Arvio PSA-suojan poiston taloudellisista vaikutuksista

Transkriptio

1 Arvio PSA-suojan poiston taloudellisista vaikutuksista Marraskuu 2015 Copyright Tempo Economics Oy Äyritie 12 B, Vantaa

2 Esityksen sisältö 1. Tieliikenne ja linja-automarkkinat Suomessa 2. Linja-automarkkinoiden sääntely-ympäristö sekä ehdotettu muutos 3. Kilpailun merkitys yhteiskunnan taloudelliseen hyvinvointiin Kilpailun merkitys talousteorian valossa Linja-automarkkinoiden nykysääntely ja kilpailu PSA-suojan ehdotetun poiston vaikutus 4. PSA suojan poiston odotettavissa olevat taloudelliset vaikutukset Taloudellisten vaikutusten arvioinnin lähtökohdat Asiakkaille Yrityksille ja toimialalle Julkiselle sektorille 5. Uudistukseen mahdollisesti sisältyviä riskejä ja vaihtoehtoja

3 Tieliikenne ja linja-automarkkinat Suomessa

4 Tieliikenne ja linja-automarkkinat Suomessa Markkinaosuudet matkustajamääristä (vasen) ja henkilökilometreistä (oikea). Lähde: Julkisen liikenteen suoritetilastoja 2013, Liikennevirasto Henkilöauto vastaa ylivoimaisesta valtaosasta Suomen henkilöliikennesuoritetta. Linjaautoliikenteen osuus henkilöliikenteestä on alle 10 %

5 Tieliikenne ja linja-automarkkinat Suomessa Julkisen liikenteen suoritteet ajoneuvokilometreinä (vasen) ja linja-autoliikenteen markkinaosuus (oikea). Lähde: Julkisen liikenteen suoritetilastoja 2013, Liikennevirasto Linja-autoliikenteen markkinaosuus julkisesta liikenteestä on noin 1/3. Osuus ja suorite ajoneuvokilometreinä mitattuna on ollut melko vakio

6 Tieliikenne ja linja-automarkkinat Suomessa Julkisen liikenteen suoritteet matkustajamäärinä (vasen) ja linja-autoliikenteen markkinaosuus (oikea). Lähde: Julkisen liikenteen suoritetilastoja 2013, Liikennevirasto Myös matkustajamäärinä mitattuna linja-autoliikenteen suorite ja markkinaosuus julkisesta liikenteestä on pysynyt vakaana Matkustajamäärinä mitattuna markkinaosuus julkisesta liikenteestä on selvästi korkeampi, noin 60 %.

7 Tieliikenne ja linja-automarkkinat Suomessa Linja-autoliikenteen jakautuminen liikennetyyppeihin vuonna Lähde: Julkisen liikenteen suoritetilastoja 2013, Liikennevirasto Suurten kaupunkien (Helsinki, Espoo, Kauniainen, Vantaa, Tampere ja Turku) muodostaa Suomen linjaautoliikenteestä ¼ - osan kilometreinä mitattuna ja 2/3 osaa matkustajamäärinä mitattuna. Kaupunkiliikenne yhteensä muodostaa noin 40 % kilometreistä ja noin 80 % matkustajamääristä Suomen linja-autoliikenteessä.

8 Tieliikenne ja linja-automarkkinat Suomessa Julkisen liikenteen liikevaihto ja linja-autoliikenteen liikevaihdon jakautuminen liikennetyypeittäin vuonna Lähde: Julkisen liikenteen suoritetilastoja 2013, Liikennevirasto Linja-autotoiminta ja taksiliikenne muodostavat lähes tasasuurin osuuksin noin ¾ - osaa Suomen julkisesta liikenteestä liikevaihdolla mitattuna. Suurten kaupunkien liikenne ja muu linjaliikenne muodostavat linja-autotoimialan liikevaihdosta noin ¾ - osaa.

9 Tieliikenne ja linja-automarkkinat Suomessa Julkisen liikenteen kokonaisrahoitus verovaroista sekä julkinen kokonaisrahoitus suoritteeseen suhteutettuna (senttiä/hlö-km) vuonna Lähde: Julkisen liikenteen suoritetilastoja 2013, Liikennevirasto Linja-autotoiminta ja taksiliikenne erottuvat muista liikennetyypeistä verovarojen kohdentumisessa. Yhdessä näihin liikennetyyppeihin kohdentuu melko tasasuuruisin osuuksin yli 90 % kaikista julkiseen liikenteeseen käytetyistä verovaroista. Suoritteeseen suhteutettuna taksiliikenne on aivan omassa kategoriassaan kalleudellaan julkisten varojen näkökulmasta. Linjaautoliikenteeseen kohdentuu verovaroja henkilökilometreihin suhteutettuna seuraavaksi eniten, noin 1/5 osa takseihin kohdentuvasta rahoituksesta.

10 Tieliikenne ja linja-automarkkinat Suomessa Linja-autoliikenteen julkinen rahoitus liikennemuodoittain ja rahoitusintensiteetti suhteessa suoritteeseen (senttiä/hlö-km) vuonna Lähde: Julkisen liikenteen suoritetilastoja 2013, Liikennevirasto Linja-autoliikenteen sisällä julkisesta kokonaisrahoituksesta yli 40 % käytetään suurten kaupunkien liikenteeseen. Kaukoliikenne ei käytännössä saa julkista rahoitusta. Suoritteeseen suhteutettuna säännöllinen tilausliikenne on saanut eniten julkista rahoitusta. Kaukoliikenne ei julkista rahoitusta saa ja muut linja-autoliikenteen muodot saivat vuonna 2013 julkista rahoitusta noin senttiä henkilökilometriä kohti.

11 Tieliikenne ja linja-automarkkinat Suomessa Liikennemuotojen julkisen rahoituksen kehitys Lähde: Liikenne- ja viestintäministeriö, Julkisen liikenteen suoritetilasto Linja-autoliikenteen julkinen kokonaisrahoitus kasvoi voimakkaasti 2000 luvulla. Vuonna 2007 julkinen kokonaisrahoitus oli yli kolminkertaistunut vuoteen 2001 verrattuna, siis vain 6 vuoden aikana. Julkinen kokonaisrahoitus on jatkanut voimakasta kasvua myös 2010 luvulla. Vuonna 2013 linja-autoliikenteen kokonaisrahoitus oli 498,4 miljoonaa euroa. Tämä on lähes 90 % suurempi luku kuin vuonna Kasvuvauhti ylittää huomattavasti yleisen hintatason kehityksen vastaavana ajanjaksona.

12 Tieliikenne ja linja-automarkkinat Suomessa Valtion ja kuntien linja-autoliikenteen julkinen rahoitus liikennemuodoittain (senttiä/hlö-km) vuonna Lähde: Julkisen liikenteen suoritetilastoja 2013, Liikennevirasto Linja-autoliikenteeseen käytettävissä verovaroissa on ennen kaikkea kysymys kuntasektorin rasitteesta. Valtiolla on suora taloudellinen intressi muun joukkoliikenteen rahoittamisessa.

13 Havaintoja julkisen liikenteen tunnusluvuista Henkilöauton merkitys Suomen henkilöliikenteessä on keskeinen (n. 85 % suoritteesta). Linja-autojen osuus julkisesta henkilöliikenteestä on pysynyt vakaana jo pitkään. Suurten kaupunkien linja-autoliikenne muodostaa 25 % kaikesta linjaautoliikenteestä kilometreinä mitattuna ja noin 2/3 osaa henkilömäärinä mitattuna. Kaupunkiliikenne kokonaisuudessaan muodostaa Suomen linjaautoliikenteestä n. 40 % kilometreinä mitattuna ja n. 80 % matkustajamäärinä mitattuna. Linja-autoliikenne ja taksiliikenne muodostavat tasaosuuksin n. 2/3 osaa Suomen julkisesta liikenteestä liikevaihdolla mitattuna. Suurten kaupunkien liikenne ja muu linjaliikenne muodostavat vastaavasti linja-autotoimialan liikevaihdosta n. ¾ - osaa.

