Tuottavuus, vaikuttavuus ja julkiset hankinnat

Transkriptio

1 Tuottavuus, vaikuttavuus ja julkiset hankinnat TUKEFIN-kehitysprojekti suositusten antamiseksi hankintoihin case infra-ala Kuntainfran kehittämisfoorumi

2 Tutkimuksen tekijät ja raportin laatijat: Ilpo Virtanen, Innokonseptit Oy Jukka Yliherva, Innokonseptit Oy Ohjausryhmän jäsenet: Kirsi Rontu, Marika Kämppi, Tuulia Innala, Suomen Kuntaliitto ry. Jouko Turto, Turun kaupunki Kristiina Laakso, Riitta Kaasalainen, Liikennevirasto KANNEN KUVA: Oulun Rotuaarin peruskorjaus, toteutettu TUKEFIN-periaatteella Kuvaaja: Tapio Swahn, Oulun kaupunki (2012) ISBN (pdf) Suomen Kuntaliitto Helsinki 2014 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14, Helsinki PL 200, Helsinki Puh

3 Alkusanat Tämä julkaisu käsittelee infra-alan hankintojen merkitystä tuottavuuden ja vaikuttavuuden tavoittelun näkökulmasta sekä keinoja, joilla kehitystä saadaan eteenpäin. TUKEFIN-tuottavuushankkeissa on vuosina työstetty tuottavuutta ja vaikuttavuutta edistäviä hankintoja infra-alalla. Hankkeisiin on osallistunut useita kymmeniä alan julkisia hankintayksiköitä ja niille palveluita tuottavia yrityksiä. Henkilömäärissä osallistujia on ollut noin 300. Hankintapilottien yhteisarvo on reilusti yli 300 miljoonaa euroa. Nyt pilottihankintojen määrä on niin suuri, että Kuntaliitto ry. ja Liikennevirasto päättivät käynnistää tutkimuksen, jonka pohjalta kyetään tekemään analyysi, johtopäätökset ja antamaan suosituksia ja ohjeita kuntakenttään, Liikennevirastoon ja ELY-keskuksiin tuottavuutta ja vaikuttavuutta edistävien hankintojen hyväksi. Tässä julkaisussa on esitetty tutkimuksen tulokset sekä ohjeet ja suositukset kehittämistyölle. Tutkimuksen keskeiset havainnot ja johtopäätökset liittyvät tuottavuuden ja vaikuttavuuden syntyyn hankintapiloteissa: 1) käytetyillä vertailuperusteilla ja sopimuskannusteilla on ollut myönteinen ohjausvaikutus, 2) hankintojen toteutus on ollut tavoitteellisempaa, 3) vuoropuhelua on ollut parempaa, 4) tarjouspyynnöt ratkaisevat kilpailun selkeyden ja 5) hankintojen johtaminen ei ole vielä riittävän linjakasta. Kokemusten monistamisella ja edelleen kehittämisellä voitaisiin saavuttaa merkittävää kerrannaisvaikutusta tuottavuuden ja vaikuttavuuden hyväksi. Julkaisun ensimmäisessä luvussa lukijaa johdatellaan tuottavuuden ja vaikuttavuuden taustoihin hankintojen näkökulmasta. Luvussa esitetään myös tiivistetysti TUKEFINkonseptin sisältö, jonka pohjalta mm. hankintapilotteja on työstetty. Edelleen luvussa on määritelty julkaisussa esiintyvää käsitteistöä ja lähtökohtia. Toisessa luvussa paneudutaan niihin kokemuksiin, joita TUKEFIN-hankintapiloteissa on syntynyt. Kokemukset pohjaavat sekä tilaajien että tuottajien näkemyksiin ja arvioihin. Luvussa on käsitelty pilottihankintojen tavoitteiden, vertailuperusteiden ja sopimuskannusteiden onnistuneisuutta tutkituissa hankintapiloteissa. Luvussa on esitetty asian taustoja, kokemuksiin perustuvia tuloksia ja esimerkkejä aina tarjouspyyntöön kirjaamista myöten. Kolmannessa luvussa on esitetty havaintoja ja johtopäätöksiä sekä annettu ohjeita ja suosituksia. Ohjeita on annettu niistä asioista, jotka TUKEFIN-konseptissa ovat keskiössä ja joissa on eniten kehittämistarpeita tutkimustulosten perusteella. Suosituksia on annettu hankintojen osaamisen ja johtamisen kehittämisen osalta, koska ilman osaamisen ja johtamisen edistämistä, eivät myöskään käytännön teot monistu ja kerrannaisvaikutukset jäävät toteutumatta. Liiteaineistossa on esitetty TUKEFIN-hankkeisiin osallistuneita organisaatioita, hankintapilotteja ja tämän työn yhteydessä saavutettuja tutkimustuloksia. Kiitämme Kuntaliittoa, Liikennevirastoa ja projektin ohjausryhmää sekä TUKEFINhankkeisiin osallistuneita organisaatioita ja ihmisiä omasta panoksestaan tämän julkaisun mahdollistajina. Toivomme lämpimästi, että TUKEFIN-hankkeissa saavutetut tulokset monistuvat ja edelleen kehittyvät julkisten tilaajien ja heille palveluita tuottavien yritysten käytössä. Espoossa Jukka Yliherva ilpo Virtanen 3

4 Tuottavuus, vaikuttavuus ja julkiset hankinnat Sisältö Alkusanat TUKEFIN-kehittämisprojekti Projektin tausta Tukefin-konsepti ja infra-alan ryhmähankkeet Projektin tavoitteet, eteneminen ja tulosten esittämistapa Käsitteistöä ja lähtökohtia Kokemuksia ja esimerkkejä pilottihankinnoista Taustaa hankintapilottien TUKEFIN-prosessista Hankintojen tavoitteet Hankintojen vertailuperusteet Hankintojen sopimuskannusteet Havainnot, johtopäätökset, ohjeet ja suositukset Havaintoja ja johtopäätöksiä Hankintojen suunnitteluprosessin ja menettelyjen kehitystarpeet Menettely toteutusmuodon valinnalle Menettely hankinnan tavoitteiden suunnitteluun ja asettamiseen Menettely hankintamenettelyn valinnalle Menettely vertailuperusteiden määrittelyyn ja painoarvojen alustavaan asettamiseen Menettely sopimuskannusteiden määrittämiseen Menettely vertailuperusteiden ja sopimuskannusteiden mitoitukseen Menettely palautteiden keruuseen ja hyödyntämiseen Suosituksia hankintaosaamisen kehittämiselle ja hankintojen johtamiselle...46 Liitteet Liite 1. TUKEFIN-organisaatioita ja hankintapilotteja...50 Liite 2. Kyselytutkimus Tilaajille hankintojen nykytilasta, tavoitteista ja haasteista...52 Liite 3. Analyysi Tuottajien kokemuksista infra-alan hankinnoissa...54 Liite 4. kyselytutkimus Tilaajille ja Tuottajille TUKEFIN-hankintapilottien kokemuksista...56 Liite 5. Yhteenveto TUKEFIN-henkilöstön ja alihankkijoiden arvioinneista neljässä hankintapilotissa...63 Liite 6. Yhteenveto tarjousvaiheen palautteista Tuottajien arvioimana...64 Liite 7. Yhteenveto TUKEFIN-hankintapilottien Tilaajien ja Tuottajien yhteisistä arvioista

