Aila Puustinen-Korhonen, Marja Lahtinen, Soile Paahtama. Oppilas- ja opiskeluhuoltoa koskevan lakiesityksen vaikutusten selvittäminen

Aila Puustinen-Korhonen, Marja Lahtinen, Soile Paahtama Oppilas- ja opiskeluhuoltoa koskevan lakiesityksen vaikutusten selvittäminen Helsinki 2014

Sisältö Tiivistelmä... 2 1 Selvityksen taustaa... 5 2 Kysely eräille kunnille ja kuntayhtymille opiskeluhuollon vaikutuksista... 7 3 Vastaajien yleisiä huomioita hallituksen esityksestä... 9 3.1 Vastaajien myönteiset huomiot... 9 3.2 Riskinä liiallinen siirtyminen sosiaalityön suuntaan ja koulun vastuunoton väheneminen... 9 3.3 Psykologi- ja kuraattoripalvelut... 9 3.4 Kustannukset, voimaantulo ja järjestämisvastuu... 10 4 Tarvittavan lisähenkilöstön määrä... 11 4.1 Vastaavat kuraattorit... 11 4.2 Koulukuraattorit... 13 4.3 Psykologit... 13 5 Työvoimatilanteen vaikutukset... 14 6 Vastaavan kuraattorin tehtävien hoito... 15 7 Määräajat... 17 8 Kunnissa jo nyt työvoimavajetta ja eläkepoistuma verottaa työvoimaa... 20 9 Nopeasti heikentynyt kuntatalous pakottaa kuntia henkilöstösäästöihin jo nyt... 22 10 Lastensuojelutarpeen selvityksiin liittyvät näkemykset... 23 11 Kuntaliiton näkemyksiä... 26 12 Lukuisia suunnittelu- ja arviointivelvoitteita lisää kunnille... 27 13 Norminantovaltuutukset ja valvonta... 28 14 Kustannusvaikutukset ja rahoitus... 29 15 Muutosesitykset lakiluonnokseen... 31 1

Oppilas- ja opiskeluhuoltoa koskevan lakiesityksen vaikutusten selvittäminen Oppilas- ja opiskeluhuoltoa koskevan lakiesityksen vaikutusten selvittäminen Tiivistelmä Kuntaliitto selvitti kyselyllä käsittelyssä olevan opiskeluhuoltolain vaikutuksia kuntiin eräiltä osin. Kunnilta kysyttiin, kuinka paljon lisähenkilöstöä tarvitaan, miten kunnat pystyvät hankkimaan tarvittavan lisätyövoiman työmarkkinoilta, järjestämään vastaavan kuraattorin palvelut kaikille oppilaitoksille ja toteuttamaan kuraattori- ja psykologipalvelut esitetyissä määräajoissa? Kysely lähetettiin 27 kuntaan ja 10 kuntayhtymään elokuussa 2013. Vastauksia saatiin 17 kunnalta ja neljältä kuntayhtymältä. Kyselyyn vastanneiden kuntien ja kuntayhtymien alueella asui vuoden 2012 väestötietojen mukaan noin 2,4 miljoonaa asukasta. Kyselyn ulkopuolelle jääneissä kunnissa asui noin 3 miljoonaa asukasta. Opiskeluhuollon toiminnan kehittämistä ja toisen asteen opiskeluhuollon palvelujen lakisääteistämistä pidettiin hyvinä asioina. Kouluyhteisön merkityksen korostamista vaikeuksien ehkäisemisessä ja oppilaiden tukemisessa nähtiin myönteisenä. Toiminnan toteuttaminen esityksen mukaisena nähtiin monilta osin ongelmallisena, osin jopa mahdottomana. Riskinä nähtiin se, että lakiesitys sellaisenaan saattaa siirtää oppilas- ja opiskelijahuollon painopistettä liian paljon sosiaalityön suuntaan, jolloin kasvatukselliseen tehtävään ja oppilaitosten toimintakulttuuriseen kehittämiseen jää aukko. Koulun henkilöstön, esimerkiksi opettajien, vastuunoton pelättiin vähenevän. Koulutuksen järjestäjällä olisi esityksen mukaan oma vastuunsa oppilaiden ja opiskelijoiden hyvinvoinnin tukemisessa, mutta kuraattori- ja psykologipalvelujen järjestämisvastuu olisi kunnalla. Oppilaiden ja opiskelijoiden hyvinvoinnin tukeminen hajaantuisi ja viimekätinen vastuu siirtyisi kunnille, kun palkattaisiin iso joukko kuraattoreja ja psykologeja lisää huolehtimaan oppilaiden hyvinvoinnista. Sosiaalityöjohtoista opiskeluhuoltoa ei pidetty pelkästään hyvänä asiana. Katsottiin, ettei ole tarvetta rakentaa sosiaalityöstä jonkinlaista päälle katsojaa opiskeluhuollolle. Vastaava kuraattori -rakenteen arveltiin myös lisäävän yhden byrokratiaportaan ilman näkyvää hyötyä opiskelijahuollolle. Hallituksen esitys siitä, että vastaavan kuraattorin tehtäviä voisivat ryhtyä hoitamaan jo kunnassa olevat sosiaalityöntekijät, ei ole realistinen. Kysymys on siitä, ettei nykyisestä sosiaalityön resurssista voida irrottaa sosiaalityön työpanosta oppilaitoksille heikentämättä olennaisesti sosiaalityön, kuten lastensuojelun lakisääteisten tehtävien 2

hoitamista. Kuntien sosiaalityö on useiden selvitysten mukaan ylikuormittunutta ja kärsii työvoimavajeesta. Kunnat ennakoivat myös ongelmia tarvittavan henkilöstön rekrytoinnissa, sillä jo nykytilanteessa useimmissa kunnissa on vaikeuksia saada rekrytoitua psykologeja ja sosiaalityöntekijöitä. Lakiesityksessä on arvioitu, että määräajat henkilökohtaisen keskustelun järjestämiseksi kuraattorin ja psykologin kanssa aiheuttaisivat kunnille lisäkustannuksia. Lisäkustannukset on esityksessä todettu rahoitettavan siten, että kuntien lastensuojelussa jätettäisiin tekemättä arviolta 9 000 lastensuojelutarpeen selvitystä sillä perusteella, että ennen selvityksen tekemistä voitaisiin katsoa opiskeluhuollon tukitoimet riittäviksi ja lastensuojelutarpeen selvitys voitaisiin jättää tekemättä. Selvitystarpeen vähenemisestä aiheutuva kustannussäästö olisi arviolta 3,6 miljoonaa euroa, jolla katettaisiin määräaikojen noudattamisessa tarvittavat 25 koulupsykologin ja 45 koulukuraattorin palkkakulut. Tätä johtopäätöstä pidettiin kuntien vastauksissa epärealistisena ja lastensuojelulain kannalta ongelmallisena. Katsottiin, että kuraattorien ja psykologien määrän lisääminen lisäisi lastensuojeluilmoitusten ja tehtävien selvitysten määrää eikä suinkaan vähentäisi niitä. Tuhansien lastensuojelutarpeen selvitysten tekemättä jättäminen esitetyllä tavalla edellyttäisi lakimuutosta lastensuojelulain ilmoitusvelvollisuutta koskevaan säätelyyn. Kaksi suurta ja yksi keskisuuri kaupunki erittelivät vastauksissaan, minkä verran tarvittaisiin lisäresurssia määräaikojen vuoksi myös esi- ja perusopetuksessa. Näissä kolmessa kunnassa tarvittaisiin 23 psykologia ja 22 kuraattoria lisää. Koko maan tarpeeseen hallituksen esityksessä arvioidut 25 koulupsykologia ja 45 kuraattoria eivät näin ollen riittäisi. Määräajoissa toteutettavien kuraattori- ja psykologipalvelujen kustannuksiin ei ole hallituksen esityksessä toteuttamiskelpoista suunnitelmaa. Palvelujen järjestämiselle myös kiireellisesti nähtiin kuitenkin olevan tarpeita. Näin kerrottiin toimittavan nytkin tarvittaessa. Kuntien realistista mahdollisuutta järjestää palvelut esitetyissä määräajoissa epäiltiin kuitenkin suuresti. Katsottiin, että mikäli laki tulee esitetyssä muodossa voimaan, kuntiin tarvitaan myös päivystysjärjestelmä oppilashuoltoon ja tietojärjestelmä, joka soveltuu määräaikojen toteuttamisen ja seurannan tarpeisiin. Kiireellisessä tilanteessa katsottiin olevan tärkeää, että lapsi saa keskustella aikuisen kanssa. Kuraattorin ja psykologin ammattinimikkeiden tuomaa lisäarvoa tilanteessa epäiltiin. Niin ikään todettiin, että kiireellisille opiskeluhuollon palveluille pitäisi olla kiireellisiä jatkohoitopaikkoja tarjolla koulun ulkopuolella. Kuraattori- ja psykologipalvelujen toteuttaminen tiukkojen määräaikojen puitteissa nähtiin ongelmalliseksi myös siksi, että se saattaisi ohjata toimintaa keskittymään määräaikojen seurantaan ja niiden täyttämiseen työn sisällön kannalta epätarkoituksenmukaisella tavalla. Kiireellisyyden määrittelyn arvioitiin myös olevan ongelmallista. Koulujen ja oppilaitosten lisähenkilöstön töiden järjestely lukuvuosien ulkopuolella katsottiin sen sijaan onnistuvan. He voisivat esimerkiksi toimia sijaisina kuntien sosiaalitoimessa kesällä. Koko maassa tarvittaisiin Kuntaliiton selvityksen perusteella vähintään 14,9 miljoonaa euroa arviolta 309 kuraattorin lisäpalkkaukseen ja noin 16 miljoonaa euroa arviolta 280 psykologin lisäpalkkaukseen. Lisäksi tarvittaisiin noin 1,6 miljoonaa euroa hal- 3