14 Havaintoja julkisen liikenteen tunnusluvuista Linja-autoliikenteeseen ja taksiliikenteeseen kohdentuu yli 90 % kaikesta julkiseen liikenteeseen kohdistuvasta julkisesta rahoituksesta Suomessa. Linja-autoliikenteen sisällä yli 40 % julkisesta rahoituksesta käytetään suurten kaupunkien liikenteeseen. Linja-autoliikenteen rahoituksessa on kyse tänä päivänä ennen kaikkea kuntasektorin rahoituksesta. Valtio rahoittaa merkittävästi vain muu joukkoliikenne liikennetyyppiä.

15 Havaintoja julkisen liikenteen tunnusluvuista Linja-autoliikenteen julkinen kokonaisrahoitus on kasvanut erittäin voimakkaasti koko 2000 luvun. Vuoteen 2007 verrattuna rahoitus vuonna 2013 oli lähes 90 % korkeammalla tasolla. Vuoteen 2001 verrattuna kokonaisrahoitus on vuonna 2013 lähes 7 kertaistunut. Huomiota kiinnittää se, että linja-autoalan suorite on samalla ajanjaksolla säilynyt lähes ennallaan mitattiin sitä kilometreinä tai matkustajamäärinä.

16 Linja-automarkkinoiden sääntelyympäristö ja sääntelyn kehitys sekä ehdotettu muutos

17 Sääntely-ympäristö Taustalla EU:n ns. palvelusopimusasetus, joka astui voimaan Kansallinen täytäntöönpano joukkoliikennelailla. Joukkoliikennelaissa säädetään palvelusopimusasetuksen täytäntöönpanon lisäksi myös linjaautoilla harjoitettavasta markkinaehtoisesta joukkoliikenteestä. Markkinaehtoinen liikenne tarkoittaa vapaata kilpailua, mutta myös markkinaehtoiseen liikenteeseen voidaan soveltaa ns. minimisääntelyä.

18 Sääntely-ympäristö Jos julkinen valta haluaa säännellä linja-autoliikennettä minimisääntelyä pidemmälle menevin toimin, tämä on mahdollista palvelusopimusasetuksessa säädetyin keinoin. Erilaiset kombinaatiot ovat mahdollisia, eli markkinaehtoista liikennettä, sekä PSA-liikennettä voidaan yhdistellä. Sekä EU:n palvelusopimusasetuksen että Suomen joukkoliikennelain lähtökohta on markkinaehtoiseen liikenteeseen siirtyminen. Lain hengen mukaan markkinaehtoinen liikenne on ensisijaista, ja markkinaehtoista liikennettä täydennetään tarvittavilta osin PSA-liikenteellä.

19 Sääntely-ympäristö Palvelusopimusasetusta voidaan käytännössä soveltaa tilaajatuottajamallilla, käyttöoikeussopimuksiin pohjautuen, viranomaisten tuotantona tai käyttäen sisäistä liikenteenharjoittajaa. Jos asetusta sovelletaan, viranomaisen on asetettava liikenteenharjoittajalle julkisen palvelun velvoite. Palvelusopimusasetuksessa säädetään menettelytavoista, joiden mukaisesti viranomaiset korvaavat liikenteenharjoittajille julkisen palvelun velvoitteen täyttämisestä aiheutuvat kustannukset ja myöntävät yksinoikeuksia liikenteen harjoittamiseen.

20 Sääntely-ympäristö Palvelusopimusasetuksen taloudellisessa tarkastelussa keskeinen sisältö on kilpailuttamisen periaate. Viranomaisen on solmittava sopimukset liikenteenharjoittamisesta tarjouskilpailun perusteella. Säännöstä voidaan poiketa kolmessa poikkeustapauksessa. Asetuksen toinen keskeinen taloudellinen periaate on liiallisen julkisen tuen maksamisen välttäminen. Palvelusopimuksen voimaansaattamiseen liittyy 10 vuoden siirtymäaika, joka koskee sopimusten kilpailuttamista ja kilpailuttamisen poikkeuksia sääntelevää artiklaa. Siirtymäaika ei poista velvoitetta ryhtyä toimenpiteisiin kilpailuttamisperiaatteen noudattamiseksi.

21 Sääntely-ympäristö Suomen joukkoliikennelain lähtökohtana on kilpailun lisääminen Suomen linja-autoliikenteessä. Laki on kirjoitettu muodossa, joka mahdollistaa alueellisille toimivaltaisille viranomaisille vapauden erityyppisiin ratkaisuihin joukkoliikenteen järjestämisessä. Ammattimainen henkilöiden kuljettaminen tiellä linja-autolla korvausta vastaan edellyttää viranomaislupia. Luvat ovat: Joukkoliikennelupa, Reittiliikennelupa ja Kutsujoukkoliikennelupa

22 Sääntely-ympäristö Viranomaisten käytössä olevat keinot puuttua markkinoiden toimintaan linjaautoliikenteessä kytkeytyvät joukkoliikenne-, reittiliikenne- ja kutsujoukkoliikennelupien myöntämiseen ja myöntämisen ehtoihin. Joukkoliikenneluvan myöntää hakemuksesta Etelä-Pohjanmaan ELYkeskus. Reittiliikenneluvan myöntää ELY-keskus, mutta tiettyjen kaupunkien alueella harjoitettavaan reittiliikenteeseen luvan myöntää kunnallinen tai seudullinen viranomainen. Kutsujoukkoliikenneluvat myönnetään vastaavasti. Lupaviranomaisista käytetään termiä toimivaltainen viranomainen. Joukkoliikennelupa on myönnettävä hakijalle, joka täyttää laissa asetetut vaatimukset. Tämä lupa on oltava kaikilla liikenteenharjoittajilla.

23 Sääntely-ympäristö Reittiliikennelupa ja kutsujoukkoliikennelupa oikeuttavat markkinaehtoisen liikenteen harjoittamiseen. PSA-liikenteessä linja-autoliikenteen harjoittaminen nojautuu käyttöoikeussopimuksiin tai tilaaja-tuottajamallin mukaisiin sopimuksiin. Joukkoliikennelaissa on annettu toimivaltaiselle viranomaiselle mahdollisuus suojella PSA-liikennettä hylkäämällä reittiliikennelupa- ja kutsujoukkoliikennelupahakemuksia. Nyt käsillä olevassa sääntelymuutoksessa on kyse tämän viranomaisten harkintavallan rajoittamisesta (kts. jäljempänä).

24 Linja-autoalan sääntely-ympäristön kehitys Linja-autoalan sääntelyssä voidaan tunnistaa kolme kehitysvaihetta. Aika ennen joukkoliikennelain uudistusta: Suomen linja-autoliikenne perustui liikennelupajärjestelmään. Järjestelmä oli perusolemukseltaan viranomaisten tarveharkintaa nojautuva. Linja-autoyritys anoi liikennöimiseen vuorokohtaisia lupia, jotka viranomainen myönsi tai ei myöntänyt, Järjestelmään nimitettiin alan toimesta yrittäjävetoiseksi, koska kukin yritys päätti haluamansa vuorot ja reitit. Käytännössä lupien myöntämiseen liittyi usein neuvottelumenettely. Järjestelmä johti siihen, että Suomeen syntyi suurelta osin reviirit eri yrityksille, eikä tosiasiallista kilpailua ollut. Linjaliikennelupaliikenteelle oli asetettu vaatimus itsekannattavuudesta. Käytännössä tämä ei usein toteutunut, vaan ala sai julkista tukea lipputuen muodossa. Valtio ja kunnat ostivat liikennettä suurelta osin nettoperiaatteella. Pääkaupunkiseutu, Turku ja Tampere muodostivat poikkeuksen järjestelmästä. Näillä alueilla julkinen valta suunnitteli ja kilpailutti seutujen sisäiset linja-autopalvelut bruttoperiaatteella. Joukkoliikennelain astuttua voimaan siirryttiin siirtymävaiheeseen, jossa yritysten liikenneluvat muuttuivat siirtymäajan liikennöintisopimuksiksi. Liikenneluvan oikeudet ja velvollisuudet ovat voimassa siirtymäkausien loppuun saakka. Ensimmäiset liikennöintisopimukset päättyivät ja tällä hetkellä ollaan tilanteessa jossa ensimmäinen kierros PSAliikenteen kilpailuttamisesta on suurelta osin käyty. Siirtymäajan päättyessä, Suomessa siirrytään täysimittaisesta edellä kuvattuun nykyisen joukkoliikennelain mukaiseen linja-autoliikenteeseen.

