Aluekehittäminen ja alueellisen muutoksen hallinta 1 Markku Sotarauta & Ilari Karppi Johdanto Tässä luvussa tarkastellaan suomalaisen aluekehittämisen käytäntöjä. Liikkeelle lähdetään aluepolitiikan ja aluekehittämisen suhteesta ja suomalaisen aluepolitiikan kehityskaaresta. Tämän jälkeen tarkastellaan 2000-luvun aluekehittämisen keskeisiä käsitteitä, availlaan näkymiä aluekehittämisen seuraavaan vaiheeseen ja perehdytään lähemmin vastikään toteutetun valtion aluehallinnon uudistusprosessin eräisiin piirteisiin esimerkkinä aluekehittämiseen vaikuttavasta julkisten instituutioiden muutoksesta. Aluekehittämisessä on kyse yhden tai useamman toimijan puuttumisesta omista arvolähtökohdistaan tietyn aluekokonaisuuden kehityksen kulkuun. Käytännössä nykyaikaisissa yhteiskunnissa aluekehittäminen voi olla vain poikkeustapauksissa yhden toimijan vastuulla. Aluekehittäminen voi olla muuttuviin olosuhteisiin sopeutumista ja/tai omista lähtökohdista aidosti uuteen laajenevaa. Aluekehittäminen on uusia voimavaroja luovaa, etsivää ja olemassa olevia resursseja hyödyntävää toimintaa (Mäkinen 1994). Kehittämisessä olennaista on siis uuden luominen, kohti tuntematonta tunkeutuminen, jolloin ongelmana on etukäteen tietää, onko uusi taantumista vai edistymistä. (Hyyryläinen 1992, 7.) Aluekehittämisessä on kysymys hallittavuudesta, arvoista ja muutoksesta. Ei ole lainkaan itsestään selvää, että monista organisaatioista ja vielä useammista toiminnoista koostuva aluekokonaisuus kykenee menestyksekkäästi koordinoimaan inhimillistä osaamista, toimijoiden yhteistyötä ja taloudellisia resursseja tavoitteiden saavuttamiseksi. Varsin usein aluekehittämisen avaintoimijat rationalisoivat tapahtumien kulun jälkeenpäin, jotta olisi mahdollista osoittaa, miten tehokkaasti kehittämisprosessia on johdettu ja miten vastaukset kehittämistä koskeviin kysymyksiin ovat löytyneet visioiden ja strategioiden avulla. Käytännössä prosessi on saattanut olla epäselvä, menneeseen lukkiutumien ja hämmennyksen sävyttämä yrityksen ja erehdyksen polku. Keskellä epäselviä tilanteita ei olekaan helppo löytää vastauksia kehittämisen kannalta keskeisiin kysymyksiin; aina ei edes ole helppo tietää, mikä kehittämisen ydinkysymys on. Vielä haasteellisempaa on mobilisoida heterogeeninen joukko toimijoita vuorovaikutteiseen kehittämisprosessiin hallinnan periaatteiden mukaisesti. Jopa kysymykseen, mitä on kehitys, saattaa olla vaikea vastata. Ja vielä vaikeampi voi olla määritellä tavoitteet, löytää yhdessä toimimisen muodot ja suunnata resurssit alueen kehitystä palvelevalla tavalla toimijoiden tarkastellessa kehitystä ja kehittämistä omista näkökulmistaan. Alueke- 1 Artikkeli perustuu osin tekstiin, joka on julkaistu aiemmin teoksessa Karppi, Ilari & Sinervo, Lotta-Maria (toim.). Governance: Uuden hallintatavan jäsentyminen, s. 138-155 (Hallintotieteiden keskus: Tampere, 2009).
Sotarauta & Karppi: Aluekehittäminen ja alueellisen muutoksen hallinta 98 hittäminen ei ole suoraviivaista tavoitteiden asettamista ja oikeiden keinojen määrittelemistä, vaan moniulotteista ja moniarvoista visioiden ja strategioiden välistä keskustelua tulevaisuudesta ja kehityksestä. Sama monimuotoisuus ja tapahtuneen muutoksen jälkikäteisen rationalisoinnin tarve näkyy myös uudistettaessa alueellista muutosta ja aluekehittämistä hallinnoimaan asetettuja organisaatioita ja instituutioita. Kehittämispolitiikan painopisteiden ja toimintapuitteiden muutos (esim. Suomen EU-jäsenyys vuonna 1995) on synnyttänyt tarpeita muokata myös kehittämistyöhön osallistuvien organisaatioiden rakenteita. 2010-luvun toistaiseksi merkittävin tällainen uudistus on ollut valtion aluehallinnon mittava uudistamisprosessi. Se osoittaa hyvin, kuinka radikaaliksikin tarkoitettu rakenteiden muuttaminen jää helposti kiinni erilaisiin menneestä kehityksestä nouseviin pidäkkeisiin. Alueellinen muutos, aluekehittäminen, aluepolitiikka Tarkasteltaessa aluekehittämisestä muutoksen hallintana on muutos ja kehitys erotettava käsitteellisesti toisistaan. Yksinkertaisimmillaan muutos viittaa siihen, että tarkasteltavan alueen tila on erilainen siirryttäessä ajanhetkestä T0 ajanhetkeen T1. Muutoksen perusmääritelmä ei ota mitään kantaa siihen, mitä näiden kahden ajanhetken välillä on tapahtunut ja mikä on muutoksen suunta. Tampereella oli 217 497 asukasta 2 vuoden 2012 lopulla, kun vuonna 1940 asukkaita 3 oli 69 258. Viisikymmentä vuotta sitten Tampere oli teollisuuskaupunki, ja nyt sen elinkeinorakenteelle on ominaista innovaatio-, teknologia- ja osaamisvetoisuus. Tampere on tänään erilainen kuin viisikymmentä vuotta sitten. Se on muuttunut, mutta onko se kehittynyt, onko se nyt parempi tai huonompi kuin aiemmin? Jos sanomme jonkin systeemin, asian tai ilmiön, tässä tapauksessa Tampereen, olevan ajanhetkellä T1 parempi tai huonompi kuin ajanhetkellä T0, edellyttää se jonkinlaista arvopohjaa, jotain, johon tapahtunut muutos suhteutetaan. Emme siis voi määrittää tapahtuneen muutoksen hyvyyttä tai huonoutta suhteuttamatta muutosta arvoihin ja/tai päämäärään. Kehityksen käsite täsmentää näiltä osin muutoksen käsitettä. Mannermaan (1991, 233 234) mukaan kehitykselle on ominaista, että a) systeemin ajassa toisiaan seuraavat tilat ovat riippuvaisia toisistaan, b) systeemissä tapahtuneiden muutosten suunta on mahdollista tunnistaa ja c) muutoksen suunnan hyvyyttä tai huonoutta voidaan arvioida. (Mannermaa 1991, 233 234.) Edistettäessä muutosta konkreettisin kehittämistoimenpitein ollaan siten edistämässä hyviksi miellettävien arvojen toteutumiseen tähtäävää julkista intressiä: siirrytään politiikan tekemisen alueelle. Aluepolitiikan ja aluekehittämisen käsitteitä käytetään usein tarkoittamaan samoja asioita. Niiden väliltä voidaan kuitenkin hahmottaa myös selkeitä eroja suhteessa siihen näkökulmaan, josta käsin aluekehitystä lähestytään. Aluepolitiikka voidaan suppeasti tulkita alueellisia kehittyneisyyseroja tasoittamaan pyrkiväksi politiikaksi. Laajemmin aluepolitiikkaa voidaan pitää tapana suhtautua eri alueiden kehittymiseen, alueiden välisiin kehittyneisyyseroihin ja tapoihin vaikuttaa niihin tasaavasti. (Mäkinen 1999, 34.) Aluepolitiikassa on joka tapauksessa olennaista alueiden erojen ja eroihin vaikuttavien tekijöiden tarkastelu. Lisäksi siinä korostuu erilaisten alueiden eroja tasaavien toimintojen tunnistaminen ja soveltaminen. Suomea ja suomalaisia alueita koskevaa aluepolitiikkaa harjoitetaan Euroopan unionin tasolla ja kansallisena aluepolitiikkana. Lisäksi esimerkiksi maakunnat harjoittavat omaa aluepolitiikkaa pyrkiessään huolehtimaan koko maakunnan tasapuolisesta kehittymisestä. Näin tarkasteltuna aluepolitiikalle on ominaista, että linjausten määrittämisessä ja rahoittamisessa on mukana ylätaso (EU, valtio, maakunta yms.), 2 3 Lähde: www.tampere.fi/perustiedot/index.html (20.5.2004). Lähde: Koskesta voimaa: Tampereen väestö 1940-1960. www.uta.fi/koskivoimaa/kaupunki/1940-1960.vaesto.htm (20.5.2004).