5 1 TUKEFIN-kehittämisprojekti 1.1 Projektin tausta Julkisten palveluiden tuottavuuden ja vaikuttavuuden kehittämisestä on tullut jokapäiväinen keskustelun aihe. Koska hankintojen arvo on monissa julkishallinnon organisaatioissa jopa prosenttia budjettiin suhteutettuna, hankintaosaamisen merkitystä ei voi tarpeeksi korostaa tuottavuus- ja vaikuttavuushaasteisiin vastattaessa. Toisin sanoen, julkiset palvelut tuotetaan merkittäviltä osiltaan yksityisten yritysten resurssein. Keskeinen kysymys kuuluukin, miten tehdä julkiset hankinnat niin, että palveluiden tuottavuus ja vaikuttavuus lisääntyvät? Hankintoihin liittyy myös elinkeinopoliittinen näkökulma; julkiselle sektorille palveluita tuottavat kymmenettuhannet yritykset. On täten laajemminkin väliä, miten julkisyhteisöt kehittävät hankintatapojaan sekä hankintasopimuksissa käytettäviä ansainta- ja kannustinmalleja sekä haastavat ja kannustavat hankinnoissaan yrityksiä kehittämään asiakas- ja käyttäjälähtöisyyttä, tuottavuutta ja vaikuttavuutta edistäviä tuotteita ja palveluita, jotka myös parantavat yritysten kansainvälistä kilpailukykyä. Innovaatioteoriat ja sitä tukevat tutkimukset osoittavat, että suurin osa uusista ideoista tuotteiden, palveluiden ja toimintatapojen kehittämiseksi tulee organisaation ulkopuolelta. Seuraavassa on esitetty hyvin tyypillinen tulos, joka innovaatiolähteiden merkitykseen liittyvissä tutkimuksissa usein saavutetaan (kuva 1). Mistä lähteistä uudet ideat tulevat tuotteiden, palveluiden ja toiminnan kehittämiseksi? % Asiakkaat ja toimittajat sekä yleinen toimintaympäristötieto Henkilöstö Erityisasiantuntijat Tutkimus- ja kehitystoiminta Kilpailijat Muut Kuva 1. Merkittävimmät innovaatiolähteet tuotteiden, palveluiden ja toiminnan kehittämiseksi (Sitran raportteja 64: Tuottavuus, innovaatiokyky ja innovatiiviset hankinnat, 2006). 5

6 Tuottavuus, vaikuttavuus ja julkiset hankinnat Toimialojen ja organisaatioiden sisäiset ja ulkoiset rajapinnat ovat merkittäviä taloudellisempien ratkaisujen syntylähteitä. Niissä vaihdetaan ja yhdistetään luovuutta, osaamista, tietoa ja muita resursseja. Tuottavuutta ja vaikuttavuutta edistävät organisaatiot kykenevät jatkuvasti kokoamaan ja kanavoimaan henkilöstön, palveluntuottajien ja asiakkaiden luovuutta, osaamista ja muita resursseja taloudellista hyötyä tuottaviksi ratkaisuiksi, innovaatioiksi. Nimenomaan tämä edellyttää organisaatioilta hyvää hankinta- ja kumppanuusosaamista sekä verkostotaitoja, jotta palveluiden tuottavuutta ja vaikuttavuutta voidaan kehittää ulkoisia resursseja hyödyntämällä. Kuvassa 1 esitetty tulos on monessa mielessä looginen. Asiakkaiden tarpeiden tulisi ohjata organisaatioiden toimintaa ja usein palveluntuottajat sekä niiden alihankkijat ovat perehtyneet osa-alueisiin paremmin kuin organisaatio, joka on palvelun järjestäjän roolissa. Tulokset osoittavat, että organisaatioiden tulisi kyetä hyvään yhteistoimintaan palveluntuottajien ja asiakkaiden kanssa, jotta taloudellisempien ratkaisujen synty saisi enemmän kehitysideoita ja niitä saataisiin käytännöiksi. Eri aloilla tämä tarkoittaa sitä, että julkisyhteisöjen ja yritysten tulee muuttaa hankintatapojaan. Kilpailutuksen painopiste pitäisi voimakkaasti olla ratkaisuissa, tuottavuuden ja vaikuttavuuden aikaansaamisessa sekä sitä tukevan hyvän yhteistyöperustan luomisessa. Näin saataisiin vauhtia positiiviselle kehitykselle. Tätä kautta voitaisiin saavuttaa kerrannaisvaikutuksia markkinoiden dynamiikan lisääntymisen kautta, ja kehittyessä niiden vaikutus hankittavien palveluiden kustannustasoon on merkittävämpi kuin yhdessä hankkeessa ja palvelusopimuksessa voidaan edes tavoitella. Yritykset hankkivat palveluita ja toimivat lähtökohtaisesti hyvien kauppatapojen pohjalta, mutta julkisyhteisöt toimivat pitkälti hankintalainsäädännön pohjalta. Lain tulkintaan on muodostunut maan tapa, joka ohjaa valitsemaan palveluntuottajat usein pelkästään alimman tarjoushinnan perusteella, ilman että otetaan huomioon esimerkiksi toimitettavan palvelun elinkaarikustannuksia, palvelun kehittämisen mahdollisuuksia, asiakastyytyväisyyttä ja muita vaikuttavuuteen liittyviä laatutekijöitä. Julkinen hankintalainsäädäntö ei estä kuvatun kaltaista kysynnän muutosta, vaan päinvastoin; lainsäätäjä edellyttää julkisilta varoilta tehokasta käyttöä. Markkinaoikeuteen joutumisen pelko vaikuttaa liian usein tahtoon uudistaa kilpailutusta. On merkille pantavaa, että julkiset hankinnat pitävät sisällään merkittävän vaikuttavuus- ja tuottavuuspotentiaalin, mutta käytännön hankintaan ja yhteistyöhön liittyvissä taidoissa ja malleissa on selkeitä kehittämistarpeita. Tätä osoittaa vuosittain TUKEFINhankkeiden yhteydessä tehty nykytila-analyysi (kuva 2), jossa Tilaajat ja Tuottajat ovat hakeneet vastauksia seuraaviin kysymyksiin: 1. Miten hyvin nykyisin asiat ovat akselistolla hankinnan kannustavuus ja organisaatioiden välinen yhteistyö, jotta tuottavuus paranisi ja uusia, taloudellisempia ratkaisuja syntyisi 2. Miten niiden tulevaisuudessa pitäisi olla akselistolla hankinnan kannustavuus ja organisaatioiden välinen yhteistyö, jotta tuottavuus paranisi ja uusia, taloudellisempia ratkaisuja syntyisi. 6

7 Yhteistyötä kuvastaa yhteiset intressit, tavoitteet, sopimuskannusteet ja ansaintamallit (asiakaslähtöisyys, tuottavuus ja vaikuttavuus korkealla) Hankinnan valintakriteerit ja sisällöt estävät asiakaslähtöisyyden, tuottavuuden ja vaikuttavuuden syntyä Nykytila Tavoitetila Hankinnan valintakriteerit ja sisällöt edistävät asiakaslähtöisyyden, tuottavuuden ja vaikuttavuuden syntyä Yhteistyötä kuvastaa osaoptimointi, joka ilmenee vastakkaisina intresseinä (asiakaslähtöisyys, tuottavuus ja vaikuttavuus matalalla) Kuva 2. Hankintojen ja yhteistyön nykytila ja tavoitetila asiakaslähtöisyyden, tuottavuuden ja vaikuttavuuden näkökulmasta (lähteet: sekä Tuottavuus, innovaatiokyky ja innovatiiviset hankinnat, Sitra/Yliherva). Kuvassa 2 esitetty nykytilanne osoittaa, että useimmiten yksittäisen hankinnan tavoitteena on käytännössä vain halvin hinta. Tämä johtaa helposti tilanteeseen, jossa Tilaajan fokus on kustannusbudjetin pitävyydessä ja palvelun tarjoajan katteen maksimoinnissa. Tämä asetelma johtaa pahimmillaan jopa vastakkainasetteluun ja kasvaneeseen valvontatarpeeseen. 1.2 Tukefin-konsepti ja infra-alan ryhmähankkeet TUKEFIN-konseptia on hyödynnetty ryhmähankkeissa, joihin on osallistunut merkittävä määrä infra-alan hankintayksiköitä ja niille palveluita tuottavia yrityksiä (liite 1). TUKE- FIN-konseptilla käynnistettyjen ryhmähankkeiden tavoitteena on: 1. Parantaa organisaatioiden ja toimialan tuottavuutta ja vähentää kustannuksia a. lisäämällä hankintojen käyttäjälähtöisyyttä, tuottavuutta ja vaikuttavuutta b. karsimalla hukkaa tilaus-toimitusketjuista ja omasta toiminnasta c. nopeuttamalla läpimenoaikoja. 2. Yhdistää tilaajien ja tuottajien ideat ja näkemykset hyödyntämällä nykytila-analyyseja, oivaltamisen ja soveltamisen valmennuksissa tehtyjä havaintoja sekä testata hankintojen mekanismit käytännössä ja oppia niistä. 3. Parantaa organisaatioiden hankinta- ja kumppanuusosaamista. Ryhmähankkeita on toteutettu vaiheittaisella etenemisellä (kuva 3). 7

