Arvio PSA-suojan poiston taloudellisista vaikutuksista

Transkriptio

1 Arvio PSA-suojan poiston taloudellisista vaikutuksista Copyright Tempo Economics Oy Äyritie 12 B, Vantaa

2 Havaintoja julkisen liikenteen tunnusluvuista Henkilöauton merkitys Suomen henkilöliikenteessä on keskeinen (n. 85 % suoritteesta). Suurten kaupunkien linja-autoliikenne muodostaa 25 % kaikesta linjaautoliikenteestä kilometreinä mitattuna ja noin 2/3 osaa henkilömäärinä mitattuna. Kaupunkiliikenne kokonaisuudessaan muodostaa Suomen linjaautoliikenteestä n. 40 % kilometreinä mitattuna ja n. 80 % matkustajamäärinä mitattuna. Suurten kaupunkien liikenne ja muu linjaliikenne muodostavat vastaavasti linja-autotoimialan liikevaihdosta n. ¾ - osaa.

3 Havaintoja julkisen liikenteen tunnusluvuista Linja-autoliikenteeseen ja taksiliikenteeseen kohdentuu yli 90 % kaikesta julkiseen liikenteeseen kohdistuvasta julkisesta rahoituksesta Suomessa. Linja-autoliikenteen sisällä yli 40 % julkisesta rahoituksesta käytetään suurten kaupunkien liikenteeseen. Linja-autoliikenteen rahoituksessa on kyse tänä päivänä ennen kaikkea kuntasektorin rahoituksesta. Valtio rahoittaa merkittävästi vain muu joukkoliikenne liikennetyyppiä. Linja-autoliikenteen julkinen kokonaisrahoitus on kasvanut erittäin voimakkaasti koko 2000 luvun.

4 Sääntely-ympäristö Suomen joukkoliikennelain lähtökohtana on kilpailun lisääminen Suomen linja-autoliikenteessä. Laki on kirjoitettu muodossa, joka mahdollistaa alueellisille toimivaltaisille viranomaisille vapauden erityyppisiin ratkaisuihin joukkoliikenteen järjestämisessä. Linja-autoliikenne voidaan järjestää joko markkinaehtoisena tai palvelusopimusasetuksen mukaisesti. Markkinaehtoinen liikenne tarkoittaa vapaata kilpailua, mutta myös markkinaehtoiseen liikenteeseen voidaan soveltaa ns. minimisääntelyä. Palvelusopimusasetusta voidaan käytännössä soveltaa tilaajatuottajamallilla, käyttöoikeussopimuksiin pohjautuen, viranomaisten tuotantona tai käyttäen sisäistä liikenteenharjoittajaa.

5 Ehdotettu muutos Ammattimainen henkilöiden kuljettaminen tiellä linja-autolla korvausta vastaan edellyttää viranomaislupia. Luvat ovat: Joukkoliikennelupa, Reittiliikennelupa ja Kutsujoukkoliikennelupa Arvioinnin kohteena olevassa lainsäädäntömuutosehdotuksessa rajoitetaan toimivaltaisen viranomaisen harkintavaltaa jättää myöntämättä reittiliikennelupia PSA-liikenteen suojelutarkoituksessa. Ehdotetussa muutoksessa muutettaisiin joukkoliikennelain 22 pykälää poistamalla kolme mahdollista perustetta hylätä reittiliikennelupa PSAliikenteen suojeluperusteella.

6 Kilpailu linja-autotoiminnassa Linja-autoala on voimakkaasti yhteiskunnan subventoimaa toimintaa. Tähän on johtanut näkemys siitä, että joukkoliikennepalveluita on niistä aiheutuvien ulkoisvaikutusten vuoksi tuotettava enemmän, kuin mitä markkinatasapainossa tuotettaisiin. Arvioinnin yhteydessä ei ole otettu kantaa siihen mikä on oikea subventiotaso, ja miltä osin näkemys tarpeesta subventoida linjaautoliikennettä on perusteltu. Keskeistä on kuitenkin se, että linja-autotoiminnan yhteydessä kyse on siitä miten toiminta järjestetään mahdollisimman tehokkaasti ja pienimmällä subventioasteella annettuna yhteiskunnallisesti päätetty palvelutaso.