25 Ehdotettu muutos Arvioinnin kohteena olevassa lainsäädäntömuutosehdotuksessa rajoitetaan toimivaltaisen viranomaisen harkintavaltaa jättää myöntämättä reittiliikennelupia PSA-liikenteen suojelutarkoituksessa. Ehdotetussa muutoksessa muutettaisiin joukkoliikennelain 22 pykälää poistamalla kolme mahdollista perustetta hylätä reittiliikennelupa. Poistettavat pykälät liittyvät viranomaisen olettamaan jatkuvaan ja vakavaan haittaan joko toimivaltaisen viranomaisen järjestämään PSA-liikenteeseen tai toisen toimivaltaisen viranomaisen, kunnan tai kuntayhtymän kanssa tehdyn sopimuksen mukaiselle liikenteelle.

26 Ehdotettu muutos Lainmuutoksen tavoitteena on parantaa markkinaehtoisen joukkoliikenteen toimintaedellytyksiä, ja luoda nykyistä kilpailullisemmat joukkoliikennemarkkinat. Lainmuutoksen tavoitteena on lisäksi muuttaa tilannetta lähemmäksi EU:n palvelusopimusasetuksen ja Suomen joukkoliikennelain henkeä, jonka mukaan viranomainen vastaisi vain siitä liikenteestä, joka ei synny markkinaehtoisesti.

27 Kilpailun merkitys, kilpailu linjaautotoiminnassa ja näihin liittyviä kysymyksiä

28 Kilpailun merkityksestä Ehdotettujen lainsäädäntömuutosten tavoitteena on lisätä kilpailua Suomen linja-autoliikenteessä sekä edistää markkinaehtoisen liikenteen mahdollisuuksia. Peruslogiikka jäljempänä esitettävien taloudellisten vaikutusarvioiden taustalla on se miten ehdotetut muutokset vaikuttavat linja-autoalan kilpailuun, ja toisaalta miten nämä arvioidut kilpailuvaikutukset näkyvät eri tasoilla (asiakkaat, yritykset, julkinen valta, kansantalous). Lisäksi huomioon on otettava edellä kuvatun linja-automarkkinoiden kokonaisuuden ja sääntely-ympäristön muodostamat erityispiirteet, jotka liittyvät mm. kilpailun eri ilmenemismuotoihin.

29 Kilpailun merkityksestä Kilpailun lisäämisen tavoite nojautuu viime kädessä siihen, että kilpailullinen tasapaino on tehokas. Kilpailullisessa tilanteessa yhteiskunnan resursseja ja teknologisia mahdollisuuksia hyödynnetään tehokkaasti. Toimimattoman kilpailun haittavaikutukset eivät rajoitu ainoastaan kilpailtua tilannetta korkeampiin hintoihin ja heikompaan palveluiden saatavuuteen. Toimimaton kilpailu johtaa mm. toiminnan tehottomuuteen puuttuvien kehittämiskannustimien takia sekä asiakastarpeiden heikompaan huomioimiseen samoista syistä. Markkinatalouden peruslähtökohta on se, että kilpailun toimiessa kunkin yksilön tai yrityksen omista lähtökohdistaan tekemät, omien tavoitteidensa mukaiset, päätökset johtavat yhteiskunnan kannalta tehokkaaseen tasapainoon.

30 Kilpailun merkityksestä Markkinataloudessa ei tarvita julkista valtaa suunnittelemaan esimerkiksi tuotantoa tai tarjontaa. On kuitenkin olemassa tilanteita, joissa esimerkiksi ulkoisvaikutusten takia markkinatasapaino ei ole yhteiskunnallisesti hyväksyttävä. Näissä tilanteissa julkinen valta voi lisätä taloudellisesta hyvinvointia puuttumalla markkinoiden vapaaseen toimintaan. Myös lähtökohdiltaan hyödylliseen erityissääntelyyn liittyy kustannuksia. Lisäksi tutkimuksessa on havaittu, että sääntelyn alkuperäinen tarkoitus kääntyy usein toimialalla toimivien yritysten etujen turvaamiseksi (ns. Regulatory capture ongelma).

31 Kilpailun edellytyksistä Kilpailun tehokas toteutuminen edellyttää tiettyjen ehtojen toteutumista 1. Markkinoilla täytyy olla useita toimijoita, jotta yksittäiset toimijat eivät voi vaikuttaa markkinoiden kehittymiseen 2. Yksittäisellä toimijalla ei saa olla merkittävää markkinavoimaa 3. Kaikilla halukkailla tulee olla mahdollisuus aloittaa liiketoiminta, eli alalle tulon täytyy olla vapaata. Alalta poistumisen esteet ovat yhtä tärkeitä kuin alalle tulon esteet. Alalle tulon esteitä muodostuu käytännössä kolmella tavalla 1. Toimialalla voi olla luontaisia alalle tulon esteitä, jotka johtuvat esimerkiksi vaadittavien alkuinvestointien suuruudesta 2. Toimialalla toimivat yritykset voivat pyrkiä luomaan alalle tulon esteitä esimerkiksi hinnoittelun keinoin 3. Viranomaisten sääntely voi rajoittaa alalle tuloa ja sieltä poistumista.

32 Kilpailun edellytyksistä Viranomaisten tarveharkinta on esimerkki keinotekoisesti luodusta alalle tulon esteestä. Tästä näkökulmasta nyt ehdotetun PSA-liikenteen suojan poistamisen taloudellisten vaikutusten perussuunta näyttää selvältä. Linja-automarkkinoihin liittyy kuitenkin erityispiirteitä, jotka monimutkaistavat tilannetta (kts. seuraavat kalvot).

33 Kilpailu linja-autotoiminnassa Linja-autoala on voimakkaasti yhteiskunnan subventoimaa toimintaa. Tähän on johtanut näkemys siitä, että joukkoliikennepalveluita on niistä aiheutuvien ulkoisvaikutusten vuoksi tuotettava enemmän, kuin mitä markkinatasapainossa tuotettaisiin. Tämän arvioinnin yhteydessä ei oteta kantaa siihen mikä on oikea subventiotaso, ja miltä osin näkemys tarpeesta subventoida linjaautoliikennettä on perusteltu. Keskeistä on kuitenkin se, että linja-autotoiminnan yhteydessä kyse on siitä miten toiminta järjestetään mahdollisimman tehokkaasti ja pienimmällä subventioasteella annettuna yhteiskunnallisesti päätetty palvelutaso.

34 Kilpailu linja-autotoiminnassa Kuka viime kädessä on asiakas muussa kuin kaukoliikenteessä, josta ehdotetussa sääntelymuutoksessa on kyse? Onko asiakas yksittäinen matkustaja, vai onko asiakas itse asiassa palvelut suurelta osin rahoittava yhteiskunta? Näillä kysymyksillä voi olla merkitystä siihen miten linja-autoliikenne Suomessa tulisi järjestää (asiaan liittyy myös liikennejärjestelmätason näkökulma, jota on tarkasteltu toisessa konsulttiselvityksessä). Markkinaehtoinen liikenne on tapa tuoda kilpailua linja-autoliikenteeseen.

35 Kilpailu linja-autotoiminnassa Toinen tapa kilpailun lisäämiseen on PSA-liikenteen tehokas kilpailuttaminen. Valtaosa Suomen linja-autoliikenteestä tapahtuu suurten kaupunkien ja muiden kaupunkiseutujen liikenteessä. Valtaosassa toimivaltaisten viranomaisten alueita, linja-autoliikenteen toteuttamistavaksi on määritelty PSA-liikenteeksi, joka kilpailutetaan joko tilaaja-tuottajamallilla tai käyttöoikeussopimuksin. Olettaen, että viranomainen kykenee suunnittelemaan linja-autoliikenteen tehokkaalla tavalla (asiakastarpeita vastaavasti), ja kilpailutuskäytännöt ovat tehokkaat, myös PSA-liikenteen kilpailuttaminen johtaa kilpailtuun linjaautotoimintaan.