8 Tuottavuus, vaikuttavuus ja julkiset hankinnat Nykytilaanalyysi Oivallusvaiheen valmennus Soveltamisen valmennus Hankintojen pilotointi Toimittajamarkkinoiden johtamisen valmennus Kumppanuusja hankintaosaamisen vahvuudet ja heikkoudet Suositukset taitojen parantamiseksi Tilaus toimitusketjun tehostaminen Tuottavuus ja vaikuttavuuskehityksen esteet Tuottavuuden ja vaikuttavuuden vipuvarret hankinnat Kuva 3. TUKEFIN-konsepti vaiheittain. Hankinnan tavoitteet, vertailuperusteet ja sopimuskannusteet Konkreettiset eväät pilottien toteuttamiselle Hankintamenettely Info tilaisuudet Työpajat Tarjouspyyntötyökalujen käyttö Markkinapalautteet Vaikuttavuusanalyysit Pilottien analysointi Kehittäminen Monistaminen Johtaminen Copyright TUKEFIN Nykytila-analyysin tarkoituksena on katsoa totuutta suoraan silmiin. Usein ajatellaan, että omassa organisaatiossa on jo hyvät toimintamallit eikä kehittämispainetta koeta riittävän voimakkaana. Vaikka kehittämistarvetta koetaan, siitä ei oikein tahdo saada riittävää otetta ilman, että tunnistettaisiin konkreettisesti oman organisaation vahvuudet ja heikkoudet hankinta- ja kumppanuusosaamiseen liittyvissä tekijöissä. Oivallusvaiheen tarkoituksena on nähdä ja kokea muutoksen mahdollisuus. On hyödyllistä omakohtaisesti nähdä ja oivaltaa, että toisella tavalla toimimalla voidaan saada toisenlaisia tuloksia. Tärkeää on, että muutoksen mahdollisuudet innostavat ja niihin sitoudutaan. Oivallukset ovat erityisen tärkeitä silloin, kun on toimittu pitkään perinteisellä tavalla ja näkökenttä on kaventunut. Soveltamisen ja testaamisen vaiheissa on ollaan rohkeita ja viedään muutos käytäntöön. On tärkeää, että sovellusvaiheessa kehitettyjä asioita testataan käytännössä ja saadaan omalle organisaatiolle omakohtaisia kokemuksia. Vain siten saadaan todellista lähtötietoa niiden toimivuudesta ja hyödyllisyydestä. Tämä mahdollistaa oppimisen ja tulevien tulosten monistettavuuden. Kehittymisen analysointi ja tulosten monistaminen antavat pohjaa laajemman muutoksen tekemiselle. Tämän vaiheen tarkoituksena on parantaa ja hakea lisää vaikutuksia. Tässä yhteydessä nähdään, miten alussa asetetut tavoitteet ovat toteutuneet ja miten hankintapilotit ovat onnistuneet. Molemmat näkökulmat analysoidaan yhdessä ja suunnitellaan, miten tuloksia monistetaan ja viedään muutosta johtamisen keinoin eteenpäin. TUKEFIN-hankkeissa on vuosina työstetty tuottavuutta ja vaikuttavuutta edistäviä pilottihankintoja infra-alalla. Hankkeisiin on osallistunut useita kymmeniä alan julkisia hankintayksiköitä ja niille palveluita tuottavia yrityksiä. Henkilömäärissä osallistujia on ollut noin 300. Hankkeiden puitteissa on työstetty mittava määrä pilottihankintoja, joiden tarkoitus on ollut saavuttaa sellainen kehityshyppy, että pilottien osalta päästäisiin kuvan kaksi mukaisesta nykytilasta tavoitetilaan. Pilottihankintojen yhteisarvo on arviolta yli 300 miljoonaa euroa. TUKEFIN-hankkeisiin on osallistunut arviolta yli tuhat ihmistä. Nyt TUKEFIN-hankintapilottien määrä on niin suuri, että Kuntaliitto ry. ja Liikennevirasto päättivät käynnistää tutkimuksen, jonka pohjalta kyetään tekemään analyysi, johtopäätökset ja antamaan suosituksia ja ohjeita kuntakenttään, Liikennevirastoon ja ELY-keskuksiin tuottavuutta ja vaikuttavuutta edistävien hankintojen toteuttamiseksi. 8

9 1.3 Projektin tavoitteet, eteneminen ja tulosten esittämistapa Projektin tavoitteena oli edistää infra-alan (suunnittelu-, investointi-, kunnossapito- (sisältää hoidon, käytön ja ylläpidon) sekä teettämis- ja rakennuttamishankintoihin asiakas- ja käyttäjälähtöisyyttä, tuottavuutta ja vaikuttavuutta. Tavoitteiden saavuttamiseksi projektissa tehtiin seuraavat tutkimukset: 1. kyselytutkimus tilaajille hankintojen nykytilasta, tavoitteista ja haasteista 2. analyysit tuottajien kokemuksista infra-alan hankinnoista (lähde: 3. kyselytutkimus Tilaajille ja Tuottajille TUKEFIN-hankintapilottien kokemuksista 4. yhteenveto TUKEFIN-hankintapilottien henkilöstön ja alihankkijoiden arvioista neljässä hankintapilotissa 5. yhteenveto TUKEFIN-hankintapilottien Tilaajien ja Tuottajien yhteisistä arvioista. Suositusten tuli perustua analysoituun ja tutkittuun tietoon ja antaa arvoa erityisesti hankintojen suunnittelu- ja valmisteluprosessiin. Tutkimusten tulokset on esitetty liiteaineistossa. Kokemukset hankintapiloteista ja prosessista on esitetty luvussa 2. Ohjeet ja suositukset on esitetty luvussa Käsitteistöä ja lähtökohtia Seuraavassa on esitetty ja määritelty ne käsitteet, jotka julkaisussa tulevat esille. Tuottavuus määritellään yleensä työn tuottavuudeksi. Työn tuottavuudella mitataan, kuinka paljon tuotantoa saadaan käytetyllä työpanoksella eli kuinka tuottavasti työpanosta käytetään arvonlisäyksen aikaansaamiseksi. Työn tuottavuuden kasvu merkitsee sitä, että tuotos työpanoksen määrää kohden lisääntyy. Vaikuttavuus hankintojen yhteydessä voidaan määritellä näkökulmasta, jossa arvioidaan erilaisten muutostekijöiden merkitystä tavoiteltujen asiantilojen saavuttamiseen. Muutostekijät Vaikuttavuuden/tuottavuuden voivat liittyä esimerkiksi hankinnan valintaperusteiden synty: hankinnat ja sopimuskannusteiden sisältöön sekä niistä seuraaviin vaikutuksiin käytännön ja toiminnassa. toimittajayhteistyö kustannusvaikuttavuus Panokset prosessi tuotos (output) vaikutus vaikutus (effect, outcome) tuottavuus vaikuttavuus Talous ja voimavarat Päämäärät Lähde: Sitra: Tuottavuus, innovaatiokyky ja Kuva 4. Tuottavuuden ja vaikuttavuuden synty. Lähde: innovatiiviset Sitra: hankinnat, Tuottavuus, J. Yliherva innovaatiokyky 2006 ja innovatiiviset hankinnat, J. Yliherva

