Kuntalain uudistus Toimielimet ja johtaminen jaosto Kuntajohtajapäivät 23.8.2013 Kari Prättälä 1
Kuntalain kokonaisuudistus aikataulu Asettamispäätös 3.7.2012 Alustavat linjaukset kuuleminen kevät-kesä 2013 Jaostojen toimikausi 15.4.2014 Eduskunta syksy 2014 Uusi kuntalaki voimaan 1.1.2015 Siirtymäajat vuoteen 2017? - Konserni- ja taloussäännökset? - Valtuustoa koskevat säännökset? - Pakolliset toimintatapojen muutokset? 3
Kuntalain kokonaisuudistuksen organisointi Hallinnon ja aluekehityksen ministerityöryhmä HALKE johtaa» Poliittista valmistelua varten myös Kuntauudistuksen ohjausryhmä: jäseninä valtiosihteerit Parlamentaarinen seurantaryhmä valmistelun tukena» pj. hallinto- ja kuntaministeri Henna Virkkunen Työvaliokunta vastaa valmistelusta ja koordinoi jaostojen työtä» pj. ylijohtaja Päivi Laajala, VM» jäseninä valmistelujaostojen puheenjohtajat Valmistelujaostot» Toimielimet ja johtaminen jaosto, pj. Auli Valli-Lintu, VM Kunnan poliittinen ja ammatillinen johtaminen, toimielimet, kuntakonserni, yhteistoiminta» Demokratiajaosto, pj. Inga Nyholm, VM Edustuksellinen demokratia sekä asukkaiden vaikuttamismahdollisuudet» Talousjaosto, pj. Arto Sulonen, Kuntaliitto Kunnan talouden ohjaus, yhteistoiminnan talouden ja kuntakonsernin ohjaus, talouden tasapainotus sekä hallinnon ja talouden tarkastus» Kunnat ja markkinat jaosto, pj. Elise Pekkala, TEM Säännökset, joilla selkeytetään EU-kilpailuoikeuden vaikutuksia kuntien toimintaan, erityisesti kuntien yhteistoimintaan sekä kunnan mahdollisuudet tukea yritystoimintaa 2
Toimielimet ja johtaminen uudistuksen tavoitteita 1 Demokratia» Päätöksenteon demokraattisuus - legitimiteetti» Valtuuston/kunnan päätöksentekokyky» Luottamustehtävien kiinnostavuus Kestävyys» Pitkän aikavälin vastuunkanto.» Kunnan toiminnan taloudellinen kestävyys. 4
Toimielimet ja johtaminen uudistuksen tavoitteita 2 Johtaminen» Poliittisen ja ammatillisen johdon työnjaon selkeys - sujuva yhteistoiminta.» Kohti ammattimaisempaa kuntapolitiikkaa.» Selkeät mallit kuntakohtaisten ratkaisujen ja hallinnon järjestämisen tukena.» Kuntakonsernien johtaminen ja ohjaus demokratia Toimintatavat» Laadukas ja tehokas palvelutoiminta järjestämisen ja tuotannon selkeä erottaminen.» Kuntalaisten osallistumista tukevat toimintatavat» Uusi teknologia palveluja parantamaan ja kuntademokratiaa vahvistamaan. Miten näiden tavoitteiden toteutumista lainsäädännöllä edistetään? 5
Toimielimet ja johtaminen -jaoston arvioitavana: Toiminnan organisoinnin ja johtamisen mallit Valtuuston ja kunnanhallituksen puheenjohtajan asema: tarvitaanko lisäsääntelyä? Vaikutus kunnanjohtajan asemaan? Pormestarin asema: suora vaali? Kunnanjohtajan johtajasopimuksen lakisääteistäminen Valtuuston toimikauden aikaistaminen Vastuullinen poliittinen päätöksenteko: vaalikelpoisuus, sidonnaisuudet, kunnallinen puoluerahoitus Konsernisääntely myös muut jaostot mukana Kuntien yhteistoiminta: erityisesti vastuukuntamallin sääntely Sähköiset toimintatavat : esim. sähköinen päätöksenteko ja verkkotiedottaminen Kunnan hallintomenettely Muutoksenhakujärjestelmä 6
Nykyisen kuntalain mahdollistamia vaihtoehtoisia organisaatiomalleja Nykyisessä kuntalaissa mallinnettu vain perinteinen malli ja pormestarimalli. Laki kuitenkin joustava ja antaa mahdollisuuden toteuttaa erilaisia toiminnan organisoimisen ja poliittisen johtamisen malleja. Perinteinen malli Valtuusto kunnanhallitus kunnanjohtaja lautakunnat Valiokuntamalli Valtuusto valiokunnat Ministerimalli Kunnanhallituksen jäsenet lautakuntien puheenjohtajia Pormestarimalli Pormestari kunnanhallituksen puheenjohtajana ja kunnan johtajana 7