36 Kilpailu linja-autotoiminnassa Toisin sanoen ehdotetuissa muutoksissa on suurelta osin kyse kahden eri näkökulman välisestä harkinnasta. PSA-suojan poistaminen reittiliikenneluvan hylkäämisperusteista mahdollistaa kilpailun yleisten periaatteiden mukaisesti nykyistä paremmin markkinaehtoisen liikenteen toiminnan ja kehittymisen. Toisaalta PSA-suojan poistamisella voi heikentää mahdollisuuksia kilpailuttaa ja suunnitella PSA-liikennettä. Viime kädessä ehdotettujen muutosten taustalla voidaan tunnistaa kysymys halutaanko linja-autoliikennettä Suomessa kehittää mallilla markkinaehtoinen liikenne + täydentävä PSA-liikenne vai mallilla PSAliikenne + täydentävä markkinaehtoinen liikenne.

37 Kilpailu linja-autotoiminnassa Joukkoliikennelain tarkoituksena on ollut markkinaehtoisen liikenteen ensisijaisuus. Toimivaltaisten viranomaisten tekemät runsaat PSA-päätökset ovat vieneet tosiasiallista kehitystä jälkimmäisen vaihtoehdon suuntaan. Keskeinen periaatteellinen haaste nyt kumottavaksi ehdotetussa joukkoliikennelain 22 pykälän PSA-suojassa on myös se, että jatkuva ja vakava haitta on väistämättä subjektiivinen kirjaus, jolle ei ole mahdollista esittää objektiivisia kriteereitä. Käytännössä nykyinen lain kirjaus mahdollistaa toimivaltaisten viranomaisten tarveharkinnan markkinaehtoisen liikenteen osalta. Näin ollen joukossa voi olla myös tilanteita, joissa PSA-liikenteen suojaamiseen ei ole taloudellisia perusteita, eikä käsitystä siitä mikä osa liikenteestä syntyisi markkinaehtoisena, ole olemassa.

38 Arvio taloudellista vaikutuksista

39 Arvion lähtöoletukset Seuraavassa kuvatut arviot ehdotettujen muutosten taloudellisista vaikutuksista on muodostettu seuraavin oletuksin: Markkinaehtoinen liikenne ei jatkossakaan saa tukea ns. yleisen säännön perusteella, tai muuten. PSA-liikenteen suojan poistumisen suojaa ei pyritä kiertämään esimerkiksi sopimusteknisesti, vaan muutos johtaa siihen, että reittiliikennelupaa ei voi hylätä mainitulla perusteella. Arvioiden taustalla oleva logiikka lähtee liikkeelle edellä kuvatuista taloudellisista lainalaisuuksista ja muutoksen luomista kannustimista alan yrityksille. Arvioiden tekemistä vaikeutti se, että joukkoliikennelain pykälien muutosten lisäksi tulevaan kehitykseen vaikuttaa huomattavasti mm. toimivaltaisten viranomaisten ratkaisut, kilpailutuskäytännöt, sopimusrakenteet jne. Näiltä osin arvioita ei voi yksiselitteisesti tehdä.

40 Arvio taloudellisista vaikutuksista/asiakkaat Ehdotetun lainsäädäntömuutoksen vaikutuksia asiakkaille voidaan arvioida ainakin kahdesta näkökulmasta: Vaikutukset linja-autopalveluiden saatavuuteen ja hintaan. Linja-autopalveluiden saatavuuteen vaikuttaa kaksi osittain eri suuntaan ohjaavaa tekijää. PSA-liikenteen suojan poisto mahdollistaa reittiliikenteen tarjoamisen niillä reiteillä joilla linja-autoyritys katsoo tämän taloudellisesti mielekkääksi. Tämän vaikutus linjaautopalveluiden saatavuuteen on niitä kasvattava. Pidemmällä aikavälillä linja-autopalveluiden saatavuuden muutos riippuu a) syntyvästä markkinaehtoisesta liikenteestä ja b) markkinaehtoisen liikenteen vaikutuksesta PSAliikenteeseen sekä toimivaltaisten viranomaisten päätöksistä.

41 Arvio taloudellisista vaikutuksista/asiakkaat PSA-suojan poiston vaikutus linja-autopalveluiden tarjontaan pidemmällä aikavälillä voi olla joko nostava tai laskeva, ja siihen vaikuttaa keskeisesti myös toimivaltaisen viranomaisen päätökset palvelutasosta. Markkinaehtoista liikennettä syntyy todennäköisesti suurten volyymien reiteille ja monipuolistamaan nykyistä tarjontaa suurilla PSA-liikenteen alueilla, kuten HSL:n alueella. Esimerkkinä voidaan esimerkiksi nostaa esille erityyppiset suorat ja vaihdottomat linjat työmatkaliikenteeseen ja runkolinjoihin. Tämä vaikutus monipuolistaa asiakkaan käytössä olevia linja-autopalveluita.

42 Arvio taloudellisista vaikutuksista/asiakkaat Toisaalta on odotettavissa, että PSA-liikenteen järjestäminen sopeutuu markkinaehtoisen liikenteen lisääntymiseen. Positiivinen kehityssuunta asiakkaan näkökulmasta olisi se, että PSAliikenne korvautuu markkinaehtoisella liikenteellä volyymivuoroissa ja aikoina, mutta PSA-liikenne jatkuu palvelutasovaatimusten mukaisesti muina aikoina ja muissa vuoroissa. Negatiivinen kehityssuunta asiakkaan näkökulmasta olisi se, että PSAliikennettä ei enää järjestettäisi täydentämään ruuhka-aikojen markkinaehtoista liikennettä. Tässä toimivaltaisten viranomaisten tekemät päätökset ovat avainasemassa.

43 Arvio taloudellisista vaikutuksista/asiakkaat PSA-suojan poistaminen johtaisi todennäköisesti nykyistä nopeammin muuttuvaan linja-autoverkostoon, jossa reittejä perustettaisiin ja lopetettaisiin tiheämmällä tahdilla, mihin PSA-liikenteessä on totuttu. Markkinaehtoisen liikenteen paremmat mahdollisuudet suurissa kaupungeissa ja muilla kaupunkiseuduilla saattaisivat monipuolistaa tarjontaa myös esimerkiksi kaluston osalta (pienoislinja-autot). Myös kaluston laadussa olisi todennäköisesti nykyistä enemmän vaihtelua. Linja-autoverkon nopeampi muutostahti, joka sekin osittain riippuu tosiasiassa toimivaltaisten viranomaisten toiminnasta, johtaisi aikataulutuksen näkökulmasta asiakkaan kannalta nykyistä monimutkaisempaan järjestelmään.

44 Arvio taloudellisista vaikutuksista/asiakkaat PSA-suojan poistaminen tuskin vaikuttaisi merkittävästi linjaautopalveluiden tarjontaan maaseudulla. Esimerkiksi ns. koululaisvuoroja hoitamaan voi kuitenkin syntyä markkinaehtoista liikennettä Linja-autoyritys harjoittaa toimintaa, jos se on liiketaloudellisesti kannattavaa. Reittiliikennelupia on käytännössä haettu vain rajoitetusta (esim. edellä mainitut koululaisvuorot) tänä päivänä maaseudulle. Selitys tälle on todennäköisemmin se, että yksinkertaisesti tarvittavat matkustajavolyymit puuttuvat, kuin se, että reittiliikennelupia ei olisi haettu niiden hylkäämisen pelossa.