10 Tuottavuus, vaikuttavuus ja julkiset hankinnat Innovaatio on uutuus tai uudistus, jolla on positiivisia tuottavuus-, taloudellisuus- tai muita lisäarvoa tuottavia vaikutuksia. Innovaatiot voivat liittyä teknologiaan ja tuotteisiin, mutta merkittäviä ovat myös esimerkiksi toimintatapa-, muotoilu-, liiketoiminta- ja organisatoriset innovaatiot. Organisaation uudistumis- ja innovaatiokyky tarkoittaa sen jatkuvaa kykyä koota ja kanavoida henkilöstön, asiakkaiden ja palveluntuottajien luovuutta ja osaamista uusiksi taloudellista hyötyä tuottaviksi ratkaisuiksi, innovaatioiksi (käytetään usein nimitystä innovaatio- ja yhteistyökyky). Kumppanuus on kahden osapuolen välinen suhde, jonka tarkoituksena on osapuolten välisten tietojen, osaamisten, luovuuden, näkemyksien ja kokemusten sekä muiden resurssien yhdistäminen yhteisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Organisaation ulkoinen kumppanuus perustuu usein sopimukseen, mutta onnistumisen kannalta ratkaisevia ovat etenkin kumppanuuden ei-sopimukselliset elementit kuten luottamus, avoimuus ja vuorovaikutteisuus. Organisaation kumppanuusosaaminen on sellaisten organisaatiotasoisten asioiden jatkuvaa osaamista ja hallintaa, joiden tavoitteena on johtaa ja yhdistää kumppanuusmääritelmässä esitettyjä tekijöitä tavalla, jolla se luo edellytykset jatkuvalle uudistamiselle ja siihen liittyvälle innovaatiotoiminnalle. Verkostotaidot ovat organisaation jäsenten henkilökohtaista osaamista ja jatkuvaa aktiivisuutta toimia kahden- ja monenvälisissä suhteissa organisaation tavoitteiden saavuttamiseksi. Se on samalla rajapinnoissa työtään tekevien henkilöiden kyvykkyyttä toteuttaa organisaation kumppanuusosaamista siten, että innovaatioiden synty realisoituu organisaation rajapintojen kautta. Innovatiivinen hankintaosaaminen kertoo organisaation kyvystä muodostaa luovuuden ja osaamisen mahdollistavia hankintakokonaisuuksia sekä huomioida jo hankintavaiheessa asiakaslähtöisyyttä, tuottavuutta ja vaikuttavuutta edistävän yhteistyön edellytykset. Samalla se on osaamista käyttää hankinnoissa sellaisia valintaperusteita, että se kehittää organisaationsa ja samalla arvoverkostonsa tuottavuutta ja kilpailukykyä. Arvoa lisäävä toiminta: toimenpide, joka muokkaa tai muotoilee ainetta, kappaletta tai informaatiota vastaamaan asiakkaan vaatimuksia. Arvoa lisäämätön toiminta: toimenpiteet, jotka vievät aikaa, resursseja tai tilaa, mutta eivät lisää tuotteen tai palvelun lisäarvoa asiakkaalle (asiakas ei ole valmis maksamaan siitä). Arvoa rahalle hankintojen yhteydessä tarkoittaa, että vertailuperusteena tai kannustimina käytetään vain kriteereitä, jotka oikeasti ovat rahan arvoisia. Myös vertailuperusteiden painoarvot ja kannusteiden suuruudet pitää olla rahan arvoisia. Esimerkiksi läpimenoajan vuorokausibonus tai -sanktio pitää olla suuruudeltaan järkevä sen aiheuttaman haitan tai hyödyn suhteen. Lupauspohjaisuudella hankinnassa tarkoitetaan, että hankinnassa käytetään ainakin yhtenä vertailuperusteena tarjoajien lupausta jostakin hankinnan laatu- tai vaikuttavuustekijästä, esimerkiksi hankkeen läpimenoajasta. Yleensä lupauksen toteutumiseen kytketään kannusteet (bonus ja sanktio). Näyttöpohjaisella vertailuperusteella tarkoitetaan, että hankinnassa käytetään vertailuperusteena tarjoajan aikaisempia näyttöjä hankinnan toiminnasta tai sen osasta. Näyttöjä voidaan pyytää kilpailutuksen aikana ns. työnäytteenä, jolloin tarjoaja osoittaa kyvykkyytensä suorittamalla tilaajan antaman työnäytteen, joka arvioidaan. 10

11 Suunnitelmapohjaisella vertailuperusteella tarkoitetaan, että hankinnassa yhtenä vertailuperusteena käytetään tarjoajan laatimaa suunnitelmaa hankinnan toiminnasta tai sen osasta. Suunnitelma arvioidaan tarjouspyynnössä esitettyjen kriteerien perusteella. Tarjouspeli tarkoittaa, että hankinnan vertailuperusteissa ja muissa ehdoissa löytyy sellaista epäsopivuutta, jota tarjoaja voi käyttää hyväksi tarjousta tehdessään ja pärjätä tarjouskilpailussa paremmin kuin tilaaja on alun perin tarkoittanut. Esimerkiksi ylilupaus lupauspohjaisessa vertailuperusteessa ei aiheuta enemmän sanktiota kuin saatu hyöty tarjouskilpailussa. Teoriaa ja lähtökohtia Tutkimusten mukaan organisaatioiden ja toimialojen rajapinnat ovat merkittäviä innovaatio- ja tuottavuuskehityksen syntylähteitä. Niissä vaihdetaan ja yhdistetään luovuutta, osaamista, tietoa ja muita resursseja. Tämä siirtää parhaimmillaan hyviä käytäntöjä ja toimintatapoja organisaatiosta ja kokonaisilta toimialoilta toisiin ja synnyttää uusia taloudellisia ratkaisuja. Tässä siirtämisessä, vastaanottamisessa ja käyttöönottamisessa on koettu olevan monenlaisia esteitä, joita organisaation innovaatiokykyä johtamalla on onnistuttu vähentämään. Hankintaosaamisen strateginen merkitys lisääntyy jatkuvasti. Hankinnan yhteydessä huomio kiinnittyy organisaation rajapinnat ylittävään toimintaan. Mitä paremmin ostava organisaatio hallitsee hankintansa ja mitä paremmin se osaa yhdistellä hankintoihinsa kannusteita, sitä enemmän sillä on mahdollisuus hyötyä markkinoiden tarjonnasta ja saavuttaa tarpeisiinsa luovempia ratkaisuja sekä entistä enemmän taloudellisia etuja. Organisaatioiden innovaatiotoiminta ja kilpailukyky riippuvat niiden kyvystä hankkia, vastaanottaa ja hyödyntää osaamista, luovuutta ja tietoa. Organisaatioiden kyky luoda sellaiset olosuhteet, jossa oppiminen, tiedon kumuloituminen ja hyödyntäminen kehittyvät jatkuvasti on niiden kilpailukyvyn ydintä. 11

12 Tuottavuus, vaikuttavuus ja julkiset hankinnat 2 Kokemuksia ja esimerkkejä pilottihankinnoista 2.1 Taustaa hankintapilottien TUKEFIN-prosessista Hankintapilotit vietiin TUKEFIN-konseptin mukaisesti läpi. TUKEFIN-prosessin lähtöaineisto syntyi jo nykytila-analyysin ja oivallusvaiheen aikana. Tällöin nähtiin ja oivallettiin organisaatioittain ne vahvuudet ja heikkoudet, jotka liittyivät tulevien hankintapilottien asiakas- ja käyttäjälähtöisyyden, tuottavuuden ja vaikuttavuuden lisäämiseen käytännössä. Nämä antoivat ajatuksia tulevien hankintapilottien suunnittelulle. TUKEFIN-prosessin mukaisesti hankintapilottien varsinainen työstö käynnistyi sovellusvaiheessa. Tässä vaiheessa tilaajat ja tuottajat tunnistivat ja suunnittelivat vuorovaikutuksessa hankinnan sisältöä asiakaslähtöisyyden, tuottavuuden ja vaikuttavuuden näkökulmista. Vaiheen tavoitteena oli 1. suunnitella lähtökohdat hankintapilottien käynnistämiselle hankintojen tavoitteet, kilpailuttamisen kelpoisuusehdot, vertailuperusteet sekä sopimuskannusteet kilpailuttamisprosessin vuorovaikutus 2. kehittää osallistujien valmiuksia soveltaa systemaattista tuotannonohjausmenettelyä omassa organisaatiossa 3. oppia käyttämään TUKEFIN-konseptin työkaluja oman organisaation hankintojen suunnittelussa osana strategioiden jalkauttamista. Sovelluspäivillä käytettiin erilaisia suunnittelutyökaluja. Yksi työkalu (kuva 5) liittyi hankinnan tavoitteiden, kilpailuttamisen valintakriteerien ja vertailuperusteiden sekä sopimuskannusteiden suunnitteluun. Ensimmäisessä vaiheessa tunnistettiin hankinnan tavoitteet. Hankinnan tavoitteiden suunnittelussa huomioitiin hankittavan palvelun ja tuotteen ominaispiirteet ja haasteet sekä tavoiteltavat vaikutukset. Luonnollisesti taustalla ohjasi organisaation palvelustrategia. Edellisten avulla tunnistettiin hankintaa parhaiten toteuttava sopimusmuoto ja hankintamenettely. Näiden pohjalta tunnistettiin, määriteltiin ja priorisoitiin hankinnalle konkreettiset tavoitteet. Seuraavaksi hankinnan tavoitteista johdettiin hankinnan vertailuperusteet. Organisaatiot kykenevät haastamaan tuottajamarkkinoiden luovuuden ja osaamisen paremmin, jos ne onnistuvat sitomaan hankinnan tavoitteet ja kilpailutuksen vertailuperusteet toisiinsa. Tällöin kilpailu käydään tilaajan tärkeinä pitämien asioiden puitteissa. Nämä ponnistelut menevät kuitenkin osittain hukkaan, jos sopimuskannusteet ja ansaintamallit eivät varmista sitä, että tavoiteltavat asiat ovat tärkeitä myös sopimuksen aikana. 12

