HÄMEENLINNAN HALLINTO-OIKEUDELLE ASIA Lausunto asiassa dnro 02617/16/2204, joka koskee valitusta Tampereen kaupunginvaltuuston päätöksestä 14.11.2016 62 Vuoden 2017 talousarvion ja vuosien 2017-2020 taloussuunnitelman hyväksyminen sekä talousarvion yhteydessä käsiteltävät valtuustoaloitteet ja talousarvioon liittyvät asiat. VALITTAJA Ossi Aho LAUSUNNON ANTAJA Tampereen kaupunginhallitus PL 487 33101 Tampere puh. (03) 565 611 LAUSUNNON ANTAJAN ASIAMIES JA PROSESSIOSOITE Lakimies Riikka Viitaniemi Tampereen kaupunki Hallintoyksikkö Lakiasiat PL 487 33101 Tampere puh. 050 526 3225 etunimi.sukunimi@tampere.fi
2 LAUSUNTO Hämeenlinnan hallinto-oikeus on pyytänyt Tampereen kaupunginhallitusta antamaan lausunnon tai, mikäli johtosääntö sitä edellyttää, hankkimaan valtuuston lausunnon valituksen johdosta. Kaupunginhallitus yhtyy kaupunginvaltuuston tekemän päätöksen 14.11.2016 62 lopputulokseen. Kaupunginhallitus on toimivaltainen antamaan lausunnon valituksen johdosta. Vaatimukset Kaupunginhallitus vaatii, että valitus hylätään. Täytäntöönpanokieltoa ei tule antaa. Oikeudenkäyntikuluvaatimus tulee myös hylätä. Perustelut Valituksessa on vaadittu kaupunginvaltuuston talousarviopäätöksen kumoamista ja palauttamista uuteen valmisteluun. Täytäntöönpanon kieltäminen Valittaja esittää, että kaupunki ei ole esittänyt sellaisia seikkoja, joiden perusteella päätös pitäisi panna täytäntöön ennen sen lainvoimaiseksi tuloa. Kuntalain (365/1995) 98 :n mukaan päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Tampereen kaupunginhallitus on tehnyt 21.11.2016 139 päätöksen kaupunginvaltuuston päätöksen 14.11.2016 63 täytäntöönpanosta. Valitus ei käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi. Kun kysymys on talousarviopäätöksestä, ei käytännössä ole mahdollista odottaa päätöksen lainvoimaiseksi tuloa. Talousarvion laadinta ja valmistelu Kuntalain mukaan valtuusto vastaa kunnan toiminnasta ja taloudesta sekä käyttää
3 kunnan päätösvaltaa. Valtuusto päättää talousarviosta ja taloussuunnitelmasta. Talousarvion laatimisesta ja hyväksymisestä kuntalaissa (110 ) säädetään vain, että talousarvion hyväksyy valtuusto. Kuntalain 110 :n 1 momentin mukaan valtuuston on vuoden loppuun mennessä hyväksyttävä kunnalle seuraavaksi vuodeksi talousarvio ottaen huomioon kuntakonsernin talouden vastuut ja velvoitteet. Kuntalain 110 :n 2 momentin mukaan talousarvio ja -suunnitelma on laadittava siten, että ne toteuttavat kuntastrategiaa ja edellytykset kunnan tehtävien hoitamiseen turvataan. Talousarviossa ja -suunnitelmassa hyväksytään kunnan ja kuntakonsernin toiminnan ja talouden tavoitteet. Kuntalain 110 :n 4 momentin mukaan talousarvioon otetaan tehtävien ja toiminnan tavoitteiden edellyttämät määräraha- ja tuloarviot sekä siinä osoitetaan, miten rahoitustarve katetaan. Määräraha on valtuuston toimielimelle antama euromäärältään ja käyttötarkoitukseltaan rajattu valtuutus varojen käyttämiseen. Kuntalain 110 :n 5 momentin mukaan kunnan toiminnassa ja taloudenhoidossa on noudatettava talousarviota. Talousarvion sitovuudella turvataan valtuuston valta ohjata kunnan taloutta sekä asettaa tavoitteita ja rajoja alempien toimielinten ja henkilöstön toiminnalle. Valtuuston hyväksyttyä talousarvion saattaa kunnanhallitus sen täytäntöönpanoohjeineen