7 vaikutuksista/asiakkaat Kokonaisuutena PSA-suojan poiston jälkeen linja-autopalveluiden kenttä saattaisi näyttää seuraavan kaltaiselta suurissa kaupungeissa ja kaupunkiseuduillla. Linja-autopalveluita olisi syntynyt lisää ja monipuolisemmin erityisesti ruuhka-aikoihin ja volyymireitteihin. Hiljaisemmat ajankohdat ja reitit, ja tarjonta näillä, riippuisivat keskeisesti toimivaltaisen viranomaisen päätöksistä PSA-liikenteen järjestämisessä. PSA-liikenteen määrä olisi todennäköisesti ainakin jonkin verran nykyistä vähäisempi. Reittiverkosto muuttuisi nykyistä tiheämmällä tahdilla ainakin alkuvaiheessa. Tämäkin vaikutus tosin riippuu sekä lainsäätäjän asettamista vaatimuksista reittilupien myöntämisen yhteydessä sekä PSA-liikenteen järjestäjien päätöksistä (kuten kilpailutustiheydestä, sallituista muutoksista käyttöoikeussopimuksissa jne.) Markkinaehtoisen liikenteen paremmat mahdollisuudet suurissa kaupungeissa ja muilla kaupunkiseuduilla olisivat monipuolistaneet tarjontaa myös esimerkiksi kaluston osalta (pienoislinja-autot, laatu, kaluston ikä jne.). Maaseudulla PSA-suojan poistamisella tuskin on merkittävää vaikutusta linja-autopalveluiden saatavuuteen.

8 vaikutuksista/asiakkaat Hinnoittelun osalta PSA-suojan poistamisen keskeinen vaikutus nykytilanteen jatkumiseen verrattuna olisi hinnoittelujärjestelmien monimuotoistuminen. Lähtökohtaisesti PSA-liikenteen lippuja ei voisi käyttää markkinaehtoisen liikenteen reiteillä. Tämä tarkoittaisi sitä, että alueille voi syntyä reittejä, joissa lippujen hinnoittelu ja kelpoisuus riippuisivat vuorosta ja yksittäisestä linja-autosta. Eri lippujärjestelmien syntyminen ei ole yksinomaan huono tai yksinomaan hyvä asia.

9 vaikutuksista/asiakkaat PSA-liikenteen osalta asiakkaalta perittävä hinta määriteltäisiin kuten tänäkin päivänä viranomaisen kanssa solmittavassa käyttöoikeussopimuksessa tai kilpailutetussa tilaaja-tuottajaliikenteessä. Hinta on siis viime kädessä hallinnollinen päätös, jota ei voi ennakoida taloudellisen analyysin keinoin. Linja-autopalvelun hinta olisi myös eräs kilpailuvaltti PSA-liikenteelle. Useimmilla alueilla PSA-liikenteen hinnoittelu loisi luultavasti ns. referenssipisteen, jota myös markkinaehtoisen reittiliikenne seuraisi. Näin erityisesti siinä tapauksessa, että PSA-liikenteen volyymi olisi jatkossakin merkittävä suurissa kaupungeissa ja muilla kaupunkiseuduilla, joihin PSA-suojan poistamisen taloudelliset vaikutukset todennäköisesti keskittyisivät.

10 vaikutuksista/yritykset Esitetty muutos edistäisi markkinaehtoisen linja-autoliikenteen toimintamahdollisuuksia Suomessa. Lisääntyvä markkinaehtoinen reittiliikenne johtaisi todennäköisesti muutoksiin PSA-liikenteessä mm. lyhyempien sopimusten muodossa, sopimusteknisissä muutoksissa jne. Tämä lisää epävarmuutta linja-autoalan yritysten keskuudessa. Varsinaisiin tuotantokustannuksiin PSA-suojan poistolla ei ole suoraa ja välitöntä vaikutusta. PSA-suojan poistaminen vaikuttaisi nykyisin voimassaoleviin ja kilpailutettuihin käyttöoikeussopimuksiin, mikäli ehdotettuun muutokseen ei liitetä siirtymäaikaa niin, että markkinaehtoinen reittiliikenne olisi ilman PSA-suojaa mahdollista vasta seuraavista kilpailutuskierroksista lähtien. Nämä vaikutukset voivat olla yllättäviä ja vaikeasti ennakoitavia (kuten oikeusprosesseita).