13 Asiakas ja käyttäjälähtöisyyden, tuottavuuden ja vaikuttavuuden suunnittelu hankinnoissa Toimintaympäristö Käytännön kokemukset Asiakkaiden tarpeet Visio ja toimintastrategiat Hankinnan sisällön määrittely YHTEISTYÖPROSESSIT Parantaa luotettavuutta Lisää innovaatioita Lisää oppimista Nykytilaanalyysi Hankinnan tavoitteet TUKEFIN menettelyiden jalkautus hankkeella Urakan lopputuotteet ovat tilattua laatua Kilpailuttamisen vertailuperusteet Asiakaslähtöisyyttä ja tuottavuutta edistävät ideat Urakkatarjouspyynnöstä aiheutuvat muutostyöt ( ) Sopimuskannusteet Ei + XX t / + 0,1 % Copyright 2009 TUKEFIN Yhteistyö osapuolten välillä Tyytyväisyysmittauksen tulos + XXXX t / + 0.1/v Kustannustehokkuus Hinta Kuva 5. TUKEFIN-konseptin suunnittelutyökalu (esimerkkinä rakennuttamisen hankinta). TUKEFIN-konseptin sovellusvaiheessa tilaajat ja tuottajat työstivät työpajassa haastavampien hankintojen tavoitteita, kilpailutuksen vertailuperusteita ja sopimuskannusteita seuraavan ohjeistuksen pohjalta: 1. tunnistakaa kyseiselle hankinnalle asiakas- ja käyttäjälähtöisyyttä, tuottavuutta ja vaikuttavuutta edistävät tavoitteet 2. johtakaa tavoitteista kilpailutuksen kelpoisuusehdot ja vertailuperusteet 3. johtakaa vertailuperusteista tavoitteisiin liittyvät sopimuskannustimet 4. arvioikaa kunkin tavoitteen merkittävyyttä ja siirtäkää merkitys vertailuperusteen painoarvoksi 5. laskekaa painoarvon perusteella sopimuskannusteiden suuruus. Työpajojen tuloksina syntyi konkreettisia sisältöjä, joista tilaajat jatkavat oman hankintansa tarkempaa suunnittelua. Tässä projektissa analysoidut pilottihankinnat on esitetty liiteaineistossa. 2.2 Hankintojen tavoitteet Pilottihankintojen tavoitteet ovat syntyneet luvussa 2.1 kuvatun ajattelumallin kautta. Tavoitteet ovat liittyneet mm. liikennehaitan vähentämiseen, tyytyväisyyden lisäämiseen, virheettömyyteen, turvallisuuden parantamiseen, uusien ideoiden synnyttämiseen, työn sujuvuuden lisäämiseen, tekniseen laatuun, toteutettavuuteen ja kustannustehokkuuteen. Kuvassa 6 on esitetty esimerkki tie- ja rakennussuunnitelman hankintaan liittyvän 13

14 Tuottavuus, vaikuttavuus ja julkiset hankinnat työpajan tuloksista ja jatkovalmistelusta. Kyseisessä hankinnassa tavoitteiksi muodostuivat aikataulu, vuorovaikutuksen onnistuneisuus, suunnittelun ja suunnitelman laatu sekä kustannustehokkuus. Esimerkki tie ja rakennussuunnittelun hankinnasta HANKINNAN TAVOITE 1. AIKATAULU 2. VUOROVAIKUTUKSEN ONNISTUNEISUUS 3. SUUNNITTELUN JA SUUNNITELMAN LAATU VERTAILUPERUSTEET Luvattu läpimenoaika (vrk) 20 % Luvattu vuorovaikutuksen onnistuneisuus (pisteet) 20 % Luvattu laatu (pisteet) 20 % SOPIMUSKANNUSTEET Aikabonus / Sanktio Sakollinen välitavoite (TS) Kysely/arviointi kansalaisille, asukkaille, kiinteistönomistajille, yrittäjille tilaajan asiantuntijat / hankeryhmä Bonus / Sanktio Asiantuntijoiden arvio tilaajan asiantuntijat / hankeryhmä urakoitsija Bonus / Sanktio 4. KUSTANNUSTEHOKKUUS Hinta 40 % Copyright TUKEFIN Kuva 6. Esimerkkihankinta TUKEFIN-työkalun käytöstä. Tilaajat vastasivat kyselytutkimukseen (liiteaineisto; kyselytutkimus tilaajille ja tuottajille TUKEFIN-hankintapilottien kokemuksista), jossa arvioitiin tavoitteiden selkeyttä ja toteutumista piloteittain ja kokonaisuutena tutkimusaineistosta. Kaikkien väitteiden keskiarvo ylitti arvon 4,3, jota voidaan pitää myönteisenä arviona. Parhaimmat arviot saivat vuoropuhelun parantuminen ja loppukäyttäjän tarpeiden parempi huomioiminen. Menettelyjen katsottiin usein sopivan muihin vastaaviin hankintoihin ja vuoropuhelun tuoneen uusia hyödyllisiä ajatuksia. Pilottihankintojen katsottiin useasti edistävän organisaation menestymistä. Hankinnan tavoitteet olivat paremmin koko tuotantoketjun tiedossa ja niitä suunniteltiin laajemmassa vuorovaikutuksessa kuin yleensä. Numeerisia arvioita tukivat sanalliset arviot kuten: Lisää tällaisia toimeksiantoja. Nämä kehittävät ja tehostavat suunnittelijoiden prosesseja ja lähentävät yhteistyötä ja lisäävät luottamusta osapuolten kesken. Mielestäni tilaaja etenee oikealla tavalla. Hankkii kokemuksia ja kehittää tarjousmenetelmiä saamillaan kokemuksillaan. Rohkeasti vaan eteenpäin. Tällaiset hankintamenetelmät pakottavat tilaajan miettimään, mikä on oleellista kullekin hankinnalle ja tuomaan sen esiin tarjouspyynnössä. Selkeä tarjouspyyntö helpottaa tarjouksen tekoa ja hinnoittelua. Kaikkea ei ole vielä keksitty. Nyt on kehitetty joitakin hankintoja, mutta aina on lisää tilaa kehittämiselle ja ideoimiselle. Rohkeasti kokeilemaan uusia asioita joissakin asioissa saa myös epäonnistua. 14

15 Konkreettiset ja selkeät mittarit. Valmisteluvaiheessa avointa keskustelua ja vuoro-vaikutusta myös urakoitsijan kanssa. On mietittävä mikä asia urakassa on tavoiteltavaa ja onko mittaaminen selkeätä. Olemme käyttäneet menettelyjä useimmassa hankinnassa tämän jälkeen, vaikkakin hieman muunneltuna. Pyörää ei kannata yrittää keksiä uudestaan, eli yhteistyö muiden tilaajien kanssa. Konsultit. Myös Tuottajat vastasivat kyselytutkimukseen (liiteaineisto; kyselytutkimus tilaajille ja tuottajille TUKEFIN-hankintapilottien kokemuksista), jossa arvioitiin tavoitteiden selkeyttä ja toteutumista piloteittain ja kokonaisuutena tutkimusaineistosta. Tuottajien osalta kaikkien väitteiden keskiarvo ylitti arvon 4,4, joka on myönteinen arvio. Parhaimmat arviot saivat loppukäyttäjien tarpeiden huomioiminen ja hankinnan tavoitteiden tunteminen koko tuotantoketjussa. Pilottihankintojen katsottiin edistävän organisaation menestymistä. Menettelyjen katsottiin sopivan muihin vastaaviin hankintoihin ja hankinnan osapuolilla katsottiin olevan enemmän yhteisiä intressejä ja parempi vuoropuhelu kuin yleensä. Numeerisia arvioita tukivat sanalliset arviot kuten: Käytiin rakentavaa vuoropuhelua ja tavoitetta seurattiin. Yhteistyö toimii urakoitsijan kanssa hyvin ja tavoitteet ovat yhteiset. Em. seikkaan vaikuttaa kannustimien lisäksi paljon myös tilaajan projektipäällikön asenne ja toiminta. Varsinaisia epäonnistumisia tavoitteiden suunnittelussa ja asettamisessa eivät tilaajat ja palveluntuottajat tunnistaneet. Kuitenkin joissakin avovastauksissa epäiltiin joidenkin tavoitteiden mielekkyyttä. Seuraavassa on esitetty otteita hankintojen tavoitteiden kirjaamisesta tarjouspyyntöihin. 15