lauta- ja johtokuntien noudatettavaksi. Tampereen kaupunginvaltuuston hyväksymässä vuoden 2017 talousarviossa on arvioitu vuotuisperiaatteen sekä suorite- ja realisointiperiaatteen mukaan tarkemmin varainhoitovuoden aikana vastaanotetuista tuotannontekijöistä aiheutuvat menot, joiden suorittamisen kaupunki on varainvuoden aikana sitoutunut sekä suoritteiden luovuttamisesta aiheutuvat ja muut kunnalle kuuluvat tulot. Kirjanpitokäytäntö ohjaa näin menon ja tulon merkitsemistä talousarviossa ja sen toteutumisvertailussa. Talousarvio on aina arvio seuraavan vuoden toiminnasta ja taloudesta. Talousarvio ei sido valtuustoa itseään ja valtuusto voi päättää muutoksista myös talousarviovuoden aikana. Mikäli vuoden 2017 aikana ilmenee, että arvioidut menot ja tulot poikkeavat talousarviossa arvioidusta, valtuuston hyväksyttäväksi esitetään muutoksia talousarvioon. Valittaja katsoo, että talousarviossa ei ole ilmoitettu lain edellyttämiä kuntakonsernin talouden vastuita ja velvoitteita, talousarviota ja -suunnitelmaa ei ole laadittu siten, että ne toteuttaisivat kuntastrategiaa ja, että edellytykset kunnan tehtävien hoitamiseen turvataan. Valittaja katsoo myös, että kuntakonsernin toiminnan ja talouden tavoitteet on esitetty vain osittain. Valittajan käsityksen mukaan on lainvastaista laatia edelleen
alijäämäinen budjetti ja myös talousarvion sitovuuteen liittyvä toimivallan siirto on hänen käsityksensä mukaan laiton. 4 Tampereen kaupunginvaltuuston hyväksymä vuoden 2017 talousarvio ja vuosien 2017-2020 taloussuunnitelma perustuu kaupunginvaltuuston hyväksymään kaupunkistrategiaan. Talousarvio toteuttaa kaupunkistrategiaa, sillä 2017 talousarviossa asetetut sitovat toiminnan tavoitteet pohjautuvat kaupunkistrategiaan (Talousarvio s.24-39). Kuntalain mukaisesti Tampereen kaupungin vuoden 2017 talousarvio turvaa hyvin edellytykset kaupungin tehtävien hoitamiseen. Talousarvioon on otettu varainhoitovuoden 2017 aikana vastaanotetuista tuotannontekijöistä aiheutuvat menot ja muut menot, joihin kaupunki on vuoden 2017 aikana sitoutunut sekä varainhoitovuoden 2017 aikana suoritteiden luovuttamisesta aiheutuvat ja muut lopullisesti kunnalle kuuluvat tulot. Talousarviossa on mukana kaikki tiedossa olevat menot ja tulot. Kuntalaki edellyttää, että taloussuunnitelma on oltava tasapainossa tai ylijäämäinen ja kunnan taseeseen kertynyt alijäämä tulee kattaa enintään neljän vuoden kuluessa tilinpäätöksen vahvistamista seuraavan vuoden alusta lukien. Tampereen kaupungin vuosien 2017-2020 taloussuunnitelma on kuntalain edellyttämällä tavalla ylijäämäinen, vaikka vuoden 2017 talousarvio onkin alijäämäinen. Tampereen kaupungin vuoden 2015 tilinpäätöksessä oli ylijäämää 541,4 miljoonaa euroa, joten kaupungilla ei ole katettavaa alijäämää. Tampereen kaupungin vuoden 2017 talousarvioon merkityt investointimenot eivät ole ylimitoitettuja kaupungin taloudelliseen kantokykyyn nähden. Kuntalaissa on määritelty valtuuston kuntakonsernin johtamiseen liittyvät tehtävät. Sen mukaan valtuusto päättää kuntakonsernin toiminnan ja talouden keskeisistä tavoitteista ja konserniohjauksen periaatteista. Konsernin toimintaa ohjaavat Tampereen kaupungin omistajapoliittiset linjaukset ja konserniohjauksen periaatteet, konserniohje ja hyvä