Päijät-Hämeen palvelurakenneuudistuksen arviointi Jari Stenvall - Timo Aarrevaara Ilpo Laitinen Antti Syväjärvi
Tehtävä Miten Päijät-Hämeen palvelurakenneuudistus on toteutunut kokonaisuudessaan? 2
ohjausryhmä Esa Halme (pj., Päijät-Hämeen liitto) Jouni Mutanen (Päijät-Hämeen sosiaalija terveysyhtymä), Juri Nieminen (Asikkala), Pekka Asikainen (Sysmä), Mauno Kuusela (Heinola), Riitta Siltanen (Nastola), José Valanta (Lahden kaupunki), Jari Stenvall (arviointiryhmän puheenjohtaja), Jaana Simola (Päijät- Hämeen liitto, ohjausryhmän sihteeri). 3
Päijät-Hämeen palvelurakenneuudistus-projektin loppuarviointi 8.12.2008 Ryhmä yhteinen asiantuntijuus ja osaaminen 15.9.2008 arvioinnin organisointi, ohjausryhmän muodosttaminen 1.12.2008 Ryhmä Yhteinen kuntaohjaus 2.12.2008-9.1.2009 Aineiston analyysivaihe 1.1.2009-27.2.2009 raportointivaihe 26.2.2009 I raporttiluonnos 31.3.2009 raportin luovutus 1.10.2008 1.11.2008 1.12.2008 1.1.2009 1.2.2009 1.3.2009 15.9.2008 14.1.2009 31.3.2009 11.12.2008 kehittävä ryhmä I Ryhmä 9.3.2009 7.11.2008 Yhteiset Ohjausryhmä III Ohjausryhmä I palveluprosessit 19.11.2008 Ryhmä yhteiset kehittämislinjaukset ja tavoitteet 8.1.2009 Ohjausryhmä II 22.1.2009 Kehittävä ryhmä II Stenvall Aarrevaara Laitinen - Syväjärvi
Päijät-Hämeen palvelurakenneuudistus-projektin asiakokonaisuudet ja arviointikriteerit Vision toteutuminen Etenemispolun toteutuminen Projektin mahdollistaneen prosessin arviointi Tuottavuudn lisäämiseen tähtäävät toimet Vaikuttavuuden arviointi
Muutosjohtamisen kriteeri Muutoksessa on visio tai yhteinen näkökulma, jonka viestittämisestä huolehditaan, Muutoksen perusteet tunnistetaan ja ymmärretään, Muutoksessa on strategista toimintaotetta ja sen toteuttamiseen riittävästi voimavaroja, Muutos etenee konkreettisilla ja keskenään yhtenäisillä hankkeilla, Muutoksen toteutuksessa kyetään oppimaan, korjaamaan ongelmia ja kyseenalaistamaan toimintaa myös strategisesti pidemmän aikavälin kannalta, Muutoksen toteutus kyetään pitämään innostavana, mutta myös kiireellisyyden tunne ymmärretään, Muutoksen toteutuksessa on riittävästi luottamusta ja tosiasioihin perustuvaa tietoa, Muutoksessa kyetään kiinnittämään toimintakulttuuriin.
