EU:n päästökauppa. Selvitys EU:n päästökauppajärjestelmästä, päästöoikeuden hinnasta ja päästökauppajärjestelmään puuttumisesta

EU:n päästökauppa Selvitys EU:n päästökauppajärjestelmästä, päästöoikeuden hinnasta ja päästökauppajärjestelmään puuttumisesta

Aalto-yliopisto Insinööritieteiden korkeakoulu Energia- ja LVI-tekniikan koulutusohjelma EU:n päästökauppa Selvitys EU:n päästökauppajärjestelmästä, päästöoikeuden hinnasta ja päästökauppajärjestelmään puuttumisesta ENE-59.4220 Energiatalouden harjoitustyö 27.5.2013 Jukka Kakkonen

AALTO-YLIOPISTO INSINÖÖRITIETEIDEN KORKEAKOULU PL 11000, 00076 AALTO http://www.aalto.fi TYÖN TIIVISTELMÄ Tekijä: Jukka Kakkonen Työn nimi: EU:n päästökauppa. Selvitys EU:n päästökauppajärjestelmästä, päästöoikeuden hinnasta ja päästökauppajärjestelmään puuttumisesta Koulutusohjelma: Energia- ja LVI-tekniikan koulutusohjelma (ENE) Pääaine: Energiatekniikka Pääaineen koodi: K3007 Vastuuopettaja(t): prof. Sanna Syri Ohjaaja(t): Pertti Salminen (Energiateollisuus ry) Tämä selvitystyö käsittelee EU:n päästökauppajärjestelmää (EU ETS), sen toimintaperiaatteita sekä sen viimeaikaisia ongelmia. Päästöoikeuksien hinta on laskenut vuodesta 2008 lähtien heikon markkinatilanteen ja päästöoikeuksien ylijäämän vuoksi. Huomattavasti odotettua alhaisemmasta päästöoikeuden hinnasta johtuen monet haluaisivat puuttua järjestelmän toimintaan. Myös Euroopan komissio on ehdottanut erilaisia keinoja päästöoikeuden hintaan vaikuttamiseksi. Työ on pyritty kirjoittamaan kattavasti, mutta kuitenkin siten, että myös asiaan aiemmin perehtymättömät saisivat helposti käsityksen EU:n päästökauppajärjestelmästä ja sen toimintaperiaatteesta. Tässä työssä esitellään aluksi EU ETS:n idea ja toimintaperiaate, järjestelmään kuuluvat tahot, päästökauppasäädökset sekä järjestelmän kehitys. Selvityksen toisessa osassa tutkitaan päästöoikeuksia ja niiden rajaamaa päästökattoa, joka määrittelee päästökaupan piirissä olevien laitosten EU:n laajuiset kokonaispäästöt. Lisäksi osiossa tarkastellaan päästöoikeuksien markkinoita sekä paneudutaan tarkemmin päästöoikeuden hintaan. Lopuksi esitellään komission ehdottamat vaihtoehdot päästökaupan rakenteelliseksi muutokseksi ja hintaan puuttumiseksi. EU:n päästökauppa on luotu markkinaehtoiseksi järjestelmäksi vähentää kasvihuonekaasupäästöjä. Vaikka päästöt ovatkin pysyneet tavoitteiden alapuolella, on päästöoikeuden hinta useiden tahojen mielestä liian alhainen. Markkinaehtoiseen järjestelmään halutaan puuttua poliittisin keinoin. Tässä työssä tunnistettiin eri tahot, joilla on erilaiset intressit päästökauppajärjestelmän suhteen sekä havaittiin omien taloudellisten etujen olevan pääasiallinen syy joko kannattaa tai vastustaa järjestelmään puuttumista. Päivämäärä: 27.5.2013 Kieli: suomi Sivumäärä: 43 + 11 Avainsanat: EU:n päästökauppajärjestelmä, EU ETS, päästökauppadirektiivi, päästöoikeus, päästömarkkinat, päästöoikeuden hinta, hiilidioksidipäästöt

Esipuhe Tämä selvitystyö on tehty yhteistyössä Aalto-yliopiston Insinööritieteiden korkeakoulun Energiatekniikan laitoksen ja Energiateollisuus ry:n kanssa. Työ kuuluu kesällä 2012 suorittamaani harjoittelujaksoon Energiateollisuus ry:n palveluksessa Brysselissä ja Helsingissä. Työn aiheen sain Energiateollisuus ry:ltä, mutta olisin ehdottanut sitä itsekin, jos olisin etukäteen tiennyt, kuinka mielenkiintoiseksi tämä työ osoittautuukaan. Selvitystyön aihe tarkentui loppukeväästä 2012. Minulla oli muutama viikko aikaa tutustua EU:n päästökauppajärjestelmään Energiateollisuus ry:n Helsingin toimistolla. Täällä sain erinomaista opastusta ja materiaalia työhön liittyen. Toukokuun lopussa muutin kahdeksi kuukaudeksi Brysseliin, jossa sain kansainvälisemmän, syvemmän ja ajankohtaisemman otteen työhöni. Selvitystyön ohessa sekä sen lisäksi pääsin seuraamaan useita mielenkiintoisia esityksiä ja keskusteluja niin Euroopan parlamenttiin ja komissioon kuin myös eri energiajärjestöjen ja -yhtiöiden tilaisuuksiin. Energiatalouden opiskelijalle Energiateollisuus ry:n harjoittelu Brysselissä on ehdottomasti paras näköalapaikka EU:n energiapolitiikkaan, mitä voi toivoa. Haluan kiittää Energiateollisuus ry:tä ja etenkin kansainvälisten ja EU-asioiden johtajaa Pertti Salmista mielenkiintoisimmista työtehtävistä, mitä olen koskaan kokenut, sekä kaikesta avusta ja asiantuntemuksesta, jota olen saanut tähän selvitystyöhön liittyen. Lisäksi haluan kiittää Aalto-yliopistoa ja energiatalouden professori Sanna Syriä, jolta saamani kannustus työn loppumetreillä oli korvaamatonta. Lopuksi haluan vielä esittää pahoitteluni kaikille projektiin osallisille henkilöille työn huomattavan viivästymisen johdosta. Mikäli työhön on tarkistusten ja oikoluennan jälkeen jäänyt virheitä, kannan niistä tietenkin kaiken vastuun. Espoossa 27.5.2013 Jukka Kakkonen i

Sisällysluettelo Käytetyt lyhenteet... iv! 1! Johdanto... 1! 2! EU:n päästökauppajärjestelmä... 3! 2.1! Toimintaperiaate... 3! 2.2! Päästökauppasektori... 5! 2.3! Järjestelmän toimivuus... 6! 2.4! Päästökauppasäädökset ja päästöjen valvonta... 11! 2.5! EU:n päästökauppajärjestelmän kehitys... 12! 3! Päästöoikeudet... 16! 3.1! Päästökatto... 16! 3.2! Päästöoikeuksien jakaminen kaudella 2013 2020... 17! 3.3! Päästöoikeuksien markkinat... 19! 3.4! Kioton pöytäkirjan hankemekanismit... 20! 3.5! Päästöoikeuden hinta... 22! 4! Päästökauppajärjestelmän uudistaminen ja päästöoikeuden hintaan vaikuttaminen 27! 4.1! Myöhäistetty päästöoikeuksien huutokauppa... 28! 4.2! Päästövähennystavoitteiden kiristäminen... 29! 4.3! Päästöoikeuksien poistaminen markkinoilta... 29! 4.4! Päästökaton laskeminen... 30! 4.5! Päästökaupan laajentaminen uusille toimialoille... 31! 4.6! Hankemekanismien käytön rajoittaminen... 31! 4.7! Hintaohjausmekanismien käyttöönotto... 32! 4.8! Vuoden 2020 jälkeisistä päästövelvoitteista sopiminen... 34! 5! Johtopäätökset... 36! ii

Lähdeluettelo... 40! Liitteet Liite 1 BUSINESSEUROPEN kirje Euroopan komission puheenjohtajalle Liite 2 Eurelectricin kirje Euroopan komission puheenjohtajalle Liite 3 Kahdentoista energiayhtiön ja etujärjestön kirje Euroopan komission puheenjohtajalle Liite 4 Kymmenen EU:n teollisuuden ja elinkeinoelämän liiton kirje Euroopan komissiolle Liite 5 Energiateollisuus ry:n kirje Eurelectricille Liite 6 29:n etujärjestön ja energia-alan yrityksen kirje Euroopan parlamentin jäsenille Liite 7 EU:n päästökauppaan liittyviä säädöksiä iii