Oppilas- ja opiskeluhuoltoa koskevan lakiesityksen vaikutusten selvittäminen linnollisiin ja muihin yleiskustannuksiin lisähenkilöstön osalta. Yhteensä kustannukset kunnille olisivat 34 miljoonaa euroa. Edellä olevasta kustannusarviosta puuttuvat sosiaalityöntekijän kelpoisuuden omaavien vastaavien kuraattorien palvelut, jotka kunnalla olisi myös velvollisuus järjestää kaikille kunnassa oleville oppilaitoksille. Vastaavien kuraattorien määrällistä tarvetta ei pystytty arvioimaan, koska hallituksen esityksestä puuttuu kuvaus siitä, mitkä vastaavien kuraattorien tehtävät olisivat. Ammattiryhmää ei ole tällä hetkellä olemassa, joten ei voida hyödyntää aiempia tehtävänkuvia. Vastaavan kuraattorin palvelujen järjestämiseen ei ole varattu hallituksen esityksessä valtionosuutta. Kyselyn perusteella kunnat eivät pysty järjestämään tätä palvelua ilman huomattavaa lisähenkilöstön palkkaamista. Lisäkustannus tästä olisi kunnille arviolta 16 miljoonasta eurosta ylöspäin. Hallituksen esityksessä on varauduttu vuodesta 2015 lukien kuraattori- ja psykologipalvelujen järjestämisen laajentamisesta toiselle asteelle 26,2 miljoonan euron vuosikustannuksiin, josta kunnille osoitettava valtion osuus olisi 13,1 miljoonaa euroa. Vuoden 2014 kokonaiskustannus olisi hallituksen esityksen mukaisesti 10,9 miljoonaa euroa ottaen huomion lain voimaantulo 1.8.2014. Tästä 5,45 miljoonaa euroa olisi kunnille uudesta tehtävästä järjestää psykologi- ja kuraattoripalvelut sekä 3 miljoonaa euroa lain toimeenpanosta ja muista järjestelyistä. Vastaajat arvioivat toimeenpanon tuottavan kunnille kustannuksia huomattavasti enemmän kuin lakiesityksessä on arvioitu. Kuntaliitto toteaa, että lain kustannusvaikutusarvio on selvästi liian alhainen ja laki toteutuessaan tuottaa kunnille huomattavasti enemmän kustannuksia kuin on arvioitu. Lisä- ja laajenevat tehtävät ilman täysimääräistä valtionosuuskompensaatiota tulevat kunnille kestämättömiksi nykyisessä tilanteessa, jossa valtionosuuksia leikataan. Kuntaliitto edellyttää, että kunnille osoitetaan valtion rahoitusosuutena todelliset kustannukset, joita uudistus aiheuttaa, kuitenkin vähintään yli puolet, kuten hallitusohjelmassa on sitouduttu. Näin toimittiin esimerkiksi vanhuspalvelulakia säädettäessä. Kuntaliitto edellyttää että valtion rahoitus tulee lisätä peruspalvelujen valtionosuuksiin kokonaisuutenaan korottamalla valtionosuusprosenttia. Kuntaliitto ei hyväksy menettelyä, että osa valtion rahoituksesta olisi avustuksena määräajan jaettavaa rahaa. Näin ollen psykologipalvelujen laajentamisesta toiselle asteelle, vastaavan kuraattorin palvelujen järjestämisestä ja määräajoissa toteutettavista palveluista tulee Kuntaliiton mielestä luopua. 4

1 Selvityksen taustaa Eduskunnalle kesäkuussa annetussa hallituksen esityksessä (HE 67/2013 vp) esitetään, että oppilas- ja opiskelijahuollon palvelujen järjestämisvelvollisuus säädettäisiin oppilaitoksen sijaintikunnalle. Esityksellä on merkittäviä vaikutuksia kunnan toimintaan ja talouteen. Kunnan velvollisuus kattaisi perusopetuslain mukaisessa opetuksessa (esi- ja perusopetus sekä muu perusopetuslain mukainen opetus) kunnan koulujen oppilaat. Yksityiset ja valtion koulut järjestäisivät palvelut omille oppilailleen. Lukiokoulutuksessa ja ammatillisessa peruskoulutuksessa kunnalla olisi velvollisuus järjestää palvelut kaikkien sen alueella sijaitsevien oppilaitosten (kunnan, kuntayhtymän, yksityisen ja valtion ylläpitämät) opiskelijoille. Oppilas- ja opiskelijahuollon palveluina kunnalla olisi velvollisuus järjestää vastaavan kuraattorin palvelut ja kuraattori- ja psykologipalvelut. Vastaavalla kuraattorilla tulisi olla sosiaalityöntekijän kelpoisuus, kuraattorilla sosiaaliohjaajan kelpoisuus ja psykologilla psykologin kelpoisuus. Oppilas- ja opiskelijahuollon henkilöstön mitoitukseen vaikuttavat myös ehdotetut palvelujen saamisen määräaikaa koskevat säännökset. Oppilaalla tai opiskelijalla olisi oikeus saada henkilökohtainen palvelu viimeistään seitsemäntenä oppilaitoksen työpäivänä oppilaan/opiskelijan pyynnöstä lukien. Kiireellisissä tapauksissa vastaanotto tulisi järjestää samana tai seuraavana työpäivänä. Myös ehdotetut kolme eri moniammatillista työryhmää tulisivat työllistämään oppilas- ja opiskeluhuollon henkilöstöä. Koulu- ja opiskeluterveydenhuollon palvelut kuuluvat kunnan järjestämisvelvollisuuteen jo nyt, eikä siihen ole esitetty muutoksia. Esityksen mukaan laki tulisi voimaan 1.8.2014, jolloin kunnalla tulisi olla kaikki lain tarkoittamat palvelut tarjolla. Hallituksen esityksessä on varauduttu vuodesta 2015 lukien kuraattori- ja psykologipalvelujen järjestämisen laajentamisesta toiselle asteelle 26,2 miljoonan euron vuosikustannuksiin, josta kunnille osoitettava valtion osuus olisi 13,1 miljoonaa euroa. Vuoden 2014 kokonaiskustannus olisi 10,9 miljoonaa euroa, josta kuntien osuus olisi 5,45 miljoonaa euroa, ottaen huomion lain voimaantulo kesken vuotta. Esityksellä tulisi olemaan vaikutuksia kunnan lastensuojeluun. Esityksen mukaan tarkoituksena on, ettei sosiaalityön osaaminen rajoittuisi pelkästään lastensuojeluasiakkaiden käyttöön, vaan olisi tarpeen mukaan käytettävissä jokaisen oppilaitoksen opiskeluhuollossa. HE:n perusteluissa todetaan, että vastaavan kuraattorin tehtävät voivat hoitaa kunnassa jo olevat sosiaalityöntekijät. Lakiesityksessä on arvioitu, että määräajat henkilökohtaisen keskustelun järjestämiseksi kuraattorin ja psykologin kanssa aiheuttaisivat kunnalle lisäkustannuksia. Lisäkustannukset on suunniteltu rahoitettavan siten, että kuntien lastensuojelussa jätet- 5