Sotarauta & Karppi: Aluekehittäminen ja alueellisen muutoksen hallinta 99 joka kuitenkin toimii tämän hetken aluepoliittisen ajattelutavan mukaan tiiviissä yhteistyössä muiden tasojen ja toimijoiden kanssa. Aluekehittäminen ymmärretään aluepolitiikkaa laajemmaksi ilmiöksi, johon ei välttämättä liity alueellisten erojen tasaamisnäkökulmaa; aluepolitiikassa alueita verrataan toisiinsa, kun taas aluekehittämisessä korostuu alueen kehittäminen suhteessa itseensä. Aluekehittämisessä tarkastellaan jonkin aluekokonaisuuden tulevaisuuden toimintaedellytyksiä ja niiden kehittämistä suhteessa kyseisen alueen taakse jääneeseen kehityspolkuun. Aluekehitystä selittävät mallit voidaan karkealla tasolla jakaa endogeenisiin ja eksogeenisiin. Endogeeniset mallit perustuvat alueen sisäsyntyisiin kehitystä vauhdittaviin tekijöihin, joiden varassa uusien toimialojen tai muutoin merkittävien toimintojen on mahdollista syntyä ja kasvaa. Endogeeniset mallit korostavat kykyä hallita paikallisia resursseja, luoda uusia resursseja, tuottaa paikallisesti innovaatioita sekä kykyä mobilisoida alueen (ja sen ulkopuoliset) resurssit ja kompetenssit samaan suuntaan. Eksogeeninen kehitys viittaa vastaavasti ulkopuolisten syiden aiheuttamaan kehitykseen. Kehittämistoiminta kohdistuu 2000-luvun alussa ennen kaikkea edellytysten luomiseen ja alueiden oman endogeenisen kehityspotentiaalin vahvistamiseen. ALUEKEHITTÄMISEN KEHITYSKAARI SUOMESSA 4 Aluekehittäminen on kokenut lyhyen historiansa aikana monia kunkin ajan yhteiskunnallista kehitysvaihetta ja aluepoliittista toimintamallia heijastelevia muutoksia. Myös ajattelu- ja toimintamallit joskin usein viiveellä ovat muuttuneet toimintaympäristön mukana. Koska aluekehittämisen ajattelumallien kehitys noudattelee aluepolitiikan historiaa, tarkastellaan seuraavassa aluepolitiikan muutosta ja sen jälkeen hahmotetaan joidenkin valittujen 2000-luvun aluekehittämisen taustalla olevien keskeisten käsitteiden luonnetta. Tässä yhteydessä ei ole syytä tehdä perusteellista historiallista katsausta siihen, miten suomalainen aluepoliittinen ajattelu ja keinovalikoima ovat ajan kuluessa kehittyneet. Sen sijaan esille nostetaan erilaisten kehitysvaiheiden pääoletukset ja toimintamallit. Tässä yhteydessä hyödynnetään Vartiaisen (1998) raporttia, joka jakaa aluepolitiikan teollistavan kehitysaluepolitiikan, aluepoliittisen suunnittelun ja ohjelmaperusteisen kehittämisen vaiheisiin. Kuten Vartiainen itsekin toteaa, jaottelu on harkinnanvarainen ja vaiheet eivät ole suoraan peräkkäisiä, vaan ne limittyvät monin tavoin toisiinsa. Teollistava kehitysaluepolitiikka Teollistavan kehitysaluepolitiikan (1966 1975) päämääränä oli teollistaa Suomi ja edistää talouden kasvua. Tavoitteena oli myös kehitysalueiden tulotason tasoittaminen suhteessa muuhun maahan ja periaatteessa samanlaisten mahdollisuuksien luominen eri puolella Suomea asuvalle väestölle. Yhteiskunnan teollistuessa nopeasti toiminnassa korostui teollistumisessa jälkeen jääneiden alueiden tukeminen. Keskeisimpiä keinoja olivat mm. verohuojennukset ja korkotuet sekä infrastruktuurin kehittäminen. Käytännössä tehtävänä oli taloudellisen kasvun jakaminen. Vuonna 1973 aluepolitiikka kytkettiin valtakunnalliseen suunnitteluun ja valtioneuvoston kansliaan perustettiin suunnitteluosasto vastaamaan aluepoliittisesta suunnittelusta. Aiemmin aluepolitiikasta oli vastannut valtioneuvoston alaisuudessa toiminut kehitysalueiden neuvottelukunta. Aluepolitiikka nivottiin näin osaksi valtakunnallista kehittämispolitiikkaa. Keskushallinnon rooli korostui ja teollistavalle kehitysaluepolitiikalle oli ominaista politiikan tavoitteiden ja keinojen keskitetty luonne. Aluepoliittiset tavoitteet perus- 4 Aluepolitiikan lyhyt historiakatsaus perustuu julkaisuihin Linnamaa & Sotarauta (2002) ja Ståhle & Sotarauta (2003) ja ennen kaikkea seuraaviin lähteisiin: Hautamäki et al. (1992); Karppi (1996); Karppi (2000); Mønnesland (1994); Mäkinen (1995 ja 1999); Vartiainen (1998).
Sotarauta & Karppi: Aluekehittäminen ja alueellisen muutoksen hallinta 100 tuvat näiltä osin perinteisiin alueellisiin epätasapainomalleihin (Kiljunen 1979, 24 35). Alueellisten epätasapainomallien taustalla on Myrdalin (1972) tiivistämä ajatus siitä, että jos kehitys jää markkinavoimien vapaasti muokattavaksi vailla tietoisia yhteiskunnallisia tasaamistoimenpiteitä, niin kehittyneemmät toiminnot keskittyvät tietyille alueille. Suomen aluepolitiikan tavoitteena oli estää tällaisen tilanteen syntyminen teollistamalla Suomen alueet ja edistämällä talouden kasvua joka puolella Suomea (Vartiainen 1998). Aluepoliittisen suunnittelun ajanjakso Aluepoliittisen suunnittelun ajanjaksolla (1975 1988) aluepolitiikan keinot olivat edelleen pääosin samoja kuin aiemmin, mutta huomattiin, ettei teollistaminen yksinään riitä aluekehityksen hallintaan. Alueiden elinkeinorakenteen monipuolistaminen nousi tavoitteeksi. Korkotuista siirryttiin suoriin rahoitusavustuksiin (erityisesti yritystoiminnan alkuvaiheessa), mutta aluepolitiikan painopiste oli edelleen yritystoiminnan ja infrastruktuurin kehittämisessä. Huomiota pyrittiin kiinnittämään aiempaa enemmän alueiden erityispiirteisiin. Laman aikana painotusta siirrettiin uusien työpaikkojen luomisesta vanhojen säilyttämiseen. Kasvun tavoite jäi taustalle ja tasaisuustavoite nousi uudelleen hallitsevaksi. Aluepoliittisen suunnittelun ajanjakson merkittävin uudistus oli aluepoliittisen suunnittelujärjestelmän luominen. Valtio velvoitettiin lainsäädännössä ensimmäisen kerran edistämään tasapainoista alueellista kehitystä, ja ministeriöt ja lääninhallitukset alkoivat laatia oman alansa ja alueensa kehittämissuunnitelmia. Kehitysaluepolitiikasta siirryttiin aluepolitiikkaan (aluepolitiikan kohteeksi tuli koko maa). Myös omatoimisuuden aktivoimista alettiin korostaa. Samalla vastuuta siirrettiin kauppa- ja teollisuusministeriön teollisuuspiireille ja lääninhallituksille. Alueiden omille näkemyksille annettiin aiempaa enemmän painoarvoa. Keskushallinnon tasolla aluepolitiikan ohjaus siirrettiin valtioneuvoston kanslialta sisäasiainministeriölle 1984. Ajanjaksolle oli ominaista, että