Käytetyt lyhenteet CCS (Carbon Capture and Storage): Hiilidioksidin talteenotto ja varastointi CDM (Clean Development Mechanism): Puhtaan kehityksen mekanismi CER (Certified Emission Reduction): Sertifioitu päästövähenemä EEX: European Energy Exchange AG ERU (Emission Reduction Unit): Päästövähennysyksikkö ETA: Euroopan talousalue EUA (EU Emission Allowance): EU:n päästöoikeus EU ETS (EU Emissions Trading System): EU:n päästökauppajärjestelmä JI (Joint Implementation): Yhteistoteutus NAP (National Allocation Plans): Päästöoikeuksien kansallinen jakosuunnitelma OTC (Over-the-counter): Suora kahden osapuolen välinen kauppa TEM: Työ- ja elinkeinoministeriö iv

1 Johdanto Lähtökohdat Euroopan unioni on sitoutunut YK:n kansainvälisiin tavoitteisiin vähentää kasvihuonekaasupäästöjään ilmastonmuutoksen ehkäisemiseksi. Jotta EU pääsisi sille asetettuihin tavoitteisiin, se on ottanut käyttöön useita taloudellisia ja poliittisia ohjauskeinoja päästöjensä vähentämiseksi. Tärkein niistä on EU:n päästökauppajärjestelmä (EU ETS), joka pyrkii vähentämään energiateollisuuden ja energiavaltaisen valmistavan teollisuuden kasvihuonekaasupäästöjä. EU:n päästökauppajärjestelmä Vuonna 2005 käynnistynyt EU ETS on luotu markkinaehtoiseksi, kustannustehokkaaksi ja teknologianeutraaliksi tavaksi vähentää kasvihuonekaasupäästöjä EU:ssa. Järjestelmä rajaa päästökauppasektoriin kuuluvien laitosten kokonaispäästöt sekä muodostaa laitosten päästövähennystoimien kustannuksille ylärajan. EU ETS on ensimmäinen kansainvälinen ja globaalisti suurin päästömarkkina, joka kattaa yli 12 000 laitosta. Järjestelmän piiriin kuuluu noin 40 % Euroopan kasvihuonekaasupäästöistä sekä yli puolet Suomen kasvihuonekaasupäästöistä. Järjestelmän markkinaehtoisuus tarkoittaa sitä, että päästöoikeuksien hinta muodostuu kysynnän ja tarjonnan mukaan. Talouden taantuma on vähentänyt päästöoikeuksien kysyntää merkittävästi ja romahduttanut niiden arvon. Tätä pidetään yleisesti järjestelmän toimimattomuutena. Havainnot EU:n päästökauppajärjestelmä on luotu kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi. Vaikka päästöt ovatkin pysyneet tavoitteiden alapuolella, on päästöoikeuden hinta useiden tahojen mielestä liian alhainen. Markkinaehtoiseen järjestelmään halutaan puuttua poliittisin keinoin. Tässä työssä tunnistettiin eri tahot, joilla on erilaiset intressit päästökauppajärjestelmän suhteen sekä havaittiin omien taloudellisten etujen olevan pääasiallinen syy joko kannattaa tai vastustaa järjestelmään puuttumista. Työn liitteenä (Liitteet 1 6) olevista eri yritysten ja etujärjestöjen avoimista kirjeistä Euroopan komission puheenjohtajalle, energia-asioista vastaavalle komissaarille, Euroopan parlamentin jäsenille sekä EU:n sähköalan kattojärjestölle käy hyvin ilmi erilaiset näkemykset päästökauppajärjestelmään puuttumisesta. 1

Selvitystyön ansiot Tämä selvitystyö on pääasiallisesti ajankohtainen kirjallisuuskatsaus EU:n päästökauppajärjestelmästä. Työ on pyritty toteuttamaan laaja-alaisesti ja perusteellisesti siten, että myös aiemmin aiheeseen perehtymättömät saisivat helposti käsityksen EU:n päästökauppajärjestelmästä ja sen toimintaperiaatteesta. Selvitys antaa selkeän kuvan järjestelmän tilanteesta keväällä 2013. Lisäksi tässä työssä on listattu EU:n päästökauppajärjestelmään liittyvä EU-lainsäädäntö (Liite 7) yhteen paikkaan. Työn rakenne Selvitystyö on jaettu kolmeen osioon. Aluksi työssä esitellään EU:n päästökauppajärjestelmä kattavasti. Osiossa kuvaillaan järjestelmän toimintaperiaate, esitetään päästökauppasektoriin kuuluvat tahot, tarkastellaan järjestelmän toimivuutta sekä esitetään tärkeimmät EU:n päästökauppasäädökset. Osion lopuksi tarkastellaan järjestelmän kehitystä. Selvityksen toisessa osassa tutkitaan päästöoikeuksia ja niiden rajaamaa päästökattoa. Lisäksi osiossa tarkastellaan päästöoikeuksien markkinoita sekä paneudutaan tarkemmin päästöoikeuden hintaan. Selvityksen viimeisessä osiossa esitellään Euroopan komission ehdottamat vaihtoehdot päästökaupan rakenteelliseksi uudistamiseksi ja päästöoikeuden hintaan puuttumiseksi. Johtopäätöksissä tiivistetään EU:n päästökaupan nykytilanne, esitetään eri kannat järjestelmän muuttamisesta ja pohditaan järjestelmään vaikuttamisen keinoja. 2

2 EU:n päästökauppajärjestelmä EU:n päästökauppajärjestelmä Euroopan unionin päästökauppajärjestelmä (EU ETS) on EU:n keskeisin työkalu vähentää teollisuuden ja energiantuotannon kasvihuonekaasupäästöjä. Päästökauppadirektiivi (2003/87/EY) tuli voimaan vuonna 2003 ja päästökauppa alkoi vuonna 2005. Järjestelmä luotiin yhdeksi keinoksi saavuttaa Kioton pöytäkirjassa EU:lle määrätyt päästövähennystavoitteet. [1; 2] Vuoden 2013 alusta alkoi päästökauppasektorin kolmas kausi, joka kestää vuoteen 2020. Ensimmäinen kausi oli vuosina 2005 2007 ja toinen vuosina 2008 2012. Järjestelmän tavoite Päästökauppadirektiivin 1 artiklan mukaan EU:n päästökauppajärjestelmän tavoitteena on vähentää EU:n kasvihuonekaasupäästöjä sekä kustannustehokkaasti että taloudellisesti. Lisäksi järjestelmästä tulee koitua mahdollisimman vähän haittaa talouden kehitykselle ja työllisyydelle. [2] 2.1 Toimintaperiaate Yleinen toimintaperiaate Päästökauppa on ilmastopolitiikan taloudellinen ja teknologianeutraali ohjauskeino, jonka tavoitteena on vähentää päästöjä siellä, missä se on edullisinta. Päästökaupan piiriin kuuluvat yritykset joutuvat hankkimaan päästöjään vastaavan määrän päästöoikeuksia, joilla voidaan edelleen käydä kauppaa sektorin muiden toimijoiden kanssa. Päästöoikeuksia on markkinoilla rajallinen määrä ja niiden hinta muodostuu kysynnän ja tarjonnan mukaan. [3] Markkinaehtoisuus EU ETS on markkinaehtoinen järjestelmä, jonka kustannustehokkuus perustuu siihen, että yritykset voivat itse valita edullisimman tavan saavuttaa päästökauppasektorin päästötavoitteet. Päästökaupan piiriin kuuluva yritys voi joko ostaa koko tarvittavan määrän päästöoikeuksia tai vähentää päästöjä esimerkiksi investoimalla puhtaampaan teknologiaan, mikäli vähennykset ovat edullisempia toteuttaa kuin päästöoikeuksien 3