Oppilas- ja opiskeluhuoltoa koskevan lakiesityksen vaikutusten selvittäminen täisiin tekemättä arviolta 9 000 lastensuojelutarpeen selvitystä sillä perusteella, että ennen selvityksen tekemistä voitaisiin katsoa opiskeluhuollon tukitoimet riittäviksi ja lastensuojelutarpeen selvitys voitaisiin jättää tekemättä. Selvitystarpeen vähenemisestä aiheutuva kustannussäästö olisi arviolta 3,6 miljoonaa euroa, jolla katettaisiin määräaikojen noudattamisessa tarvittavat 25 koulupsykologin ja 45 koulukuraattorin palkkakulut. Vuonna 2011 lastensuojeluilmoituksia tehtiin 60 712 lapsesta ja heistä 46 prosentin osalta (28 238 lasta) tehtiin myös lastensuojelutarpeen selvitys. Näin ollen ehdotus sisältää ajatuksen, että kunnissa tehtäisiin lastensuojelutarpeen selvitys arviolta vain noin 19 000 lapsen osalta vuosittain. 6

2 Kysely eräille kunnille ja kuntayhtymille opiskeluhuollon vaikutuksista Kuntaliittoa kiinnosti erityisesti se, miten kunnat arvioivat olevan mahdollista saada hankittua tarvittava lisätyövoima työmarkkinoilta, järjestää vastaavan kuraattorin palvelut kaikille oppilaitoksille, toteuttaa kuraattori- ja psykologipalvelut esitetyissä määräajoissa ja vähentää lastensuojelutarpeen selvitysten määrää 9 000:lla. Kuntaliiton opetus- ja kulttuuriyksikkö ja sosiaali- ja terveysyksikkö toteuttivat yhteistyössä kyselyn asian selvittämiseksi kunnissa. Kysely lähetettiin 27 kuntaan ja 10 kuntayhtymään elokuussa 2013. Vastauksia saatiin 17 kunnalta ja neljältä kuntayhtymältä. Vastanneiden kuntien ja kuntayhtymien alueella asui 31.12.2012 2 440 779 asukasta. Vastaajat painottuvat suuriin kaupunkeihin, joissa on jo panostettu opiskeluhuollon palveluihin johtuen siitä, että niissä on paljon oppilaitoksia. Kysely voi siten antaa liian optimistisen kuvan lisäresurssien tarpeesta. Toisaalta monissa pienissä kunnissa on vähän opiskeluhuoltolain soveltamisalan piiriin kuuluvia oppilaitoksia ja sitä kautta vähemmän palveluntarvetta. Kyselyn perusteella voidaan kuitenkin tehdä suuntaa antavia arvioita lisäresurssin tarpeesta koko maassa suhteuttamalla vastanneiden kuntien ja kuntayhtymien väestöpohja koko maan väestöpohjaan. Kyselyyn vastanneet tahot olivat: Espoon sivistystoimi, suomenkielinen tulosyksikkö Etelä-Karjalan sosiaali- ja terveyspiiri (EKSOTE) Helsingin opetusvirasto Hämeenlinnan kaupunki Jyväskylän kaupunki Kokkolan sosiaali- ja terveysvirasto Kouvolan kaupunki Kuopion kaupunki Lahden kaupunki Oulun kaupungin sivistys- ja kulttuuritoimi Perusturvakuntayhtymä Karviainen Pieksämäen perusturva/perhepalvelut Porvoon kaupunki Raahen seudun hyvinvointikuntayhtymä Rauman kaupungin sosiaali- ja terveysvirasto 7

Oppilas- ja opiskeluhuoltoa koskevan lakiesityksen vaikutusten selvittäminen Rovaniemen kaupunki sosiaalitoimi Salon kaupunki Suomussalmen kunta Tampereen kaupunki / Tilaajaryhmä / Lasten ja nuorten kasvun tukeminen Vantaan kaupunki/ Sosiaali- ja terveystoimi/ Perhepalvelut Ylä-Savon SOTE kuntayhtymä Kyselylomake lähetettiin kuntien sivistystoimeen ja sosiaalitoimeen. Vastaajatahot saivat lyhyen webropol-muotoisen kyselylomakkeen ja linkin hallituksen esitykseen. Heitä pyydettiin vastaamaan kyselyyn yhteistyössä siten, että kustakin kunnasta palautettaisiin yksi vastauslomake. Kuntayhtymiin suunnattu kysely lähetettiin lastensuojelusta vastaaville johtaville viranhaltijoille. Vastaajina toimivat opetus- ja sivistystoimen osalta sivistysjohtaja, opetuspäällikkö, opetusviraston kehittämispäällikkö, koulun sosiaalityön esimies, johtava koulupsykologi ja hyvinvointipalvelujen toimialalta hyvinvointipäällikkö ja kasvun ja oppimisen tuen johtaja. Sosiaali- ja terveystoimesta vastaajina toimivat kaksi toimialajohtajaa, sosiaali- ja terveysjohtaja, kaksi lasten ja nuorten palvelujen johtajaa, perhepalvelujohtaja, lastensuojelutyön tulosyksikköjohtaja, sosiaalipalvelujen vastuualuejohtaja, sosiaalityön päällikkö, kaksi palvelupäällikköä ja lastensuojelutyön johtaja. Muina vastaajatahoina olivat tilaajapäällikkö ja lasten ja nuorten kasvun tukemisen suunnittelija. 8

3 Vastaajien yleisiä huomioita hallituksen esityksestä 3.1 Vastaajien myönteiset huomiot Lakiesityksen hyvänä puolena nähtiin se, että oppilas- ja opiskelijahuoltoa, mukaan lukien toisen asteen koulutus, ohjataan lailla ja painopistettä siirretään ehkäisevään suuntaan. Myös kouluyhteisön merkityksen korostaminen vaikeuksien ehkäisemisessä ja oppilaiden tukemisessa koettiin hyväksi. Tavoite oppilashuollon toiminnan kehittämiseksi, yhteistyön jalostamiseksi ja lasten ja nuorten kokonaisvaltainen ajattelu palveluiden tarvitsijoina ilman hallintokuntien rajoja nähtiin oikeansuuntaiseksi ja tärkeäksi. 3.2 Riskinä liiallinen siirtyminen sosiaalityön suuntaan ja koulun vastuunoton väheneminen Hallituksen esityksen katsottiin jättävän huomiotta, että oppilashuollolla on oma asemansa myös opetuslainsäädännössä. Mikäli opiskelijahuoltoa katsotaan vain sosiaalihuollon lainsäädännön linssien läpi, opiskeluhuollon tehtävistä näkyy vain puolet. Tämä kysymys on oleellinen opetuksen järjestämisen tarkoitukseen liittyvä asia eikä vain lastensuojelullinen. Riskinä on, että lakiesitys sellaisenaan saattaa siirtää oppilas- ja opiskelijahuollon painopistettä niin paljon sosiaalityön suuntaan, että kasvatuksellisen tehtävään ja oppilaitosten toimintakulttuuriseen kehittämiseen jää aukko. 3.3 Psykologi- ja kuraattoripalvelut Suunnitelmaa antaa vastaavan kuraattorin tehtävät jo kunnissa oleville sosiaalityöntekijöille tehtäväksi ei pidetty kovinkaan toteuttamiskelpoisena. Riskinä on, että heikennettäisiin sosiaalityön, erityisesti lastensuojelunsosiaalityön lakisääteisiä tehtävien hoitoa kunnissa. Kuraattorin ja vastaavan kuraattorin työn erottamista toisistaan pidettiin hankalana. Määräaikoja kuraattori- ja psykologipalveluihin pääsyyn toivottiin lain voimaantulovaiheessa, mikäli laki tulee tältä osin myös voimaan, tavoitteellisiksi ja niitä toivottiin täsmennettävän myöhemmin johtuen kuntien resurssitilanteesta. 9