hallinnonalojen välistä yhteistyötä korostettiin. Sitä pyrittiin edistämään yhdentävän ja monitasoisen suunnittelujärjestelmän luomisella. Aluekehityksen hallinta oli hyvin järjestelmä- ja suunnitelmavetoista. Tavoitteista huolimatta alueiden omat näkemykset ja tavoitteet jäivät suunnittelujärjestelmän jalkoihin. Aluepoliittisen suunnittelun ajanjakso heijastelee alueellisten epätasapainomallien lisäksi myös rakenteellisia epätasapainomalleja, joissa alueellisia kehittyneisyyseroja tarkastellaan suhteessa yhteiskunnan kokonaiskehitykseen. Alueiden välisten kehittyneisyyserojen nähdään ilmentävän yleistä rakenteellista epätasapainoa. Tällöin keskeisiksi keinoiksi nousevat kokonaisvaltainen suunnittelu, yritysten sijoittumispäätösten ohjaaminen ja/tai rahoittaminen sekä julkisen teollisuus- ja palvelutoiminnan käyttäminen aluepoliittisena välineenä. (Kiljunen 1979, 36 48). Laajan aluepolitiikan merkitys korostuu alueellisten ja rakenteellisten epätasapainomallien kohdatessa toisensa. Tällöin koko julkisen hallinnon toiminta erilaisine palveluineen, yliopistoineen ja tutkimuskeskuksineen nousi aluepolitiikan ytimeen. Ohjelmaperusteinen aluekehittäminen 1980-luvun lopulla Suomessa alettiin siirtyä ohjelmaperusteiseen aluekehittämiseen. Aluekehittämisessä alettiin korostaa osaamista, innovatiivisuutta ja teknologiaa. Samalla alueiden omaehtoisuus ja oma innovatiivisuus alkoivat nousta aiemman, hyvin systeemiuskoisen kansallisen kehittämisajattelun takaa paremmin esille. Alueita ei enää nähty niin suoraan tukialueina tai suunnittelun objekteina kuin aiemmin, vaan niistä tuli kehittämisen subjekteja. (Ks. Vartiainen 1998.) Ohjelmaperusteisella kehittämisellä on haettu ratkaisua yhteen Suomen alueellisen kehittämisen ja aluepolitiikan keskeisimmistä on-
Sotarauta & Karppi: Aluekehittäminen ja alueellisen muutoksen hallinta 101 gelmista eli tavoitteiden, strategioiden ja toimenpiteiden huonoon koordinaatioon niin kansallisella, alueellisella kun paikallisellakin tasolla. Suomen institutionaalista alueellista kehittämistä on luonnehtinut ministeriöiden ja niiden alueyksikköjen vahva asema, jolloin sektorikohtaiset tavoitteet ovat korostuneet. Myös kuntien kilpailu keskitetysti allokoiduista kansallisista resursseista on ollut kehittämistoiminnalle ominaista. 1990-luvun alkupuolella voimaan tulleessa laissa alueiden kehittämisestä (1135/93) ja asetuksessa alueellisesta kehittämisestä (1315/93) koordinaatio-ongelmaan etsittiin ratkaisua siirtämällä vastuuta aiempaa enemmän keskushallinnosta alueille ja korostamalla ohjelmallisuutta eri toimijoiden toimenpiteiden ja lukuisten projektien koordinoimisessa. Tähän tavoitteeseen ei täysin päästy. Alueiden ja kuntien roolia vahvistettiin 1990-luvulla ensinnäkin antamalla aluekehittämisvastuu maakuntatasolla maakunnallisille liitoille, jotka perustettiin seutukaavaliittojen ja maakuntaliittojen varaan. Samalla kuntien rooli kehittämistoiminnassa vahvistui, koska liitot ovat kuntien isännöimiä. Myös valtio vahvisti asemiaan alueilla perustamalla vuonna 1997 työvoima- ja elinkeinokeskukset (TE-keskukset), joihin koottiin kauppa- ja teollisuusministeriön (myös Tekesin), työministeriön sekä maa- ja metsätalousministeriön alueelliset yksiköt. TE-keskusten perustamisen yhtenä keskeisenä tavoitteena oli koota hajanaista toimijakenttää ja siten koordinoida paremmin valtion toimenpiteitä alueilla. Lain ehkä merkittävin päätös kuitenkin oli, että toimijoiden välisiä suhteita päätöksenteossa ja resurssien allokoinnissa ei muutettu. Näin Suomen alueellisen kehittämisen hajanaisuus säilyi. Vaikka TE-keskusten perustaminen poisti valtion toimintojen hajanaisuutta aluetasolla, oli alueellinen kehittäminen yhä edelleen luonteeltaan monitoimijaista, siihen osallistui runsaasti sekä julkisia että yksityisiä organisaatioita. Hallinnolliset uudistukset ovat jatkuneet 2000-luvulla. Vuonna 2008 aloitti toimintansa työ- ja elinkeinoministeriö, joka perustettiin yhdistämällä työministeriö ja kauppa- ja teollisuusministeriö. Lisäksi alueiden kehittämiseen liittyvät tehtävät siirrettiin sisäasiainministeriöstä uuteen ministeriöön. Yhtenä keskeisenä tavoitteena työvoimaan, yrityksiin, teknologiaan ja alueiden kehittämiseen liittyvien kehittämis- ja hallintotehtävien keskittämisessä yhteen ministeriöön oli koordinoinnin vahvistaminen. Lisäksi merkille pantavaa on, että myös alue- ja paikallistasolla toimintoja on keskitetty aiempaa suurempiin yksiköihin. Useat kunnat ovat liittyneet toisiinsa, ja aluehallintoa uudistettiin jälleen kerran 2009, jolloin perustettiin aluehallintovirastot hoitamaan lainsäädännön toimeenpano-, ohjaus- ja valvontatehtäviä alueilla ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset vastamaan aluekehittämistehtävistä (ks. tämän artikkelin sivut 109-114). Aluekehittämisen taustalla oleva ajattelu ei hallinnollisista uudistuksista huolimatta ole juurikaan muuttunut. 1990-luvun uudistuksiin vaikutti suuresti Suomen liittyminen Euroopan unionin jäseneksi 1995. Kaikkien uudistusten taustalla näkyi enemmän tai vähemmän pyrkimys sopeuttaa suomalaiset käytännöt EU:n yhteisöaluepolitiikan periaatteisiin eli keskittämiseen, kumppanuuteen, ohjelmallisuuteen ja täydentävyyteen. Ohjelmallisuuden perusajatuksena on, että yksittäiset hankkeet ja projektit kootaan monivuotisiksi ohjelmiksi tavoitteena luoda systemaattinen yhteys projektien ja niiden taustalla olevien organisaatioiden välille. Keskittäminen taas tarkoittaa rahoituksen tehostamista kohdentamalla se tiettyihin EU:ssa ensisijaiseksi katsottuihin kehittämistavoitteisiin ja ongelmallisimmiksi arvioiduille alueille. Keskittämisessä yhtenä keskeisimpänä keinona on ollut strateginen suunnittelu. (Mäkinen 1999.) Ohjelmien laadinnassa ja toteuttamisessa pyritään kumppanuuteen eli korostetaan läheistä yhteistyötä ja konsultointia komission, jäsenvaltion sekä alueellisten ja paikallisten viranomaisten kesken niin suunnittelussa, arvioinnissa, rahoituksessa, toteutuksessa kuin seurannassakin. Kumppanuusperiaatteella pyritään siis kytkemään yrityksiä, yrittäjien etujärjestöjä, työmarkkina- ja kansalaisjärjestöjä jne. mukaan kehittämistoimintaan. Täydentävyydessä ajatuksena on, että EU ei rahoita alueellisia kehittämishankkeita yksin,