hankkiminen. Lisäksi tällöin mahdollisesti ylijäävät oikeudet voidaan myydä eteenpäin. [3] Cap-and-trade EU ETS toimii cap-and-trade -periaatteella, jolloin järjestelmässä on määritelty koko päästökauppasektorin vuosittainen kokonaispäästöjen yläraja (cap) eli päästökatto, jonka rajoissa eri toimijat ja yritykset voivat käydä päästöoikeuksilla kauppaa (trade). Päästöoikeudet jaetaan yrityksille huutokauppaamalla sekä osittain ilmaiseksi. EU:n päästökaupassa yritykset joutuvat vuosittain luovuttamaan hankkimiaan EU:n päästöoikeuksia (EUA) todennettujen päästöjensä verran. Mikäli yritykset eivät luovuta tietyllä tarkastelujaksolla riittävästi päästöoikeuksia, joutuvat ne maksamaan sakkoa puuttuvista päästöoikeuksista ja luovuttamaan puuttuvat oikeudet seuraavalla tarkastelujaksolla. [1; 2] Päästöoikeuden hinta Päästöoikeuden hinnat vaihtelevat yleisen markkinatilanteen, energian hinnan ja tulevaisuuden päästöoikeuksien kysyntäennusteiden mukaan [4]. Lisäksi hintaan vaikuttavat poliittiset toimet sekä päästökaupan kanssa päällekkäiset poliittiset ohjauskeinot [5]. Taloudellisen taantuman ja tuotannon supistumisen aikana yritysten kasvihuonekaasupäästöt vähenevät ja päästöoikeuksien kysyntä sekä sen myötä niiden hinta laskevat. Talouden kääntyessä nousuun ja tuotannon päästöjen lähentyessä direktiivissä sovittua päästökattoa, päästöoikeuksista tulee niukkuutta ja niiden hinta nousee. Päästöjen enimmäismäärä Vuonna 2009 annetussa direktiivissä (2009/29/EY) päästökauppadirektiivin muuttamisesta on määritelty 1.1.2013 alkaneen kolmannen päästökauppakauden päästöoikeuksien kokonaismäärä. Jaettavien päästöoikeuksien määrä pienenee vuosittain 1,74 prosenttia siten, että EU:n päästökauppasektorin päästöt ovat vuonna 2020 21 % alhaisemmat kuin vuoden 2005 päästöt. [2] Järjestelmä varmistaa päästökauppasektorin päätettyjen päästövähennystavoitteiden toteutumisen. 4

Hankemekanismit EU ETS mahdollistaa myös Kioton pöytäkirjan mukaisten hankemekanismien käytön EU:n päästötavoitteiden saavuttamisen apuna. Yhteistoteutuksella (JI) Kioton sopimuksen Annex I -maat 1, joihin myös EU kuuluu, voivat saavuttaa Kioton sopimuksen päästötavoitteensa toteuttamalla päästövähennyksiä toisissa Annex I -maissa. Puhtaan kehityksen mekanismeilla (CDM) voidaan päästövähennyksiä toteuttaa kehittyvissä ei-annex I -maissa. [6; 1; 2; 7] 2.2 Päästökauppasektori Ketkä kuuluvat järjestelmään EU ETS on ensimmäinen kansainvälinen sekä globaalisti suurin päästömarkkina. Päästökauppasektori kattaa yli 12 000 laitosta 27:ssä EU:n jäsenmaassa sekä kolmessa muussa Euroopan talousalueen 2 (ETA) maassa [8]. Järjestelmän piiriin kuuluu noin 40 % Euroopan kasvihuonekaasupäästöistä sekä 56 % Suomen kasvihuonekaasupäästöistä vuonna 2010 [9]. Päästökaupan piiriin kuuluu energiateollisuus ja energiavaltainen valmistava teollisuus. Näihin sisältyvät polttoaineiden poltto laitoksissa, joiden lämpöteho on yli 20 MW (lukuun ottamatta ongelmajätteen ja yhdyskuntajätteen polttolaitoksia), öljynjalostamot, metallimalmien pasutus tai sintraus, rautametallien tuotanto- ja jalostuslaitokset, alumiiniteollisuus, lämpöteholtaan yli 20 MW:n muiden metallien tuotanto- ja jalostuslaitokset, sementtitehtaat, kalkin tuotanto, lasin ja keraamisten tuotteiden valmistus, massan valmistus puusta tai muista kuitumateriaaleista, paperi- ja kartonkitehtaat, kemianteollisuus sekä EU:n alueella tapahtuva lentoliikenne. Kattava lista päästökauppasektoriin kuuluvista erilaisista laitoksista ja niiden määrittelyistä on esitetty päästökauppadirektiivin 2009/29/EY Liitteessä I. [1; 2] Suomessa päästökaupan piiriin kuuluu noin 600 laitosta [10]. Päästökauppasektorin ulkopuolelle jäävät maa- ja meriliikenne, palvelut, asuminen, maatalous ja osa teollisuudesta. 1 Kioton pöytäkirjan liitteessä I luetellut päästövähennyksiin sitoutuneet teollistuneet maat sekä maat, joiden talous on siirtymävaiheessa. 2 EU-27 sekä Islanti, Liechtenstein ja Norja. 5

Päästölupa Päästökaupan piiriin kuuluvat laitokset tarvitsevat ennen toimintansa aloittamista toimivaltaisen viranomaisen myöntämän päästöluvan. Luvan saamiseksi laitoksen on toimitettava lupaviranomaiselle tietoja käytettävästä teknologiasta, raaka-aineiden käytön aiheuttamista päästöistä, laitoksen päästölähteistä sekä päästöjen tarkkailemisesta ja raportoinnista. Päästöraportti laitoksen päästöistä toimitetaan lupaviranomaiselle vuosittain. [1] Suomessa päästöluvat myöntää Energiamarkkinavirasto, jolle laitokset myös palauttavat vuosittain päästöjään vastaavan määrän päästöoikeuksia. Päästöt Päästökaupan piiriin kuuluu kolmannella kaudella laitosten ja ilmailualan hiilidioksidipäästöt sekä alumiinin primäärituotannon perfluorihiilivetypäästöt (PFC) ja tiettyjen kemianteollisuuden alojen typpioksiduulipäästöt (N 2 O). EU ETS:n ensimmäisellä ja toisella kaudella päästökaupan piiriin kuului ainoastaan laitosten hiilidioksidipäästöt. [1; 2] 2.3 Järjestelmän toimivuus Päästöjen vähentäminen EU:n päästökauppajärjestelmä on vähentänyt päästökauppasektoriin kuuluvien alojen päästöjä. EU ETS:n ensimmäisellä kaudella päästökauppasektorin päästöjen arvioidaan vähentyneen 2,5 5,0 % verrattuna päästöarvioihin ilman päästökauppatoimenpiteitä (business as usual). Tämä siitä huolimatta, että ensimmäisellä kaudella päästöoikeuksien liikajaon arvioidaan olleen noin 6 %. Toisella kaudella päästökaton mukaiset päästövähennykset ovat 6,5 % ja kolmannella kaudella 21 % verrattuna vuoteen 2005. Päästövähennyksistä huomattava osa (määrä vastaa koko toisen kauden vähennyksiä ja kolmasosaa kolmannen kauden vähennyksistä) arvioidaan katettavan Kioton pöytäkirjan mukaisten hankemekanismien (JI ja CDM) avulla. Hankemekanismien käyttö siirtää vähennystoimet muihin teollisuusmaihin sekä kehittyviin maihin. [11] Järjestelmän tehokkuus EU:n päästökauppajärjestelmä ei ole osoittautunut taloudellisesti tehokkaaksi siinä 6