Oppilas- ja opiskeluhuoltoa koskevan lakiesityksen vaikutusten selvittäminen 3.4 Kustannukset, voimaantulo ja järjestämisvastuu Lain toimeenpanon arvioitiin tuottavan kunnille kustannuksia huomattavasti enemmän kuin lakiesityksessä on arvioitu. Suunniteltu voimaantuloajankohta 1.8.2014 on ongelmallinen kuntien näkökulmasta, koska kuntien talousarvioraamit ensi vuodelle on jo tehty. Lakiesityksen arvioit lastensuojelun kustannusten ja erikoissairaanhoidon kustannuksia vähentävästä vaikutuksesta arvioitiin olevan ylimitoitettuja. Vaikutuksia arvioitiin voitavan odotella joka tapauksessa viiveellä, mutta huomattavasti vähäisemmässä määrin kuin esityksessä on arvioitu. Hallituksen esityksen arviota rahoittaa kiireellisesti ja määräajoissa toteutettavien kuraattori- ja psykologipalvelujen lisähenkilöstön palkkausta vähentämällä kunnissa tehtävien lastensuojelutarpeen selvitysten määrään noin 9 000:lla ei pidetty oikeana. Huolellisen lastensuojelutarpeen selvityksen katsottiin voivan johtaa siihen, ettei muita lastensuojelun toimia enää tarvittaisi, vaan selvitysvaihe olisi itsessään perheelle riittävä lastensuojelun tukitoimi. Yhteisöllisen oppilashuollon näkökulmasta on ensiarvoisen tärkeää, että koulujen henkilöstö koulutetaan uuteen lainsäädäntöön ja uusiin käytäntöihin. Ratkaisu koulupsykologi- ja kuraattoripalvelujen hallinnollisesta sijoittamisesta toivottiin säilytettävän jatkossakin kunnilla. Palvelujen järjestämisvastuita kuntien ylläpitämien, valtion ja yksityisten omistamien oppilaitosten osalta pidettiin epäselvinä laissa ja sen perusteluissa. Toisen asteen opiskeluhuollon järjestäminen sijaintikunnan vastuulla katsottiin olevan ongelmallinen, koska monissa kunnissa opetuksen järjestämisvastuu on jaettu useammalle koulutuksenjärjestäjälle (kunta, kuntayhtymä, yksityinen). 10

4 Tarvittavan lisähenkilöstön määrä Kysymys 1: Kunnassamme pystytään järjestämään kuraattori- ja psykologipalvelut oppilaitoksille ilman lisäkustannuksia ja -henkilöstöä. Vastaajien määrä: 23 Kyllä Ei Kysymys ei koske kuntaani 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 Jos vastasitte ei, arvioikaa kuinka monta työntekijää tarvitsisitte lisää. Yksi reilusti alle 10 000 asukaan kunta, jossa oli yhteensä seitsemän opiskeluhuoltolain soveltamisalan piiriin kuuluvaa oppilaitosta, arvioi pystyvänsä järjestämään ehdotetut palvelut ilman lisäresurssia. Kaikki muut vastaajatahot arvioivat tarvitsevansa lisähenkilöstöä. 4.1 Vastaavat kuraattorit Vastaajien määrä: 19 Esitetty kelpoisuus on sosiaalityöntekijän koulutus Vastaajien mukaan vastaavien kuraattorien määrällistä tarvetta ei voida arvioida, koska hallituksen esityksestä puuttuu vastaavien kuraattoreiden tehtävänkuvaus. Sosiaalityöjohtoista opiskeluhuoltoa ei pidetty hyvänä, vaan todettiin, ettei ole tarvetta rakentaa sosiaalityöstä jonkinlaista päälle katsojaa opiskeluhuollolle. Vastaavien kuraattorien palkkaamisen arveltiin lisäävän yhden byrokratiaportaan ilman näkyvää hyötyä opiskelijahuollolle. Kuntatyönantajat arvioi pyynnöstä vastaavien kuraattorien lisäpalkkauksesta kertyviä kustannuksia kunnille keväällä 2013 sillä oletuksella, että jokaiseen kuntaan (316) tarvittaisiin yksi sosiaalityöntekijän kelpoisuuden omaava henkilö hoitamaan vastaavan kuraattorin tehtäviä oppilaitoksissa. Arvio tehtiin sosiaalityöntekijän ansiotason ja vastaavan sosiaalityöntekijän ansiotason mukaan. Vastaavan sosiaalityöntekijän ansiotason mukaan kunnille kertyvä kustannus olisi noin 18,1 miljoonaa euroa vuodessa ja sosiaalityöntekijän ansiotason mukaan noin 16,4 miljoonaa euroa. Luvut sisältävät 11

Oppilas- ja opiskeluhuoltoa koskevan lakiesityksen vaikutusten selvittäminen vain palkkakustannukset sivukuluineen, ei esimerkiksi tila- laite-, matka- tai muita hallinnollisia lisäkustannuksia. On todennäköistä, että yksi vastaava kuraattori jokaisessa kunnassa ei riittäisi, sillä 99 kunnassa on opiskeluhuoltolain piirissä olevia oppilaitoksia 10 tai enemmän. Näistä kunnista 18 on sellaisia, joissa on 30 tai sitä enemmän oppilaitoksia. Enimmillään yhdessä kunnassa oli 147 peruskoulua, lukiota tai ammatillista oppilaitosta. Vastaajien näkemyksiä: On mahdoton arvioida, koska tehtävänkuvat ja vastuut ovat määrittelemättä (kuraattori ja vastaava kuraattori). Emme näe mielekkäänä rakentaa sosiaalityöstä jonkinlaista päällekatsojaa. Kyseinen rakenne luultavasti lisäisi vain yhden byrokratiaportaan ilman näkyvää hyötyä opiskelijahuollolle tuoden samalla koululle nykyistä enemmän moniammatillisuutta. Lailla normitettua rakennetta, jossa sosiaalityö johtaisi tai vastaisi kuraattori- ja opiskeluhuoltotyöstä emme pidä hyvänä. Moniammatillisuus on toki hyvä asia kohtuudella. Katsomme nyt oltavan aika optimissa. Mikäli esityksellä yritetään ratkaista lastensuojeluun ja sen mitoitukseen nykyisin liittyviä haasteita voi uhkakuvana pitää, ettei välttämättä lopulta ole enää toimivaa opiskelijahuoltoa. Mielestämme ajatus sosiaalityön ohjaamasta oppilashuoltotyöstä ei sovi lukiokoulutukselle annettuun tehtävään. Tällä hetkellä kaupungin lukiot tuottavat opiskelijahuoltopalvelut osana akateemispsykososiaalista kokonaisuutta, jolla on varmistettu lukioiden hyvät tulokset ja vaikuttavuus elämänhallinnan taidoissa. Samoin esityksessä ehdotettu rakenne, jossa opiskelijahuoltoryhmä vastaisi useasta koulusta, ei ole relevantti perustehtävään nähden. Tällä hetkellä jokaisessa lukiossa ja ammattikoulutuksen kuntayhtymän toimipisteissä toimivat omat oppilashuoltoryhmät, jotka vastaavat paikalliseen tarpeeseen. Tämä varmistaa opiskelijoiden kokonaisvaltaisen niin akateemisen kuin psykososiaalisen kehittymisen tukemisen. Sosiaalityön vastaava kuraattori, joka ei olisi sivistystoimen henkilökuntaa, on vieras ajatuksena. Samoin ajatus normeerata AMK-tutkinto kuraattorityöhön riittäväksi laskisi tällä hetkellä kaupungin kuraattoreiden koulutustasoa emmekä voi pitää tällaista suuntausta kannatettavana. Sivistystoimena uskomme kuitenkin koulutuksen tuovan osaamiseen lisäarvoa ja siksi haluamme myös jatkossa säilyttää nykyisen kaltaisen rakenteen jossa laillistetut psykologit kelpaavat koulupsykologeiksi ja ylempi korkeakoulutaso riittää koulukuraattorin pätevyydeksi. 12