45 Arvio taloudellisista vaikutuksista/asiakkaat Kokonaisuutena PSA-suojan poiston jälkeen linja-autopalveluiden kenttä saattaisi näyttää seuraavankaltaiselta suurissa kaupungeissa ja kaupunkiseuduillla. Linja-autopalveluita olisi syntynyt lisää ja monipuolisemmin erityisesti ruuhka-aikoihin ja volyymireitteihin. Hiljaisemmat ajankohdat ja reitit, ja tarjonta näillä, riippuisivat keskeisesti toimivaltaisen viranomaisen päätöksistä PSA-liikenteen järjestämisessä. PSA-liikenteen määrä olisi todennäköisesti ainakin jonkin verran nykyistä vähäisempi. Reittiverkosto muuttuisi nykyistä tiheämmällä tahdilla ainakin alkuvaiheessa. Tämäkin vaikutus tosin riippuu sekä lainsäätäjän asettamista vaatimuksista reittilupien myöntämisen yhteydessä sekä PSA-liikenteen järjestäjien päätöksistä (kuten kilpailutustiheydestä, sallituista muutoksista käyttöoikeussopimuksissa jne.) Markkinaehtoisen liikenteen paremmat mahdollisuudet suurissa kaupungeissa ja muilla kaupunkiseuduilla olisivat monipuolistaneet tarjontaa myös esimerkiksi kaluston osalta (pienoislinja-autot, laatu, kaluston ikä jne.). Maaseudulla PSA-suojan poistamisella tuskin on merkittävää vaikutusta linja-autopalveluiden saatavuuteen.

46 Arvio taloudellisista vaikutuksista/asiakkaat Hinnoittelun osalta PSA-suojan poistamisen keskeinen vaikutus nykytilanteen jatkumiseen verrattuna olisi hinnoittelujärjestelmien monimuotoistuminen. Lähtökohtaisesti PSA-liikenteen lippuja ei voisi käyttää markkinaehtoisen liikenteen reiteillä. Tämä tarkoittaisi sitä, että alueille voi syntyä reittejä, joissa lippujen hinnoittelu ja kelpoisuus riippuisivat vuorosta ja yksittäisestä linja-autosta. Eri lippujärjestelmien syntyminen ei ole yksinomaan huono tai yksinomaan hyvä asia.

47 Arvio taloudellisista vaikutuksista/asiakkaat Yleisesti katsotaan, että hinnoittelun dynamiikka on tärkeä osa toimivaa kilpailua. Hinta määräytyy asiakkaan maksuhalukkuuden ja tuotantokustannusten määräämällä tavalla. Tällöin esimerkiksi edellä mainitut suorat ja vaihdottomat yhteydet voisivat olla kalliimpia kuin PSA-liikenne tai hitaammat vuorot. Toisaalta hinnoittelun monimuotoistuminen myös aiheuttaisi asiakkaille vaivaa ja osa kokisi luultavasti erilaiset hintajärjestelmät sekoittavana tekijänä.

48 Arvio taloudellisista vaikutuksista/asiakkaat PSA-liikenteen osalta asiakkaalta perittävä hinta määriteltäisiin kuten tänäkin päivänä viranomaisen kanssa solmittavassa käyttöoikeussopimuksessa tai kilpailutetussa tilaaja-tuottajaliikenteessä. Hinta olisi siis viime kädessä hallinnollinen päätös, jota ei voi ennakoida taloudellisen analyysin keinoin. Linja-autopalvelun hinta olisi myös eräs kilpailuvaltti PSA-liikenteelle. Useimmilla alueilla PSA-liikenteen hinnoittelu loisi luultavasti ns. referenssipisteen, jota myös markkinaehtoisen reittiliikenne seuraisi. Näin erityisesti siinä tapauksessa, että PSA-liikenteen volyymi olisi jatkossakin merkittävä suurissa kaupungeissa ja muilla kaupunkiseuduilla, joihin PSA-suojan poistamisen taloudelliset vaikutukset todennäköisesti keskittyisivät.

49 Arvio taloudellisista vaikutuksista/asiakkaat Puhdas teoreettinen ennuste PSA-suojan vaikutuksesta linja-autoliikenteen hintatasoon on laskeva. Tämä johtuu siitä, että muutos lisäisi tarjontaa, joka kiristäisi kilpailua, millä on hintatasoa laskeva vaikutus. Vaikutussuunta olisi siis sama, joka on todettu käytännön elämässä oikeaksi kaukoliikenteessä. Reittiliikenteen osalta tilannetta kuitenkin monimutkaistaa yhteys PSAliikenteeseen. PSA-liikenne on vahvasti subventoitua toimintaa (subventioprosentti n. 50 %), joten markkinaehtoisen liikenteen on vaikea kilpailla hinnalla subventoidun liikenteen kanssa laajamittaisesti Koska PSA-liikenteellä olisi todennäköisesti merkittävä rooli myös muutoksen jälkeen, ja koska PSA-liikenteen hintataso riippuu keskeisesti hallinnollisista päätöksistä ja mm. subventioasteesta, PSA-suojan vaikutusta lippujen hintoihin ei ole mahdollista arvioida yksiselitteisesti.

50 Arvio taloudellisista vaikutuksista/yritykset PSA-suojan poistamisen vaikutus markkinaehtoiseen linja-autoilla harjoitettavaan reittiliikenteeseen on yksiselitteinen. Muutos kehittäisi markkinaehtoisen liikenteen toimintamahdollisuuksia ja avaisi yrityksille uusia mahdollisuuksia. Markkinaehtoisen reittiliikenteen yhteys PSA-liikenteeseen kuitenkin vaikeuttaa yritysvaikutusten arviointia. Tosiasiassa osa linja-autoyrityksistä hoitaa PSA-liikennettä, osa toimii markkinaehtoisessa liikenteessä, ja käytännössä kaikki yritykset voivat toimia sekä PSA-liikenteessä että markkinaehtoisessa liikenteessä. Tästä syystä yritysvaikutuksista puhuttaessa ei voida keskittyä yksinomaan markkinaehtoisen liikenteen toimintaedellytyksiin, vaan tarkoituksenmukainen tarkastelutaso on koko toimialan taso.

51 Arvio taloudellisista vaikutuksista/yritykset PSA-liikenteen tuleva kehitys, toimivaltaisten viranomaisten päätökset sekä mm. PSA-liikenteen tulevat kilpailutuskäytännöt vaikuttavat toimialan tulevaisuuden kehitykseen. Näiltä osin kyse on suurelta osin hallinnollisista päätöksistä, joita on vaikea ennakoida. Oletetaan, että siirtymävaiheen jälkeen kehitys olisi seuraavan kaltainen: Markkinaehtoinen reittiliikenne olisi korvannut PSA-liikenteen niillä reiteillä, joilla markkinaehtoista liikennettä syntyy, PSA-liikennettä hankittaisiin muilta osin aiemman laajuisesti (palvelutasovaatimukset eivät olennaisesti muuttuisi nykyisestä) ja Taloudellisesti kiinnostavammille reiteille olisi syntynyt nykyistä enemmän tarjontaa

52 Arvio taloudellisista vaikutuksista/yritykset Jos tämä skenaario toteutuu, linja-autoalan kokonaisvolyymi olisi kasvanut nykytilanteen jatkumiseen verrattuna. Periaatteellinen vaikutussuunta kannattavuuteen olisi laskeva, koska kilpailu kiristyisi nykyiseen verrattuna (käytännössä siis volyymireiteillä ja alueilla). Tässä yhteydessä on kuitenkin korostettava, että PSA-liikenteen järjestämisen merkitystä ei voi ohittaa todellisuudessa toteutuvien vaikutusten näkökulmasta. Edellä kuvattu skenaario on vain yksi mahdollisista (kts. jäljempänä keskustelu kilpailusta ja kilpailuttamisen edellytyksistä PSA-liikenteessä jatkossa).

53 Arvio taloudellisista vaikutuksista/yritykset Huomionarvoinen seikka on se, että linja-autoala on melko keskittynyt toimiala. Valtaosa alan yrityksistä on pieniä, muutaman auton yrityksiä. Esimerkiksi suurimmat 5 % yrityksistä omistavat noin 50 % kaikista linja-autoista Suomessa ja vastaavasti tuottavat karkealla tasolla noin puolet liikevaihdosta. PSA-suojan poistaminen voi kehittää pienempien yritysten mahdollisuuksia tarjota palveluita, ja tätä kautta lisätä toimialan yritysten dynamiikka. Syyt tähän ovat seuraavat: Nykytilanteessa, jossa valtaosa suurten kaupunkien ja muiden kaupunkiseutujen reittiliikenteestä sekä ylipäätään reittiliikenteestä Suomessa on järjestetty PSA-liikenteenä, pienempien yritysten voi olla joissain tilanteissa olla vaikea osallistua kilpailutuksiin. Markkinaehtoisen reittiliikenteen kehittyvät mahdollisuudet tarjoaisivat näille yrityksille uuden väylän tarjota palveluitaan.

