynnistymässä olevan kuntalain valmistelun pohjaksi pyritään luomaan tällainen visio. Kuntaliitto: Vahva peruskunta rakenneratkaisujen perustaksi.

11 KUNTARAKENNE Alueelliset erot huomioon ottava vahvan peruskunnan malli Helsingin ja sen ympäristökuntien osalta tarvitaan omat ratkaisut. Kehittyville kaupunkiseuduille muodostetaan työssäkäyntialueeseen tai muuhun toiminnalliseen kokonaisuuteen perustuvia kuntia. Muille alueille muodostetaan maakuntiin tai muihin laajoihin alueisiin perustuvia vahvoja kuntia. Silloin kun ei ole edellytyksiä vahvan peruskunnan muodostamiselle, suuren väestöpohjan palvelut turvataan muodostamalla laajan alueen piirikunta. Kuntien on oltava riittävän vahvoja kantamaan järjestämisvastuu sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävistä sekä toisen asteen koulutuksesta.

12 VALTION OHJAUS Historiaa: luvun lopun ja 1990-luvun alun poikkihallinnolliset projektit Hallinnon modernisointi (OECD) - deregulaatio: hallinnollisen ohjauksen korvaaminen kokonaistaloudellisella ohjauksella tai markkinaohjauksella (New Public Management) NORMIEN PURKU: ohjaus laeilla ei hallinnollisilla normeilla VALTIONOSUUSUUDISTUS : valtionosuudet laskennallisena könttäsummana tehtäväkohtaisten valtionavustusten sijaan. Itsehallinnon vahvistaminen: VAPAAKUNTAKOKEILU: pakolliset lautakunnat pois, päätösvallan delegoinnin vapaus

13 VALTION OHJAUS Nykytila: Kuntiin kohdistuvan ohjauksen haasteita Kunnat toivovat enemmän vapauksia Kuntien toimintaympäristön monimutkaistuminen, muutosten nopeus, kuntien erilaistuminen Kuntien palvelukokonaisuudet eivät noudata ministeriörajoja perinteiset hallinnon rajat katoavat (elämänkaarimalli, IThankkeet ym.) Markkinat, tilaaja- tuottaja, kuntakonserni... Joustavuus ja liikkumavara toiminnan ja työn asiakaslähtöisessä järjestämisessä jne. mutta julkisessa keskustelussa korostuvat: Yhdenvertaisuus, yksilölliset oikeudet palveluihin/ valinnanvapaus, (vähimmäis)laadun turvaaminen ohjauksella - subjektiiviset oikeudet, toimintatavan sääntely, korvamerkityt resurssit jne.

14 VALTIONOHJAUS Kuntiin kohdistuva valtionohjaus Lainsäädäntö Kuntalaki yleislakina kuntien tehtäviä koskeva erityislainsäädäntö lisääntyy Resurssiohjaus Yleinen laskennallinen valtionosuus perustana, mutta hankerahoitus, tuloksellisuusrahoitus ja tulossopimuksiin perustuva ohjaus lisääntyy Informaatio-ohjaus Suositukset eivät oikeudellisesti sitovia, mutta ovat usein valvonnassa toimenpiteiden perustana Arviointi toiminnan kehittämistä vai valtion valvontaa? Ohjelmat (resurssit, informaatio) Hallitusohjelma Peruspalveluohjelma, sektoriohjelmat Paras kunta- palvelurakenneuudistus

15 VALTIONOHJAUS Ohjausjärjestelmän kehittämisen lähtökohtia KOORDINOINTI: Suomessa ministeriöiden itsenäisyys ongelma - Tarvitaan yhtenäistä, johdonmukaista ohjausta, joka tukee kuntien johtamista ja tuloksellista toimintaa PERUSTUSLAIN LÄHTÖKOHDAT: kuntia ohjataan lailla! kuntalaisten oikeuksien ja kunnallisen itsehallinnon yhteensovittaminen, vrt. Ruotsin perustuslain uudistus valtion ja kuntien yhteisvastuu perusoikeuksien toteutumisesta rahoitusperiaate VAIKUTUSTEN ARVIOINTI: Oikeus palveluihin ei toteudu vain lailla: ohjausvaihtoehtojen arviointi mm. palvelujärjestelmän vaikuttavuuden, toimivuuden ja tuloksellisuuden näkökulmasta rahoitus ja tosiasialliset edellytykset mukana

16 Hallitusohjelma Kuntapolitiikka menokatto uusille velvoitteille Kuntapolitiikka-osaan kootaan eri hallinnonalojen kuntiin vaikuttavat toimenpiteet yhdeksi kokonaisuudeksi. Tehtävien lisäysten kustannusvaikutukset kuntien talouteen arvioidaan. Määritellään katto lainsäädännöstä aiheutuvalle uusien ja laajenevien tehtävien aiheuttamalle kuntien menojen kasvulle. Hallitus sitoutuu toteuttamaan hallitusohjelman mukaisia kuntiin kohdistuvia toimenpiteitä vain siinä määrin kuin se tämän katon puitteissa on mahdollista. Kuntien tehtävien ja velvoitteiden sisällöstä kattava kartoitus ja arvioidaan mahdollisuus velvoitteiden vähentämiseen. Kunnille uusia velvoitteita tai olemassa olevien velvoitteiden laajennuksia vain jos samalla vähennetään muita velvoitteita

17 Demokratia ja johtaminen Luottamushenkilöorganisaation kehittäminen Valtuustokeskeinen malli parlamentaarisuus jne. Poliittisen johtamisen vahvistaminen Pormestarimallit Kunnanhallituksen pj:n asema Luottamushenkilön asema Osa- ja kokopäiväiset Vaalikelpoisuus Poliittisen toiminnan rahoitus - vaalirahoitus Virkajohdon aseman selkeyttäminen Miten tehdä ammattijohtajan työstä vetovoimaisempaa? Selkeä työnjako poliittisen johdon kanssa Lähidemokratian kehittäminen Kunnanosahallinto Vaalipiirit

18 Valvonta Kunnallisvalitus laillisuusvalituksena ensisijainen valvontakeino Valvonnan painopistettä siirrettävä henkilö- ja muiden resurssien käytön valvonnasta toiminnan vaikuttavuuden sekä laadun valvontaan Valvontaviranomaisten toimintaa tulee koordinoida valtakunnallisten valvontasuunnitelmien avulla. Tällöin voidaan kehittää ja yhdenmukaistaa kuntiin kohdistuvaa ohjausta. Näin voidaan myös lisätä valvonnan suunnitelmallisuutta, vaikuttavuutta ja laatua Arvioidaan mahdollisuudet purkaa päällekkäisiä valitus- ja kantelumenettelyjä