Dualistinen ja monistinen malli Valtuusto Valtuusto Kh Talous VK Vk Vk LTK LTK LTK Päätöksenteko erotettu valmistelusta ja toimeenpanosta - Hierarkkinen malli - Valtuustokeskeinen malli (Tanska) 8
Lainsäädännön kehittämistarpeet Kunnilla oltava edelleen laaja mahdollisuus toteuttaa erilaisia organisaation ja poliittisen johtamisen malleja. Lainsäädäntöä ei voida rakentaa yhden mallin pohjalle. Pitäisikö laissa nykyistä selkeämmin tyypitellä organisaatiomalleja? Valtuuston koko nykyinen vai mahdollisuus myös pienempään valtuustoon? Esimerkiksi: valiokuntamalli vahva poliittinen johtajuus (koko- tai osa-aikainen kunnanhallituksen puheenjohtaja); ministerimalli hallituksen jäsenet lautakuntien puheenjohtajina: vastuu toimialansa poliittisesta johtamisesta useita koko- tai osaaikaisia luottamushenkilöitä Kysymys ei ole vain lainsäädännön muutoksesta vaan kunnallisen kulttuurin muutoksesta vaatii pitkän siirtymäajan. 9
Poliittinen johtaminen Kunnanhallituksen puheenjohtajan aseman vahvistaminen - pormestarimalli ei nykyisessä muodossa näytä leviävän. HALKE: pormestarin sijasta pitäisi voida valita kunnan johtamisesta vastaava kunnanhallituksen puheenjohtaja; muutenkin laaja harkintavalta poliittisen johtamisen eri malleissa Kunnanhallituksen puheenjohtajan tehtävistä, toimivallasta ja asemasta säädetään täsmällisemmin. HALKE: OK Jos poliittista vastuuta lisätään, puheenjohtajisto pitäisi voida erottaa epäluottamuksen perusteella. Pormestarin valitsee valtuusto. Suora kansanvaali ei lain mukaan tule kysymykseen. Valtiovarainministeriön 22.8.2008 asettamassa Kuntajohtamisen kehittämishankkeessa selvitettiin suoralla kansanvaalilla valittavan pormestarijärjestelmän etuja ja haittoja. Selvitys ei johtanut lainsäädäntötoimiin. Arvioitava, onko pormestarin suoraan vaaliin siirtymisen halukkuus kasvanut. HALKE: kuntakysely 10
Luottamushenkilöiden toimintaedellytykset/ Lainsäädännön kehittämistarpeet Koko- ja puolipäivätoiminen kunnanhallituksen puheenjohtaja Oikeus saada virka-/työvapaata työstään kunnanhallituksen puheenjohtajan tehtävän hoitamista varten kunnanhallituksen toimikauden ajaksi? Palkkaus, vuosiloma, sairausloma, perhevapaat vastaava sääntely kuin pormestarilla ja apulaispormestarilla? Lautakuntien puheenjohtajat? HALKE: Selvitetään luottamushenkilöiden toimintaedellytysten turvaamista siten, että säädetään osa/kokopäivätoimiselle kunnanhallituksen puheenjohtajalle oikeus saada virka- tai työvapaata kunnanhallituksen toimikauden ajaksi sekä pormestaria vastaavat palkka- ja lomaoikeudet. Selvitetään tarve laajentaa sama mahdollisuus myös lautakuntien osa/kokopäivätoimisiin puheenjohtajiin. 11
Poliittisen johtamisen vahvistaminen ja kunnanjohtajan asema Organisaation johtajan rooli korostuu selkeämpi työnjako poliittisen johdon kanssa? Puoluesidonnaisuuden merkitys kj:n valinnassa vähenee rekrytointipohja laajenee? Kunnanjohtajan virka ja nimike edelleen pakollinen vai riippuu kunnan poliittisen johtamisen mallista? Paluu selkeämpään viranhaltija-asemaan: irtosanomisperusteiden ja menettelyn uudelleenarviointi? Tarja Myllärinen Johtaja, sosiaali ja terveys