54 Arvio taloudellisista vaikutuksista/yritykset Toisaalta lisääntyvä markkinaehtoinen reittiliikenne johtanee muutoksiin PSA-liikenteessä mm. lyhyempien sopimusten muodossa, sopimusteknisissä muutoksissa jne. Tämä lisää epävarmuutta linja-autoalan yritysten keskuudessa. Varsinaisiin tuotantokustannuksiin PSA-suojan poistolla ei ole suoraa ja välitöntä vaikutusta. PSA-suojan poistaminen vaikuttaisi nykyisin voimassaoleviin ja kilpailutettuihin käyttöoikeussopimuksiin, mikäli ehdotettuun muutokseen ei liitetä siirtymäaikaa niin, että markkinaehtoinen reittiliikenne olisi ilman PSAsuojaa mahdollista vasta seuraavista kilpailutuskierroksista lähtien. Nämä vaikutukset voivat olla yllättäviä ja vaikeasti ennakoitavia (kuten oikeusprosesseita).

55 Arvio taloudellisista vaikutuksista/yritykset Ilman siirtymäaikaa mahdollisesti syntyvä markkinaehtoinen liikenne vaikuttaisi negatiivisesti nykyisin PSA-liikennettä liikennöiviin yrityksiin. Vaikutuksen suuruus riippuu luonnollisesti syntyvän markkinaehtoisen liikenteen volyymistä, mutta myös mallista, jolla PSA-liikenne on järjestetty (tilaaja-tuottajamalli, alueellinen käyttöoikeussopimus, reittikohtainen käyttöoikeussopimus). PSA-suojan poiston vaikutus yritysten innovatiivisuuteen olisi positiivinen. Uudessa tilanteessa yritykset voisivat julkisen vallan puuttumatta tarkastella kutakin aluetta ja reittiä sekä mahdollisuuksia tarjota linja-autopalveluita.

56 Arvio taloudellisista vaikutuksista/kilpailu Ehdotetun muutoksen kilpailuvaikutuksiin vaikuttavat sekä markkinaehtoisen liikenteen kehitys että tuleva PSA-liikenteen järjestäminen. Muut asiat ennallaan pitäen, markkinaehtoisen liikenteen mahdollisuuksien parantaminen (mitä PSA-suojan poisto merkitsee) vaikuttaa linja-autoalaan kilpailua kiristävästi. Tämän kilpailua kiristävän vaikutuksen seurauksena mm. linjaautoliikenteen hinnoittelu seuraa aiempaa paremmin tuotantokustannuksia, mistä mm. johtuu edellä kuvattu linja-autoalan kannattavuuden tasoa alentava vaikutus.

57 Arvio taloudellisista vaikutuksista/kilpailu Käytännössä kilpailun kiristyminen vaikuttaisi suurten kaupunkien alueella sekä muilla kaupunkiseuduilla. Linja-autoliikenteen volyymit tuskin riittävät merkittävään markkinaehtoisen liikenteen syntymiseen (=lisätarjontaan) syrjäseuduilla. Toisaalta suurten kaupunkien ja muiden kaupunkiseutujen reittiliikenne on pääsääntöisesti järjestetty PSA-liikenteenä tänä päivänä. Mikäli kilpailutuskäytännöt ovat toimivia, toimivaltaisten viranomaisten päätökset ovat taloudellisessa tarkastelussa tehokkaita, ja PSA-liikenteen kilpailutukseen osallistuu riittävästi tarjoajia, myös PSA-liikenteenä järjestetty linja-autoliikenne voi olla kilpailullista.

58 Arvio taloudellisista vaikutuksista/kilpailu Toisin sanoen kilpailu linja-autotoimialalla voi toteutua joko normaalisti markkinaehtoisena liikenteenharjoittajien tehdessä omista lähtökohdistaan päätöksiä ja vapaan alalle tulon, hinnoittelun ja muiden tekijöiden varmistaessa kilpailun toimivuuden TAI Viranomaisten suunnitteleman PSA-liikenteen tehokkaalla kilpailuttamisella. Etukäteen ei ole selvää kumpi malleista johtaa tehokkaampaan kilpailuun ja sitä kautta esimerkiksi yhteiskunnan taloudellisen hyvinvoinnin maksimoitumiseen.

59 Arvio taloudellisista vaikutuksista/kilpailu Nykymalli, jossa alalle tulo on rajoitettua markkinaehtoisen liikenteen osalta, estää markkinasignaalien tehokkaan välittymisen linja-autopalveluiden tarjontaan. Toisin sanoen nykymallissa menetetään informaatiota siitä millä alueilla, reiteillä ja ajankohtina linja-autoliikenteelle olisi markkinaehtoista kysyntää ja millaiseksi reittiverkosto näin muodostuisi. Nykymallissa myös menetetään informaatiota esimerkiksi siitä millaisella kalustolla on kysyntää suhteessa hinnoitteluun.

60 Arvio taloudellisista vaikutuksista/kilpailu Toisaalta markkinaehtoisen liikenteen ilman PSA-liikenteen suojaa voi haitata mahdollisuuksia järjestää ja kilpailuttaa PSA-liikenne tehokkaalla tavalla. On mahdollista, että oikein suunniteltujen liikennekokonaisuuksien kilpailuttaminen tuottaa taloudellisesti tehokkaamman lopputuloksen kuin markkinaehtoinen malli. Arvioitavana olevan muutosehdotuksen taloudellisissa vaikutuksissa on väistämättä kyse osittain ristiriitaisten tekijöiden painotuksista ja merkityksestä suhteessa toisiinsa.

61 Arvio taloudellisista vaikutuksista/kilpailu Eräs periaatteellinen kilpailun taso jota markkinaehtoisen liikenteen mahdollisuuksien lisääminen kehittäisi onkin itse asiassa viranomaisten suunnitteleman PSA-liikenteeseen liittyvä. Nykymallissa on vaikea, ellei mahdotonta, tietää varmasti mm. seuraavia asioita: Onko viranomaistyönä suunniteltu PSA-liikenne reittirakenteeltaan kysyntää vastaava? Mitä linja-autopalveluita markkinoilla olisi enemmän ja mitä vähemmän, jos reittiverkosto määrittyisi kysynnän ja tarjonnan kautta? Millä tahdilla reittiverkosto uudistuisi ja mukautuisi toimintaympäristön muutoksiin markkinaehtoisesti? Miten linja-autoliikenteen kilpailukyky suhteessa muihin liikennemuotoihin muuttuisi markkinaehtoisessa mallissa?

62 Arvio taloudellisista vaikutuksista/kilpailu Nykymalli reittiliikenteessä on käytännössä PSA + markkinaehtoinen liikenne, eli viranomainen suunnittelee PSA-liikenteen ja markkinaehtoisella reittiliikenteellä voi olla täydentävä rooli. Ehdotetun muutoksen jälkeen linja-autoliikenne siirtyisi selvästi kohti mallia markkinaehtoinen + liikenne, jossa PSA-liikenne täydentäisi markkinaehtoista. Ottaen reittiverkosto annettuna, myös nykyinen PSA + liikenne on mahdollista kilpailuttaa tehokkaasti ja saavuttaa tätä kautta taloudellisesti tehokas lopputulos mutta tällä on kustannus joka liittyy edellä kuvattuihin asioihin, jotka menetetään nykymallissa.

