EUROOPAN UNIONIN NEUVOSTO Bryssel, 20. toukokuuta 2014 (OR. en) 9936/14 MIGR 82 COMIX 269 ILMOITUS: I/A-KOHTA Lähettäjä: Neuvoston pääsihteeristö Vastaanottaja: Pysyvien edustajien komitea / Neuvosto Ed. asiak. nro: 9903/14 MIGR 77 COMIX 267 Kom:n asiak. nro: 8415/14 MIGR 40 COMIX 203 Asia: Ehdotus neuvoston päätelmiksi EU:n palauttamispolitiikasta - Hyväksyminen 1. Komissio toimitti 1. huhtikuuta 2014 neuvostolle ja Euroopan parlamentille tiedonannon EU:n palauttamispolitiikasta (8415/14). 2. Komission tiedonannon huomioon ottaen puheenjohtajavaltio esitti ehdotuksen asiaa koskeviksi päätelmiksi. Sekakomitean muodossa kokoontuneet oikeus- ja sisäasioiden neuvokset tarkastelivat näitä päätelmiä 12., 15., ja 20. toukokuuta 2014. Tarkastelun päätteeksi päästiin sopimukseen tämän ilmoituksen liitteenä olevasta tekstistä. 3. Pysyvien edustajien komiteaa pyydetään näin ollen vahvistamaan ehdotus päätelmiksi ja toimittamaan se neuvostolle hyväksyttäväksi. 9936/14 msu/sas/mh 1 DG D 1B FI
LIITE Ehdotus: Neuvoston päätelmät EU:n palauttamispolitiikasta Neuvosto, joka pitäen laittoman maahanmuuton torjuntaa Euroopan unionin maahanmuuttopolitiikan keskeisenä tavoitteena; vahvistaa 9. ja 10. kesäkuuta 2011 annetut neuvoston päätelmät EU:n takaisinottostrategian määrittelystä ja 14. huhtikuuta 2014 annetut neuvoston päätelmät maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevan kokonaisvaltaisen lähestymistavan täytäntöönpanosta; palauttaa mieleen, että laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamista koskeva johdonmukainen, uskottava ja tehokas politiikka sekä palauttamiskiellon periaate ovat EU:n kokonaisvaltaisen maahanmuuttopolitiikan välttämätön osa; palauttaa mieleen, että palauttamispolitiikka liittyy tiiviisti takaisinottoon, ja ne molemmat ovat olennainen osa maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa, joka muodostaa Euroopan unionin turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan ulkoisia näkökohtia koskevat kokonaispuitteet; palauttaa mieleen Yhdistyneiden kansakuntien kansainvälisen oikeuden toimikunnan kahdeksannessa ulkomaalaisten maastapoistamista käsittelevässä kertomuksessa esitetyn arvion, jossa YK:n erityisraportoija toteaa, että EU:n palauttamisdirektiivi sisältää erittäin edistyksellisiä säännöksiä, jotka menevät paljon pidemmälle kuin näistä kysymyksistä muualla maailmassa annetut normit; suhtautuu myönteisesti 28. maaliskuuta 2014 päivättyyn komission tiedonantoon EU:n palauttamispolitiikasta; antaa seuraavat päätelmät: 9936/14 msu/sas/mh 2
1. Neuvosto kannattaa komission tiedonannossa EU:n palauttamispolitiikasta esitettyä yleistä lähestymistapaa ja toteaa, että uusien lainsäädäntöehdotusten sijaan huomiota olisi kiinnitettävä nykyisten sääntöjen tehokkaampaan täytäntöönpanoon ja perusteelliseen konsolidointiin. 2. Neuvosto panee merkille, että palauttamisdirektiivin säännökset eivät ole ainoastaan edistäneet hyviä palauttamismenettelyjä vaan myös palautettavien henkilöiden suojelua, ja on samaa mieltä komission tiedonannossa esitetystä näkemyksestä, että palauttamisen epäonnistumisen tärkeimmät syyt liittyvät palautettavien henkilöiden puutteelliseen yhteistyöhön palauttamisprosessissa ja ongelmiin palautettavien henkilöiden tunnistamisessa ja tarvittavien asiakirjojen saamisessa kolmansien maiden viranomaisilta. 