Sotarauta & Karppi: Aluekehittäminen ja alueellisen muutoksen hallinta 102 vaan sen varoin täydennetään kansallisia toimenpiteitä. Osan rahoituksesta on oltava peräisin kansallisilta ja alueellisilta viranomaisilta ja organisaatioilta sekä yksityisiltä rahoittajilta. (Ks. Mäkinen 1999.) Alueellisten kehittämisohjelmien ja edellä lyhyesti esiteltyjen periaatteiden ja samalla alueellisten strategioiden taustalla on ajatus siitä, että alueyhteisön tulisi organisoitua, koska ei ole organisaatiota, joka voisi yksin kehittää alueen. Tavoitteena on kohdistaa alueen omat ja sen ulkopuoliset resurssit tulevaisuuden kannalta juuri oikeisiin asioihin. Tavoitteet ovat hienoja ja tietyiltä osin myös kannatettavia, jopa yleviä. Käytännössä ne ovat äärimmäisen vaikeita toteuttaa. TAULUKKO 1. Aluepolitiikan keskeiset mallit ja vaiheet Suomessa (Vartiainen 1998). Teollistava kehitysaluepolitiikka Aluepoliittinen suunnittelu Ohjelmaperusteinen alueellinen kehittäminen Yhteiskuntapoliittinen päämäärä Teollinen yhteiskunta Hyvinvointiyhteiskunta Osaamisen yhteiskunta Ydinajatus Talouden kasvu, teollistaminen Elinolosuhteet, palvelut Innovatiivisuus, omaehtoisuus Toimenpidekokonaisuudet Kehitysaluelait Yhdentävä ja monitasoinen aluesuunnittelujärjestelmä Ongelmakeskeiset ja aluekohtaiset ohjelmat Keskeiset toimijat Kehitysalueiden neuvottelukunta, KTM Valtioneuvoston kanslia, ministeriöt, lääninhallitukset EU, eri aluetasojen kansalliset viranomaiset ja alueen yritys- yms. organisaatiot Toiminnan normatiivinen perusta Lainsäädäntö Asiantuntijuus Kumppanuus Keskeiset keinot Teollisuuden ym. peruselinkeinojen tuki Keskushallinnon eri sektoreiden toimenpiteiden koordinointi Paikallisten yritysten yms. toimijoiden tuki Suunnitteluparametrit Tukiprosentit Väestö- ja työpaikkasuunnitteet, budjetti Ohjelmat, evaluointi Alueidenrooli Tukialueet Suunnittelun objekti, projektialueet Kehittämisen subjekti Hallitseva malli ajanjaksolla 1966 1975 1975 1988 1989
Sotarauta & Karppi: Aluekehittäminen ja alueellisen muutoksen hallinta 103 2000-luvun aluekehittämistutkimuksen ydinkäsitteitä 5 Aluekehittämisessä ja siihen liittyvässä tutkimuksessa on perinteisesti keskusteltu siitä, tulisiko kehittämisen edetä ylhäältä alas vai alhaalta ylös. Viime vuosituhannen lopulla Suomessa vahvistui sekä ylhäältä alas suuntautuva ylikansallinen ja kansallinen näkökulma että alhaalta ylös suuntautuva alueita korostava näkökulma. Aluekehityslain (2002/602) ja valtioneuvoston asettamien perinteisten eksogeenisestä ajattelusta ja alueellisista epätasapainomalleista ponnistavien aluepoliittisten tavoitteiden lisäksi aluekehityslaissa on nostettu esille myös alueiden kilpailukyvyn kehittäminen voimistamalla niiden osaamista, omia vahvuuksia sekä lisäämällä alueiden kehittämisen omaehtoisuutta. Suomessa alettiin 1990-luvulla painottaa alueiden innovaatio 6 - ja kilpailukykyä. Kilpailu- ja innovaatiokykyä painottavissa tavoitteissa heijastuu aiempia vaiheita vahvemmin pyrkimys tukea endogeenistä kehitystä. Niin kutsuttu uusi aluekehittämisajattelu painottaa osaamista ja innovaatioympäristöjen kehittämistä. Kilpailukyvystä ja innovaatioista lähtevä ajattelu on kääntänyt monet vanhat asetelmat ympäri. Aiempien, heikkouksien eliminoimisesta lähteneen kehttämisajattelun sijasta huomio on kohdistunut 1990-luvun alkupuolelta lähtien selvästi aiempaa voimakkaammin vahvuuksien tunnistamiseen, niiden vahvistamiseen ja erikoistumiseen. Viimeisen reilun kymmenen vuoden aikana erityisesti kilpailukyvyn kehittäminen on noussut aluekehittämisen valtavirtaan. Nykyään kilpailukykyajattelu on niin itsestään selvää, että on vaikea muistaa niitä arvolatautuneita keskusteluja, joita kilpailukyvyn käsitteen sopivuudesta aluekehittämiseen käytiin vielä 1990- luvulla. Kilpailukyvystä kumpuava kehittämisajattelu on joka tapauksessa avannut monien alueellisten toimijoiden ajattelua ja pakottanut ne vertaamaan itseään muihin alueisiin ja samalla oppimaan muilta. Kilpailukykyajattelu on myös auttanut ymmärtämään, että suomalaiset kaupungit ja alueet eivät ole hierarkkisessa suhteessa toisiinsa, vaan ne ovat globaalien verkostojen solmukohtia, ja että sellaiset kilpailukyvyn dynaamiset elementit kuin oppiminen ja vuorovaikutus ovat kehittämisessä keskeisellä sijalla. Jos 2000-luvun aluekehittämisen taustalla olevaa ajattelua ja keinovalikoimaa heijastellaan edellisten vaiheiden tavoin klassisiin aluekehitysmalleihin, voi uuden ajattelun taustalta löytää mielenkiintoisen sekoituksen alueellisia epätasapainomalleja ja yleisiä tasapainomalleja. Yleisen tasapainomallin mukaan tärkeintä on luoda koko kansantaloudelle suotuisat kasvun edellytykset, koska vain kasvavasta kakusta jakautuu hedelmiä reuna-alueillekin. Lisäksi yleinen tasapainomalli korostaa tuotannontekijöiden liikkuvuuden edistämistä ja alueellista erikoistumista, koska alueelliset kehittyneisyyserot vain heijastelevat alueellista erikoistumista ja työnjakoa, joka taas on välttämätöntä tehokkuuden ja optimaalisten voimavarojen kohdentamisen kannalta. Kilpailukykyajattelun taustalla on yleisen tasapainomallin mukainen perusnäkemys aluekehittämisestä. Aluekehittämisen ja aluepolitiikan taustalla on toki edelleen näkemys siitä, että aluekehitystä ei tulisi jättää puhtaasti markkinavoimien muokattavaksi, mutta samalla lähdetään aiempaa vahvemmin siitä, että markkinavoimien vaikutuksia ei niinkään pyritä ehkäisemään tai välttämättä edes tasaamaan, vaan pikemminkin pyritään luomaan sellaisia alueellisia toimintaympäristöjä, jotka mahdollistavat mahdollisimman tehokkaan markkinavetoisen toiminnan eri alueilla. 5 6 Tämä alaluku perustuu artikkeliin Sotarauta & Mustikkamäki (2008). Innovaatio = uusi asia/idea + sovellus + lisäarvo (Ståhle & Sotarauta 2003). Innovaatio on tuotteeseen, palveluun tai muuhun toimintaan liittyvä uudistus, jolla on arvoa kilpailutilanteessa tai yhteiskunnallisten ongelmien ratkaisemisessa. Innovaatiot ovat tyypillisesti uudenlaisia tuotteita, palveluita, toimintamalleja, organisointitapoja tai strategisia lähestymistapoja.