Kunnanjohtajan johtajasopimus Johtajasopimuksen laillisuus todettava laissa. Lähtökohtana sopimusvapaus: kunta päättäisi omalta osaltaan neuvotellun sopimuksen hyväksymisestä samalla tavalla kuin muistakin sopimuksista. Sääntely voitaisiin rajata koskemaan vain erokorvausta, koska muissa palvelussuhteen ehtoihin liittyvissä kysymyksissä ei käytännössä ole ollut ongelmia. Erokorvaus olisi kompensaatiota kuntalain 25 :n säätämästä muita viranhaltijoita heikommasta irtisanomissuojasta. Sopimuksen sisältöä koskevan sääntelyn keskeinen osa on erokorvauksen määrä. Sääntelyn tulisi olla riittävän väljää, jotta olosuhteet voitaisiin ottaa huomioon. HALKE: OK. 13
Valtuuston toimikauden (ja kunnallisvaalien) aikaistaminen Perusteet kunnan taloudesta päättämisessä. Valtuuston toimikauden alkamista on mahdollista aientaa: aientamalla kunnallisvaaleja. säätämällä toimikausi alkamaan heti vaalien jälkeen. Valtuuston toimikauden tulisi alkaa viimeistään lokakuun alussa, jotta seuraavan vuoden talouteen pystyisi vaikuttamaan. vaalit syyskuun puoliväliin, jolloin vaalikampanjointi alkaisi elokuun puolella ja ehdokkaiden hankkiminen tapahtuisi kesällä. Talousarvion valmistelu alkaa kunnissa jo keväällä, joten vaihtoehtona on vaalien siirtäminen keväälle eduskuntavaalien ja kunnallisvaalien yhdistäminen, jolloin toimikausi voisi alkaa jo kesäkuussa. Ongelmana ennenaikaiset eduskuntavaalit. Tarvitaan sääntelyä siitä, miten eri tilanteissa palataan yhtenäiseen vaalirytmiin. HALKE: jatkovalmistelu puoluesihteeritoimikunnassa 14
Luottamushenkilöiden vaalikelpoisuus Eniten muutospaineita kunnanhallituksen vaalikelpoisuuteen. Ongelmana kunnan ja kuntakonsernin henkilöstön osallistuminen kunnanhallitustyöskentelyyn. Sääntelyn vaihtoehtoja: Enemmistö muita -rajoitusta tiukennettaisiin esimerkiksi niin, että kahden kolmasosan kunnanhallituksen jäsenistä tulisi olla muita kuin kunnan tai kuntakonsernin palveluksessa olevia. Hallituksen puheenjohtajistoon ei voitaisi valita kunnan tai kuntakonsernin palveluksessa olevia. Kuntaliiton kyselyssä laajaa tukea rajoittamiselle 15
Sidonnaisuuksista ilmoittaminen Perusteita lainsäädännön kehittämiselle: Päätöksenteon avoimuuden ja läpinäkyvyyden lisääminen. Merkitystä ennen muuta esteellisyyden ja vaalikelpoisuuden arvioinnissa. Nykyisin ei yleistä velvollisuutta julkistaa sidonnaisuuksia. Vaihtoehtoja: 1. Laissa säädetään sidonnaisuusrekisteri pakolliseksi. Mitä sidonnaisuuksia koskee? elinkeino- ja yritystoiminnan sidonnaisuudet sekä yhdistys- ja säätiörekisterin julkiset tiedot Ketkä ovat ilmoitusvelvollisia? ainakin kunnanhallituksen jäsenet ja varajäsenet, valtuuston puheenjohtajisto sekä kunnanjohtaja. Paineita laajempaankin sääntelyyn: valtuutetut, lautakunnat 2. Lakiin perussäännökset sidonnaisuusrekisterin perustamisesta, mutta sen käyttöön ottaminen edellyttäisi kunnan (= valtuuston) päätöstä. 3. Lisäsääntely ei ole tarpeen. HALKE: laissa määritellään ilmoitusvelvollisuuden minimitaso kaikissa kunnissa 16
Kunnallinen puoluerahoitus Perusteita lainsäädännön kehittämiselle: Yhteiskunnan puoluetoiminnalle maksaman tuen tulee olla läpinäkyvää ja perustua laissa säädetyille periaatteille. Luottamushenkilömaksu (= puoluevero) kehittynyt puoluetoiminnan tukimuodoksi mm. sen vuoksi, että kunnan harjoittamaan puoluetoiminnan rahoitukseen suhtauduttiin oikeuskäytännössä torjuvasti. Luottamushenkilömaksu on vuodesta 2006 lukien ollut verovähennyskelpoinen. Kunta huolehtii perinnästä ja välittämisestä puolueelle. Kuntalain valtuustoryhmien toiminnan tukemista koskeva säännös (15 b ) selvensi tilannetta toimialan