hallinto- ja johtamistapa Tampereen kaupungissa. Kaupunginvaltuusto on hyväksynyt erillisen konserniohjeen. Konserniohjeella luodaan puitteet ensisijaisesti Tampereen kaupunkikonserniin kuuluvien tytäryhteisöjen omistajaohjaukselle kaupungin tavoitteiden mukaisesti. Ohjetta noudatetaan soveltuvin osin myös osakkuusyhteisöjen omistajaohjauksessa. Talousarviossa on asetettu merkittävimmille tytäryhteisöille koko kuntakonsernin vastuisiin ja velvoitteisiin perustuvat tytäryhteisökohtaiset toiminnan tavoitteet vuodelle 2017 ja esitetty konsernirakenteessa tapahtuneita muutoksia. Merkittävimpien
5 konserniyhteisöjen liikevaihdon osuus kaikkien tytäryhteisöjen liikevaihdosta on yli 90 %. Tytäryhtiöiden ja -yhteisöjen toiminnasta ja taloudesta raportoidaan valtuustolle vuoden aikana 3 kertaan toiminnan ja talouden katsauksissa, tilinpäätöksessä sekä yhtiöitä käsittelevässä vuosiraportissa. Talousarviossa on valtuusto myös linjannut, että kaupungin edustajien tulee toimia tytäryhteisöjen päätöksentekoelimissä kaupunginvaltuuston asettamien tavoitteiden mukaisesti sekä noudattaa konserniohjeita. Kaupunginvaltuusto määrää, miten talousarvio ja sen perustelut sitovat kaupunginhallitusta ja muita kaupungin viranomaisia. Valtuusto on hyväksyessään talousarvion päättänyt myös, että toimintamallin uudistamiseen liittyviä toimintoja ja niihin liittyviä määrärahoja voidaan siirtää talousarvion hyväksymisen jälkeen konsernijohtajan päätöksellä ja muutokset kohdennetaan palvelu- ja vuosisuunnitelmissa (Talousarvio s. 19). Kyse ei ole kaupungin tasolla lisämäärärahoista valtuuston hyväksymään talousarvioon. Kyseessä on konsernijohtajalle myönnetty rajoitettu valtuutus, jolla konsernijohtaja oikeutetaan kohdentamaan valtuuston hyväksymän talousarvion rajoissa kaupungin toimintamallin uudistamiseen liittyviä toimintoja ja niihin liittyviä määrärahoja. Valtuustolla on ollut toimivalta päättää ko. delegoinnista. Vt 12 Tampereen rantaväylän tunneli -hankkeen rahoitusosuuksien kirjaaminen Rantatunnelihankkeessa rakennetaan valtion maantie, valtatie 12 tunneliin Tampereen keskustan kohdalla. Tampereen kaupunki on sopinut Liikenneviraston kanssa Valtatie 12 Tampereen tunnelin toteuttamisesta, yhteistyöstä ja rahoitusjärjestelyistä. Tampereen kaupunginhallitus päätti 23.6.2014 293 Liikenneviraston esityksen pohjalta hankkeen maksuosuuksista, että Tampereen kaupungin ja Liikenneviraston välisen sopimuksen hankkeen VT 12 Tampereen tunneli toteuttamisesta, yhteistyöstä ja rahoitusjärjestelyistä kohtaa 4 muutetaan siten, että Liikennevirasto maksaa kauppahintana jäljempänä sovitun osuuden hankkeen kustannuksista korottomana Tampereen kaupungille viimeistään vuosina 2015, 2016 ja 2017 ja, että vuosittaiset maksuosuudet ovat seuraavat: 5 miljoonaa euroa vuonna 2015, 26 miljoonaa euroa vuonna 2016. Loppuosuus hankkeen kustannuksista siten, että Liikenneviraston lopulliseksi rahoitusosuudeksi muodostuu 33 % (n. 30 miljoonaa euroa) vuonna 2017. Valittaja esittää, että talousarvion s. 123 todetaan tunnelin yhteenlaskettujen nettoinvestointien olevan vuonna 2017 talousarviossa 9,6 milj. euroa. Valittajan mukaan talousarviossa ei ole selvitetty miten ja koska tunnelia varten vuodelle 2017 myönnetystä 30 milj. eurosta jäävä osuus aiotaan käyttää.