Sotarauta & Karppi: Aluekehittäminen ja alueellisen muutoksen hallinta 104 Oppiminen ja kilpailukyky Tyypillistä endogeenisistä malleista lähteville tutkimuksille on, että niissä on pyritty kuvaamaan ja selittämään menestyksellisille (ja innovatiivisille) alueille ominaisia piirteitä (ks. esim. Piore & Sabel 1984; Pyke & Sengenberger 1992). Tällaisina piirteinä on tutkimuksissa nähty voimakas pienten ja keskisuurten yritysten muodostama kokonaisuus, intensiivinen horisontaalinen yhteistyö yritysten välillä, kollektiiviset oppimisprosessit, korkeasti koulutetun työvoiman ja joustavien organisointimallien hyödyntäminen, tukiorganisaatioiden tiivis verkosto, aktiivinen alue- ja paikallishallinto sekä innovatiivisuutta tukeva tuotannollinen kulttuuri. Erityisesti korkean teknologian tuottamiseen erikoistuneiden alueiden toimintakulttuuria luonnehtii tietynasteinen sisäinen yhtenäisyys, joka perustuu sekä yhteisiin toimintatapoihin että tekniseen kulttuuriin eli tapaan kehittää, säilyttää ja levittää tietoa, teknologista taitotietoa, normeja ja arvoja. (Camagni 1991; Saxenian 1994). Esimerkiksi 1990-luvulla paljon huomiota saanut uusien tuotannollisten alueiden malli (new industrial districts) perustuu pitkälti siihen havaintoon, että taloudelliset ilmiöt ovat ensi sijassa sosiaalisia prosesseja ja että taloudellinen toiminta on uppoutunut (embedded) sosiaaliseen yhteisöön ja sen moninaisiin vuorovaikutusprosesseihin (Piore & Sabel 1984). Uusien tuotannollisten alueiden malli korostaa joustavaa erikoistumista ja siten sitä, miten yritykset voivat omalla erikoistumisella ja vahvalla keskinäiselle yhteistyöllä löytää oman paikkansa globalisoituvassa maailmassa. Sekä tutkimuksessa että kehittämistoiminnassa on 2000-luvulla kohdistettu paljon huomiota yritysten ja niiden asiakkaiden, tutkimuslaitosten, julkisten organisaatioiden, tutkimus- ja koulutusyksiköiden sekä kuntien muodostamaan kompleksiseen yhteistyöverkostoon ja siinä tapahtuvaan oppimiseen. Oppimisen taustalla on ajatus siitä, että paikallinen toimintaympäristö vähentää organisaatioiden nopeasti muuttuvassa ympäristössä kohtaamaa epävarmuutta eli sitä kompetenssikuilua, joka syntyy kyvyttömyydestä hankkia ja tulkita informaatiota. (Camagni 1991.) Lisäksi on korostettu, että kilpailuympäristön muuttuessa nopeasti resursseja täytyy jatkuvasti uudistaa ja hankkia lisää. Resurssipohjan uudistamisen ja kasvattamisen nähdään tapahtuvan ennen kaikkea oppimisen välityksellä. (Florida 1995; Asheim 1996.) Oppiminen on nostettu alueen kilpailukyvyn yhdeksi keskeiseksi elementiksi, koska alueen olosuhteita ja siellä käynnissä olevia vuorovaikutteisia oppimisprosesseja on vaikeaa tai mahdotonta luoda vastaavanlaisiksi muualla. (Oinas & Virkkala 1997, 270.) Oppiva alue -ajattelu on 2000-luvun alussa kääntynyt luovuutta korostavaksi keskusteluksi, jossa keskeisessä asemassa on sekä luovuutta tukevien ympäristöjen kehittäminen että osaavien ihmisten houkuttelu ja juurruttaminen alueelle (Florida 2002). Vaikka innovatiivisuus, oppiminen ja yhteistyö sekä muut pehmeät ja dynaamisuutta korostavat tekijät ovat nousseet aluekehittämisen ytimeen, ei ole syytä unohtaa, että a) myös rakenteellisilla tekijöillä on suuri merkitys alueiden kilpailukyvyssä ja että b) aluekehittämisessä kilpailukyky ja innovatiivisuus eivät ole itsetarkoituksia. Niiden avulla pyritään viime kädessä edistämään asukkaiden elämänlaatua ja hyvinvointia. Alueen kilpailukyky sulkee sisälleen viisi ratkaisevaa tekijää (kolmen ensimmäisen lähde Turok 2004, 1070, ja kokonaisuuden Sotarauta & Mustikkamäki 2008): paikallisten yritysten kyky myydä tuotteittaan (ja palvelujaan) kilpailluilla markkinoilla (kaupankäynti) näiden tuotteiden ja palvelujen arvo ja niiden tuotannon tehokkuus (tuottavuus) paikallisten inhimillisten ja muiden resurssien tehokas hyödyntäminen (resurssit ja kyvykkyydet) paikallisten toimijoiden kyky yhdessä ja erikseen luoda uusia alueen kilpailukykyyn vaikuttavia resursseja (kyvykkyydet ja johtaminen) paikallisten toimijoiden kyky kääntää taloudellinen kilpailukyky asukkaiden elinolosuhteita ja hyvinvointia tukeviksi rakenteiksi ja palveluiksi (hyvinvointi).
Sotarauta & Karppi: Aluekehittäminen ja alueellisen muutoksen hallinta 105 Globaalissa ja nopeasti kehittyvässä maailmassa aluekehittämisen yleisenä tavoitteena on ollut tehdä alueista tahmeita (sticky), jotta niiden olisi mahdollista juurruttaa tärkeät toiminnot omalle alueelle liukkaassa (slippery) toimintaympäristössä (Markusen 1996). Innovaatioiden, oppimisen ja luovuuden on oletettu olevan tahmeuden ja samalla kilpailukyvyn ytimessä. Koska resurssit ovat Suomessa rajalliset, kilpailukykypolitiikan tavoitteena on ollut alueellinen erikoistuminen ja innovaatiotoiminnan vahvistaminen valittujen klustereiden puitteissa. Innovaatiotoimintaa, oppimista ja luovuutta on 1990-luvun alusta alkaen tarkasteltu varsin yleisesti porterilaisen klusteriajattelun ja innovaatiojärjestelmien tarjoamista lähtökohdista. Klusterit ja innovaatiojärjestelmät Tutkimuksessaan kansakuntien kilpailuedusta Porter (1990) kohdisti huomion teollisuuden arvoketjujen 7 muodostamiin kokonaisuuksiin, joita hän kutsui klustereiksi. Vaikka Porterin alkuperäinen analyysi kohdistui lähinnä kokonaisiin kansakuntiin, on yksi hänen keskeisistä havainnoistaan, että kilpailukykyiset toimialat ja klusterit keskittyvät tietyille seuduille tai tiettyihin kaupunkeihin. Porterin mukaan kansakunnan (ja myöhemmissä sovelluksissa myös alueen) kilpailuetu syntyy, kun jollekin toimialalle kasautuu johonkin tiettyyn paikkaan tuotannontekijöiden, kysyntäolojen, teollisuudenalan tukialojen, yritysten strategioiden ja rakenteiden sekä kilpailuolojen muodostama toisiaan tukeva kokonaisuus. (Porter 1990.) Alkuperäisissä analyyseissään Porter näki klustereiden syntyvän markkinavoimien seurauksena, joskin hän tunnusti myös julkisen hallinnon roolin klusterien edellytysten rakentajina. Klusteroituminen on kuitenkin kääntynyt useissa maissa ennen kaikkea tietoisiksi pyrkimyksiksi joko luoda klustereita tai vahvistaa niiden kehitystä. Klusterianalyyseissä on joka tapauksessa kiinnitetty aiempaa enemmän huomiota toimijoiden vuorovaikutussuhteisiin ja niiden merkitykseen taloudellisessa kehityksessä. Ero aiempaan, yksittäisistä yrityksistä, teollisuudenaloista ja hallinnon sektoreista lähtevään näkökulmaan on ollut selvä. Innovaatiojärjestelmän käsite nousi 1990-luvulla klusterin rinnalla keskeiseen asemaan niin tutkimuksessa kuin kansakuntien ja alueiden kehittämisessäkin. Yhtenä innovaatiojärjestelmän käsitteen esiinmarssin alkusysäyksistä pidetään Cristopher Freemanin (1987) havaintoja siitä, että kansakuntien institutionaalinen 8 rakenne vaikuttaa merkittävästi yritysten innovaatiotoimintaan. Freemanin työn lisäksi Lundvallin (1992) huomiot kansallisen tason systeemisten säännönmukaisuuksien vaikutuksista taloudelliseen kehitykseen siirsivät huomiota tuottajan ja käyttäjän suhteista laajempiin järjestelmiin. Innovaatiojärjestelmän tuottamien säännönmukaisuuksien on nähty vähentävän yritysten markkinoilla kohtaamia epävarmuuksia ja siten tukevan niiden innovaatiotoimintaa. Suomessa kansallisen innovaatiojärjestelmän käsite nousi nopeasti klusterin rinnalle kehittämistoiminnan viitekehykseksi ja samalla monien tutkimusten lähtökohdaksi ja kohteeksi (Boschma & Sotarauta 2007; Sotarauta 2012). Suomi on tiettävästi ensimmäinen maa maailmassa, joka alkoi soveltaa virallisessa kehittämistoiminnassaan innovaatiojärjestelmän käsitettä. Innovaatiojärjestelmän käsitteellä tarkoitetaan taloudellisesti käyttökelpoisen tietämyksen tuottamiseen, levittämiseen ja hyödyntämiseen osallistuvia erilaisia toimijoita ja näi- 7 8 Arvoketju kuvaa jonkin hyödykkeen vaiheittaista jalostumista raaka-aineesta valmiiksi tuotteeksi. Jokainen vaihe arvoketjussa nostaa tuotteen arvoa. Kaikkein yleisimmällä tasolla instituutio viittaa niihin vakiintuneisiin toimintamalleihin ja -muotoihin (tavat ja tottumukset, sopimukset, lait, rutiinit yms.), jotka luovat yleiset puitteet toimijoiden valinnoille (Morgan 1997).