16 Tuottavuus, vaikuttavuus ja julkiset hankinnat ESIMERKKI 1. RAKENTAMINEN Hankinnan tavoitteet X kaupungin tavoitteiden toteuttamiseksi rakennuskohteelle on asetettu seuraavat tavoitteet: 1. kustannustehokas toteutus 2. mahdollisimman lyhytaikainen häiriö työmaa-alueen käyttäjille 3. turvallisuus. Tilaaja edistää tavoitteiden toteutumista niitä tukevilla hankinnan vertailuperusteilla ja sopimuskannusteilla. ESIMERKKI 2. SUUNNITTELU Hankinnan tavoitteet X kaupungin tavoitteiden toteuttamiseksi suunnittelutyölle on asetettu seuraavat tavoitteet: 1. suunnitelmaratkaisujen taloudellisuus ja toteutettavuus 2. suunnittelun aikainen vuorovaikutus kolmansien osapuolten kanssa 3. kustannustehokas toteutus 4. kyvykäs suunnittelija. Tilaaja edistää tavoitteiden toteutumista niitä tukevilla hankinnan vertailuperusteilla ja sopimuskannusteilla. ESIMERKKI 3. KUNNOSSAPITO/YLLÄPITO Hankinnan tavoitteet X kaupungin tavoitteiden toteuttamiseksi Y alueurakalle on asetettu seuraavat tavoitteet: 1. kustannustehokas toteutus 2. palveluun tyytyväiset asukkaat, hyvä tavoitettavuus ja asukaskommunikointi 3. tekniset laatuvaatimukset toteutuvat moitteettomasti 4. reagointikyky 5. kestävää kehitystä edistetään. Tilaaja edistää tavoitteiden toteutumista niitä tukevilla hankinnan vertailuperusteilla ja sopimuskannusteilla. Tilaaja toivoo, että se löytäisi yhdessä urakoitsijan kanssa laatuvaatimusten toteutumista edistäviä, pääomaa säilyttäviä tai kasvattavia toimenpiteitä. 16

17 2.3 Hankintojen vertailuperusteet TUKEFIN-pilottihankintojen vertailuperusteet johdettiin TUKEFIN-konseptin mukaisesti hankinnan tavoitteista. Tavoitteille etsittiin sopivia mittareita, joiden ominaisuuksia analysoitiin huolella. Hyvä mittari kuvaa tavoiteltavaa asiaa riittävällä tarkkuudella. Lisäksi mittarin pitää olla tarpeeksi luotettava ja mitattava. Vertailuperusteiden kehittämiseen osallistui tilaajan edustajat ja palveluntuottajan edustajat. Vertailuperusteiden kehittämistä jatkettiin tilaajan toimesta ja niihin haettiin vielä joissakin piloteissa palvelutuottajien kommentteja myös tämän jälkeen. Vertailuperusteina käytettiin lupaus-, näyttö- ja suunnitelmapohjaisia kriteerejä riippuen valitusta mittaustavasta ja mikä soveltuu arviointitavaksi parhaiten. Vertailuperusteille asetetaan painoarvo arvoa rahalle -periaatteen mukaisesti. Periaatteen toteutuminen tarkistetaan muuttamalla vertailuperusteiden mittareiden yksiköt rahaksi ja arvioimalla saadun hyödyn suhdetta tarjouskilpailussa saavutettavaan etuun. Kuvassa 7 on esitetty esimerkki rakennusurakan hankintaan liittyvän työpajan tuloksista ja jatkovalmistelusta. Tässä hankinnassa vertailuperusteiksi muodostuivat hinta, läpimenoaika, liikennejärjestelyt ja avainhenkilöiden näytöt. Läpimenoaika on lupauspohjainen vertailuperuste, liikennejärjestelyt on suunnitelmapohjainen vertailuperuste ja avainhenkilöiden näytöt on näyttöpohjainen vertailuperuste. Esimerkki rakentamisurakan hankinnasta HANKINNAN TAVOITE 1. Kustannustehokkuus 2. Liikennehaitan minimointi 3. Pätevä toteuttaja VERTAILUPERUSTEET Tarjottu hinta ( ), 60 % Läpimenoaika (vrk), 20 % (lupaus + toteutussuunnitelma) Liikennejärjestelyt (pisteet), 10 % (suunnitelma) Avainhenkilöiden näytöt (pisteet), 10 % SOPIMUSKANNUSTEET Bonus alituksesta, sanktio ylityksestä 4. Asiakastyytyväisyys Bonus sanktiotaulukko Copyright TUKEFIN Kuva 7. Esimerkkihankinta TUKEFIN-konseptin työkalun käytöstä. TUKEFIN-hankintapilottien vertailuperusteina on käytetty seuraavia tekijöitä: Hinta Hinnan painoarvo on vaihdellut prosenttia. Hinta on aina yksi vertailuperuste ellei käytetä käänteistä kilpailutusta eli ns. ranskalaista mallia. Hinnan vertailussa voidaan 17

18 Tuottavuus, vaikuttavuus ja julkiset hankinnat käyttää myös mediaanipisteytystä, jossa tarjoushinnat halvimman ja mediaanin välillä eivät aiheuta niin suurta vertailupiste-eroa kuin yleensä lineaarisesti laskettuna. Näin halvin hinta ei saa suhteessa sellaista etua kun tavallisesti. Tällä voidaan ehkäistä alihinnoittelun mahdollisuutta. Mediaanihinnassa on tärkeää, että laatu-hintasuhde on laatupainotteinen 70/30 tai 60/40, muuten mediaanilla ei saada haluttua lopputulosta. Pilotissa mediaanihinta toimi ja palveluntuottajat eivät tehneet hinnoittelun alilyöntejä ja tilaaja sai oikeammin resursoidun tuottajan. Aikataulu Markkinoita on haastettu lupauspohjaisesti läpimenoajalla, liikennehaitalla, urakka-ajalla ja kiertotiehaitalla. Vertailuperusteen painoarvo on vaihdellut prosentin välillä. Vertailuperusteen on koettu haastavan markkinoita positiivisella tavalla. Myönteisiä kokemuksia on ollut myös suunnittelun hankinnassa. Oikein mitoitetut sopimuskannusteet ovat varmistaneet sen, että asian merkitys on ollut korkealla myös sopimuksen ajan. Kehittämistarpeita nähtiin lisä- ja muutostöiden huomioonottamisessa toteutuneen läpimenoajan laskennassa. Turvallisuus Markkinoita on haastettu lupauspohjaisesti turvallisuuteen liittyvillä vertailuperusteilla, kuten MVR-mittarilla, turvallisuus- ja liikenteenhoitoon liittyvillä poikkeamilla, huomautuksilla ja valituksilla. Vertailuperusteen painoarvo on vaihdellut 6 20 prosentin välillä. Vertailuperuste on toiminut hyvin kun painoarvo on mitoitettu arvoa rahalle periaatteella. MVR-mittausten suorittamiseen ja luotettavuuteen tulee kuitenkin kiinnittää erityistä huomiota. Oikein mitoitetut sopimuskannusteet ovat varmistaneet sen, että asiaan on kiinnitetty huomiota myös sopimuksen aikana. Tyytyväisyys Markkinoita on haastettu lupauspohjaisesti tyytyväisyyteen liittyvillä vertailuperusteilla, kuten asiakastyytyväisyydellä, asukkaiden tyytyväisyydellä ja vuorovaikutteisuuden tyytyväisyydellä. Vertailuperusteen painoarvo on vaihdellut 4 20 prosentin välillä. Vertailuperuste on lisännyt palveluntuottajan huomiota asiaan liittyen. Haasteena on koettu mittauksen toteutuksen ajankohta ja vastaajamäärät. Tätä on paikoin vähennetty asettamalla kannusteisiin hajonta-alue, jossa kannusteet eivät laukea. Näin sallitaan tietty hajonta tuloksissa molempiin suuntiin. Toteutettavuus Markkinoita on haastettu suunnitteluratkaisujen toteutettavuudella. Vertailuperusteen painoarvo on vaihdellut prosentin välillä. Vertailuperuste on koettu onnistuneeksi kun toteuttavuudella on hankkeessa iso merkitys. Toteutussuunnitelma Markkinoita on haastettu toteutussuunnitelman sisällöllä vertailuperusteena. Toteutussuunnitelmia on arvioitu tarjouspyynnössä esitettyjen kriteerien perusteella. Suunnitelmien arviointi vertailuperusteena vaatii etukäteen mielekkään arviointikriteeristön tekemisen. Riskinä nähdään pelkkä kirjoituskilpailu, jolla ei ole vaikutusta sopimuksen aikaiseen toimintaan. Tärkeätä on suunnitelman toteutuksen valvominen ja sopimusaikainen kannustejärjestelmä, joka tukee toteutusta. 18

