Arvio PSA-suojan poiston taloudellisista vaikutuksista - tiivistelmä

Transkriptio

1 io PSA-suojan poiston taloudellisista vaikutuksista Arvio PSA-suojan poiston taloudellisista vaikutuksista - tiivistelmä

2 Arvioinnissa tarkasteltiin Suomen joukkoliikennelakiin (869/2009) ehdotettujen muutosten taloudellisia vaikutuksia. Ehdotuksissa on kyse reittiliikenneluvan myöntämiseen liittyvän toimivaltaisten viranomaisten harkintavallan rajoittamisesta. Joukkoliikennelaista esitetään kumottavan säännös, jonka mukaan toimivaltainen viranomainen voi hylätä reittiliikennelupahakemuksen, jos haettu liikenne aiheuttaisi jatkuvaa ja vakavaa haittaa toimivaltaisen viranomaisen hankkimalle liikenteelle (joukkoliikennelain 22 :n 2 momentti). Ehdotettujen muutosten tavoitteena on edistää markkinaehtoisen linja-autoliikenteen toimintaedellytyksiä Suomessa ja mahdollistaa asiakastarpeiden entistä parempi huomioiminen linja-autoliikenteen järjestämisessä. Suomen joukkoliikennelaki on kirjoitettu muodossa, joka mahdollistaa alueellisille toimivaltaisille viranomaisille vapauden erityyppisiin ratkaisuihin joukkoliikenteen järjestämisessä. Ammattimainen henkilöiden kuljettaminen tiellä linja-autolla korvausta vastaan edellyttää viranomaislupia. Luvat ovat: joukkoliikennelupa alalletulolupana sekä reittiliikennelupa ja kutsujoukkoliikennelupa harjoitettaessa markkinaehtoista liikennettä ilman julkista tukea. Toimivaltaiselle viranomaiselle on annettu mahdollisuus suojella viranomaisen kilpailuttamaa liikennettä, eli niin sanottua PSA-liikennettä, hylkäämällä reittiliikennelupa- ja kutsujoukkoliikennelupahakemuksia joukkoliikennelaissa säädetyin edellytyksin. Ehdotetussa lakimuutoksessa tätä toimivaltaisten viranomaisten harkintavaltaa esitetään siis rajoitettavan. Yleisenä lähtökohtana voidaan todeta, että nyt kumottavaksi esitetyt joukkoliikennelain pykälät eivät ole taloudellisessa tarkastelussa toivottavia. Kyse on tosiasiassa siitä, että tänä päivänä markkinaehtoiseen reittiliikenteeseen sovelletaan viranomaisten tarveharkintaa, ja toisaalta joukkoliikennelaissa reittiliikenneluvan hylkäämisperusteena oleva jatkuva ja vakava haitta, on subjektiivinen käsite, jonka toteutumiselle ei voi esittää objektiivisia kriteereitä. Ehdotetussa muutoksessa on osittain kyse siitä, onko Suomessa käytössä markkinaehtoinen liikenne täydennettynä PSA-liikenteellä -malli vai PSA-liikenne täydennettynä markkinaehtoisella liikenteellä - malli. Käytettävissä olevilla tiedoilla on hyvin vaikea esittää täsmällisiä arvioita taloudellisista vaikutuksista, koska vaikutukset riippuvat lukuisasta joukosta lisäoletuksia ja käytännön ratkaisuita, jotka eivät ole tiedossa. Asiakkaiden näkökulmasta PSA-suojan poistaminen johtaisi todennäköisesti nykyistä nopeammin muuttuvaan linja-autoverkostoon, jossa reittejä perustettaisiin ja lopetettaisiin tiheämmällä tahdilla, 2