mielessä, että päästövähennysten rajakustannukset eivät ole saavuttaneet päästöjen yhteiskunnallisia rajakustannuksia liian löysästä päästökatosta johtuen. Jaettavien päästöoikeuksien määrän sitominen historiallisiin päästöihin on aiheuttanut päästöoikeuksien liikajakoa eikä ole kannustanut nopeisiin vähennyksiin. Järjestelmää voidaan kuitenkin pitää tehokkaana siinä mielessä, että se on luonut yhteisen hinnan EU:ssa päästöille sekä vähennystoimille vaikka myös ilmaisjako, joka oli pääasiallinen päästöoikeuksien jakotapa ensimmäisellä ja toisella kaudella, korosti monia vääristymiä aiheuttavia tekijöitä. [11] Markkinoiden tehokkuus kasvoi ensimmäisen ja toisen päästökauppakauden välillä, mutta tehokkuus on parantunut myös päästökauppakausien edetessä ja järjestelmän muotoutuessa. [4] Taloudellinen tehokkuus EU ETS lisää yhteiskunnan hyvinvointia edistämällä teknologista kehitystä sekä investointeja uuteen teknologiaan. Päästöoikeuksien voimakkaiden hinnanvaihteluiden aiheuttama uusien investointien riskien kasvu aiheuttaa kuitenkin sijoitusten kohonneita tuottovaatimuksia, mikä osaltaan vähentää investointeja uuteen teknologiaan. Päästöoikeuksien odotettu hinnannousu pitkällä aikavälillä kuitenkin lisää strategisten sijoitusten mielekkyyttä. Toisaalta päästökauppajärjestelmän ominaisuus ohjata investoinnit edullisimpiin päästövähennyskohteisiin rajaa kannustimia investoida uuteen edistykselliseen teknologiaan, jonka kustannukset ovat nyt korkeat, mutta jonka päästöjenvähennyspotentiaali tulevaisuudessa on merkittävä. Näiden investointien edistämiseksi voidaan harkita muun muassa tutkimuksen ja kehityksen tukemista sekä julkisia pilottilaitoksia. [11] Järjestelmän epätasa-arvoisuus Kustannusten ja tuottojen kannalta EU:n päästökauppa ei ole jakautunut tasaisesti. Ilmaiseksi jaettujen päästöoikeuksien markkinahinnan lisääminen suoraan tuotteen hintaan on aiheuttanut merkittäviä lisätuloja etenkin sähköyhtiöille ja niiden osakkeenomistajille. [11] Energian hinnannousu ilman energiayhtiöille koituvia lisäkustannuksia luonnollisesti parantaa niiden tuloksia. Pohjoismaissa sähkön tukkuhinta määräytyy sähköpörssissä, jossa kallein hyväksytty tarjoushinta määrää hinnan kaikelle sillä hetkellä myynnissä olevalle sähkölle. Käytännössä kalleinta tarvittavaa tuotantoa on kivihiilellä tuotettu lauhdevoima, jonka myyntitarjouksissa 7

tarvittavat päästöoikeudet on huomioitu. Vesivoiman ja ydinvoiman tuottajat saavat siis kaikesta tuotannostaan hinnan, johon on sisällytetty päästöoikeuksien markkinahinta. Kolmannella päästökauppakaudella sähköyhtiöt eivät enää saa päästöoikeuksiaan ilmaiseksi. Kaukolämpöä tuottavat laitokset saavat edelleen osan päästöoikeuksistaan ilmaiseksi. Institutionaalinen uskottavuus Päästökauppajärjestelmä saavutti sitä luotaessa vahvan institutionaalisen uskottavuuden. EU ETS sai tukea merkittäviltä teollisuuden aloilta, järjestöiltä, edunvalvojilta sekä EU:n jäsenvaltioilta. Tuki saavutettiin suurelta osin ensimmäisen kauden lähes 100 %:n päästöoikeuksien ilmaisjaolla, joka teki järjestelmästä taloudellisesti erittäin kannattavan suurelle osalle siihen osallistuvista toimijoista. Järjestelmän häviäjillä, pääasiassa sähkön käyttäjillä sekä pienituloisilla, ei ollut järjestelmää luotaessa poliittisesti suurta painoarvoa. EU ETS:n uskottavuutta kolmannella kaudella parantaa se, kun huutokaupasta tulee päästöoikeuksien pääasiallinen jakotapa ilmaisjaon sijaan. [11] Sittemmin toisen päästökauppakauden lopun ja kolmannen kauden alun alhainen päästöoikeuksien hintataso sekä siitä noussut epäluottamus järjestelmän toimintaa kohtaan ovat nakertaneet EU ETS:n uskottavuutta. Päästöjen väheneminen Asetettu päästökatto varmistaa päästökauppasektorin päästövähennysten toteutumisen. Tämä vähennysten ennustettavuus saavutetaan vähennysten vaativuuden ennustettavuuden kustannuksella, jolloin siis päästövähennykset tiedetään, mutta ei päästöoikeuden hintaa, jolla vähennykset toteutuvat [11]. Viimeaikainen päästökauppasektorin päästöjen lasku johtuu suurelta osin vallinneesta taloudellisesta taantumasta ja tuotannon supistumisesta. Vuonna 2010 päästöt olivat kuitenkin 2,5 % edellistä vuotta korkeammat. Tämä selittyy edeltävien vuosien 2008 ja 2009 talouskriisin aiheuttamalla tuotannon merkittävällä supistumisella. Teollinen bruttoarvonlisäys oli kuitenkin tuolloin päästöjen lisäystä suurempi, mikä viittaa alan energiatehokkuuden paranemiseen. [12] Vuoden 2011 aikana päästökauppasektoriin kuuluvien laitosten päästöt pienenivät yli 2 % [8]. Päästökauppasektorin kokonaispäästöjen kehitys on esitetty luvun 3.1 kuvassa 1. 8

Päästöoikeuksien hinnan aiheuttamat ongelmat Vaikka päästöt ovat tavoitetason alapuolella, viimeaikainen päästöoikeuksien merkittävä hinnan lasku on vähentänyt huomattavasti taloudellista kannustinta päästöjen vähentämiseen [11]. Päästöjen alhainen hintataso on herättänyt keskustelua EU ETS:n ongelmista, järjestelmän uudistamisesta sekä päästöoikeuksien hintaan puuttumisesta. Myös Euroopan komissio on kokenut, että alhaiseen hintaan on puututtava. Komissio ehdotti päästöoikeuksien siirtoa kolmannen kauden alusta kauden loppuun (nk. backloading), mutta ehdotus hylättiin Euroopan parlamentissa 16.4.2013. [11; 13] Asian käsittely kuitenkin jatkuu edelleen, koska ehdotus palautettiin takaisin valmisteluun parlamentin ympäristövaliokuntaan. Valtioille alhainen hintataso tarkoittaa alhaisempia päästöoikeuksien huutokauppatuottoja. Kaikki eivät kuitenkaan kannata päästökauppajärjestelmään ja päästöoikeuksien hintaan puuttumista. Keskustelussa usein vastakkain ovat tahot, jotka joko hyötyvät korkeasta oikeuden hinnasta taloudellisesti tai joille se aiheuttaa lisäkustannuksia. Onnistuminen päästökaupan tavoitteissa Päästökaupan tavoitteena on vähentää kasvihuonekaasupäästöjä, mutta lisäksi sen on oletettu muodostavan kasvihuonekaasupäästöille sellainen korkea hinta, joka kannustaisi yritykset investoimaan vähäpäästöiseen teknologiaan. Myös päästöoikeuksien huutokaupasta valtioille tulevien myyntituottojen on toivottu olevan nykyistä korkeammat. Päästökaupan piiriin kuuluvilla eri alojen toimijoilla on erilaisia kantoja kysymykseen, pitäisikö päästökauppajärjestelmään puuttua. EU ETS aiheuttaa osalle yrityksistä tuntuvia kustannuksia, mutta toisille siitä voi aiheutua myös merkittäviä tuloja. Työn liitteenä (Liitteet 1 6) olevissa eri yritysten ja etujärjestöjen kannanotoissa tuodaan esiin erilaisia mielipiteitä siitä, pitäisikö päästökauppajärjestelmään puuttua. Ennusteet sekä EU ETS:n uskottavuus Päästöoikeuksista ennustetaan olevan markkinoilla ylitarjontaa koko kolmannen kauden ajan, mikäli järjestelmään ei puututa. Ylitarjonta pitää päästöoikeuden hinnan alhaisena. Päästöoikeuksien alhainen hintataso vie yleistä uskottavuutta järjestelmältä, mikä voi lisätä ja voimistaa EU ETS:n kanssa päällekkäisiä ilmasto- ja energiapoliittisia ohjauskeinoja. EU:n päästökauppajärjestelmästä kaavailtiin myös mallia mahdolliselle 9