Maakunta syntynyt toiminnallistaloudelliseksi kokonaisuudeksi vasta 1990- luvulla Lahti, Asikkala, Hollola, Hämeenkoski (Vuoteen 1995 asti Koski Hl.), Kärkölä, Lahti, Nastola ja Padasjoki kuuluivat vuoteen 1997 asti osaksi Hämettä Heinola ja Heinolan maalaiskunta, Hartola ja Sysmä olivat vielä 1990-luvulla kuuluneet Etelä-Savoon Orimattila ja Artjärvi olivat osa Uudenmaan lääniä Päijät-Hämeen maakunta muodostui toiminnallistaloudelliseksi yksiköksi viimeistään 1997 toteutuneessa lääniuudistuksessa Jäljelle jäi kuitenkin edellytyksiä toiminnalliselle hajaantumiselle 7
Kuntien välistä yhteistyötä ja toiminnallisia yhteyksiä runsaasti eri aikoina Maakunnan muodostuminen on ollut samanaikaisesti instituutioiden rakentamista hajanaisesta kokonaisuudesta ja uusiin mahdollisuuksiin tarttumista paikoitellen ennakkoluulottomasti. Vedenjakajana pitkäjänteiselle maakuntien kehittämistyölle on Päijät-Hämeen maakunta- ja seutukaavaliiton suunnitelma liittyä maakuntahallintokokeiluun vuosille 1993-1996 Samanaikainen hajanaisuus kuntien yhteistyövalmiudessa ja pyrkimys ulottaa yhteistyön alueet kuntien ydintehtäviin ei ole itsestäänselvyys Hallinnon kehittämisessä ensimmäiset yritykset rakenteiden muuttamiseksi eivät aina tuota tulosta, mutta voivat jättää jäljen jota uudet aloitteet voivat kulkea 8
Arvioinnin aineisto Triangulaatio: tulos ei ole sattumanvarainen vaan saavutettu useista eri tarkastelun lähtökohdista. Aineistona hankkeen itsearviointimateriaali päätöksenteon dokumentaatio: projektin johtoryhmän sekä valmistelutoimikunnan pöytäkirjat ja niiden liitteet, työryhmien tuottamat raportit ja niiden taustalla käytetyt dokumentit hankkeen käytössä olleet selvitykset ja tilastot yksittäiset haastattelut teemahaastatteluryhmät ja kysely
Yhteiset kehittämislinjaukset ja tavoitteet Hanketta ohjannut palvelut edellä tavoite Ohjaavaa näkemystä on vaikea tunnistaa Hankkeella tunnistettu tarve ylikunnallinen palveluiden kehittäminen on koettu tarkoituksenmukaiseksi Alueellisen elinvoimaisuuden käsite epäselkeä Hankkeen tarve ja lähtökohtaiset intressit ovat siis hyvin moninaiset. Joillekin hanke on ollut palvelujen kehittämistä, toisille mahdollisuus luoda yhteisiä kuntarakenteita ja kolmannelle pakkoyhteistyötä, josta ei voi jäädä poiskaan. Osalle toimijoista on ehkä palveluiden saatavuuteen liittyneet kysymykset tärkeitä ja toisille tuottavuuden edistämiseen liittyvät asiat. Näkemykset siitä, onko kuntarakennetavoite sisältynyt hankkeeseen, vaihtelee selkeästi Kuntalaisille hanke voi olla sisällöllisesti epäselkeä
Yhteiset kehittämislinjaukset ja tavoitteet (2) Hanke mielletään paljolti verkostomaisen toiminnan kautta Laaja osallistuminen on koettu tarkoituksenmukaiseksi Päijät-Hämeen liiton koordinoiva rooli on koettu välttämättömäksi Kaikkia ongelmia ei ole kyetty verkostossa ratkaisemaan Hankkeen toteutus joustavaa Johtamisessa jossakin määrin verkostotoimintaan liittyviä ongelmia Ongelmana toimeenpanovaje ja tähän liittyen sitoutuminen Valtakunnallinen Paras-hanke ei ole ongelma Päijät-Hämeessä
Eräs semmonen merkittävä asia oli varmasti tuommosen yleisen kuntalaiskeskustelun lisäksi se, että tässä niin poliitikot kuin virkamiehet joutuivat tai pääsivät tekemään yhteistyötä ja tutustumaan toisiinsa ja toisten kuntien tilanteeseen - se löysi niin ku sen hyvän yhteistyöpohjan. Sekä virkamiesten että luottamushenkilöiden keskinäinen että ryhmien välinen yhteistyö on saanut uusia ulottuvuuksia, jotka ovat varmasti edistäneet hanketta ja sen jatkumista 12
Palveluiden kehittäminen Paljon toimintaa ja tuonut systematiikkaa toimialoittain; Lähes kaikki toimialat mukana Palveluiden kehittäminen muodostunut lähes vakiintuneeksi toimintatavaksi Vahvasti organisaatiolähtöistä palveluiden kehittämistä Ei selkeää kokonaisnäkemystä (esim tilaaja-toimintatapaa, johon selkeästi olisi integroitu palveluiden kehittäminen; palvelustrategia) Halutaan konkreettista palveluiden kehittämistä, mutta konkreettisuus lisää myös kritiikkiä. Konkreettisuus onkin paradoksaalisesti samanaikaisesti toive ja uhka.