4.2 Koulukuraattorit Esitetty kelpoisuus sosiaaliohjaajan koulutus Kyselyyn vastanneissa kunnissa ja kuntayhtymissä tarvittaisiin vastaajien arvion mukaan 139 kuraattoria lisää. Yksi kunta ei pystynyt arvioimaan kuraattorien lisätarvetta. Kuraattorin keskimääräinen kokonaisansio kokoaikatyössä oli lokakuussa 2011 Kuntatyönantajilta saadun tiedon mukaan 2 844 euroa. Kun tähän kokonaisansioon lisätään raamisopimuksen mukaiset korotukset 2012 2013, saadaan kuraattorin keskimääräiseksi ansiotasoksi tällä hetkellä 2 971 euroa. Vuositason työvoimakustannus saadaan lisäämällä lomaraha ja kuntatyönantajan eläkevakuutus- ja muut sosiaalivakuutusmaksut keskimäärin 30 prosenttia. Yhden kuraattorin työvoimakustannus on tällä hetkellä 48 278 euroa vuodessa. Kyselyyn vastanneissa 17 kunnassa ja neljässä kuntayhtymissä tarvittaisiin noin 6,7 miljoonaa euroa 139 kuraattorien lisäpalkkaukseen. Väestöpohjaan suhteutettuna koko maassa tarvittaisiin 309 kuraattoria lisää, mikä tarkoittaisi 14,9 miljoonan euron kustannusta kunnille työvoimakustannuksina. Hallinto- ja muiden yleiskustannusten määräksi voidaan arvioida vähintään 10 prosenttia, mikä nostaa kustannusta 1,5 miljoonaa euroa. Kokonaiskustannukset olisivat 16,4 miljoonaa euroa. 4.3 Psykologit Kyselyyn vastanneissa kunnissa ja kuntayhtymissä tarvittaisiin vastaajien arvion mukaan 126 psykologia lisää. Psykologin keskimääräinen kokonaisansio kokoaikatyössä oli lokakuussa 2011 Kuntatyönantajilta saadun tiedon mukaan 3 367 euroa. Kun tähän kokonaisansioon lisätään raamisopimuksen mukaiset korotukset 2012 2013, saadaan psykologin keskimääräiseksi ansiotasoksi tällä hetkellä 3 517 euroa. Vuositason työvoimakustannus saadaan lisäämällä lomaraha ja kuntatyönantajan eläkevakuutus- ja muut sosiaalivakuutusmaksut keskimäärin 30 prosenttia. Näin ollen yhden psykologin työvoimakustannus on tällä hetkellä 57 151 euroa vuodessa. Kyselyyn vastanneissa 17 kunnassa ja neljässä kuntayhtymissä tarvittaisiin noin 7,2 miljoonaa euroa 126 psykologin lisäpalkkaukseen. Väestöpohjaan suhteutettuna koko maassa tarvittaisiin 280 psykologia lisää, mikä tarkoittaisi 16 miljoonan euron kustannusta kunnille työvoimakustannuksina. Hallinto- ja muiden yleiskustannusten määräksi voidaan arvioida vähintään 10 prosenttia, mikä nostaa kustannusta 1,6 miljoonaa euroa. Kokonaiskustannukset olisivat 17,6 miljoonaa euroa. Kuraattori- ja psykologipalvelujen laajentamisesta toiselle asteelle kertyisi kunnille vähintään noin 34 miljoonan euron kustannukset. Tästä summasta puuttuvat vastaavan kuraattorin palvelujen järjestämisestä aiheutuvat kustannukset. 13

Oppilas- ja opiskeluhuoltoa koskevan lakiesityksen vaikutusten selvittäminen 5 Työvoimatilanteen vaikutukset Kysymys 2. Tarvitsemamme lisähenkilöstö on saatavissa työmarkkinoilta. Vastaajien määrä: 22 Kyllä Ei Kysymys ei koske kuntaani 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Yhdeksän kuntaa arvioi saavansa tarvittavat kuraattorit ja psykologit rekrytoitua työmarkkinoilta ja 11 kuntaa arvioi, ettei tarvittava työvoima ole saatavissa työmarkkinoilta. Useissa vastauksissa kiinnitettiin huomiota vaikeuteen saada rekrytoitua psykologeja. Myös lastensuojelun sosiaalityöntekijöiden rekrytointi tuotti ongelmia vastanneissa kunnissa. Kahden ammattiryhmän vahvistamisen pelättiin myös vähentävän joidenkin muiden, kuten kouluavustajien ja perhetyöntekijöiden rekrytointia kunnissa. Vastaajien näkemyksiä: Psykologien rekrytointiongelmat ovat alueellamme jo nyt merkittäviä. Koulupsykologin tehtäviin on vaikea rekrytoida päteviä, koska alueella ei ole alan työntekijöitä vapaana. Mielestämme koulukuraattori ja -psykologityön tulee keskittyä koululla tapahtuvaan opiskelijoiden tukemiseen. Lastensuojelu on erillinen tehtävä, jota ei voi kytkeä oppilashuoltoon. Hyvin toimiva oppilashuolto tuottaa perheille ennalta ehkäisevää tukea joka voi vähentää sitä kautta lastensuojelun tarvetta - on siis ennalta ehkäisevää lastensuojelua. Panostaminen kahden henkilöstöryhmän rekrytointiin voi myös johtaa kunnissa säästämiseen muista lapsia ja perheitä tukevista välttämättömistä palveluista, esimerkiksi kouluavustajat, perhetyöntekijät jne. Sosiaalityöntekijän toimiin on ollut vaikea rekrytoida työntekijöitä ja siksi on ollut hyvä, että kuraattorin tehtäviä voi hoitaa sosionomi AMK-koulutuksella. 14

6 Vastaavan kuraattorin tehtävien hoito Kysymys 3. Yhdennettyä sosiaalityötä tekevät sosiaalityöntekijät voivat ryhtyä hoitamaan vastaavan kuraattorin tehtäviä kuntamme oppilaitoksissa. Vastaajien määrä: 23 Kyllä Ei Kysymys ei koske kuntaani 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 Kysymys 4. Lastensuojelussa työskentelevät sosiaalityöntekijät voivat ryhtyä hoitamaan vastaavan kuraattorin tehtäviä kuntamme oppilaitoksissa. Vastaajienmäärä: 23 Kyllä Ei Kysymys ei koske kuntaani 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Ehdotus siitä, että vastaavan kuraattorin tehtäviä voisivat ryhtyä hoitamaan jo kunnassa olevat sosiaalityöntekijät joko lastensuojelussa tai yhdennetyssä sosiaalityössä ei saa juurikaan tukea kyselyyn vastanneilta tahoilta. Sen arvioitiin voivan toteutua yhdessä kunnassa, jossa sosiaalityö oli eriytetty siten, että lastensuojelun sosiaalityössä oli omat sosiaalityöntekijät. Kysymys on ennen kaikkea siitä, ettei nykyisestä sosiaalityön resurssista voi irrottaa työpanosta oppilaitoksille heikentämättä olennaisesti sosiaalityön, kuten lastensuojelun lakisääteisten tehtävien hoitamista. 15