3. Palauttamisasteen parantamiseksi neuvosto painottaa, että on tärkeää noudattaa johdonmukaista ja kokonaisvaltaista lähestymistapaa kolmansia maita kohtaan niiden omien kansalaisten tunnistamisessa ja takaisinotossa. Tältä osin neuvosto vahvistaa asianmukaisesti toimivien takaisinottosopimusten merkityksen tehokkaiden palautusten kannalta, sillä niissä vahvistetaan laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamista ja takaisinottoa koskevat selkeät velvoitteet ja menettelyt sekä kolmansien maiden että Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden osalta. Tässä yhteydessä neuvosto tunnustaa myös kauttakulkumaiden tärkeän roolin. Tehokkaiden takaisinottomenettelyjen luominen näiden maiden kanssa auttaa välttämään jäsenvaltioiden palauttamisjärjestelmiin kohdistuvaa painetta. Lisäksi näiden maiden kanssa tehtävän yhteistyön puitteissa olisi pyrittävä helpottamaan näiden maiden alueella olevien siirtolaisten palauttamista alkuperämaihinsa perusoikeuksia ja palauttamiskiellon periaatetta kunnioittaen. 4. Komission EU:n palauttamispolitiikasta antamassa tiedonannossa ehdotettujen jatkotoimien osalta neuvosto 9936/14 msu/sas/mh 3
4.1. korostaa, että onnistuneemman EU:n palauttamispolitiikan keskeisenä haasteena tulisi olla EU:n ja kolmansien maiden yhteistyön vahvistaminen etenkin palautettavien henkilöiden tunnistamisen ja heitä koskevien asiakirjojen osalta. Neuvosto katsoo, että palauttamista koskevaa yhteistyötä EU:n ja kolmansien maiden välillä voidaan tehdä kahdenvälisissä, alueellisissa ja monenvälisissä puitteissa, ja sen olisi mielellään perustuttava yhteisiin etuihin. Jotta edistettäisiin johdonmukaisemman ja tasapainoisemman suhteen kehittämistä EU:n ja asianomaisten kolmansien maiden välillä, neuvosto katsoo, että yhteistyössä on noudatettava maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevassa kokonaisvaltaisessa lähestymistavassa määriteltyä ja kehitettyä "enemmällä enemmän" -periaatetta. Samaan aikaan EU:n ja kolmansien maiden yhteistyötä olisi toteutettava joustavasti ja se olisi mukautettava kunkin tapauksen erityispiirteisiin; 4.2. toteaa, että toimia kolmansien maiden valmiuksien kehittämiseksi palauttamisen, takaisinoton ja uudelleenkotouttamisen alalla on vauhditettava esimerkiksi parantamalla kumppanimaiden toimivaltaisten viranomaisten valmiuksia vastata ripeästi takaisinottopyyntöihin, tunnistaa palautettavat henkilöt ja helpottaa matkustusasiakirjojen myöntämistä sekä antaa paluumuuttajille tarvittaessa apua ja tukea uudelleenkotoutumisessa. Kehottaa komissiota varmistamaan, että ulkoisen yhteistyön välineistä on saatavilla riittävästi varoja valmiuksien kehittämiseen EU:n ulkopuolisissa maissa palauttamisen hallinnan ja uudelleenkotoutumisen tuen olennaisten näkökohtien osalta valituissa kolmansissa maissa. Neuvosto korostaa tässä yhteydessä, että EU:n olisi annettava edelleen taloudellista tukea äskettäin perustetusta turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastosta EU:n palauttamispolitiikan tavoitteiden saavuttamiseksi. Neuvosto painottaa, että takaisinottokysymyksissä tehtävänyhteistyön operatiivisia näkökohtia on vahvistettava, kuten on tehty AKT-maiden kanssa; 9936/14 msu/sas/mh 4
4.3. kannustaa parantamaan edelleen jäsenvaltioiden välistä operatiivista yhteistyötä niin vapaaehtoisen paluun kuin tehokkaamman pakkoon perustuvan paluunkin osalta. Neuvosto painottaa tässä yhteydessä jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välisen parhaiden käytäntöjen vaihdon lisäarvoa. Neuvosto toteaa, että vapaaehtoinen paluu on sekä jäsenvaltioiden että palautettavien henkilöiden edun mukaista, ja korostaa, että se on suositeltavin vaihtoehto. Samaan aikaan neuvosto toteaa, että vapaaehtoinen paluu ei ole aina mahdollinen ratkaisu ja että mahdollinen turvautuminen pakkoon perustuvaan paluuseen on myös uskottavan palauttamispolitiikan tärkeä