63 Arvio taloudellisista vaikutuksista/kilpailu Toisesta näkökulmasta tarkasteltuna markkinaehtoisen liikenteen mahdollistaminen ehdotetulla tavalla voi myös haitata mahdollisuuksia kilpailuttaa PSA-liikennettä. Markkinaehtoisen liikenteen vapaa alalle tulo voi haitata mahdollisuuksia kilpailuttaa PSA-liikennettä ainakin kolmella tavalla: PSA-liikennettä käyttöoikeussopimuksien kautta harjoittavien liikennöitsijöiden riski ja epävarmuus kasvavat. Riskillä on talousteorian mukaan aina olemassa hinta. Tämä tarkoittaa sitä, että muut asiat ennallaan pitäen, lisääntyvän riskin vaikutus PSAliikenteen kilpailutettuun hintatasoon on nostava. PSA-liikenteen odotettavissa oleva nykyistä suurempi muutostahti markkinaehtoisen liikenteen myötä voi kasvattaa kustannuksia PSA-liikenteessä. Uudessa tilanteessa kilpailutettava PSA-liikenne voi olla vähemmän tehokas kokonaisuus liikennöitsijöiden näkökulmasta esimerkiksi kaluston käytön osalta.

64 Arvio taloudellisista vaikutuksista/kilpailu PSA-liikenteen suojan poistaminen voi estää mahdollisesti huomattavasti toimivaltaisen viranomaisen mahdollisuuksia vaikuttaa siihen millaista reittiliikennettä sen alueella harjoitetaan. Olettaen, että edellä käytetty skenaario toteutuisi, eli jatkossa PSA-liikenne järjestettäisiin ainoastaan täydentämään markkinaehtoista reittiliikennettä suurissa kaupungeissa ja muilla kaupunkiseuduilla, markkinaehtoisen liikenteen kalustoon, palveluun tms. ei voisi vaikuttaa suoraan toimivaltaisen viranomaisen päätöksillä. Siihen onko esimerkiksi palveluiden vaihteleva laatu hyvä vai huono asia voi esittää erilaisia mielipiteitä. Usein palveluiden laadun erot nähdään positiivisena asiana, joka mahdollistaa asiakkaan löytävän omaa maksuhalukkuutta vastaavan vaihtoehdon tarjonnasta.

65 Arvio taloudellisista vaikutuksista/kilpailu Yhteenvetona kilpailun näkökulmasta: Markkinaehtoisen liikenteen salliminen ehdotetulla tavalla toisi kilpailua toimivaltaisen viranomaisen suunnittelemaan reittiverkostoon ja palvelutasoon Ehdotetut muutokset vaikuttaisivat negatiivisesti mahdollisuuksiin kilpailuttaa PSA-liikennettä PSA-liikenne on mahdollista kilpailuttaa tehokkaasti, eli olettaen, että reittiverkosto on tarkoituksenmukaisesti suunniteltu, myös kilpailuttamisen kautta linja-autoliikenne voi olla kilpailullista. Yhteenvetona markkinaehtoisen reittiliikenteen kehittyminen suurissa kaupungeissa ja muilla kaupunkiseuduilla ohjaisi mallista PSA-liikenne + markkinaehtoinen malliin markkinaehtoinen liikenne + PSA Kaiken kaikkiaan ehdotetun muutoksen kaikkien taloudellisten vaikutusten arvioinnin tekee hyvin haastavaksi se, että yksinomaan PSA-liikenteen suojan poisto ei ratkaise vaikutuksia. Asiaan liittyvät keskeisesti toimivaltaisten viranomaisten päätökset PSA-liikenteen palvelutasosta, kilpailutuskäytännöt, solmittavien sopimusten luonne jne. (kts. keskustelu esityksen lopussa).

66 Arvio taloudellisista vaikutuksista/viranomaisten kustannukset Viranomaisten suorat kustannukset linja-autoliikenteen järjestämisestä muodostuvat karkeasti reittisuunnittelusta, kilpailuttamisesta sekä sopimusten toteutuksen valvonnasta. Voidaan olettaa, että linja-autoliikenteen muuttuessa aiempaa nopeammin muuttuvaksi (kts. edellä), suorat kustannukset kasvavat jonkin verran. PSAliikenteen reittejä joudutaan muuttamaan nykyistä useammin, kilpailuttamiset tapahtuvat nykyistä tiheämmin, ja sopimusten noudattamisen valvontaan ja sopimusmuutoksiin joudutaan kohdentamaan resursseja. Nämä suorat kustannukset toimivaltaisille viranomaisille ovat kuitenkin kokonaisuudessaan toisarvoisia verrattuna PSA-liikenteen hankintaan liittyviin kustannuksiin.

67 Arvio taloudellisista vaikutuksista/viranomaisten kustannukset PSA-liikenteen hankintakustannusten osalta voidaan erottaa suuret kaupungit ja muut kaupunkiseudut voidaan erottaa omaksi ryhmäkseen. Markkinaehtoisen liikenteen mahdollistaminen näkyisi merkittävästi todennäköisesti suurten volyymien kaupunkialueilla ja mahdollisesti seudullisten keskusten välisessä reittiliikenteessä. Viranomaisten kustannukset muilla kuin edellä mainituilla alueilla eivät todennäköisesti muuttuisi merkittävästi muutoksen myötä.

68 Arvio taloudellisista vaikutuksista/viranomaisten kustannukset Kaupunkiseutujen kustannusvaikutusten arviointia vaikeuttaa se, että pelkän PSA-suojan poistamisen lisäksi kehitykseen vaikuttavat toimivaltaisten viranomaisten päätökset, jotka eivät ole ennakoitavissa yksinomaan taloudellisen logiikan kautta. Vaikutusten suunnan arvioimiseksi on tehty seuraavat oletukset: Linja-autoliikenteen palvelutaso ei muutu suuntaan tai toiseen ehdotetun muutokset myötä Toimivaltaiset viranomaiset toimivat rationaalisesti edellä mainittu huomioiden, ja PSAliikenne lakkautetaan reiteiltä joilla markkinaehtoinen liikenne täyttää vähintään nykyiset palvelutasovaatimukset Näiden oletusten voimassa ollessa viranomaisten hankkiman PSAliikenteen kokonaisuus on jatkossa määritelmällisesti nykytilannetta suppeampi, mikäli markkinaehtoista liikennettä todella syntyy joillekin reiteille.

69 Arvio taloudellisista vaikutuksista/viranomaisten kustannukset Suurten kaupunkien alueella on käytössä ns. bruttomalli, eli malli jossa lipputulot kuuluvat tilaajalle ja liikennöitsijät saavat kilpailutuksen tuloksena määritellyn korvauksen liikenteestä. Suurten kaupunkien osuus linja-autoliikenteen julkisesta rahoituksesta Suomessa on n. 40 % (kts. edellä). Suurten kaupunkien toimivaltaisten viranomaisten kustannusten kehitys riippuu siitä mikä on jatkossa kilpailutettava PSA-liikennekokonaisuus, eli miten lipputulot kehittyvät suhteessa tuotantokustannuksiin, jotka määrittävät liikennöitsijöiden korvaukset, mikäli kilpailutukset on toteutettu onnistuneesti.

70 Arvio taloudellisista vaikutuksista/viranomaisten kustannukset Suurten kaupunkien liikennöitsijöiden hankintasopimuksen nojalla saama käyttökorvaus jakautuu tyypillisesti autopäiviin, linjatunteihin ja linjakilometreihin perustuvaan korvaukseen. Viranomaisten kustannusten muutos suurissa kaupungeissa riippuu siis lipputuottojen kehityksestä, autopäivien, linjatuntien ja linjakilometrien kehityksestä per reitti, hankittavien reittien lukumäärästä sekä em. autopäivien, linjatuntien ja linjakilometrien yksikköhintojen kehityksestä. Lipputulot laskevat todennäköisesti muutoksen myötä. Yksikköhinnat todennäköisesti nousevat kilpailutuksissa mm. edellä kuvatun riskin lisääntymisen takia.