Sotarauta & Karppi: Aluekehittäminen ja alueellisen muutoksen hallinta 106 den välisiä vuorovaikutussuhteita. (Brazhyk ym. 1998, Autio 1998.) Innovaatiojärjestelmän voi näin tulkita koostuvan tietoa tuottavasta ja tietoa hyödyntävästä alajärjestelmästä. Oinaan ja Maleckin (2002) mukaan innovaatiojärjestelmien tutkimus on kohdistanut huomion sellaisiin kansallisiin instituutioihin, joiden avulla on mahdollista ymmärtää eri maiden teknologisessa ja taloudellisessa suorituskyvyssä olevia eroja. Kansalliset innovaatiojärjestelmät muokkaavat merkittävällä tavalla alueellisia kehityskulkuja, mutta saman maan eri alueiden välillä voi olla hyvinkin suuria eroja innovaatiotoiminnan laadussa ja määrässä. Osin tämän huomion varassa erityisesti talousmaantieteessä ja aluetieteessä alettiin 1990-luvulla tutkia alueellisia innovaatiojärjestelmiä (Braczyk ym. 1998). Alueellisten innovaatiojärjestelmien tutkimus on käyttänyt kansallisten innovaatiojärjestelmien tutkimusta lähtökohtana, mutta siirtänyt huomion myös aluetason kysymyksiin. Alueellisten innovaatiojärjestelmien tutkijat eivät väitä, etteikö kansallisella tasolla olisi merkitystä alueilla tapahtuvassa innovaatiotoiminnassa, vaan että tietyt alueet ovat ratkaisevassa asemassa kansallisista tuotoksista ja että kansallisten instituutioiden lisäksi myös alueellisilla instituutioilla ja ratkaisuilla voi olla suuri merkitys innovaatiotoiminnassa. (Scott 1988.) Alueelliset innovaatiojärjestelmät eivät nimestään huolimatta rajaudu alueellisesti, vaan ne ovat kiinnittyneet globaaliin tai kansalliseen tietoa tuottavaan ja hyödyntävään järjestelmään tai muihin alueellisiin järjestelmiin, joissa tavoitteena on uuden tiedon kaupallistaminen. Useissa tutkimuksissa on sovellettu alueellisen innovaatiojärjestelmän tarjoamia lähestymistapoja, mutta kuten MacKinnon ym. (2002) ja Kautonen (2006) huomauttavat, suurimmassa osassa otetaan alue annettuna viitekehyksenä innovaatiotoiminnalle ja unohdetaan toimijoiden näkökulma omaan innovaatioympäristöönsä. Teleologinen ja evolutiivinen muutosnäkemys 9 Muutostutkimuksen näkökulmasta klusterin käsitteen mielenkiintoisin ulottuvuus on sen taustalle kasvanut teleologinen muutoskäsitys. Teleologiset teoriat näkevät tapahtumien ketjun etenevän visiosta tavoitteiden kautta strategiseen suunnitelmaan ja toteutukseen (van de Ven & Poole 1995). Tällöin alueen kilpailukykyä yritetään vahvistaa seuraavan logiikan mukaisesti: 1) analysoidaan alueen taloudelliset toiminnot, tunnistetaan klusterit, klusterien aihiot ja potentiaaliset klusterit, 2) analysoidaan klusterit ja tunnistetaan niiden elinkaaren vaihe ja tulevaisuuden mahdollisuudet ja uhat, 3) asetetaan kunkin klusterin kehitykselle tavoitetila, mobilisoidaan toimijat (jos ei ole mobilisoitu jo kohdassa 1 tai 2) ja luodaan kullekin klusterille räätälöity kehittämisstrategia ja 4) aloitetaan strategioiden mukaisten toimenpiteiden toteuttaminen. Globaali talous on dynaaminen ja orgaaninen kokonaisuus; se on käänteissään yllättävä ja nopea. Teleologiset muutoksen mallit ja niihin nojaavat kehittämispolitiikat eivät läheskään aina tarjoa riittävän hyviä käsitteellisiä välineitä muutoksen hallintaan ja kehityksen suuntaamiseen. Teleologisille malleille on tyypillistä etsiä selkeyttä ja varmuutta epäselvässä maailmassa. Jos kuitenkin rynnätään liian nopeasti kohti selkeyttä ja varmuutta, saatetaan menettää uusien oivallusten mahdollisuus jäädyttämällä uudet ideat liian aikaisin. Tällöin tukahdutetaan luovuus ja innovatiivisuus ja kehittämistoiminta saattaa kääntyä itseään vastaan. Osittain pyrkimys nopeaan asioiden selkeyttämiseen johtuu siitä, että johtajat ja kehittäjät pelkäävät päätöksentekokyvyttömyyttä eivätkä osaa elää avoimien tilanteiden kanssa. Kehittäjät ovat tottuneet ajattelemaan, että jos päätöksiä ei tehdä ja jos ongelmia ei määritellä tarkasti, kehittämisjärjestelmä ei saa mitään aikaan. Kehittämisessä uuden luomisessa ja tulevaisuuteen tunkeutumisessa tulisi kuitenkin mahdollistaa asi- 9 Tämä alaluku perustuu seuraaviin aiempiin artikkeleihin: Sotarauta 1996; Sotarauta 2004; Sotarauta ym. 2003.
Sotarauta & Karppi: Aluekehittäminen ja alueellisen muutoksen hallinta 107 oiden eteneminen, vaikka niitä ei olisikaan viety päätökseen ja saatu haltuun. Epäselvyys on mahdollista nähdä myös mahdollisuutena, ei vain uhkana (Sotarauta 1996). Aluekehittämisen tulisi olla pitkäjänteistä ja johdonmukaista toimintaa, jossa ei juosta pikavoittojen perässä. Näin ei kuitenkaan läheskään aina ole. Tämä johtuu pitkälti kehittämistoimintaa 2000-luvulla hallitsevista arvoista ja muutoskäsityksestä, jotka johtavat tarkastelemaan kehitystä pikemminkin lyhyellä aikajänteellä kuin pitkällä. Aluekehittäminen on kestävyyslaji, jossa sorrutaan varsin usein soveltamaan sprintterien menetelmiä. Aluetutkimuksessa onkin yhä useammin alettu etsiä pitkiä kehityskaaria paremmin tunnistavia lähestymistapoja evolutiivisesta tutkimusotteesta ja käsiteperustasta (ks. Boschma & Martin 2007; Sotarauta 2004). Evolutiivisen lähestymistavan on nähty tarjoavan vaihtoehdon teleologisille malleille innovaatio- ja osaamisvetoisen kehityksen orgaanisten ja dynaamisten prosessien ymmärtämisessä ja selittämisessä. Kompleksisessa toimintaympäristössä toimijoiden ei ole mahdollista täydellisesti analysoida tilannetta ja siltä pohjalta määrittää optimaalista strategiaa. Sen sijaan toimijat sovittavat strategiaansa jatkuvasti siihen, mikä on toiminut aiemmin, mitä muut toimijat tekevät ja millaisia paineita toimintaympäristöstä nousee (Axelrod 1997), sekä omiin ja muiden tulkintoihin menneisyydestä ja tulevaisuudesta. Evolutiivisessa tutkimusotteessa ei automaattisesti oleteta, että tulevaisuus olisi tietoisesti muotoiltu tai että ihmiset aina edes pyrkisivät tietoisesti kehittämään alueyhteisöjä ja niiden tulevaisuutta. Evolutiivisesta näkökulmasta katsottuna sellaiset strategiat, jotka ovat osoittautuneet suhteellisen menestyksekkäiksi, leviävät, ja sellaiset strategiat, jotka eivät ole tuottaneet tulosta, katoavat ajan myötä. Evolutiivisessa kehitysnäkemyksessä hyväksytään se, että inhimilliset systeemit koostuvat ihmisistä, jotka eivät aina tiedä, mitä he