tulevalle kansainväliselle päästökauppajärjestelmälle. Alhainen päästöoikeuksien hintataso sekä poliittiset erimielisyydet järjestelmään puuttumisesta eivät kuitenkaan edistä päästökaupan käyttöönottoa muualla maailmassa. Vaikka päästökauppajärjestelmän uskottavuus kärsisikin, varmistaa se silti päästökauppasektorin päästötavoitteiden toteutumisen. Päällekkäiset ohjauskeinot Päästökauppajärjestelmä luotiin EU:n tärkeimmäksi työkaluksi vähentää kasvihuonekaasupäästöjä, mutta ainoa keino se ei ole. Päästökauppasektoriin vaikuttavat lisäksi muun muassa EU:n energiatehokkuustavoitteet ja uusiutuvien energialähteiden käytölle asetetut tavoitteet, energiaverotus ja hiilidioksidiverot, erilaiset tuet sekä muut mahdolliset kansalliset säännökset. Päällekkäiset ohjauskeinot eivät kuitenkaan vähennä päästökauppasektorin kokonaispäästöjen määrää, joka on jo päätetty päästökauppadirektiivissä. Päästövähennysten sijaan päällekkäiset ohjauskeinot yleensä aiheuttavat järjestelmän osaoptimointia, kustannustehokkuuden heikkenemistä, vähentävät läpinäkyvyyttä sekä aiheuttavat päästöoikeuksien hinnan laskua. [14] Päästökauppajärjestelmä toimisi paremmin, mikäli sen kanssa päällekkäisiä ilmasto- ja energiapoliittisia ohjauskeinoja purettaisiin. Tämä on kuitenkin vaikeaa, koska päästövähennystoimien jättäminen vain markkinoiden hoidettavaksi on monille mahdotonta hyväksyä. Päästöt ja EU:n kilpailukyky Maailmanlaajuiset eri polttoprosesseista vapautuvat kokonaishiilidioksidipäästöt olivat 29 000 miljoonaa tonnia CO 2 vuonna 2009. Samana vuonna EU:n (EU-27) eri polttoprosesseista vapautuvat päästöt olivat alle 3 600 miljoonaa tonnia CO 2. Päästökauppasektorin kattaessa vain osan toimialoista, sen päästöjen osuus jää vain noin viiteen prosenttiin maailman kokonaishiilidioksidipäästöistä. [15] Samalla on muistettava, että maailmanlaajuiset hiilidioksidipäästöt ovat kasvaneet noin 38 % vuodesta 1990 lähtien [15]. EU toimii esimerkkinä ja edelläkävijänä pyrkiessään vähentämään merkittävästi kasvihuonekaasupäästöjään sekä päästökaupan että muiden keinojen avulla. Erilaiset ohjauskeinot aiheuttavat kaikille energiankäyttäjille kustannusvaikutuksia ja yksipuolisesti toteutettuna ne vaikuttavat yritysten sekä EU:n kilpailukykyyn haitallisesti. 10

2.4 Päästökauppasäädökset ja päästöjen valvonta Järjestelmän luominen ja kehittyminen EU:n päästökauppajärjestelmä luotiin vuonna 2003 annetulla päästökauppadirektiivillä 2003/87/EY. Tämän jälkeen järjestelmää on jouduttu sekä päivittämään että täydentämään, jotta se vastaisi paremmin EU:n tavoitteita. Jäsenvaltiota velvoittavien direktiivien lisäksi järjestelmää on päivitetty asetuksin ja päätöksin, jotka ovat ylikansallista lainsäädäntöä. Asetukset ovat sitovia kaikkialla EU:ssa ja päätökset ovat sitovia niille, joille ne on osoitettu. Direktiivien mukaiset vaatimukset tulee sisällyttää kaikkien EU:n jäsenvaltioiden kansalliseen lainsäädäntöön. Lista EU:n päästökauppasäädöksistä on esitetty liitteessä 7. EU ETS:n päivitykset Vuoden 2003 päästökauppadirektiiviin tehtiin merkittävä päivitys vuonna 2009 (2009/29/EY). Heinäkuussa 2012 Euroopan komissio ehdotti päästökauppadirektiiviin seuraavaa merkittävää muutosta. Ehdotusta päivitettiin saman vuoden marraskuussa. Muutos olisi mahdollistanut komission puuttumisen päästöoikeuksien huutokaupan aikatauluihin järjestelmän toiminnan varmistamiseksi siirtäen 900 miljoonaa päästöoikeutta huutokaupattavaksi kolmannen kauden alusta kauden loppuun. Euroopan parlamentti palautti ehdotuksen takaisin valmisteluun keväällä 2013. Päästöjen tarkkailu ja raportointi Päästökauppasektoriin kuuluvien laitosten päästöjen kattava, johdonmukainen, avoin ja täsmällinen tarkkailu ja raportointi on olennaista päästökaupan toiminnan kannalta [16]. Laitokset ovat velvollisia tarkkailemaan päästökauppaan kuuluvia kasvihuonekaasupäästöjään ja laatimaan niistä vuosittain selvityksen päästökauppaviranomaiselle. Päästöselvitys tehdään päästölupahakemuksen yhteydessä hyväksytyn päästöjen tarkkailusuunnitelman mukaisesti. Suomessa laitosten on toimitettava todennettu päästöselvitys edellisen kalenterivuoden kasvihuonekaasupäästöistä Energiamarkkinavirastolle maaliskuun loppuun mennessä. Toteutuneita päästöjä vastaava määrä pitää palauttaa huhtikuun loppuun mennessä. Päästöjen todentaminen Kukin päästökauppajärjestelmään kuuluva laitos laatii vuosittain päästöraportin. 11

Raportti on ennen päästökauppaviranomaiselle toimittamista todennettava riippumattomalla ja hyväksytyllä todentajalla, joka liittää lausuntonsa raporttiin. Todentamisen kohteena on laitoksen suorittaman tarkkailujärjestelmien luotettavuus, uskottavuus ja tarkkuus sekä raportissa ilmoitetut päästöluvut ja -tiedot. Todentajalla on pääsy kaikkiin todentamisen kohteina oleviin paikkoihin ja lisäksi hän voi suorittaa laitoksella pistokokeita. Yritys on velvoitettu palauttamaan päästöoikeuksia todennettujen päästölukujen perusteella huhtikuun loppuun mennessä. [1] Päästöoikeusrekisterit Päästöoikeudet tallennetaan sähköisinä tilimerkintöinä EU:n yhteiseen päästöoikeusrekisteriin. EU:n yhteinen rekisteri otettiin käyttöön 20.6.2012 [17]. Ennen tätä jäsenvaltiot vastasivat kansallisten päästöoikeusrekisterien ylläpidosta. Kansallisena päästökauppaviranomaisena toimiva Energiamarkkinavirasto ylläpiti päästöoikeusrekisteriä Suomessa. Yhteinen rekisteri luotiin täyttämään kolmannen päästökauppakauden päästöoikeuksien huutokaupan asettamat vaatimukset. Rekisteriin kuuluvat sekä laitosten että ilmailualan käyttämät päästöoikeudet. Yhteisen rekisterin käyttöönotossa parannettiin myös sen turvallisuutta. Vuosina 2010 ja 2011 kansallisiin päästöoikeusrekistereihin tehtiin murtoja, jolloin eri käyttäjien tileiltä varastettiin päästöoikeuksia myytäväksi edelleen. Päästöoikeustili Päästökauppasektoriin kuuluvan laitoksen operaattori on velvoitettu avaamaan päästöoikeustilin, mutta tämän lisäksi myös organisaatiot sekä yksityishenkilöt voivat avata oman tilin. Tilin avaaminen on välttämätöntä jos halutaan käydä kauppaa päästöoikeuksilla. Yksityishenkilöt eivät pääse päästökauppapörsseihin, joten kauppaa käydään meklarien välityksellä. Lisäksi kaupattavat erät ovat usein suuria, joten yksityishenkilöiden kaupankäynti päästöoikeuksilla ei ole ollut merkittävää. 2.5 EU:n päästökauppajärjestelmän kehitys Päästökauppajärjestelmän historia Vuonna 2000 Euroopan komissio julkaisi vihreän kirjan kasvihuonekaasujen päästökaupasta Euroopan unionissa [18]. Euroopan parlamentti ja neuvosto hyväksyivät 12