Oppilas- ja opiskeluhuoltoa koskevan lakiesityksen vaikutusten selvittäminen Vastaajien näkemyksiä: Mitä käytännössä tarkoittaa lastensuojelun sosiaalityöntekijän toimiminen vastuukuraattorina? Osa-aikaisesti? Laskelmat lastensuojelutarpeen selvitysten vähenevistä määristä ovat vaikuttavia, mutta epäilen realistisuutta käytännössä. Jo nyt selvitystyötä tehdään ottaen mukaan nuorisotyön ja koulujen sosiaaliohjaajien työpanokset esimerkiksi "Omin Jaloin-mallia" käyttäen. Vaikutukset lastensuojelutarpeen selvitystyömääriin akuuttitiimissämme ovat vähäiset, toki arvokasta ja oppilaan kannalta oikeanlaista. HE:n ajatus siitä, että lastensuojelun osaamista viedään kouluihin ja oppilaitoksiin esimerkiksi siten, että lastensuojelun sosiaalityöntekijä toimii vastaavana kuraattorina, on ok. Ongelma on kuitenkin se, että nykyisestä lastensuojeluresurssista ei voi irrottaa työpanosta tähän ainakaan lyhyellä tähtäimellä. Jos koulujen ja oppilaitosten oppilashuollon resurssit todella merkittävästi kasvaisivat niin todennäköisesti osa nyt lastensuojeluun ohjautuvista lapsista ja nuorista tulisi hoidettua perustasolla ilman lastensuojeluun ohjautumista. Tätä kautta lastensuojelutarpeen selvitysten ja lastensuojelun asiakkuuksien määrä voisi jonkin verran vähentyä, mutta ei suurta määrää. Vastaava kuraattori aiheuttaa ongelmia. Oppilashuollossa ei välttämättä ole sosiaalityöntekijän kelpoisuudella olevia työntekijöitä eikä ole realistista olettaa, että isommissa kunnissa aikuissosiaalityön tai lastensuojelun sosiaalityöntekijöille sälytettäisiin oppilashuollon vastaavan kuraattorin tehtäviä. Tällä hetkellä lastensuojeluun on äärimmäisen vaikeaa rekrytoida muodollisesti päteviä sosiaalityöntekijöitä tekemään lakisääteistä lastensuojelua, joten lastensuojelussa työskentelevien sosiaalityöntekijöiden resurssia ei ole mahdollista irrottaa lakisääteisistä lastensuojelun tehtävistä. Lastensuojelun lakisääteisistä määräajoista selviäminen edellyttää vähintään nykyisen sosiaalityöntekijäresurssin ylläpitämistä. 16

7 Määräajat Kysymys 5. Opiskeluhuollon psykologi- ja kuraattoripalveluja ja vastaavan kuraattorin palveluja on tarpeen järjestää määräaikojen puitteissa ja tarvittaessa kiireellisenä. Vastaajien määrä: 22 Kyllä Ei Kysymys ei koske kuntaani 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 Kysymys 6. Voimme työllistää kyseiset koulujen ja oppilaitosten toimintaan tarkoitetut ammattihenkilöt myös kesäloman ja muiden keskeytysten aikana. Vastaajien määrä: 23 Kyllä Ei Kysymys ei koske kuntaani 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Palvelujen järjestämiselle kiireellisenäkin nähtiin olevan tarpeita. Niitä kerrottiin järjestettävän kiireellisesti jo tälläkin hetkellä. Palveluun pääsyn toteuttaminen tiukkojen määräaikojen puitteissa nähtiin ongelmalliseksi, koska se ohjaisi toimintaa keskittymään määräaikojen seurantaan ja niiden täyttämiseen työn sisällön kannalta epätarkoituksenmukaisella tavalla. Kuntien realistista mahdollisuutta järjestää palvelut eritetyissä määräajoissa epäiltiin suuresti. Sitä pidettiin jopa utopistisena. Kiireellisissä asioissa katsottiin olevan tärkeää, että oppilas voi keskustella aikuisen kanssa, kuraattorin tai psykologin ammattinimikkeen tuomaa lisäarvoa tässä tilanteessa epäiltiin. 17

Oppilas- ja opiskeluhuoltoa koskevan lakiesityksen vaikutusten selvittäminen Katsottiin, että mikäli laki tulee esitetyssä muodossa voimaan, kuntiin tarvitaan myös päivystysjärjestelmä oppilashuoltoon ja tietojärjestelmä, joka soveltuu määräaikojen toteuttamisen ja seurannan tarpeisiin. Kiireellisyyden määrittelyn arvioitiin myös olevan ongelmallista. Kaksi suurta ja yksi keskisuuri kaupunki erittelivät vastauksissaan, minkä verran tarvittaisiin lisäresurssia määräaikojen vuoksi myös esi- ja perusopetuksessa. Näissä kolmessa kunnassa tarvittaisiin 23 psykologia ja 22 kuraattoria lisää. Koko maan tarpeeseen hallituksen esityksessä arvioidut 25 koulupsykologia ja 45 kuraattoria eivät näin ollen riittäisi. Koulujen ja oppilaitosten lisähenkilöstön töiden järjestely lukuvuosien ulkopuolella katsottiin sen sijaan onnistuvan. He voisivat esimerkiksi toimia sijaisina sosiaalitoimessa. Vastaajien näkemyksiä: Jos hallituksen esitys hyväksytään laiksi, kuntiin on luotava jonkinlainen päivystysjärjestelmä myös oppilashuoltoon. Samoin on muokattava tietojärjestelmät vastaamaan määräaikojen toteuttamisen ja seurannan tarpeisiin. Haasteena on kiireellisiin tapauksiin vastaaminen. Henkilöstöresurssin lisääminen niin, että joka koululla olisi tarvetta vastaavasti päivittäin käytettävissä oppilashuoltona kuraattorin/psykologin palvelut tuntuu tällä hetkellä utopistiselta. Näemme tarpeellisena sen, että tarvittaessa opiskeluhuollon psykologi- ja kuraattoripalveluja on saatava kiireellisenä. Sen sijaan kaikkeen toimintaan tiukkojen määräaikojen säätäminen on ongelmallista, sillä se ohjaa toimintaa keskittymään niiden seurantaan ja täyttämiseen työn sisällön kannalta myös epätarkoituksenmukaisella tavalla. Määräajat ovat palveluiden järjestämisen kannalta tarpeen, mutta kuntien mahdollisuudet palveluiden järjestämiseen ovat rajalliset. Ilman määräaikojakin psykologin ja kuraattorin palveluita järjestetään kiireellisenä jo nyt. Määräaikojen toteuttaminen oppilas- ja opiskelijahuollossa herättää monia epäselviä kysymyksiä. Kiireellisiä jatkohoitopaikkoja pitäisi olla riittävästi koulun ulkopuolella. Kiireellisyyden määrittäminen voi tuottaa ongelmia. Kuka määrittelee kiireellisyyden asteen ja millä kriteereillä? Kokemuksen perusteella sellaisia kiireellisiä asioita, joissa pitää vastaanotolle päästä saman tai seuraavan päivän aikana, on vähän. Kiireellisissäkin asioissa lapselle tai nuorelle voi olla riittävä tuki, kun hän voi keskustella asiasta jonkun aikuisen kanssa. Tuoko kuraattorille tai psykologille pääsy asiaan lisäarvoa? Ammattinimikkeellä akuutissa tilanteessa ei ole suurta merkitystä. 18

Lakia tulee toki noudattaa sitten kun se tulee voimaan, mutta siihen tulossa olevat aikarajat ovat kohtuuttomat tiukat eikä kunnissa ole rekrytoitavissa ammattilaisia vastaamaan siihen kysyntään. Kokemuksen mukaan nykyisellä resurssilla voidaan reagoida kiireelliseen tarpeeseen viikon sisällä. Tämä on kuitenkin vaatinut sen, että ei- kiireellisiä (esimerkiksi osa psykologin tutkimuksista) on mahdollista siirtää odottamaan vapautuvia aikoja. Oppilashuollon ammattitaitoiset työntekijät osaavat arvioida, milloin lapsen ja perheen on mahdollista odottaa palveluun pääsyä hetken. Sinällään on tarpeen selkeyttää ja määritellä palveluun pääsyä. Aiheuttaako lain mahdollinen seitsemän päivän määräaika sen, että ensimmäinen aika järjestetään määräajan puitteissa, mutta varsinainen työskentely alkaa myöhemmin vrt. hoitotakuu erikoissairaanhoidossa? Määräajat arveluttavat resurssinäkökulmasta, vaikka asiakasnäkökulmasta olisi hyvä. Työntekijäkohtainen oppilasmäärä tulee olla sekä kuraattoreilla että psykologeilla määritelty, jotta määräaikoihin päästään. Tarve vaihtelee perusopetuksen ja II asteen välillä, esimerkiksi perusopetuksessa max. 800 oppilasta / työntekijä on ehdoton minimi 2. Määräajat oppilaan/vanhemman pääsylle työntekijän luokse ovat hyvä tavoite ja yksi yhteen jo sosiaalitoimessa vaadittaviin. Kasvatus- ja opetustoimen edustajan mukaan tämän vaatimuksen täyttäminen edellyttää lisähenkilöstöä. Nykyisellään ei pystytä vastaamaan tähän vaateeseen. 19