71 Arvio taloudellisista vaikutuksista/viranomaisten kustannukset Esitetyn muutoksen vaikutus toimivaltaisen viranomaisen kustannuksiin ei ole kuitenkaan selvä, koska PSA-liikenteen reittien tulevaa määrää ja rakennetta ei käytettävissä olevin tiedoin ole mahdollista arvioida. Lisäksi muutokseen vaikuttaa luonnollisesti syntyvän markkinaehtoisen liikenteen volyymi, jota ei sitäkään ole mahdollista tässä yhteydessä arvioida. Bruttomalli on laajasti käytössä myös muilla kaupunkiseuduilla, joihin pätee edellä todettu. Käytännössä siis toimivaltaisten viranomaisten kokonaiskustannusten kehityksestä merkittävä osa Suomessa määräytyy edellä kuvatulla tavalla, mutta tarkkaa arviota ei käytettävissä olevilla tiedoilla voi laskea.

72 Arvio taloudellisista vaikutuksista/viranomaisten kustannukset Toinen merkittävässä määrin käytössä oleva malli järjestää PSA-liikenne perustuu joko maantieteelliselle alueelle tai reitille myönnettävään yksinoikeuteen, eli käyttöoikeussopimukseen. Liikenteen harjoittaja saa näissä malleissa lipputulot ja kantaa vastuun liikenteen suunnittelusta. Tilaaja asettaa palvelutasovaatimukset, myös hintavelvoitteen. Liikennöitsijän näkökulmasta ehdotettu PSA-suojan poisto tarkoittaa sitä, että epävarmuus käyttöoikeussopimuksen arvosta lisääntyisi huomattavasti, koska lipputuloihin liittyvä riski riippuisi syntyvästä markkinaehtoisesta liikenteestä (joka ei ole tiedossa kilpailutuksen yhteydessä).

73 Arvio taloudellisista vaikutuksista/viranomaisten kustannukset Periaatteellisella tasolla voidaan esittää kysymys onko käyttöoikeussopimusmalli edes käytännössä toimiva tapa järjestää jatkossa markkinaehtoista liikennettä täydentävää PSA-liikennettä. Liikennöitsijän tulot muodostuvat käyttöoikeussopimusmallissa lipputuloista sekä sopimuskorvauksesta. Taloudellisessa tarkastelussa käyttöoikeussopimuksessa huutokaupataan oikeus tietyn alueen tai reitin linja-autopalveluiden tuottamiseen. Mikäli kilpailutus/huutokauppa on suunniteltu tehokkaasti ja toteutettu oikein, näin saadaan selville todellinen kustannus, joka viranomaisen asettamista palvelutaso- ja hintavelvoitteista aiheutuu, ja tämä yhteiskunnan asettama velvoite korvataan tuottajalla sopimuskorvauksella.

74 Arvio taloudellisista vaikutuksista/viranomaisten kustannukset Käyttöoikeussopimuksen taustalla oleva perusajatus on järkevä, ja mallin avulla voidaan yhdistää useita eri tavoitteita. Mikäli käyttöoikeussopimuksella myönnettyä oikeutta linja-autopalveluiden tarjoamiseen ei voi kuitenkaan suojata PSA-liikenteen suojalla, herää kysymys mitä käyttöoikeussopimusten kilpailutuksilla lopulta huutokaupataan. Lisäksi voidaan esittää kysymys onko liikenteenharjoittajan suunnittelema liikenne käyttöoikeussopimuksen myötä oikea malli tuottaa toimivaltaisen viranomaisen tiettyyn havaittuun puutteeseen kilpailuttamaa liikennettä.

75 Arvio taloudellisista vaikutuksista/viranomaisten kustannukset Edellä todetut periaatteelliset näkökohdat muistaen, ehdotetun PSA-suojan poiston odotettavissa olevat vaikutusmekanismit viranomaisten kustannuksiin ovat samantyyppisiä kuin bruttomallin kohdalla. PSA-suojan poistaminen lisää epävarmuutta (käyttöoikeussopimusten yhteydessä mahdollisesti huomattavasti) käyttöoikeussopimuksen arvosta. Tämän vaikutussuunta liikennöitsijöiden tarjouksiin, eli vaadittuihin sopimuskorvauksiin, on niitä nostava.

76 Arvio taloudellisista vaikutuksista/viranomaisten kustannukset Mikäli PSA-liikenne hankittaisiin yhtä laajana ehdotetun muutoksen myötä kuin tänä päivänä, viranomaisten kustannukset kasvaisivat edellä mainitusta syystä. Tosiasiassa PSA-liikennettä hankittaisiin jatkossa markkinaehtoisen liikenteen kasvua vastaavan määrän verran nykytilannetta vähemmän, mikä vähentää kustannuksia. Nettovaikutus riippuu näiden kahden tekijän yhteisvaikutuksesta. Vaikka lipputulot vähenevät, viranomaisten kokonaiskustannukset voivat siis nousta, laskea tai pysyä ennallaan. Määrällistä arviota vaikutuksesta ei käytettävissä olevilla tiedoilla voi tehdä.

77 Arvio taloudellisista vaikutuksista/vaikutukset kuntien kustannuksiin Kaikille avoimen joukkoliikenteen järjestämiskustannusten osalta vaikutusmekanismit on kuvattu edellä. PSA-suojan poistamisen tarkkoja vaikutuksia kuntien näkökulmasta ei voi arvioida, koska tietoa a) syntyvästä markkinaehtoisesta liikenteestä, b) toimivaltaisten viranomaisten päätöksistä ja c) jäljelle jäävästä PSAliikenteen reittiverkostosta ei ole. Lakisääteisten henkilökuljetusten järjestämisen kustannusten osalta edellä mainittujen oletusten avulla voidaan arvioida yksiselitteisemmin vaikutus.

78 Arvio taloudellisista vaikutuksista/vaikutukset kuntien kustannuksiin Linja-autoliikennepalvelut eivät ehdotetun muutoksen myötä vähene, koska muutoksen ei oleteta vaikuttavan palvelutasovaatimuksiin. Linja-autoliikennepalvelut voivat lisääntyä nykytilanteeseen verrattuna lähinnä suurilla kaupunkiseuduilla, muilla kaupunkiseuduilla ja mahdollisesti keskusten välisessä liikenteessä. Tästä syystä ehdotettu muutos ei lisää kuntien lakisääteisten henkilökuljetusten järjestämisen kustannuksia. Nykytilanteen jatkumiseen verrattuna uudistuksesta johtuen ei muodostu sellaista puutetta linja-autopalveluissa, joka voisi johtaa tarpeeseen järjestää henkilökuljetuksia muuten.

79 Yhteenveto arvioiduista taloudellisista vaikutuksista/periaatteellinen ydin Toimintaympäristöön liittyvä fakta on se, että linja-autoliikenteeseen käytetty julkinen rahoitus on kasvanut erittäin voimakkaasti sekä viime vuosina että koko 2000 luvun. Näin on myös suoritteeseen suhteutettuna tai yleiseen hintatason kehitykseen verraten. Linja-autoalan suorite on toisaalta pysynyt hyvin vakaana jo huomattavan pitkän ajan. Tähän havaintoon ei vaikuta se mitataanko suoriteta kilometreinä tai kuljetettuina henkiöinä. Suomen linja-autoliikenteestä kaukoliikenne on markkinaehtoista. Markkinaehtoisella viitataan tässä yhteydessä siihen, että kaukoliikennettä ei tueta julkisista varoista. Muusta kuin kaukoliikenteestä valtaosa tapahtuu suurissa kaupungeissa ja muilla kaupunkiseuduilla. Syy on luonnollisesti se, että myös väestö on sijoittunut näille alueille.

80 Yhteenveto arvioiduista taloudellisista vaikutuksista/periaatteellinen ydin Suomessa on siirrytty EU:n palvelusopimusasetuksen ja uuden joukkoliikennelain myötä aiemmasta tarveharkintaan nojautuneesta järjestelmästä kohti kilpailtua toimintaympäristöä. Kaukoliikenteen osalta kehitys on tarkoittanut edellä kuvatulla tavalla vapaata kilpailua, jossa kysyntä ja tarjonta määrittävät tarjottavat palvelut, hintatason jne. Reittiliikenteen osalta kilpailun on lisääntynyt toisella tavalla. Suomi on jaettu toimivaltaisten viranomaisten alueisiin. Omilla alueillaan toimivaltaisilla viranomaisilla on suuri vapaus toiminnan järjestämiseen joko markkinaehtoisena tai PSA-liikenteenä.