kannalta. Paikallistasolle suunnattavaa valtakunnallista puoluetukea on selvitetty, mutta sitä ei ole toteutettu. Uuden sääntelyn vaihtoehtoja: Lähtökohtana nykyisen luottamushenkilömaksun turvaama tulopohja. Verovähennyskelpoisuus poistettaisiin eikä kunta osallistuisi maksun perintään. Valtuustossa edustettuina oleville puolueille ja muille ryhmille maksettaisiin suoraa tukea, joka voisi olla laissa säädetty/kunnan päättämä euromäärä valtuutettua tai kunnallisvaaleissa saatua ääntä kohden. Näin muissa Pohjoismaissa. HALKE: jatkovalmistelu puoluesihteeritoimikunnassa 17
18
19
Sähköiset toimintatavat Sähköinen päätöksenteko» Ajasta ja paikasta riippumaton päätöksenteko sähköisessä päätöksentekojärjestelmässä Pöytäkirjan sijasta sähköinen asialuettelo» Pöytäkirjan sähköinen tarkastaminen» Pöytäkirja-käsitteestä luopuminen ja sähköisen toimintatavan muutokset tulisi arvioida koko hallinto-oikeuden alalla. Päätösten nähtävillä pitäminen ja julkisten kuulutusten julkaiseminen verkossa Kuntien tiedottamiskäytännöistä kuntalakiin voitaisiin ottaa kunnan verkkosivujen vähimmäissisältöä koskevaa sääntelyä. Verkkoon esim.» hallintosäännöt ja johtosäännöt» sähköinen julkisten kuulutusten ilmoitustaulu» toimielinten esityslistat (pl. salassa pidettävät asiat)» toimielinten asialistat» talousarvio ja -suunnitelma sekä tilinpäätös» kunnan strategia» luettelo sähköisistä asiointipalveluista sekä niiden yhteystiedoista» luottamushenkilöiden yhteystiedot 20
Kuntien yhteistoiminta Vastuukunta mitä säännöksiä tarvitaan? Paras-hankkeen yhteistoiminta-alue laajensi käytön isäntäkunnasta vastuukuntaan. Miten pitkälle perustuslain näkökulmasta sote-uudistuksen järjestäminen vastuukuntamallilla taipuu? Yleiset säännökset kuntalaissa erityissäännökset sote-järjestämislaissa. Yhteinen toimielin:» kokoonpano eri kuntien edustus ja äänivalta, poliittinen edustavuus» toimivalta (esim. liikelaitoksen johtokunnan tapaan)» järjestämisvastuu (tarkemmin esim. sote-järjestämislaissa)» suhde vastuukunnan hallitukseen ja valtuustoon (otto-oikeus, talousarviovalta) Rahoitus» Kunnat sopivat (kuntalaki)» Järjestämislaki (tarkemmat esim. kapitaatio/suoriteperusteinen) 21
Erityisryhmiä edustavat toimielimet/ Lainsäädännön kehittämistarpeet Vanhusneuvostot tulossa pakollisiksi (vanhuspalvelulain 11 ) Laissa säädetty tehtävistä: vaikuttaminen suunnitteluun, valmisteluun ja seurantaan laissa määritellyissä asioissa Nuorisovaltuustojen säätäminen pakollisiksi? Vammaisneuvostot? Kuntalaissa vai erityislaissa? Sääntelyä tehtävistä ja jäsenten asemasta Vaikuttamisrooli (päätöksentekijän rooli)? Epävirallisia toimielimiä (virallisia toimielimiä)? HALKE: Valmistellaan lainsäädäntö, jolla kunta velvoitettaisiin asettamaan nuorisovaltuusto tai vastaava toimielin. Selvitetään tarve velvoittaa kunta asettamaan vammaisneuvosto tai vastaava toimielin. 22
Vaaleihin liittyvät lainsäädännön kehittämistarpeet Sähköinen äänestäminen Äänioikeusikärajan alentaminen 16 vuoteen kunnallisvaaleissa Käynnistetäänkö erillinen valmistelu? HALKE: Käynnistetään erillinen valmistelu, joka mahdollistaa internetäänestämisen vaaleissa. Valmistelussa kiinnitetään erityistä huomiota tietoturvakysymyksiin. Asetetaan eduskuntapuolueiden puoluesihteereiden muodostama toimikunta, jonka tehtävänä on selvittää kunnallisvaaleihin liittyvät uudistustarpeet, mm. Mahdollinen kuntavaalien äänestysikärajan alentaminen 16-vuoteen. Ehdotus lokakuun 2013 loppuun mennessä. 23