Palveluiden kehittäminen (2) Kyselyn perusteella Päijät-Häme-hankkeessa on kyetty jossakin määrin turvaamaan palvelut. Päijät-Hämeessä on vielä yhteisten laatukriteerien määrittely, käyttöönotto ja niihin perustuva seuranta melko vähäistä, mutta silti asiaan liittyvää toimintaa on jo aloitettu. Aineiston perustella välittyy näkemys, että ylipäänsä palveluiden tuotteistamista, vertailtavuutta tai kustannustietoista toimintaa on ollut melko vähän. Myös asiakaslähtöinen ajattelu on vielä melko vähäistä palveluiden kehittämisessä
Yhteinen asiantuntemus Yhteensopiva Päijät-Häme: kunnat sitoutuvat yhteiseen palvelutuotannon ja yhteisten periaatteiden ja toimintatapojen valmisteluun sekä yhteiseen palvelutuotannon lisäämiseen Tahtotila yhteiseen kehittämiseen ja ongelmienratkaisuun parhaan tuloksen aikaansaamiseksi Teema ei kuitenkaan ole noussut Päijät- Häme-hankkeen loogiseksi ja yhdenmukaiseksi toimintalinjaksi
Yhteinen asiantuntemus ja osaaminen II Tavoite: yhteinen kehittäminen ja ongelmanratkaisu parhaan saatavilla olevan tuloksen aikaansaamiseksi Käytännössä merkinnyt pyrkimystä asiantuntijuuden ja osaamisen varmistamiseksi sekä henkilöstövoimavarojen riittävyyden ja osaavan työvoiman saatavuuden turvaamiseksi tulevaisuudessa Yhteistä asiantuntijuutta ja osaamista vahvistamalla on ollut tarkoitus kasvattaa alueen elinkeinoelämän ja julkisen sektorin kilpailukykyä sekä varmistaa alueen tilaajaosaaminen, joka voi perustua henkilöstöresurssien yhteiskäyttöön tai asiantuntijayhteistyöhön. 16
Yhteisen asiantuntemuksen ja osaamisen hyödyntäminen merkitsee viranomais- ja luottamushenkilöyhteistyön tiivistämistä ja tehostamista sekä kehittämisresurssien turvaamista yhteisin toimenpitein palveluiden harmonisointia yhteistyötä lisäämällä, pysyvien toimintatapojen käynnistämistä lupaviranomaisten kesken, alueen koulutusorganisaatioiden tiivistä verkottumista eri tahojen välillä sekä kuntien ja kuntayhtymien luottamushenkilöiden 17 tiivistä yhteistyötä
Yhteinen asiantuntemus III Mitä lähemmäs johtamisen ja strategisen toiminnan ulottuvuuksia palvelut asettuvat, sitä enemmän niiden toteuttaminen edellyttää kuntien välistä syvällistä yhteistyötä Eteneminen osien kautta kokonaisuuteen, jolloin yksittäiset toimet eivät näytä asettuvan luontevasti kokonaisuuteen. Yhteisissä kehittämislinjauksissa ja palveluiden kehittämisen kokonaisuudessa vielä keskeneräisyyttä Tämä näkyy yhteisen asiantuntemuksen ja osaamisen määrittelemättömyytenä, jota tämän arvioinnin aineistoon liittyvissä haastatteluissa ei 18 ongelmitta tunnistettu.
Syvenevän yhteistyön esteitä Toimijoille on jäänyt esimerkiksi useimpien listattujen tukipalvelujen osalta epäselväksi, onko niiden tarkoitus kuulua oman tuotannon, yhteistoiminnan tai ostopalvelujen alueelle Kuntien yhteistyön syveneminen ei ole Päijät-Hämeessä vielä edennyt sillä tavoin, että kuntarakenteesta riippumaton tukipalveluiden siirtyminen olisi ollut laajasti mahdollista toimintasuunnitelmia ei ole laadittu varsinkaan haasteellisimpien yhteistoiminnassa toteutettavien tukipalveluiden osalta Suunnitelmien toteutusta paikkaa toimijoiden luonteva yhteistyö, jossa kuntien vapaaehtoisuus toteutuu Raskasliikkeinen ja vaikeasti hahmotettava osaamisen verkosto ei ole voinut tukea osaamisen ja asiantuntemuksen teema-alueen tavoitteiden toteutumista 19