19 Työnäyte ja referenssit Palveluntuottajia on arvioitu näyttöpohjaisilla vertailuperusteilla, kuten työnäyte, henkilöiden referenssit ja aikaisemmat kokemukset. Vertailuperusteen painoarvo on vaihdellut prosentin välillä. Vertailuperuste on varmistanut palvelutuottajan henkilöstön kyvykkyyden. Erityisesti työnäyte on koettu hyväksi tavaksi varmistaa palveluntuottajan henkilöstön ammattitaito juuri kyseisessä toimeksiannossa. Virheettömyys Markkinoita on haastettu työn lopputuloksen virheettömyydellä lupauspohjaisesti. Vertailuperusteen painoarvo on vaihdellut prosentin välillä. Virheettömyyden korostamisella kiinnitetään huomiota itseluovutukseen ja lopputuloksen laatuun. Laatu Markkinoita on haastettu erilaisilla teknisen laadun tasolla lupauspohjaisesti. Vertailuperusteen painoarvo on vaihdellut prosentin välillä. Vertailuperusteella on mahdollistettu kilpailu paremmalla laaduntuottokyvyllä. Yhteistyökyky sopimuksessa Markkinoita on haastettu sopimuksen aikaisen yhteistyökyvyn tyytyväisyydellä lupauspohjaisesti. Vertailuperusteen painoarvo on vaihdellut prosentin välillä. Vertailuperusteella on haluttu varmistaa sopimuksen aikainen yhteistyön sujuvuus. Ideat Markkinoita on haastettu kyvyllä tuottaa innovatiivisia ideoita. Vertailuperusteen painoarvo on vaihdellut 5 10 prosentin välillä. Vertailuperusteella on haluttu haastaa palvelutuottajat tuottamaan uusia ideoita tilaajan käyttöön. Kehittämisprojektin yhteydessä vertailuperusteiden onnistumista arvioitiin piloteittain ja kokonaisuutena tutkimusaineistosta (liiteaineisto; kyselytutkimus tilaajille ja tuottajille TUKEFIN hankintapilottien kokemuksista). Tilaajien numeerisen arvion mukaan valintakriteerien mittarit kuvasivat hyvin hankinnan tavoitteita ja olivat yksiselitteisesti mitattavissa. Pilottien valintakriteerien käyttö ei vaikuttanut hintatasoon nostavasti eikä yleensä ratkaisut tarjouskilpailun voittajaa, vaikka teki eroja tarjousten välillä. Valintakriteereiden käyttöä pidettiin yleisesti onnistuneena. Valintakriteereille valittuja painoarvoja pidettiin oikeana ja valintakriteerit haastoivat markkinoita ja sitoivat tuottajaa hankinnan tavoitteisiin tarjousvaiheessa. Yleisesti valintakriteereihin annetut lupaukset olivat aitoja, eivätkä liittyneet ns. tarjouspeliin. Tilaajien mielestä epäonnistumiseksi koettiin yksittäisissä hankinnoissa esiintynyt tarjouspeli joidenkin valintakriteerin osalta. Numeerisia arvioita tukivat sanalliset arviot kuten: Halusimme viestittää tarjoajille, että hinnan lisäksi on muitakin tärkeitä kriteereitä. Palveluntarjoajien skaala ja halvimmalla tarjouksella korkein lupaus. Käytännön toteutuksessa erittäin iso toimintatapamuutos työmaalla. Haluttu ohjaustoimenpide onnistui erittäin hyvin. 19

20 Tuottavuus, vaikuttavuus ja julkiset hankinnat Saatiin konsultit kiinnittämään huomiota jo tarjousvaiheessa tilaajan/kohteen tärkeisiin painopistealueisiin (vuorovaikutus) Oli 2/5 :llä pelkkää tarjouspeliä, muut realistisella tasolla Tuottajien numeerisen arvion mukaan valintakriteerin käyttö ei nostanut tarjouksen hintatasoa. Valintakriteerien mittarit kuvasivat hyvin hankinnan tavoitteita ja sitouttivat jo tarjousvaiheessa hankinnan tavoitteeseen. Valintakriteerin käyttö oli yleisesti onnistunut ja haastoi markkinoiden osaamisen ja luovuuden tarjousvaiheessa. Valintakriteerin mittari oli yksiselitteisesti mitattava ja valittu painoarvo oikea. Pääosin koettiin etteivät lupaukset liittyneet tarjouspeliin. Palvelutuottajien mielestä yksittäiset epäonnistumiset liittyivät tarjouspeliin ja liian suuriin valintakriteerien painoarvoihin. Tarjouspelin aiheutti vertailuperusteen painoarvon ja kannustimien epätasapaino sekä kireä kilpailutilanne, joka yllytti riskinottoon lupauksissa. Numeerisia arvioita tukivat sanalliset arviot kuten: Valintakriteerin suuresta painoarvosta johtuen työntekijöiden perehdyttämiseen ja töiden suunnitteluun ja seurantaan kiinnitettiin tavallista enemmän huomiota, joka pienensi turhia töitä ja todennäköisesti paransi laatua. Lisäsi myös tilaajan ja tuottajan yhteistyötä. Valintakriteeri kannusti urakoitsijaa tekemään jo tarjousvaiheessa tarkan aikataulun, jolla luvattuihin tavoitteisiin on mahdollista päästä. Seuraavassa on esitetty otteita hankintojen vertailuperusteiden kirjaamisesta tarjouspyyntöihin. ESIMERKKI 1. RAKENTAMINEN Tarjousten valinta- ja arviointikriteerit Urakoitsijan valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus. Urakoitsijan valinta tehdään tarjoajan ilmoittamien läpimenoaikojen, liikennejärjestelyihin liittyvien suunnitelmien laatu, avainhenkilöiden pätevyyden ja hinnan perusteella. Tarjousten vertailun painoarvot: Hinta: 60 % Läpimenoajat: 20 % Avainhenkilöiden pätevyys: 10 % Liikennejärjestelyt: 10 % Hinnan vertailupisteet: halvin hyväksytty hinta * 60 (%) tarjottu hinta *