6 Kaupungin ja valtion välillä tehdyn sopimuksen mukaisesti kaupunki rahoittaa ensin koko tunnelihankkeen toteuttamisen ja valtio maksaa oman osuutensa takautuvasti sopimuksissa sovituissa erissä. Kaupungin vuoden 2017 talousarviossa esitetään, ja on esitetty myös aikaisempina vuosina, valtiolle luovutettavasta osuudesta vain kaupungin maksaman osuus eli 67 %. Se, että tunnelin rakentaminen ja valtion maksuosuudet tapahtuvat omien erillisten aikataulujen mukaisesti, on otettu huomioon talousarvion rahoituslaskelmaosuudessa, kuten kaupungin vuoden 2017 rahoituslaskemakohdassa on mainittu. Tampereen kaupungin vuoden 2017 talousarviossa on arvioitu VT 12 Tampereen tunnelin toteuttamisesta aiheutuvat tulot. Ero Tampereen kaupungin ja valtion talousarviossa olevien summien välillä aiheutuu kirjanpitolain säädöksistä. Valtion talousarviossa VT 12 tunnelin rahoitus on maksuperusteisesti ja Tampereen kaupungin talousarviossa tulot on arvioitu kirjanpitolain mukaan suoriteperusteisesti, minkä vuoksi VT 12 Tampereen tunnelin tulot ovat valtion ja Tampereen kaupungin vuoden 2017 talousarvioissa eri lailla. Mikäli vuoden 2017 aikana ilmenee, että tulot poikkeavat arvioidusta olennaisesti, talousarviota muutetaan vuoden 2017 aikana. Kansi ja Areena -hanke Valittajan mukaan talousarviosta tulisi poistaa Kansi ja Areena -hankkeen 7,55 milj. euron määräraha, koska Kansi ja Areena -hankkeesta tehty päätös 16.5.2016 ei ole vielä lainvoimainen eikä hankkeen sijoittajat olleet selvillä v. 2016 loppuun mennessä. Kaupunginvaltuusto hyväksyi vuoden 2017 talousarvioon määrärahoja Kansi ja Areena - hankkeen aloittamiseen. Vuoden 2017 aikana varaudutaan toteuttamaan 1.6.2016 allekirjoitetun toteutussopimuksen mukaisesti hankkeen vaatimia ratamuutoksia sekä aloittamaan Kannen sekä hankkeeseen liittyvän infran rakentaminen. Vuoden 2017 talousarviossa Kannen rakentamiseen on varattu 5,5 milj. euroa ja infran rakentamiseen 2,05 milj. euroa. Määrärahaa käytetään edellytyksellä, että hankkeeseen saadaan myönteiset sijoituspäätökset ja hankkeen rakentaminen käynnistyy. Sillä seikalla, että valittaja on kunnallisvalituksella valittanut myös vuoden 2016 talousarviopäätöksestä sekä lisätalousarviopäätöksestä ei ole vaikutusta investointimäärärahan varaamiseen vuoden 2017 talousarviossa.