eivät tiedä, eivätkä näin ollen voi myöskään tietää, miten suhtautuvat siihen sitten, kun saavat tietää. (Allen 1990, 569.) Mikä tahansa tarkastelun alle otettava systeemi on osittain menneisyytensä muisti (Allen 1982, 110), ja minkä tahansa ihmisten muodostaman yhteisön evoluutio on jatkuva, epätäydellinen oppimisprosessi, jota kannustaa eteenpäin odotusten ja kokemusten erilaisuus. Oppiva ja luova alue ei siis koskaan ole valmis. Evolutiivisessa muutoskäsityksessä menneisyyden nähdään antavan mahdollisuuden moniin erilaisiin nykytiloihin, joiden välillä systeemi valitsee. Jokainen evoluution vaihe näyttää olevan lopullinen päämäärä, johon systeemi on pyrkinyt. Tämä osoittautuu kuitenkin harhaluuloksi, kun siirrytään evoluution seuraavaan vaiheeseen ja lopullinen tila osoittautuu vain yhdeksi lenkiksi tilojen päättymättömässä ketjussa, päämäärättömässä matkassa kohti äärettömyyttä. (Ekeland 1990, 138 139.) Evolutiivinen tutkimus ei etsi säännönmukaisuuksia, jotka johtavat systeemin takaisin tasapainoon. Sen sijaan ollaan kiinnostuneita niistä voimista, jotka saavat alueet muuttumaan ja sopeutumaan toimintaympäristön muutoksiin ja jotka synnyttävät, valikoivat ja juurruttavat uudet asiat alueille. (Boschma & Martin 2007.) Evolutiiviselle tutkimusotteelle on tyypillistä pyrkimys ymmärtää ja selittää jonkin ilmiön tai systeemin muutosprosessia eli sitä, miten se on muotoutunut juuri sellaiseksi kuin on, ottamatta ennalta kantaa evoluutioprosessin päätepisteen hyvyyteen tai huonouteen tai prosessien suuntiin vaikuttaviin mekanismeihin. Evolutiivinen tutkimusote on siis ennen kaikkea kiinnostunut muutosprosessin dynamiikasta. Tavoitteena ei ole luokitella prosessien seurauksia, vaan analysoida itse prosessia. Evolutiivisesta lähtökohdasta aluekehittäminen näyttää varsin toisenlaiselta kuin teleologisissa malleissa: 1) tunnistetaan taakse jäänyt polku, luodaan käsitys mahdollisista tulevaisuuksista ja etsitään erilaisten tulevaisuuksien merkityksiä, 2) analysoidaan toimintaympäristöt ja vahvistetaan toimijoiden toimintaedellytyksiä määrittelemättä liian tarkasti toimintojen sisältöjä, 3) tuetaan perustutkimusta ja kokeiluja, vahvistetaan kannustimia ja poistetaan esteitä, 4) seurataan prosesseja ja panostetaan oppimiseen ja geneerisiin kyvykkyyksiin ja 5) luotetaan alhaalta kumpuavaan innovatiivisuuteen ja luodaan sille edellytyksiä.
Sotarauta & Karppi: Aluekehittäminen ja alueellisen muutoksen hallinta 108 Aluekehittämisen neljäs aalto kohti itseuudistuvaa kehittämistoimintaa? Mielenkiintoisen teleologisen ja evolutiivisen muutoskäsityksen välisestä asetelmasta tekee se, että tarve orgaanisten prosessien ymmärtämiseen on käsinkosketeltava. Tästä huolimatta teleologiset mallit hallitsevat kehittämisajattelua. Tämä johtuu pitkälti siitä, että tutkimuksessa ei ole vielä pystytty kehittämään riittävän selitysvoimaisia evolutiivisia käsitejärjestelmiä, jotka kääntyisivät sujuvasti myös käytännön kehittämistyön tueksi. Tarve uudenlaiselle ymmärrykselle on kuitenkin selvä. Nykyiset teoriat ja kehittämismallit johtavat tarkastelemaan liiaksi rakenteita ja eri organisaatioiden vuorovaikutusta tässä ja nyt ilman riittävää ymmärrystä niiden kehityksestä ajassa. Samalla kehittämistoimintaa arvioidaan liian lyhyellä aikajänteellä ja pitkän aikavälin näkökulmasta hyvät toimenpiteet saattavat saada lyhyellä aikavälillä tuomion ja päinvastoin. Aluekehittämisen ja aluepolitiikan neljättä aaltoa ei ole vielä selkeästi määritetty, mutta endogeenisten kehittämismallien korostuminen painottaa selkeästi vuorovaikutteisuutta, oppimista, kehittämistoiminnan pitkäjänteisyyttä ja dynaamisuutta. Evolutiivinen tutkimusote puolestaan suuntaa huomion itseuudistumisen kapasiteettiin ja strategiseen sopeutumiseen (Sotarauta & Srinivas 2006). Itseuudistumisen kapasiteetti rakentuu samalla klassiselle jaolle uuden etsintään eli tutkimusmatkailuun (exploration) ja olemassa olevien kompetenssien, tiedon ja resurssien, hyödyntämiseen (exploitation), mikä on sisäänrakennettu myös innovaatiojärjestelmien tutkimukseen. Strateginen sopeutuminen viittaa ensinnäkin herkkyyteen tunnistaa muutoksen suunnat ja toiseksi kykyyn luoda oma tulkinta muutoksesta, tulevaisuuden suunnista ja omasta roolista. Innovatiivinen ja kilpailukykyinen alue on moninaisten tekijöiden kompleksinen keitos, jota ei ole mahdollista kontrolloida ja ohjata perinteisillä julkisen hallinnon työkaluilla. Itseuudistumisen ja strategisen sopeutumisen kannalta tärkeää on, että alueella (tai klusterissa) on riittävästi sellaista toimintaa, jossa etsitään uusia pelisääntöjä, uutta tietoa, uusia kompetensseja ja uusia resursseja eikä vain keskitytä hyödyntämään olemassa olevia resursseja ja kompetensseja. Sotaraudan ja Mustikkamäen (2008) mukaan itseuudistumiseen kykenevän alueen yleisiä ominaisuuksia ovat: avoimuus uusille ulkopuolelta tuleville ideoille ja kyky yhdistää eri suunnista tulevaa tietoa avoimuus paikallisten yhteisöjen ja yksittäisten ihmisten tiedolle ja osaamiselle halu aktiivisesti etsiä ja hyödyntää sitä uusien asioiden ja uuden tiedon merkitysten löytäminen ajan, rahan ja inhimillisten resurssien investoiminen uuden etsintään ja erilaisiin kokeiluihin sekä onnistumisista että epäonnistumisista oppiminen innovaatiokulttuurin vahvistaminen ja uudistumista tukevien rakenteiden luominen nopea reagoiminen ongelmiin ja kriiseihin nopea tarttuminen mahdollisuuksiin mahdollisuuksien antaminen yksilöille kehitysprosessien johtajina, verkostojen koordinaattoreina ja uusien suuntien etsijöinä neutraalien, monien toimijoiden yhteisten keskusteluareenojen organisoiminen visioiden välillä oppiminen, toisten toimijoiden ajattelun ja tavoitteiden hahmottaminen. 2000-luvun innovatiivisessa aluekehittämisessä keskeiseen asemaan nousee itseuudistumisen edellytysten luominen. Kehittämisen ytimessä ovat oppivat kehittäjäverkostot, innovatiiviset toimintaympäristöt sekä luovaa jännitettä synnyttävä ja siten ihmisiä innostava johtajuus. Ståhlen ja Sotaraudan (2003) hahmottelemaa itseuudistuvan aluekehittämisen ajattelumallia soveltaen on mahdollista nostaa esille joitain aluekehittämisen neljännen vaiheen perusoletuksia.