päästökauppadirektiivin 2003, ja 1.1.2005 EU:n päästökauppajärjestelmä tuli voimaan. Vuoden 2013 alusta käynnistyi EU:n kolmas päästökauppakausi. 1. päästökauppakausi Ensimmäisellä päästökauppakaudella vuosina 2005 2007 lähes kaikki päästöoikeudet jaettiin toiminnanharjoittajille ilmaiseksi kunkin maan päästöoikeuksien kansallisen jakosuunnitelman (National allocation plan, NAP) mukaisesti. Päästökauppadirektiivin mukaan maat olisivat voineet huutokaupata korkeintaan 5 % päästöoikeuksista, mutta kaiken kaikkiaan oikeuksista huutokaupattiin 0,2 % [19]. Kansallisissa jakosuunnitelmissa määriteltiin päästöoikeuksien kokonaismäärä sekä oikeuksien laitoskohtainen jako kansallisten kriteerien perusteella. Ensimmäisellä kaudella päästökauppa koski ainoastaan CO 2 -päästöjä. Suomessa jakosuunnitelman laati TEM ja se hyväksytettiin Euroopan komissiolla. Komissio puuttui viiteentoista jakosuunnitelmaan vähentäen jaettavia oikeuksia 290 miljoonalla tonnilla vuodessa (-4,6 %), mutta tästä huolimatta oikeuksia jaettiin jokaisena vuonna todellisia päästöjä enemmän [11]. Päästöoikeuksien liikajako näkyi hintaromahduksena huhtikuussa 2006, kun järjestelmän ensimmäisen vuoden päästöt todennettiin ja oikeudet palautettiin. Päästöoikeuksien hintakehitys on esitetty luvun 3.5 kuvassa 2. Jo ensimmäisellä kaudella yhden vuoden päästöoikeuksien siirtäminen toiselle (banking) oli siis mahdollista, mutta päästökauppakausien väliset siirrot eivät olleet. Ensimmäistä päästökauppakautta voidaan pitää järjestelmän kokeilukautena. 2. päästökauppakausi Toinen päästökauppakausi vuosina 2008 2012 oli yhtenevä Kioton pöytäkirjan sitovien ilmastotavoitteiden kanssa, joiden tarkoituksena oli vähentää Euroopan unionin (EU-15) kasvihuonekaasupäästöjä 8 % vuoden 1990 tasosta [7]. Toisella kaudella EU:n päästöyksiköiden lisäksi voitiin käyttää Kioton pöytäkirjan mukaisten hankemekanismien (JI ja CDM) käytöstä kertyviä päästöyksiköitä (ERU ja CER) kattamaan osittain laitosten päästöjä. 13

Myös toisella päästökauppakaudella päästöoikeudet jaettiin kansallisten jakosuunnitelmien mukaisesti ja ne koskivat vain hiilidioksidipäästöjä. Alkuperäisten suunnitelmien mukaisesti päästöoikeuksia olisi jaettu vuosittain 2 325 miljoonaa. Tämä olisi ylittänyt ensimmäisen kauden jaettujen päästöoikeuksien vuotuisen määrän, mutta komissio puuttui suunnitelmiin vähentäen vuosittaista määrää 245 miljoonalla oikeudella (-10,4 %). Näin toisen kauden päästökatto takasi 6,5 %:n päästövähenemän ensimmäiseen kauteen verrattuna. Päästökatto on esitetty luvun 3.1 kuvassa 1. Vuoden 2012 alusta lähtien myös EU:n alueella toimiva ilmailutoiminta on kuulunut päästökaupan piiriin. Lentoyhtiöiden päästöoikeuksien määrä on 97,5 % vuosien 2004 2006 päästöistä. Näistä oikeuksista ilmaiseksi jaetaan 85 %. [11] Toisella päästökauppakaudella ainoastaan vuonna 2008 toteutuneet päästöt olivat samana vuonna jaettuja päästöoikeuksia suuremmat. Talouskriisi ja maailmanlaajuinen tuotannon supistuminen on aiheuttanut päästöoikeuksien hinnan romahtamisen vuoden 2008 heinäkuun alun 30 eurosta toukokuun 2013 kolmeen euroon [20]. Toisin kuin ensimmäisen ja toisen kauden välillä, toiselta päästökauppakaudella käyttämättömäksi jääneitä oikeuksia voitiin siirtää kolmannelle kaudelle ilman rajoituksia. Tämä on ehkäissyt ensimmäisen kauden kaltaisen päästöoikeuksien arvonmenetyksen. Toisella päästökauppakaudella maat olisivat voineet huutokaupata 10 % kaikista päästöoikeuksista, mutta kansallisten jakosuunnitelmien mukaan oikeuksista 3,1 % jaettiin huutokauppaamalla [19]. 3. päästökauppakausi Kolmannella päästökauppakaudella 2013 2020 päästökaupan piiriin sisällytettiin uusia aloja, kuten alumiini-, ammoniakki- ja mineraalivillateollisuus sekä useita kemianteollisuuden osia. Myös hiilidioksidin talteenotto ja varastointi (CCS) on otettu huomioon ja esimerkiksi polttolaitosten määritelmää täsmennettiin. Päästökauppajärjestelmä laajennettiin koskemaan hiilidioksidin lisäksi myös dityppioksidia sekä perfluorihiilivetyjä (PFC-yhdisteet). [2] Kolmannella kaudella siirryttiin kansallisista päästöoikeuksien jakosuunnitelmista EU:n laajuiseen benchmarking-menetelmään, jossa päästöoikeuksia jaetaan eri alojen tehokkaimpien laitosten päästöjen mukaan. Lisäksi kolmannella kaudella siirrytään 14

päästöoikeuksien ilmaisjaosta vaiheittain niiden huutokauppaan. Elokuussa 2012 Australia ilmoitti EU:n kanssa käytyjen neuvottelujen jälkeen liittyvänsä EU:n päästökauppaan heinäkuuhun 2018 mennessä [21]. 15

3 Päästöoikeudet Mikä on päästöoikeus EU:n päästöoikeus (EUA) on päästökauppajärjestelmän kauppatavara sekä päästökaupan piiriin kuuluvan laitoksen lupa päästää tietty määrä kasvihuonekaasuja ilmakehään. Päästöoikeus oikeuttaa laitoksen päästämään ilmakehään yhtä hiilidioksiditonnia vastaavan määrän kasvihuonekaasuja. [1] Markkinat Päästökauppajärjestelmän tarkoituksena on luoda päästöoikeuksien markkinat, jotka ohjaavat hintamekanismin kautta resurssit sellaiseen käyttöön, missä niillä on suurin arvo. Päästöoikeuksilla käydään huutokauppojen lisäksi kauppaa ilmastopörsseissä sekä suoraan yritysten välillä. Päästöoikeuksia on markkinoilla rajoitettu määrä. Tämä aiheuttaa hinnan muodostumisen päästöoikeuksille sekä lisäksi määrää kaikkien järjestelmään kuuluvien laitoksien kokonaispäästöjen enimmäismäärän päästökaton. 3.1 Päästökatto Mikä on päästökatto Päästökatto määrittelee vuosittain markkinoille laskettavien päästöoikeuksien määrän ja koska päästöoikeus on lupa päästää yhtä hiilidioksiditonnia vastaava määrä kasvihuonekaasuja ilmakehään, se myös samalla rajaa koko päästökauppasektorin kasvihuonekaasupäästöjen enimmäismäärän. Päästökatto aiheuttaa päästöoikeuksille hinnan muodostumisen, kannustaa yrityksiä investoimaan puhtaampaan teknologiaan sekä varmistaa EU:n komission päästökauppasektorille säätämän päästövähennysvelvoitteen toteutumisen. Päästökaton aleneminen Lokakuussa 2010 Euroopan komissio päätti päästökaton suuruuden kolmannelle päästökauppakaudelle. Päätöksen 2010/634/EY mukaan vuonna 2013 päästökauppasektorille jaetaan yhteensä 2 039 152 882 päästöoikeutta. Päästökauppadirektiivissä 2009/29EY on säädetty päästökaton vuosittaisesta alenemisesta, jonka suuruus 1,74 prosenttia vuosien 2008 2012 keskimääräisistä myönnetyistä päästöoikeuksista. Päästökatto alenee 37 435 387 oikeutta vuodessa. [22] 16