osa. Tältä osin neuvosto katsoo, että pakkoon perustuvan paluun kansalliset valvontajärjestelmät auttavat toteuttamaan palautukset asianmukaisesti ja avoimesti; 4.4. pitää myönteisenä Euroopan muuttoliikeverkoston vahvempaa roolia foorumina, joka kerää ja vaihtaa tietoa edistääkseen palauttamisen alalla tehtävän valtioiden ja sidosryhmien välisen yhteistyön tiivistämistä. Neuvosto kehottaa tätä foorumia selvittämään palauttamisjärjestelmien yleistä tehokkuutta, vapaaehtoisen paluun kannustinten mahdollista muodostumista laittoman maahanmuuton mahdolliseksi vetovoimatekijäksi ja maahantulokieltojen vaikutusta tehokkaampaan palauttamispolitiikkaan; 4.5. toistaa, että toteuttamalla tiettyjä palauttamiseen liittyviä operatiivisia toimia yhteisesti unionin tasolla voidaan saavuttaa selkeää lisäarvoa. Tätä taustaa vasten Frontexin, jolla on tällä alalla merkittävä koordinointitehtävä, olisi hyödynnettävä sitä ennakoivasti. Frontexia kehotetaan näin ollen lisäämään operatiivista toimintaansa kehittämällä edelleen yhteisiä palautusoperaatioita tavalla, joka parhaiten vastaa osallistuvien jäsenvaltioiden käytännön tarpeita. Frontexia myös kannustetaan jatkamaan jäsenvaltioiden tukemista tarjoamalla palautuskysymyksiä koskevaa olennaista koulutusta ja tekemään yhteistyötä kolmansien maiden kanssa, jotta palautettavien henkilöiden olisi helpompi saada tarvittavat matkustusasiakirjat; 9936/14 msu/sas/mh 5
4.6. korostaa tarvetta parantaa jäsenvaltioiden välistä operatiivista yhteistyötä palauttamisen alalla ja panee merkille komission aikomuksen laatia yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa palauttamiskäsikirja jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten tukemiseksi palauttamiseen liittyvien toimien tehokkaassa toteuttamisessa. Käsikirjassa käsiteltävien asioiden osalta neuvosto kehottaa komissiota kiinnittämään huomiota hallinnollisten menettelyjen tehokkuuteen, ottamaan mukaan vain yhteisön säännöstön soveltamisalaan jo kuuluvia asioita kunnioittaen täysin jäsenvaltioiden toimivaltaa sekä välttämään sellaisia viestejä, joiden voitaisiin tulkita kannustavan laittomaan maahanmuuttoon tai oleskeluun; 5. sen varmistamiseksi, että palauttaminen ja takaisinotto ovat onnistuneen maahanmuuttopolitiikan tehokkaita välineitä, neuvosto korostaa maahanmuuton ja palauttamisen sisällyttämistä ja yhdistämistä EU:n ulkopolitiikkaan strategisena prioriteettina. Tämä mahdollistaisi asianmukaisen vaikutusvallan paremman käytön niin EU:n kuin jäsenvaltioidenkin tasolla. Näin ollen neuvosto hyväksyy aloitteen käynnistämisen valittuja alkuperämaina olevia kolmansia maita koskevaksi pilottihankkeeksi. Jäsenvaltiot voivat osallistua tähän pilottihankkeeseen kiinnostuksen mukaan. Tällä aloitteella tulisi pyrkiä hyödyntämään "enemmällä enemmän" -periaatteen mukaisesti kaikkia asianmukaisia keinoja, jotta valittuja pilottimaina toimivia kolmansia maita kannustettaisiin noudattamaan kansainvälisiä velvoitteitaan, parantamaan palauttamisastetta ja ottamaan takaisin omat kansalaisensa, joilta jokin EU:n jäsenvaltio on evännyt oleskeluluvan tai jotka ovat tulleet EU:hun tai oleskelevat EU:ssa laittomasti. Neuvosto kehottaa sen vuoksi komissiota, Euroopan ulkosuhdehallintoa ja toimivaltaisia eurooppalaisia virastoja toteuttamaan tiiviisti jäsenvaltioita kuullen ja yhteistyössä niiden kanssa, myös niiden käytännön ehdotusten pohjalta, tarvittavat toimenpiteet tämän pilottihankkeen käynnistämiseksi. Komissiota pyydetään myös tekemään neuvostolle ja sen valmisteluelimille säännöllisesti selkoa tämän pilottihankkeen toteutuksen etenemisestä. 9936/14 msu/sas/mh 6