3 kuin mihin viranomaisen järjestämässä PSA-liikenteessä on totuttu. Markkinaehtoisen liikenteen paremmat toimintamahdollisuudet suurissa kaupungeissa, ja muilla kaupunkiseuduilla saattaisivat monipuolistaa tarjontaa reittien ja kaluston osalta. Lopullisiin toteutuviin vaikutuksiin vaikuttavat keskeisesti toimivaltaisten viranomaisten tulevat päätökset PSA-liikenteen järjestämisestä uudessa tilanteessa. Toimivaltainen viranomainen käytännössä päättää esimerkiksi asiakkailta perittävän hinnan sekä reittiverkoston laajuuden. Nämä ovat hallinnollisia ja poliittisia päätöksiä, joita on vaikea ennakoida taloudellisen analyysin keinoin. Maaseudulla PSA-suojan poistaminen tuskin vaikuttaisi merkittävästi linja-autopalveluiden tarjontaan, koska tarvittavat matkustajavolyymit markkinaehtoisella liikenteeltä puuttuvat monessa tapauksessa. Hinnoittelun osalta PSA-suojan poistamisen keskeinen vaikutus nykytilanteen jatkumiseen verrattuna olisi todennäköisesti hinnoittelujärjestelmien monimuotoistuminen. Lähtökohtaisesti PSA-liikenteen lippuja ei voisi käyttää markkinaehtoisen liikenteen reiteillä, jolloin eri alueille voi syntyä reittejä joissa lippujen hinnoittelu ja kelpoisuus riippuisivat vuorosta ja yksittäisestä linja-autosta. Tämä monimuotoistuminen ei ole yksinomaan huono tai hyvä asia. Yritysten näkökulmasta ehdotettu muutos kehittäisi markkinaehtoisen liikenteen toimintamahdollisuuksia ja avaisi yrityksille uusia mahdollisuuksia. Tosiasiassa osa linjaautoyrityksistä hoitaa PSA-liikennettä, osa toimii markkinaehtoisessa liikenteessä, ja käytännössä kaikki yritykset voivat toimia sekä PSA-liikenteessä että markkinaehtoisessa liikenteessä. Tästä syystä yritysvaikutuksista puhuttaessa ei voida keskittyä yksinomaan markkinaehtoisen liikenteen toimintaedellytyksiin, vaan tarkoituksenmukainen tarkastelutaso on koko toimialan taso. Linja-autoala on melko keskittynyt toimiala. Valtaosa alan yrityksistä on pieniä, muutaman auton yrityksiä. Esimerkiksi suurimmat 5 % yrityksistä omistavat noin 50 % kaikista linja-autoista Suomessa ja vastaavasti tuottavat karkealla tasolla noin puolet liikevaihdosta. PSA-suojan poistaminen kehittäisi pienempien yritysten mahdollisuuksia tarjota palveluita, ja tätä kautta lisäisi toimialan yritysten dynamiikka. Toisaalta ehdotettujen muutosten aiheuttamat muutokset PSA-liikenteessä (kuten lyhyemmät sopimukset) lisännevät epävarmuutta linja-autoalan yritysten keskuudessa. Varsinaisiin tuotantokustannuksiin PSA-suojan poistolla ei ole suoraa vaikutusta. Vaikutus yritysten innovatiivisuuteen on positiivinen, koska uudessa tilanteessa yritykset voisivat julkisen vallan puuttumatta tarkastella liiketoimintamahdollisuuksia eri alueilla ja reiteillä. 3