Perustelut yhteisen asiantuntijuuden ja osaamisen hyödyntämiselle ovat ensisijaisesti toiminnallisia Lähes puolet kuntien työvoimasta eläkkeelle vuoteen 2025 mennessä, osaamistarpeet muuttuvat oleellisesti Aineistossa kehittämisresurssien turvaamista verkostomallilla epäillään: asiantuntemus ei ehkä siirry toivotussa laajuudessa ilman rakenteita Miten päijäthämäläinen asiantuntijuus jatkossa määritetään ja tarvittava osaaminen tunnistetaan? Mitä yhteisiä toimia tarvitaan? Maakunnan kehittämisreservi on kuntien sekä yritysten, kolmannen sektorin ja seurakuntien yhteistyössä jatkossa harkita pidetäänkö yhteisen asiantuntemuksen ja osaamisen toimintalinja erillisenä vai osana muita toimintalinjoja 20
Omistajaohjaus Palvelustrategia toisi selkeyttä myös siihen arvioinnin osoittamaan tilanteeseen, jossa Päijät-Hämeessä on läsnä monta politiikkaa, joilla ei näytä tutkimusaineiston mukaan olevan yhteistä koordinaatiota. Edellä kuvattua selkiinnyttäisi osaltaan palvelustrategia, johon liittyen tulisi kehittää aktiivista omistajapolitiikkaa omistettavien elinkaariajatteluin. Kokonaisuudessaan haasteena on seudun yhteisen vision kirkastaminen ja julkilausuminen: tarve muodostaa yhteinen kokonaisuus ja tiivistää yhteistyötä estäen samalla seudun hajoaminen erilaisiin blokkeihin. Lahdella on edellä mainitussa prosessissa edelleen keskeinen rooli. Lahden asema seudun veturina selkeä, sen toimivuuden ehtona ja kehittämisen edellytyksenä on ko. roolin vuorovaikutteisempi ymmärtäminen. Arvioinnin mukaan kuormittavana koettiin toiminnan tavoitteiden asettamiseen liittyvät eri osapuolten, kuntien väliset erimielisyydet, ristiriitaisuudet ja vastakkainasettelut onko selkeää käsitystä, mihin pyritään ja mitä tavoitellaan? Tutkimusaineistossa ilmeni huolta periferiakehityksestä ja varsinkin niiden alueiden vähemmistönäkökulman huomioimisesta; kenen ehdolla kehittäminen tapahtuu, keitä ovat asiakkaat?
Omistajaohjaus Omistajaohjauksen yhtenäinen näkemys on hallitustyöskentelyn osaamisen turvaaminen. Hallitusten toiminnassa on aineiston mukaan suuria eroja. Liikkeellelähtö on ollut ripeää, asioita on paljon aluillaan ja menettelytapoja on nimetty. Niiden implementoinnissa ja seurannassa tulisi olla kuitenkin systematiikkaa; sovittuja, aloitettuja sekä aiempien arviointien suosituksia olisi hyvä viedä loppuun ja toteuttaa (kuten esimerkiksi sosiaalipalveluiden tuotteistuksen hinnoittelu ja sen käyttöönotto) ja siten varmistaa tavoiteltujen ja suunniteltujen hyötyjen saavuttamista. Tilaaja tuottaja rooleja tulisi avata ja niihin kouluttaa ja opastaa. Samoin tilaaja-tuottaja mallin kannalta tärkeä on tunnistaa laadun ja kustannusten suhde. Tutkimusaineiston johtopäätöksinä voi ilmaista yhteisen tarpeen saada yhdenmukaisesti luotettavaa tietoa ja tulla kuulluksi; raportoinnissa kehitettävää, avoimuudessa kehitettävää, tiedon saatavuudessa kehitettävää.
Kehittämisehdotukset Toimintalinjausten uudelleenmäärittely Kuntarakenteen huomioiminen jatkokehittämisessä Vision ja strategisen toiminnan kirkastaminen Palvelustrategian laatiminen Lahden rooli veturina Toimeenpanovajeen vähentäminen Verkostotoiminnan ylläpitäminen Yhteinen asiantuntemus ja kehittämisen reservi Omistajaohjauksen terävöittäminen 23
Kehittämisehdotukset Tarvitaan konkreettista kehittämistoimintaa - Strategisen ajattelun ja johtamisen terävöittäminen - Tuottavuusohjelman toteuttaminen - Asiakas- ja käyttäjälähtöisyyden vahvistaminen - Toiminnan laatukriteerien määritteleminen - Palveluiden tuotteistaminen - Kustannustietoisuuden edistäminen - Hinnoittelun ja rahoituksen läpinäkyvyyden parantaminen - Tilaaja- ja tuottajaosaamisen parantaminen - Prosessiajattelun vahvistaminen - Hallitusosaamisen tukeminen - Pilotoinnin parempi hyödyntäminen 24