21 Läpimenoajan vertailupisteet: 1) alikulkukäytävä x nopein hyväksytty läpimenoaika (pv) * 8 (%) tarjottu läpimenoaika (pv) * 100 2) katu y nopein hyväksytty läpimenoaika (pv) * 7 (%) tarjottu läpimenoaika (pv) * 100 3) alue z nopein hyväksytty läpimenoaika (pv) * 5 (%) tarjottu läpimenoaika (pv) * 100 Läpimenoaika alkaa, kun urakoitsija ottaa haltuun määritetyn työmaa-alueen ja päättyy, kun määritetty työmaa-alue on luovutettu kokonaisuudessaan tilaajalle. Läpimenoaika koostuu kolmesta itsenäisestä osuudesta. Läpimenoajan päivät tarkoittavat kalenteripäiviä. Tilaajalla on oikeus hylätä sellainen tarjous, joka sisältää epärealistisia läpimenoaikoja. Tilaajan määrittelevät läpimenoajat, joita ei saa ylittää ovat seuraavat: 1) alikulkukäytävä x N kalenteripäivää, 2) katu y N kalenteripäivää, 3) alue z N kalenteripäivää. Avainhenkilöiden pätevyyden vertailupisteet: tarjoajan arvioidut pisteet (p) * 10 (%) korkeimmat arvioidut pisteet (p) * 100 Avainhenkilöiden pätevyyden arvioimiseksi tarjoaja laatii urakan avainhenkilöistä kustakin maksimissaan yhden A4-sivun mittaisen yhteenvedon, jossa avainhenkilön tuloksellinen toiminta kuvataan aikaisemmissa vastaavissa hankkeissa. Tilaaja arvioi avainhenkilöiden pätevyyden asteikolla 1 10 tarjouspyynnön mukaisella liitteellä x. Liikenteen ohjaussuunnitelmien vertailupisteet: tarjoajan arvioidut pisteet (p) * 10 (%) korkeimmat arvioidut pisteet (p) * 100 Liikenteen ohjaussuunnitelmien laatu arvioidaan tilaajan toimesta asteikolla Tilaaja on laatinut työnaikaisista liikennejärjestelyistä tuotevaatimusasiakirjan, jonka mukaisesti työnaikaiset liikennejärjestelyt suunnitellaan. Kokonaispisteet = hinnan vertailupisteet + läpimenoaikojen vertailupisteet + avainhenkilöiden pätevyyden vertailupisteet + liikenteen ohjaussuunnitelmien vertailupisteet. Tarjouksista valitaan se, joka on kokonaispistemäärältään suurin. Tilaaja pidättää itselleen oikeuden hylätä kaikki tarjoukset liian kalliina, määrärahoihin sopimattomina tai muilla perustelluilla syillä. 21

22 Tuottavuus, vaikuttavuus ja julkiset hankinnat ESIMERKKI 2. SUUNNITTELU Hankinnan vertailuperusteet Tarjousten arviointikohteiden painoarvot ovat seuraavat: Arviointikohde Painoarvo Yht. Osa A. laatuosa 70,00 % A1. Näytöt tuloksellisesta toiminnasta 30,00 % A2. Hankkeen alustava työohjelma ja aikataulu 20,00 % A3. Hankkeen kustannusarvion hallinta 20,00 % B. hintaosa 30,00 % B1. Hinta 30,00 % A + B yhteensä 100,00 % Laatuosan pisteytys Aluksi jokainen arviointiryhmän jäsen lukee sekä arvioi ja pisteyttää tarjoukset itsenäisesti arviointikohde kerrallaan pisteyttäen jokaisen kohdan nollasta kymmeneen (0 10) pisteen tarkkuudella. Tämän jälkeen arviointiryhmä kokoontuu ja sopii jokaisen tarjouksen pisteytyksestä arviointikohteittain. Saman pistemäärän voi saada useampi tarjouksen antaja. Tarjoajien saamat pisteet skaalataan arviointikohteittain siten, että arviointikohteesta parhaat pisteet saanut tarjoaja saa 10 vertailupistettä ja muiden tarjoajien vertailupisteet lasketaan kaavalla 10 [10 x (erotus)/(paras)], missä Erotus = Arviointikohdasta eniten pisteitä saaneen tarjouksen pistemäärän ja kyseisen tarjouksen saaman pistemäärän välinen erotus. Paras pistemäärä = Arviointikohdasta eniten pisteitä saaneen tarjouksen pistemäärä Hintatarjousten arviointi Tarjouksen hintaosan pisteet (HP) lasketaan seuraavasti: H2 = tarjoushinta H1= halvin tarjoushinta M = kaikkien tarjousten mediaanihinta. Tarjousten hintaosan pistetykseen käytetään tarjousten tarjoushinnoista laskettua mediaanihintaa. Jos hyväksyttyjä tarjouksia on pariton määrä, mediaanihinta on tarjoushinnaltaan keskimmäinen tarjouksen tarjoushinta. Esimerkki: Jos tarjouksia on viisi kappaletta, mediaanihinta on kolmanneksi halvimman tarjouksen tarjoushinta. Jos hyväksyttyjä tarjouksia on parillinen määrä, mediaanihinta on kahden tarjoushinnaltaan keskimmäisen tarjouksen tarjoushintojen keskiarvo. Esimerkki: Jos tarjouksia on neljä kappaletta, on mediaanihinta toiseksi ja kolmanneksi halvimpien tarjousten 22

23 tarjoushintojen keskiarvo. Halvin tarjoushinta saa 10 pistettä ja mediaanihinta 9 pistettä. Halvimman tarjoushinnan ja mediaanihinnan väliin jäävä hintatarjous saa hintapisteet lineaarisesti väliltä 9-10 Mediaanihinnan ylittävä tarjoushinta saa hintapisteitä väliltä 9-0 lineaarisesti, siten että mediaanihinnan 25 % ylittävä tarjoushinta saa 0 pistettä. Mediaanihinnan vähintään 25 % ylittävät tarjoushinnat saavat 0 pistettä. Vertailupisteissä mediaanin alittava saa. 1. HP = 10 - (M- H1) * (H2- H1) ja mediaanin ylittävä saa HP = (0,25*M) * (H2- M) Pisteytyksen yhteenveto ja parhaan tarjoajan valinta Kun kaikki tarjoukset on pisteytetty arviointikohteittain, kerrotaan skaalatut laatupisteet ja hintapisteet painoarvokertoimella arviointikohteittain ja lasketaan yhteen, jolloin saadaan tarjouksen pisteet. Saadut pisteet pyöristetään kahden desimaalin tarkkuuteen. Jos tarjouksen antaja saa jostakin yksittäisestä arviointikohteesta arviointiryhmältä nolla (0) pistettä, hylätään koko tarjous. Tarjouskilpailun voittaa eniten pisteitä saanut tarjoaja. Kahden eniten pisteitä saaneen tarjouksen pisteiden ollessa tasan määrää järjestyksen tarjoajan saamat laatupisteet. Tilaaja pidättää itsellään oikeuden hylätä perustellusta syystä kaikki tehdyt tarjoukset. 23

24 Tuottavuus, vaikuttavuus ja julkiset hankinnat ESIMERKKI 3. KUNNOSSAPITO/YLLÄPITO Tarjousten valinta- ja arviointikriteerit Urakoitsijan valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus. Urakoitsijan valinta tehdään tarjoajan lupaamaan asukkaiden tyytyväisyyden, urakan teknisen laatutason perusteella ja kokonaishinnan perusteella. Urakkakilpailussa kukin tarjoaja tarjoaa kokonaishinnan, asukkaiden tyytyväisyyden palveluun ja urakan teknisen laatutason, joiden mukaisesti urakoitsija sitoutuu toteuttamaan urakan. Painoarvot Valintakriteerien painoarvot ja maksimivertailupisteet ovat seuraavat: Kokonaishinta 60 % Asukkaiden tyytyväisyys palveluun 20 % Urakan tekninen laatutaso 20 % Yhteensä 100 % Vertailupisteiden laskeminen Vertailupisteiden laskentakaavat ovat seuraavat: Kokonaishinnan vertailupisteet Halvin tarjottu hinta Tarjottu hinta Asukastyytyväisyyden vertailupisteet Tarjoajan lupaama asukastyytyväisyys (pistettä) - 2 Paras hyväksytty asukastyytyväisyys (pistettä) -2 Teknisen laadun vertailupisteet Tarjoajan lupaama tekninen laatu (pistettä) Paras hyväksytty tekninen laatu (pistettä) x Painoarvo (60) x Painoarvo (20) x Painoarvo (20) Urakoitsijaksi valitaan kelpoisuusehdot täyttävä ja valintakriteereissä kokonaispisteiltään suurimman arvon saanut tarjoaja. Vertailupisteet pyöristetään lähimpään kokonaislukuun matemaattisten pyöristyssääntöjen mukaisesti. Maksimissaan tarjoaja voi saada 100 vertailupistettä. Tilaajalla on oikeus hylätä sellainen tarjous, joka on tarjotulta asukastyytyväisyydeltään tai tekniseltä laadultaan epärealistinen. Tilaajalla on myös oikeus hylätä sellainen tarjous, joka on tarjotulta asiakastyytyväisyydeltään alle vähimmäisvaatimusten 3,11 pistettä tai tekniseltä laadultaan alle 2,0 pistettä. 24