Oppilas- ja opiskeluhuoltoa koskevan lakiesityksen vaikutusten selvittäminen 8 Kunnissa jo nyt työvoimavajetta ja eläkepoistuma verottaa työvoimaa KT Kuntatyönantajat teki yhteistyössä Sosiaali- ja terveysministeriön kanssa selvityksen sosiaali- ja terveydenhuollon työvoimatilanteesta loppuvuodesta 2012. Tuolloin selvitettiin myös psykologien, koulukuraattorien ja sosiaalityöntekijöiden työvoimatilannetta ja henkilöstövajausta. Selvityksen mukaan kunnissa ja kuntayhtymissä oli vajausta psykologeista noin 100 henkilöä eli keskimäärin 6 prosenttia vakansseista oli hoitamatta. Pätevää henkilöstöä ei ole riittävästi saatavissa. Työvoiman saatavuusongelmat vaihtelivat eri puolilla Suomea, maakunnittain tarkasteltuna 0 29 prosenttia. Työvoimavaje koulukuraattoreissa oli noin 3 prosenttia. Alueellinen vaihtelu oli pienempi kuin psykologeilla. Kyselyssä oli ensimmäistä kertaa mukana erillinen kysymys lastensuojelun osalta sosiaalityöntekijöiden, sosiaaliohjaajien ja lähihoitajien (tms. vastaava hoitaja lastensuojelussa) työvoimatilanteesta. Tulosten mukaan lastensuojelussa oli vuonna 2012 kokonaan hoitamatta olevia sosiaalityöntekijän vakansseja sosiaalityöntekijöiden osalta 11 prosenttia, sosiaaliohjaajien osalta 2,5 prosenttia ja lähihoitajien osalta 7,8 prosenttia. Kokonaan hoitamatta olevista oli vähennetty ne, joihin ei ollut tarvetta palkata ketään. Lastensuojelun työvoimassa on siis kyselyn mukaan vajetta 2,5 prosentista 11,0 prosenttiin. Kuntaliiton tekemän lastensuojelun kuntakyselyn (Puustinen-Korhonen, 2013) mukaan kuntien lastensuojelussa oli täysin riittävästi sosiaalityön kelpoisuusehdot omaavien sosiaalityöntekijöiden työpanosta vain 25 prosentissa kunnista. Kunnissa ei ole riittävästi sosiaalityön resurssia nykyistenkään tehtävien hoitamiseen. Työ- ja elinkeinoministeriö on selvityksessään Mistä tekijät sosiaali- ja terveysalalle työvoimatarpeen ja -tarjonnan kehitys vuoteen 2025 (2012) todennut, että sosiaali- ja terveysalalla oli vuonna 2011 lähes 400 000 työllistä, 16 prosenttia kaikista työllisistä. Alalla on keskimääräistä vanhempi työvoiman rakenne, yli 50-vuotiaita on 37 prosenttia, mikä merkitsee lähitulevaisuudessa keskimääräistä suurempaa poistumaa eläkkeelle jäämisen johdosta. Yhtä aikaa kasvaa myös palvelujen tarvitsijoiden määrä erityisesti iäkkäimpien vanhusikäluokkien kasvaessa. Työvoiman tarvelaskelmat perustuvat Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen esittämään tavoiteskenaarioon, mikä olettaa että palveluntarve myöhentyy noin viidellä vuodella, työn tuottavuus kasvaa prosentin vuodessa ja koulutuksen läpäisy ja työllistymiskertoimet nousevat. Vaikka kaikki nämä ehdot toteutuisivat, tulee sosiaali- ja terveysalalla olemaan vuoteen 2025 20

mennessä ainakin 20 000 työntekijän vaje. Näiden ehtojen yhtäaikainen toteutuminen ei ole realistista, joten työvoimavaje tulee olemaan suurempi. 21

Oppilas- ja opiskeluhuoltoa koskevan lakiesityksen vaikutusten selvittäminen 9 Nopeasti heikentynyt kuntatalous pakottaa kuntia henkilöstösäästöihin jo nyt KT Kuntatyönantajien säästöselvityksen mukaan kunta-alalla arvioidaan säästettävän tänä vuonna henkilöstömenoista keskimäärin 2,9 prosenttia. Tämä on yli 600 miljoonaa euroa koko kunta-alan työvoimakustannuksista. Kunta-alan palkkasumma on henkilöstösivukuluineen tänä vuonna lähes 22 miljardia euroa. Säästötarvetta on lähes kaikissa kunnissa ja kuntayhtymissä. Tilastokeskuksen tuoreiden tietojen mukaan kunta-alan henkilöstömäärä kääntyi laskuun viime vuonna. Lokakuussa 2012 kuntasektorilla työskenteli 437 000 palkansaajaa eli 4 000 henkilöä edellisvuotta vähemmän. KT:n ennusteen mukaan henkilöstömäärän arvioidaan laskevan vuoteen 2015 mennessä 428 000:een ja pysyvän tässä tasossa vuoteen 2020. Ottaen huomioon heikentynyt kuntatalouden tilanteen ja olemassa olevat työvoimavajeet ja eläkepoistuman vaikutuksen rekrytointimahdollisuuksiin, ei ole realistista olettaa, että kunnissa pystyttäisiin merkittäviin henkilöstömäärien lisäyksiin lähivuosina. 22

10 Lastensuojelutarpeen selvityksiin liittyvät näkemykset Kysymys 7. Arvio lastensuojelutoimenpiteiden tarpeellisuudesta voidaan tehdä jo ennen lastensuojelutarpeen selvityksen tekemistä ja näin ollen voidaan jättää tekemättä suuri määrä lastensuojelutarpeen selvityksiä. Vastaajien määrä: 22 Kyllä Ei Kysymys ei koske kuntaani 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 Kysymys 8. Lastensuojelutarpeen selvitysten tekemättä jättäminen opiskeluhuollon palveluihin vedoten on ongelmallinen lastensuojelulain näkökulmasta. Vastaajien määrä: 23 Kyllä Ei Kysymys ei koske kuntaani 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 Valtaosa vastaajista ei pitänyt suotavana eikä mahdollisena toimintatapaa arvioida lastensuojelutoimenpiteiden tarvetta tekemättä sitä ennen lastensuojelutarpeen selvitystä. Lastensuojelua tulisi hoitaa asianmukaisesti eikä kikkailemalla. Suunnitelmia 23