Sotarauta & Karppi: Aluekehittäminen ja alueellisen muutoksen hallinta 109 TAULUKKO 2. Itseuudistuvan ja itseuudistavan aluekehittämisen perusoletukset (vrt. Ståhle & Sotarauta 2003). Toimintaympäristö Yhteiskuntapoliittinen Päämäärä Ydinajatus Toimenpidekokonaisuudet Keskeiset toimijat Kehittämistyön toiminnallinen ydinorganisaatio Toiminnan normatiivinen Perusta Kansallinen kehittämisajattelu Keskeiset keinot Globaali mutta samalla myös kansallinen, alueellinen ja paikallinen tasot limittyvät toisiinsa monin tavoin. Aluetasoista lähtevä ajattelu kuvaa enemmän hallintoa kuin toimintaa. Kansainvälisesti kilpailukykyinen osaamisen ja hyvinvoinnin yhteiskunta. Kilpailukyvyn, innovatiivisuuden, moninaisuuden ja erilaisuuden hyväksyvä elämänlaadun ja elämysten yhdistäminen. Verkosto- ja/tai ongelmakohtaiset ohjelmat jokin ilmiö yhteisenä nimittäjänä. Ilmiöiden ja/tai ongelmaryppäiden ympärille organisoituvat kokoonpanot vuorovaikutus, monitoimijainen dialogi, neuvottelumenettely. Oppivat kehittäjäverkostot, joiden toiminnan hallinto mahdollistaa. Kilpailukyky, oppiminen ja uudistuminen taloudellisten, sosiaalisten ja ekologisten tavoitteiden aiempaa parempi tasapaino. Innovatiiviset ympäristöt, alueiden erilaistuminen ja erilaistaminen. Kehityksen perusedellytysten ylläpito, tilannekohtaisesti räätälöidyt paikalliset keinot prosessien ja verkostojen johtaminen. Suunnitteluparametrit Alueiden rooli Hallitseva malli ajanjaksolla Ohjelmat yhteistyöprosessien ja erilaisten ajatusten käsittelyn sekä kollektiivisen oppimisen foorumeina. Noodeja tai solmuja kansallisissa/globaaleissa verkostoissa. Aluekehittäminen on siirtymässä tässä esitettyyn suuntaan, mutta vasta jälkikäteen on Vartiaisen (1998) jaottelun tavoin mahdollista tunnistaa kehitysvaiheen hallitsevat piirteet. Aluekehittäminen ja valtion aluehallinnon uudistukset 10 Kuten edellisistä luvuista ilmenee, huomattava osa aluekehittämisestä tapahtuu eri toimijoita, niin yrityksiä kuin kansalaisjärjestöjäkin yhteen kokoavina yhteistoimintaprosesseina. Niissä eri viranomaisten erityisenä roolina on muodostaa yhteinen käsitys eri alueilla merkittävinä pidetyistä kehittämistavoitteista, kanavoida julkista rahoitusta konkreettisiin kehittämistoimenpiteisiin ja luoda kehittämistyölle otollisia toimintaympäristöjä. Ero perinteiseen, ylhäältä alaspäin hallinnoituun viranomaisvetoiseen aluepoliittiseen kehittämisotteeseen on huomattava. Yhteistyön keinoin luotavista toimintaympäristöistä puhutaan yhä useammin myös erilaisille kehitystä edistäville toimenpiteille hyödyllisinä toimintapuitteina tai -alustoina (platforms). Eri toimijoiden yhteistyötä tarvitaankin esimerkiksi prosessiin, jossa luodaan yhteys aluekohtaisten kehittämistarpeiden ja EU:n yhteisöaluepolitiikan koko Euroopan laajuisten tavoitteiden ja linjauksien välille. Tällainen linkitys on välttämätön, jotta voidaan perustella yksittäisten alueiden kehittämishankkeille EU:n aluekehitysvaroista annettava rahoitus. 10 Tämä ja seuraava luku perustuvat Tampereen yliopistossa toteutettavaan valtion aluehallintouudistuksen (AL- KU) arviointiprosessiin (ks. Karppi ym. 2010 ja 2011).
Sotarauta & Karppi: Aluekehittäminen ja alueellisen muutoksen hallinta 110 Julkista hallintoa edustavien organisaatioiden koordinoima kehittämistoiminta on osa yhteiskunnallista kehitystä koskevan julkisen intressin toteutumista. Viime vuosikymmeninä toteutettujen hallintouudistusten keskeisenä piirteenä on ollut julkisen ja yksityisen sektorin yhä tiivistyvä yhteistyö ei vain kehittämistoiminnan suuntaviivojen määrittelyssä vaan myös ja yksittäisten kansalaisten näkökulmasta ehkä jopa erityisesti erilaista konkreettista tekemistä aikaansaavien toimintojen ja palvelujen tuotannossa. Usein tämä kehitys leimataan varsin suoraviivaisesti yksityistämiseksi, julkisten tehtävien siirtämiseksi yksityisten yritysmuotoisten toimijoiden tai muiden yhteisöjen voittoa tuottavaksi toiminnaksi. Samalla julkisen ja lähtökohtaisesti avoimen toiminnan muuttumista yksityiseksi ja liikesalaisuuksien suojaamaksi pidetään usein erityisenä demokratiaongelmana. Tämä on kuitenkin vain yksi mahdollinen näkökulma käynnissä olevaan julkisten ja yksityisten toimijoiden välisen vuorovaikutuksen kehitykseen ja sen seurauksiin. Asetelma on huomattavasti monisyisempi, ja tällä monisyisyydellä on myös vaikutuksensa ei ainoastaan kehittämistyön sisältöihin, vaan myös niihin muutos- ja uudistusprosesseihin, joilla alueellisen kehittämisen hallintoa ja hallintaa on viime vuosina Suomessa muokattu. Ennen paneutumista niihin aluehallintouudistuksen piirteisiin, joilla on keskeisin merkitys aluekehitystyön kannalta, onkin syytä luoda katsaus prosesseihin ja kehityskulkuihin, joiden myötä julkisen ja yksityisen sektorin välinen tiivistyvä yhteistoiminta on suorastaan lujittanut julkisen intressin toteutumista valvovien viranomaistahojen otetta yksityisestä sektorista. Karppi ja Haveri (2009) ovat käyttäneet tästä prosessista nimitystä policy push. Sille ominaista on, että yksityistettyjä julkisia palveluja tuottavat henkilöt joutuvat kasvavassa määrin tekemään työnsä samojen vaatimusten ja erityisesti toiminnan julkisuutta korostavien arvojen vallitessa kuin toimittaessa julkista sektoria edustavan organisaation puitteissa. He paikantavat seuraavanlaisia viime vuosina tapahtuneita muutoksia: 1. Lisääntyvä sääntely ja uudenlaiset keinot kontrolloida paikallista ja alueellista kehittämistyötä siinä missä palvelutuotantoakin, välineinä mm. perinteisen hallintomenettelyn korvaavat laatukäsikirjat. 2. Erityisesti hoivasektorilla toimivien yksityisten organisaatioiden työskentely samanlaisen julkisen intressin toteutumista jäsentävän ja usein suoranaisesti määrittävänkin julkisuuskontrollin alla kuin mikä perinteisesti on kohdistunut julkisiin organisaatioihin. 2. Sektoreiden kehityskulkujen eriytyminen prosessina, jossa yksityiset organisaatiot joutuvat omaksumaan niiden tuottamien palvelujen julkisen tilaajan edellyttämän standardisoinnin ja palvelutuotannon vaatimat hallinnolliset käytännöt samalla kun perinteinen julkinen hallinto kehittyy kohti epämuodollisempia ja verkostomaisempia tapoja organisoida omaa toimintaansa. (mt., 495) Edellä kuvatun kaltaisista kehityskuluista johtuen ei olekaan yllättävää, että julkisten organisaatioiden rooli aluekehityksen kaltaisessa erilaisille toiminnoille puitteita luovassa ja niitä mahdollistavassa toiminnassa ja kehittämistä koskevien intressien määrittelyssä on pysynyt keskeisenä. Seuraavassa tarkastellaan erityisesti uudistuvaa valtion aluehallintoa yhtenä niistä toimijatahoista, joiden yhteispelin tulosta voidaan kutsua aluekehityksen tai ainakin alueiden kehittämistoimenpiteiden hallinnaksi. Valtion aluehallinnon rooli aluekehitystyössä on muuttunut vuosien saatossa. Keskusjohtoisuus on tasaisesti vähentynyt aluetason toimijoita ja näiden tärkeinä pitämiä tavoitteita suosivaan suuntaan. Valtion rooli alueellisen kehittämistyön hallinnoinnissa on pysynyt kuitenkin varsin aktiivisena. Se sekä rahoittaa esimerkiksi Euroopan aluekehitysrahaston varoin toteutettavia kehittämishankkeita että toteuttaa itse erilaisia, aluehallintoa ohjaavien ministeriöiden tehtäväalueille kuuluvia kehittämistoimenpiteitä. Tämä on korostanut tarvetta muokata valtion aluehallinnon toimialuerajoja maakuntarajojen mukai-