Vuonna 2020 jaettavien oikeuksien määrä on siten 1 777 105 173 kappaletta, mikäli päästökauppajärjestelmään ei tehdä muutoksia ennen sitä. Lineaarinen päästökaton aleneminen jatkuu myös kolmannen päästökauppakauden lopun jälkeen. [2] 1,74 %:n kertoimella vuonna 2050 päästökauppasektorin päästöt ovat noin 70 % pienemmät vuoteen 1990 verrattuna. Komissio on asettanut vuoteen 2050 ulottuvissa vähähiilisen talouden ja energia-alan etenemissuunnitelmissa tavoitetasoksi 80 90 %:n vähenemän. [23] Kuvassa 1 on esitetty päästökatto vuosina 2005 2020 ja myönnetyt päästöoikeudet vuosina 2005 2012. 2500! 2000! 1500! 1000! 500! 0! Myönnetyt!päästöoikeudet!(Mt!CO27ekv)! Toteutuneet!päästöt!(Mt!CO27ekv)! Kuva 1. Myönnetyt päästöoikeudet vuosina 2005 2020 sekä toteutuneet päästöt vuosina 2005 2011 (Mt CO 2 ) [22; 24] 3.2 Päästöoikeuksien jakaminen kaudella 2013 2020 Päästöoikeuksien jakotavat Ensimmäisellä ja toisella päästökauppakaudella markkinoille tulevien päästöoikeuksien kokonaismäärä perustui maiden kansallisiin päästöoikeuksien jakosuunnitelmiin. Päästöoikeudet jaettiin laitoksille ilmaiseksi komission tarkastamien suunnitelmien mukaisesti. Kolmannella päästökauppakaudella kansalliset jakosuunnitelmat korvautuvat benchmarking-menetelmällä ja päästöoikeuksien huutokaupasta tulee niiden pääasiallinen jakotapa laitoksille. Benchmarking-menetelmässä päästöoikeudet jaetaan kunkin alan tehokkaimpien laitosten tuotannosta syntyvien päästöjen mukaan. 17

Referenssilaitokset kattavat 10 % kunkin alan parhaista laitoksista. Eli laitokset, jotka ovat jo investoineet puhtaaseen teknologiaan hyötyvät menetelmän käytöstä. [11] Ilmaisjaossa päästöoikeudet jaetaan laitoksille aina kunkin vuoden alussa. Huutokauppa vai ilmaisjako Kolmannella kaudella vuosittain markkinoille laskettavien päästöoikeuksien kokonaismäärä pienenee, mutta lisäksi myös ilmaiseksi jaettavien oikeuksien määrää suhteessa huutokaupattaviin oikeuksiin alenee. Hiilivuodolle alttiit toimialat saavat edelleen 100 % benchmarking-menetelmän mukaisista päästöoikeuksista ilmaiseksi. Sähköntuotanto ei enää kolmannella kaudella saa lainkaan ilmaisia oikeuksia. Muut toimialat saavat kolmannen kauden alussa 80 % oikeuksista ilmaiseksi. Tämä osuus pienenee siten, että vuonna 2020 se on 30 % ja vuonna 2027 se laskee nollaan. Koska lämmöntuotanto kuuluu näihin toimialoihin, myös yhdistetty sähkön ja lämmön tuotanto saa aluksi osan päästöoikeuksistaan ilmaiseksi. Tämä osuus riippuu laitoksen tuotannosta. Ilmaiseksi jaettavien oikeuksien määrän pieneneminen ei koske ilmailualaa, jonka päästökatoksi on määrätty koko kolmannen kauden ajaksi 95 % vuosien 2004 2006 päästömääristä. Kolmannella päästökauppakaudella ilmailualan päästöoikeuksista 15 % jaetaan huutokauppaamalla. [25] Päästöoikeuksien huutokauppa Kolmannella päästökauppakaudella EUA:t jaetaan laitoksille pääsääntöisesti huutokauppaamalla. Huutokaupat järjestetään sähköisesti verkkoyhteyden välityksellä ja niihin voivat osallistua kaikki päästökauppatoimijat. Keskitetyissä huutokaupoissa myydään 24 jäsenvaltion päästöoikeudet (Saksa, Iso-Britannia sekä Puola järjestävät omat huutokauppansa) yhden kierroksen suljetulla huutokaupalla. Huutokauppaan osallistuvat jättävät tarjouksensa toisistaan tietämättä ja lopullinen kauppahinta määräytyy alimman hyväksytyn tarjouksen perusteella. Kaikki voittavat tarjoajat maksavat siis saman hinnan ostettavista päästöoikeuksista. [3; 11] Mikäli tarjouksissa kysytty määrä alittaa tarjotun määrän tai jos kauppahinta olisi huomattavasti vallitsevaa markkinahintaa alempi, huutokauppa perutaan. [26] Huutokauppapaikat Euroopan komissio on nimittänyt European Energy Exchange AG:n (EEX) 18

siirtymävaiheessa ensimmäiseksi yhteiseksi päästöoikeuksien huutokauppapaikaksi. EEX toimii kauppapaikkana, kunnes seuraava tarjouskilpailun voittanut huutokauppapaikka valitaan. [3; 27] EEX toimii myös Saksan omana huutokauppapaikkana. Tämän lisäksi Lontoon Intercontinental Exchangen ICE Futures Europe toimii Iso-Britannian omana kauppapaikkana. [26] Huutokauppa-aikataulut Jaettavien päästöoikeuksien vuosittaisten määrien lisäksi niiden tarkat huutokauppaaikataulut julkaistaan etukäteen. Julkaistujen huutokauppa-aikataulujen mukaan vuonna 2013 EU-maiden yhteisessä huutokaupassa myydään yhteensä 541 197 000 päästöoikeutta. Saksan järjestämässä huutokaupassa myydään 182 560 500 ja Iso- Britannian järjestämässä myydään 95 098 000 päästöoikeutta. EU-maiden yhteisiä huutokauppoja järjestetään viikoittain maanantaisin, tiistaisin ja torstaisin klo 10:00 12:00 Suomen aikaa, jolloin kerralla huutokaupataan noin 3 miljoonaa päästöoikeutta. Saksa järjestää huutokauppansa joka perjantai ja Iso-Britannia joka toinen keskiviikko. [26; 28; 29] Kolmannen kauden päästöoikeuksia huutokaupattiin etukäteen 120 miljoonaa kappaletta vuonna 2012. Lisäksi noin 30 miljoonaa ilmailualan päästöoikeutta oli tarkoitus huutokaupata. Lentoliikenteen päästöoikeuksien huutokauppa on ollut keskeytettynä komission ehdotettua EU-alueelle saapuvien sekä alueelta poistuvien lentojen päästökauppavelvoitteiden siirtämistä vuodella eteenpäin. Lentoliikenteen huutokaupat alkavat uudestaan aikaisintaan kesäkuussa 2013. Vuonna 2012 päästöoikeuksista huutokaupattiin alle 10 % jaettavasta kokonaismäärästä, kun vuonna 2013 päästöoikeuksista huutokaupataan yli 40 %. Tämä osuus kasvaa siten, että vuonna 2020 päästöoikeuksista huutokaupataan 70 % ja vuonna 2027 kaikki päästöoikeudet jaetaan toimijoille huutokauppaamalla. [3; 26; 27; 30] 3.3 Päästöoikeuksien markkinat Päästöoikeudet kauppatavarana Päästöoikeuksien ilmaisjaon tai huutokaupan jälkeen niillä voidaan käydä kauppaa erilaisilla jälkimarkkinoilla. Päästökauppatoimijat voivat käydä kauppaa päästöoikeuksilla joko suoraan kahdenvälisesti (OTC-kauppa) tai ilmastopörsseissä. 19