Oppilas- ja opiskeluhuoltoa koskevan lakiesityksen vaikutusten selvittäminen rahoittaa määräajoissa toteutettavan opiskeluhuollon lisäresurssia lastensuojelun säästöillä pidettiin epärealistisena. Katsottiin, että kuraattorien ja psykologien määrän lisääminen myös lisäisi lastensuojeluilmoitusten ja tehtävien selvitysten määrää eikä suinkaan vähentäisi niitä. Riittävällä tuella peruspalveluissa, kuten opiskeluhuollossa, voitaisiin kuitenkin jonkin verran vähentää lastensuojelutoimien tarvetta. Tuhansien lastensuojelutarpeen selvitysten tekemättä jättäminen esitetyllä tavalla edellyttäisi lakimuutosta lastensuojelulain ilmoitusvelvollisuutta koskevaan säätelyyn. Huolellisen lastensuojelutarpeen selvityksen katsottiin voivan johtaa siihen, ettei muita lastensuojelun toimia enää tarvittaisi, vaan selvitysvaihe olisi itsessään perheelle riittävä lastensuojelun tukitoimi. Vastaajien näkemyksiä: Kouluilla ja oppilaitoksilla työskentelevien oppilas- ja opiskelijahuollon ammattilaisten työnkuva on hyvin erilainen kuin lastensuojelussa toimivien. Jotta em. väite voisi toteutua, koulukuraattorien ja -psykologien työnkuvaa tulisi uudistaa huomattavasti nykyisestä, minkä lisäksi lastensuojelulain ilmoitusvelvollisuuteen tulisi tehdä muutos. On lisäksi erittäin todennäköistä, että koulukuraattorien ja -psykologien määrän voimakas nostaminen tuottaisi nykyistä enemmän lastensuojeluilmoituksia ja lastensuojelutarpeen selvityksiä ei vähentäisi niitä. Arvioita voidaan tehdä, mutta usein ne nimenomaan johtavat virallisiin selvitysprosesseihin lapsen etuun perustuen. Varhainen havainnointi ja puuttuminen nopeuttavat lastensuojelun toimenpiteisiin pääsemistä. Lastensuojeluasiat hoidetaan asianmukaisesti, ei kikkailemalla. Lastensuojelulaki korostaa lastensuojeluselvitysten tärkeyttä ja sitä, että niitä tekevät lapsen asioista vastaava sosiaalityöntekijä työpareineen. Selvitysten huolellinen tekeminen voi estää muiden lastensuojelutoimenpiteiden tarvetta. Lastensuojelutoimenpiteiden tarpeellisuuden arviointi on lastensuojeluselvityksessä tehtävä asia. Sitä ei voi siirtää. Oppilashuollossa ei voida ohittaa lastensuojelulain edellyttämiä prosesseja ja palveluita. Oppilashuolto vastaa peruspalveluissa tehtävästä työstä ja siellä tarjottavista tukitoimista. Kun ne eivät ole riittäviä, avataan lastensuojelun asiakkuus ja noudatetaan lastensuojelulakia eli lastensuojelun tarve arvioidaan lastensuojelussa. Oppilashuollon vahvistamisella tavoitellaan avun saamista peruspalveluissa, jolloin lapsi- ja perhekohtaisen lastensuojelun tarve vähenee. Sitä kautta lastensuojelun tarpeen arvioinnit mahdollisesti aikaa myöten vähenevät. Lastensuojelun konsultoivia palveluita voidaan ja pitää toki oppilashuollossa käyttää ja niitä pitää sinne tarjota. 24

Ajatus rahoittaa oppilashuollon uusia tarpeita lastensuojelusta säästyvillä kustannuksilla ei vaikuta realistiselta. Painopisteen siirtäminen varhaisempaan vaiheeseen on kannatettava asia, mutta siirtymäaikana tarvitaan sekä varhaista työtä että korjaavaa työtä. Tällä hetkellä kunnilla on suuria vaikeuksia yltää lastensuojelun määräaikoihin eikä sieltä ole mahdollista irrottaa muualle resursseja. Nykytilanteessakin jo pyritään tekemään arviointia ja työskentelemään siten, että lastensuojelun tarvetta ei syntyisi eikä siten lastensuojelun tarpeen selvittämisen tarpeitakaan. Jo tällä hetkellä arviomme mukaan n. 3/4 koulun ilmoituksista on hyvin selvitetty ja johtavat kuitenkin lastensuojelun toimenpiteisiin. Mikäli oppilashuollolla olisi resursseja selvittää lapsen kotitilannetta ja vanhemmuuteen liittyviä tekijöitä paremmin, voitaisiin joiltakin lastensuojelutarpeen selvityksiltä välttyä. Mikäli peruspalveluiden saatavuutta voidaan vahvistaa, niin viiveellä sillä on vaikutus lastensuojelun kuormittavuuteen. Tällä hetkellä toimialueellamme muilla toimijoilla on matala kynnys tehdä lastensuojeluilmoituksia ja yhteistyötä lastensuojeluviranomaisten kanssa lapsiperheiden asioissa. Palvelujärjestelmän kehittämisen näkökulmasta tulevaisuus näyttää minun mielikuvissani siltä, että palvelut räätälöidään asiakaskohtaisesti yhä enemmän verkostotyönä jalkautuen lapsen/nuoren kasvuympäristöön = koulumaailmaan. Oppilashuollon tulee selvittää lapsen tilanne mahdollisimman hyvin ja tarjota riittävät tukimuodot oppilaan tueksi. Jos nämä eivät riitä, tulee tehdä lastensuojeluilmoitus ja selvittää lastensuojelun asiakkuuden tarve. Koululta tulleisiin lastensuojeluilmoituksiin suhtaudutaan vakavasti ja koulun oppilashuoltoryhmää pidetään hyvänä kumppanina lastensuojelun asiakkuuden hoitamisessa. Joissakin tapauksissa saattavat muodostua ongelmaksi koulun ja lastensuojelun erilaiset tulkinnat lastensuojelutarpeesta? Viime kädessä lastensuojelu tekee lopullisen arvion. Ilmoitusvelvollisuus koululla säilyy. 25

Oppilas- ja opiskeluhuoltoa koskevan lakiesityksen vaikutusten selvittäminen 11 Kuntaliiton näkemyksiä Esityksessä lähdetään siitä, että oppilashuollon edelleen kehittäminen vähentää voimakkaasti, jopa lähes 100 miljoonaa euroa, kuntien lastensuojelumenoja. Oppilashuoltoa on kehitetty vuosia. Lastensuojelumenot ja asiakasmäärät ovat kuitenkin jatkaneet kasvuaan. Mitä ilmeisimmin näillä tekijöillä ei ole käytännössä juuri mitään vaikuttavuussuhdetta. Lastensuojelun taustalla olevia perheiden syrjäytymis- päihde- ja mielenterveyspalvelujen tilanteeseen ei oppilashuollolla kyetä vaikuttamaan. Myös haasteellinen työmarkkinatilanne ja sen vaikutukset esimerkiksi vaikeassa tilanteessa olevan oppilaan perheenjäsenten työttömyyden pitkittymiseen ovat oppilashuollon vaikutuspiirin ulkopuolella. Kuntaliitto korostaa, että oppilashuollon kehittämisestä ei tule laskea kunnille tulevan minkäänlaisia säästöjä. Suomesta puuttuu tutkimustieto, jonka varassa voitaisiin tehdä tulkintoja oppilashuollon lastensuojelukustannuksia vähentävästä vaikutuksesta. 26

12 Lukuisia suunnittelu- ja arviointivelvoitteita lisää kunnille Luonnoksen 12 :n mukainen lastensuojelulain mukaiseen hyvinvointisuunnitelmaan sisällytettävä suunnitelma. 13 :n mukainen oppilaitoskohtainen opiskeluhuoltosuunnitelma 14 :n mukaiset kolme eri moniammatillista työryhmää 21 :n mukaiset opiskeluhuollon rekisteriä koskevat velvollisuudet 25 :n mukainen opiskeluhuollon seurantaa ja arviointia koskeva velvollisuus 26 :n mukainen omavalvonnan järjestäminen. 27

Oppilas- ja opiskeluhuoltoa koskevan lakiesityksen vaikutusten selvittäminen 13 Norminantovaltuutukset ja valvonta Luonnoksessa esitetään myös Opetushallitukselle annettavasta toimivallasta määrätä opiskeluhuoltoa koskevista asioista (13, 24 :t). Kuntaliitto on tuonut esille ko. valtuutussäännösten ongelmallisuuden perustuslain 80 :n kannalta. Kyseiset norminantovaltuutusten merkitys jää esityksestä epäselväksi, kun luonnoksen säännökset ovat yksityiskohtaiset. Yksityiskohtaisen sääntelyn lisäksi ei ole tarvetta antaa norminantooikeutta. Perustuslain 80 :n mukaan tällaisia alemman asteisia normeja voidaan antaa vain, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Jos katsotaan, että erityisiä syitä alemman asteiselle sääntelylle on, tulee siihen oikeuttavan normin olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu. Esityksessä ei ole arvioitu Opetushallitukselle esitettävää norminantovaltuutuksen erityisiä syitä, eikä sen rajaamista. Esitysluonnoksen mukaan opiskeluhuollon valtakunnallista ohjausta, valvontaa ja seurantaa tekisivät Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Opetushallitus ja aluehallintoviranomaiset. Lisäksi kunnille säädettäisiin velvollisuus yhteistyössä alueensa kaikkien opetuksen ja koulutuksen järjestäjien kanssa arvioida ja valvoa opiskeluhuollon toteutumista. Toiminnan arviointi, seuranta ja valvonta on säädetty esityksessä ylimitoitetuksi ja hajanaiseksi, mikä johtaa resurssien hukkaamiseen. 28