4 PSA-liikenteen hankintakustannuksissa ehdotettujen muutosten vaikutukset näkyisivät todennäköisesti ennen kaikkea suurissa kaupungeissa ja muilla kaupunkiseuduilla. Arvioiden tekemistä vaikeuttaa huomattavasti se, että pelkän PSA-suojan poistamisen lisäksi kustannuksiin vaikuttavat toimivaltaisten viranomaisten kustannukset, jotka eivät ole ennakoitavissa yksinomaan taloudellisen logiikan kautta. Suurten kaupunkien alueella (sekä laajasti myös muualla) on käytössä ns. bruttomalli, eli malli jossa lipputulot kuuluvat tilaajalle ja liikennöitsijät saavat kilpailutuksen tuloksena määritellyn korvauksen liikenteestä. Suurten kaupunkien toimivaltaisten viranomaisten kustannusten kehitys riippuu siitä mikä on jatkossa kilpailutettava PSA-liikennekokonaisuus, eli miten lipputulot kehittyvät suhteessa tuotantokustannuksiin, jotka määrittävät liikennöitsijöiden korvaukset, mikäli kilpailutukset on toteutettu onnistuneesti. Toimivaltaisen viranomaisen saamat lipputulot laskevat todennäköisesti muutoksen myötä, ja yksikköhinnat nousevat kilpailutuksissa mm. lisääntyvän epävarmuuden takia. Esitetyn muutoksen vaikutus toimivaltaisen viranomaisen kustannuksiin ei ole kuitenkaan selvä, koska PSA-liikenteen reittien tulevaa määrää ja rakennetta ei käytettävissä olevin tiedoin ole mahdollista arvioida. Toinen merkittävässä määrin käytössä oleva malli järjestää PSA-liikenne perustuu joko maantieteelliselle alueelle tai reitille myönnettävään yksinoikeuteen, eli käyttöoikeussopimukseen. Liikenteenharjoittaja saa näissä malleissa lipputulot ja kantaa vastuun liikenteen suunnittelusta. Tässä järjestämismallissa tilaaja asettaa palvelutasovaatimukset, myös hintavelvoitteen. Periaatteellisella tasolla voidaan esittää kysymys, onko käyttöoikeussopimusmalli edes käytännössä toimiva tapa järjestää jatkossa markkinaehtoista liikennettä täydentävää PSA-liikennettä. Taloudellisessa tarkastelussa käyttöoikeussopimuksessa huutokaupataan oikeus tietyn alueen tai reitin linja-autopalveluiden tuottamiseen. Käyttöoikeussopimuksen taustalla oleva perusajatus on järkevä, ja mallin avulla voidaan yhdistää useita eri tavoitteita. Mikäli käyttöoikeussopimuksella myönnettyä yksinoikeutta linja-autopalveluiden tarjoamiseen ei voi kuitenkaan suojata PSA-liikenteen suojalla, herää kysymys, mitä käyttöoikeussopimusten kilpailutuksilla lopulta huutokaupataan. Ehdotetuilla muutoksilla ei ole vaikutusta kuntien lakisääteisten henkilökuljetusten järjestämisen kustannuksiin, koska muutoksista ei aiheudu sellaista puutetta linja-autopalveluissa, joka johtaisi tarpeeseen järjestää henkilökuljetuksia muuten. Kuntien henkilökuljetuskustannuksiin vaikuttavat luonnollisesti muutkin asiat kuin linja-autopalvelut. 4

5 Arvioinnin yhteydessä on tunnistettu eräitä riskejä, joita ehdotettuihin muutoksiin liittyy. Ensinnäkin markkinaehtoisen liikenteen tulee olla jatkossa todella markkinaehtoista. Palvelusopimusasetuksen mahdollistamaa markkinaehtoisen liikenteen tukimallia eli ns. yleistä sääntöä ei tule ottaa käyttöön Suomessa. Sen lisäksi, että markkinaehtoisen toiminnan subventoiminen verovaroin ei ole tarkoituksenmukaista, ns. yleisen säännön käyttöönotto (tai muut subventiot) yhdessä PSA-suojan poiston kanssa muodostaisivat riskin julkistaloudelle. Toiseksi PSA-liikenteen hankintaan sovellettaviin sopimusehtoihin tulee jatkossa kiinnittää huomiota, jos ehdotettu muutos toteutuu. PSA-suojan poisto edellyttäisi todennäköisesti mm. muutoksia kilpailutusrytmeihin ja sopimusten joustavuuteen. Kolmas tunnistettu riski on jo edellä mainittu havainto siitä, että PSA-liikenteen tehokas kilpailuttaminen voi muodostua osittain vaikeaksi toteuttaa ehdotetun muutoksen myötä. Tämä on ehdotettuun muutokseen sisältyvä lähtökohtainen riski, joka on hyvä tiedostaa. Neljäntenä seikkana voidaan nostaa esille se, että PSA-suojan poisto vähentäisi toimivaltaisen viranomaisen mahdollisuutta vaikuttaa alueensa linja-autoliikenteeseen. Tämä ei ole yksinomaan huono tai hyvä asia, vaan mielessä pidettävä seuraus muutoksesta. Viimeisenä havaintona voidaan todeta, että ehdotetun muutoksen myötä hinnoittelujärjestelmät ja aikataulut sekä niistä informointi monimutkaistuvat. Tähän sisältyy riski siitä, että linja-autoverkosto muuttuu nopeassa tahdissa ja hallitsemattomasti muuttuvaksi. 5