7 Raitiotiehanke Valittaja katsoo, että talousarviossa oleva viittaus valtion 13,5 milj. euron rahoitusosuuteen on virheellinen ja siksi talousarvio on tuotava uuteen valmisteluun ja talousarvioon raitiotiehankkeelle otetut määrärahat 1,5 milj. euroa ja 13,5 milj. euroa poistettava. Kaupunginhallitus päätti 3.10.2016 esittää kaupunginvaltuustolle raitiotien toteutussuunnitelman osan 1 Hervanta keskusta Tays mukaisen raitiotien rakennustöiden aloittamista vuonna 2017 sekä raitiotiejärjestelmän omistus- ja hallintamalliksi osakeyhtiötä. Tampereen kaupunginvaltuusto päätti 7.11.2016 toteuttaa Tampereen raitiotien toteutussuunnitelman osan 1. Valtio on sitoutunut osallistumaan hankkeen toteutuskustannuksiin 71 milj. eurolla. Tampereen kaupungin vuoden 2017 talousarvioon on otettu varainhoitovuoden 2017 aikana hankkeen toteuttamisesta kaupungille aiheutuvat arvioidut menot ja tulot, kuten kuntalain mukaan tulee toimia. Kaupungin talousarvioon sisältyy hankkeen ohjelmatoimiston kustannukset, raitiotien rakentamisen ulkopuolinen katu- ja ympäristörakentaminen, pääomasijoitus yhtiöön sekä tuloina valtion rahoitusosuus investointimenoon, koska hankkeen toteuttaa osakeyhtiö. Eduskunta on hyväksynyt 21.12.2016 valtion vuoden 2017 talousarvion. Talousarviossa annetaan valtuus tehdä sopimuksia raideliikennehankkeiden valtionavustuksen maksamiseen siten, että Tampereen raitiotien (1. ja 2. vaihe) rakentamisen avustamiseen saa sitoutua niin, että avustuserien yhteismäärä saa olla enintään 71 000 000 euroa. Valtuuden määrä lisättynä suunnitteluun myönnetyllä määrällä on kuitenkin enintään 30 prosenttia raitiotien rakentamisen kustannuksista. Valtuus tarkoittaa valtionavustuksen maksamista vuodesta 2018 alkaen yhteensä 71 miljoonaa euroa Tampereen raitiotien toteutusvaiheisiin. Kyseessä on kolmen vuoden siirtomääräraha. Avustuskelpoisia menoja ovat raiteiden, varikon, pysäkkien ja liityntäpysäköinnin suunnittelu- ja rakentamiskustannukset, jotka sisältyvät 1. vaiheen toteutukseen ja joista aiheutuu menoja vuoden 2016 lokakuusta alkaen. Avustus maksetaan arvonlisäverottomiin menoihin. Valtionapuviranomaisena toimii Liikennevirasto. Valtionapuhakemus voidaan lähettää liikennevirastolle maksatukseen heti vuoden 2018 alussa, jolloin valtionavustus vuoden 2016 loka-joulukuusta ja
määrärahoja investoinneille, joita koskevat päätökset eivät ole kaikin osin lainvoimaisia. 9 Kuntalain mukaan kaupunginhallitus valmistelee kaupunginvaltuustossa käsiteltävät asiat. Laissa ei ole tarkemmin säädetty, mitä valtuustoasioiden valmisteluun kuuluu ja miten valmistelun tulee tapahtua. Valtuuston itsensä on oikeuskirjallisuuden mukaan yleensä arvioitava, onko valmistelu ollut riittävää eli onko valtuustolla ollut käytettävissään asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot. Kaupunginvaltuusto on päätöksen tehdessään pitänyt kaupunginhallituksen suorittamaa valmistelua sekä talousarvioesityksessä ja sen liitteissä annettuja tietoja riittävänä asian ratkaisemiseksi. Oikeudenkäyntikulut Hallintolainkäyttölain mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä. Kaupunginhallitus katsoo, että ei ole kohtuutonta, että valittaja pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Oikeudenkäynti ei ole aiheutunut viranomaisen virheestä. Lopuksi Tampereen kaupungin vuoden 2017 talousarvioon on sisällytetty kuntalain edellyttämällä tavalla suoriteperusteisesti toiminnallisten tavoitteiden edellyttämät määräraha- ja tuloarviot sekä siinä on osoitettu, miten rahoitustarve katetaan. Talousarvio on laadittu kuntalain edellyttämällä tavalla. Valtuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä sitä tule kumota. Tampereella