Vaikka oikeuksilla käydään kauppaa ilmastopörsseissä, ei niitä voida pitää perinteisinä arvopapereina, koska ne ovat immateriaalihyödyke eikä niistä aiheudu osinkoja tai korkotuottoja. Päästökauppajärjestelmän alkuvaiheessa kahdenvälinen kauppa oli suositumpaa kuin pörssikauppa, mutta sittemmin pörssikauppa on muodostunut suositummaksi kaupankäyntitavaksi [20]. Markkinat ja instrumentit Päästöoikeuksilla voi käydä kauppaa päästökauppasektoriin kuuluvien toiminnanharjoittajien lisäksi erilaiset organisaatiot sekä yksityiset ihmiset. Suurimmat markkinaosallistujaryhmät ovat rahoituksen välittäjät ja energiayhtiöt, jotka aiheuttavat päästökauppasektorista eniten päästöjä. Rahoituksen välittäjät ovat helpottaneet laitosten välistä kaupankäyntiä ja kehittäneet erilaisia johdannaistuotteita. [31] Ilmastopörsseissä päästöoikeuksilla käydään spot-, futuuri-, termiini-, optio- sekä swap-kauppaa. Spot- ja futuurikauppaa käydään ilmastopörssien lisäksi OTC-markkinoilla eli suoraan kahden osapuolen välillä. [32] Kauppapaikat EU:n päästöoikeuksilla käydään kauppaa kuudessa merkittävässä ilmastopörssissä. Ranskalaisessa BlueNextissä käydään oikeuksilla spot-, futuuri ja swap-kauppaa, alankomaalaisessa Climexissä käydään spot-kauppaa, Lontoon European Climate Echangessa (ECX/ICE) ja saksalaisessa European Energy Exchangessa (EEX) käydään spot-, futuuri- ja optiokauppaa ja NASDAQ OMX:n omistamassa Nord Poolissa käydään spot-, futuuri-, termiini- ja optiokauppaa. Lisäksi päästöoikeuksien futuuri- ja optiokauppaa käydään yhdysvaltalaisessa Green Exchange -ilmastopörssissä. [32] Vuonna 2011 päästökauppaa käytiin 150 miljardilla eurolla [33]. 3.4 Kioton pöytäkirjan hankemekanismit Hankemekanismit Valtiot, joille on määrätty sitovia päästövähennystavoitteita Kioton pöytäkirjassa, voivat käyttää pöytäkirjassa määriteltyjä hankemekanismeja tavoitteidensa saavuttamiseksi. Projektipohjaiset hankemekanismit eli puhtaan kehityksen mekanismi (CDM) ja yhteistoteutus (JI) antavat vähennysvelvoitteen alaisten valtioiden lisäksi yrityksille mahdollisuuden toteuttaa päästövähennyksiä investoimalla maihin, joissa 20

vähennystoimien toteuttaminen on edullisempaa. Hankemekanismeilla toteutetuista päästövähennyksistä myönnetään päästöyksiköitä, jotka ovat toiminnaltaan yhteneviä EU:n päästöyksiköiden kanssa. Hankemekanismit ja EU ETS EU ETS mahdollistaa hankemekanismien käytöstä saatujen päästöyksiköiden käyttämisen EU:n päästöyksiköiden rinnalla tietyin ehdoin. Hankemekanismien käytöstä saadut päästöyksiköt tulevat käyttöön EU ETS:n päästökaton rajaamien päästöyksiköiden lisäksi, eli käytännössä ne nostavat päästökattoa. Hankemekanismien käyttö myös siirtää vähennystoimet päästökauppajärjestelmän ulkopuolisiin maihin, jolloin päästökauppasektorin omien päästöjen määrä ei pienene. Näistä syistä hankemekanismien päästöyksiköiden käyttömäärille on asetettu rajoja. Hankemekanismeilla toteutetut päästövähennykset saavat muodostaa korkeintaan puolet kokonaispäästövähennyksistä. Toteutettavista maankäytön muutoksista ja metsätaloutta koskevista toiminnoista tai ydinvoimatoiminnoista saatavia päästövähennyksiä ei myöskään voida käyttää EU:n päästökauppajärjestelmässä. Lisäksi suurista vesivoimahankkeista saatavien päästöyksiköiden käytössä on erityisehtoja. [2] Toisella päästökauppakaudella vahvistettujen kansallisten päästöoikeuksien jakosuunnitelmien mukaan voitiin vuosittain käyttää yhteensä 274 miljoonaa Kioton päästöyksikköä kattamaan laitosten toteutuneita päästöjä [19]. Vuosina 2008 2011 kansainvälisiä päästöyksiköitä käytettiin 549 miljoonaa kappaletta [23]. Puhtaan kehityksen mekanismi on ollut hankemekanismeista yleisemmin käytetty. Yhteistoteutus sekä Puhtaan kehityksen mekanismi Yhteistoteutus (JI) on mekanismi, jolla Kioton pöytäkirjan Annex I -maat voivat tehdä päästövähennystoimia toisissa kehittyneissä maissa. Tämä lisää järjestelmän kustannustehokkuutta sekä lisää sen joustavuutta mahdollistamalla valtioiden rajat ylittävät yhteisprojektit. Puhtaan kehityksen mekanismi (CDM) mahdollistaa päästövähennysten toteuttamisen kehittyvissä ei-annex I -maissa, joissa päästövähennysten kustannukset voivat olla kehittyneitä maita alhaisemmat. Mekanismin tarkoituksena on myös lisätä kehittyvien maiden kestävää kehitystä. CDM-hankkeista aiheutuvat päästövähennykset tuottavat sertifioituja päästövähenemiä (CER) ja JI-hankkeista aiheutuvat vähennykset tuottavat päästövähennysyksiköitä 21

(ERU). Sekä CER- että ERU-yksiköt vastaavat yhtä tonnia hiilidioksidia. [34] Molemmat päästöyksiköt tallennetaan sähköisinä tilimerkintöinä EU:n yhteisen päästöoikeusrekisterin päästöoikeustileille. 3.5 Päästöoikeuden hinta Kysyntä ja tarjonta Voidakseen toimia päästökauppasektoriin kuuluvat yritykset joutuvat hankkimaan ja luovuttamaan todennettujen päästöjensä verran päästöoikeuksia joka vuosi. Päästöoikeuksia on markkinoilla kuitenkin vain tietty, päästökaton rajaama määrä. Rajallinen määrä päästöoikeuksia aiheuttaa siis niukkuutta markkinoilla, jolloin päästöoikeuden hinta määräytyy kysynnän ja tarjonnan mukaan. Päästökaupan ideana on asettaa yläraja päästövähennystoimien kustannuksille päästökauppasektorilla. Mikäli päästövähennysinvestointien toteuttaminen on edullisempaa kuin päästöoikeuksien hankkiminen, ne toteutetaan. Muussa tapauksessa tarvittavat oikeudet ostetaan. Hintaan vaikuttavia tekijöitä Päästöoikeuksien hintaan eli käytännössä niiden kysyntään tai tarjontaan vaikuttavat useat tekijät. Yleinen markkinatilanne vaikuttaa tuotantoon sekä päästöjen määrään. Eri polttoaineiden hinnat vaikuttavat polttoainevalintoihin, mikä voi joko pienentää tai kasvattaa päästöjä ja tarvetta oikeuksille. Teknologian kehittyminen sekä investoinnit energiatehokkuuteen tai vähäpäästöisiin ja uusiutuviin energialähteisiin taas vähentävät päästöjä. Lisäksi hintaan vaikuttavat päästökaupan kanssa päällekkäiset ohjauskeinot. Esimerkiksi eri polttoaineiden energiaveroon sisällytetyt hiilidioksidiverot sekä uusiutuvan energian tavoitteet ja tuet ohjaavat kulutusta kohti vähäpäästöisempiä energialähteitä, mutta samalla laskevat päästöoikeuksien hintaa. Poliittisilla päätöksillä voidaan vaikuttaa myös päästöoikeuksien tarjontaan. Viimeaikoina keskustelussa olleet backloading sekä päästökaupan rakenteelliset uudistukset tähtäävät päästöoikeuksien tarjonnan vähentämiseen ja hinnan nostamiseen. Uusien toimialojen liittämien järjestelmän piirin on myös yksi ehdotetuista uudistusvaihtoehdoista. Se vaikuttaisi päästöoikeuksien kysyntään. Epätietoisuus EU ETS:n jatkon suhteen sekä järjestelmän suhteellisen nuori ikä aiheuttavat epävarmuutta markkinoilla ja osaltaan laskevat päästöoikeuksien hintaa. 22