11 vaikutuksista/kilpailu Kilpailu linja-autotoimialalla voi toteutua joko normaalisti markkinaehtoisena liikenteenharjoittajien tehdessä omista lähtökohdistaan päätöksiä ja vapaan alalle tulon, hinnoittelun ja muiden tekijöiden varmistaessa kilpailun toimivuuden TAI Viranomaisten suunnitteleman PSA-liikenteen tehokkaalla kilpailuttamisella. Etukäteen ei ole selvää kumpi malleista johtaa tehokkaampaan kilpailuun ja sitä kautta esimerkiksi yhteiskunnan taloudellisen hyvinvoinnin maksimoitumiseen. Kaiken kaikkiaan ehdotetun muutoksen kaikkien taloudellisten vaikutusten arvioinnin tekee hyvin haastavaksi se, että yksinomaan PSA-liikenteen suojan poisto ei ratkaise vaikutuksia. Asiaan liittyvät keskeisesti toimivaltaisten viranomaisten päätökset PSA-liikenteen palvelutasosta, kilpailutuskäytännöt, solmittavien sopimusten luonne jne.

12 vaikutuksista/viranomaisten kustannukset Viranomaisten kustannusten muutos suurissa kaupungeissa, joissa PSAliikenne hankitaan ns. bruttomallilla, riippuu lipputuottojen kehityksestä, autopäivien, linjatuntien ja linjakilometrien kehityksestä per reitti, hankittavien reittien lukumäärästä sekä autopäivien, linjatuntien ja linjakilometrien yksikköhintojen kehityksestä. Lipputulot laskevat todennäköisesti muutoksen myötä. Yksikköhinnat todennäköisesti nousevat kilpailutuksissa mm. riskin lisääntymisen takia. Esitetyn muutoksen vaikutus toimivaltaisen viranomaisen kustannuksiin ei ole kuitenkaan selvä, koska PSA-liikenteen reittien tulevaa määrää ja rakennetta ei käytettävissä olevin tiedoin ole mahdollista arvioida.

13 vaikutuksista/viranomaisten kustannukset Toinen merkittävässä määrin käytössä oleva malli järjestää PSA-liikenne perustuu joko maantieteelliselle alueelle tai reitille myönnettävään yksinoikeuteen, eli käyttöoikeussopimukseen. Liikenteen harjoittaja saa näissä malleissa lipputulot ja kantaa vastuun liikenteen suunnittelusta. Tilaaja asettaa palvelutasovaatimukset, myös hintavelvoitteen. Liikennöitsijän näkökulmasta ehdotettu PSA-suojan poisto tarkoittaa sitä, että epävarmuus käyttöoikeussopimuksen arvosta lisääntyisi huomattavasti, koska lipputuloihin liittyvä riski riippuisi syntyvästä markkinaehtoisesta liikenteestä (joka ei ole tiedossa kilpailutuksen yhteydessä). Periaatteellisella tasolla voidaan esittää kysymys onko käyttöoikeussopimusmalli edes käytännössä toimiva tapa järjestää jatkossa markkinaehtoista liikennettä täydentävää PSA-liikennettä.

14 vaikutuksista/vaikutukset kuntien kustannuksiin Linja-autoliikennepalvelut eivät ehdotetun muutoksen myötä vähene, koska muutoksen ei oleteta vaikuttavan palvelutasovaatimuksiin. Linja-autoliikennepalvelut voivat lisääntyä nykytilanteeseen verrattuna lähinnä suurilla kaupunkiseuduilla, muilla kaupunkiseuduilla ja mahdollisesti keskusten välisessä liikenteessä. Tästä syystä ehdotettu muutos ei lisää kuntien lakisääteisten henkilökuljetusten järjestämisen kustannuksia. Nykytilanteen jatkumiseen verrattuna uudistuksesta johtuen ei muodostu sellaista puutetta linjaautopalveluissa, joka voisi johtaa tarpeeseen järjestää henkilökuljetuksia muuten.

15 Yhteenveto arvioiduista taloudellisista vaikutuksista/periaatteellinen ydin Esitetyn muutoksen toteuttaminen lisäisi markkinaehtoisen linja-autoliikenteen toimintamahdollisuuksia Suomessa. Esitetty muutos myös mahdollistaisi hajautetun asiakastarpeiden huomioimisen kehittymisen nykytilanteen jatkumiseen verrattuna. Esitetty muutos kuitenkin myös haittaisi mahdollisuuksia kilpailuttaa PSAliikennettä. Linja-autotoiminta voi olla kilpailtua sekä markkinaehtoisena että PSA-liikenteen tehokkaan kilpailutuksen kautta. Suuri periaatteellinen kysymys linja-autotoiminnan yhteydessä on se mikä on taloudellisesti tehokkain tapa organisoida linja-autoliikenne (joka on tosiasiassa vahvasti yhteiskunnan subventoimaa toimintaa).