Kohti parasta kuntatalouden kehitystä? Kuntaliitokset ja kuntien talouskehitys ARTTUtutkimusohjelman valossa Jarmo Vakkuri, professori Tampereen yliopisto, johtamiskorkeakoulu 050-318 6042, jarmo.vakkuri@uta.fi Tutkimusryhmä: Olavi Kallio, Pentti Meklin, Jari Tammi & Jarmo Vakkuri
Esityksen sisältö ARTTU-ohjelman talousmodulin keskeisiä tuloksia Tutkimuksen tapa, analyysin ongelma ARTTU-ohjelman kootut opit tiivistys Näkökulmana: Mitä tästä pitäisi päätellä? Suunnistimia jatkolle
ARTTU -talousmodulin tutkimuskysymykset Kohteena laajasti tutkimuskuntien taloudessa tapahtuneet muutokset ajanjaksolla 2000 2011. Millaisia muutoksia kuntien taloudessa on tapahtunut Paras-lain voimassaoloaikana 2007 2011? 1) Onko Paras-uudistus edistänyt kuntien talouden tasapainoa? Ovatko kuntaliitokset vähentäneet alijäämäisten kuntien määrää? 2) Onko Paras-uudistus auttanut kuntia menojen kasvun hillinnässä ja miten se näkyy menojen suuntaamisessa eri menolajeihin? 3) Onko Paras-uudistus edistänyt kuntien tulojen kasvua? 4) Miten kuntien rahoitusasema on muuttunut? MITEN TUTKIA, KUN TILIKARTASSA EI OLE KUNTALIITOSTEN SEURANNAN TILIÄ? 3
Kuntien väliset vertailut tutkimuksessa Paras -kauden (2007 2011) aikainen muutos vs. Parashanketta edeltävän kauden (2001 2006) muutos (ajallinen stabiilisuus) Liitoskunnat, yhteistyökunnat ja muut kunnat (instrumenttien suhde) ARTTU-kunnat vs. koko maan kunnat (yleistämisen mahdollisuus) 4
Paras-kauden aikainen talouskehitys ARTTU-kunnissa 1) Kuntaliitosten seurauksena alijäämäkuntien lukumäärä on vähentynyt selvästi. Niiden alijäämät ovat sulautuneet liitoksissa syntyneiden uusien kuntien taseisiin ja niiden ylijäämiin 2) Kuntien rahoitusvaje on lisääntynyt vuosi vuodelta. Selvintä korjatun tuloksen mukaisen rahoitusvajeen kasvu on ollut liitoskuntien ryhmässä. 3) Tunnusomaista Paras-kaudelle on ollut käyttötalouden menojen suurempi kasvu verrattuna tuloihin. Palvelujen rahoitus on jäänyt entistä enemmän verorahoituksen (verotulot + valtionosuudet) varaan. Verotulojen erityisesti kunnallisveron kasvu on alkanut hidastua vuodesta 2010 alkaen yleisen talouskehityksen taantumisen seurauksena 5
Onko Paras -uudistus edistänyt kuntatalouden tasapainoa? 700 600 500 400 300 200 100 0 Paras-kausi Paras-hanketta edeltävä 2007-2011 -100 kausi 2000-2006 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 1 Liitoskunnat 2 Yhteistyökunnat 3 Muut kunnat 80 70 60 50 40 30 20 2001-06 2007-11 1 Liitoskunnat 2 Yhteistyökunnat 3 Muut kunnat Keskimääräiset vuosittaiset muutokset ajanjaksoilla 2000-2006 ja 2007-2011 Paras kaudella 2007-2011 liitoskuntien ylijäämät ovat kasvaneet vähemmän kuin syvenevän yhteistyön kunnissa ja muut kunnat -ryhmässä. Kuvio. Kertynyt yli-/alijäämä 2000 2011 sekä keskimääräiset vuosimuutokset Paras-hanketta edeltävällä kaudella 2001-2006 sekä Paras -kaudella (2007 2011). ARTTU luokituksen mukainen tarkastelu. /asukas (N=40). Taulukko. ARTTU-kuntien ja niihin liittyneiden kuntien lukumäärät, joiden taseissa oli tilinpäätösten mukaan kertynyttä alijäämää vuosina 2000, 2006, 2010 ja 2011. 2000 2006 2010 2011 Alijäämäkunnat 39 23 10 12 Kuntia yhteensä (N) 77 72 42 40 kuntaliitosten seurauksena alijäämäkuntien lukumäärä on vähentynyt selvästi. Niiden alijäämät ovat sulautuneet liitoksissa syntyneiden uusien kuntien ylijäämiin. 6
Paras-kauden aikainen talouskehitys ARTTU-kunnissa 4) Menojen kasvun hillintä ei ole toteutunut. Esimerkiksi sosiaalija terveysmenoissa kasvun hillintää on tapahtunut perusterveydenhuollossa, mutta erikoissairaanhoidon menojen suhteellinen kasvu on ollut vastaavasti suurempaa. 5) Kuntien investoinnit Paras-kaudella ovat kasvaneet enemmän kuin ennen Paras-uudistusta. Voimakkainta investointimenojen kasvu on ollut liitoskunnissa, joissa investointien huippu ajoittui vuoteen 2008. 6) Kuntien investointeja ja osaksi myös käyttötalouden menoja on rahoitettu lainoilla. Kuntien velkaantuneisuus lainakannalla ja suhteellisella velkaantuneisuudella mitattuna on kasvanut huomattavasti. Suurinta velkaantumisen kasvu Paras-kaudella on ollut liitoskunnissa 7 ja vastaavasti pienintä muut kunnat -ryhmässä.
Kuntaliitokset ja dynaaminen investointikäyttäytyminen 650 600 550 500 450 400 350 300 250 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 1 Liitoskunnat 2 Yhteistyökunnat 3 Muut kunnat 550 530 510 490 470 450 430 410 390 370 350 330 keskim/v. 2000-06 keskim/v. 2007-11 1 Liitoskunnat 2 Yhteistyökunnat 3 Muut kunnat Kuvio 27. Investointien omahankintamenot 2000 2011 ja keskimääräinen investointitaso vuodessa ennen Parasta (2000 06) ja Paras -kaudella (2007 11) Paras-ARTTU -luokituksen mukaan (N = 40). 8
Kuntaliitos rakennemuutosinvestointina Taloudellisessa mielessä kuntaliitos on rakennemuutosinvestointi, jota kuvaa kaksi periaatetta. - Hyödyt toteutuvat pitkällä aikavälillä (liitoksen taloudellinen hyödyllisyys, kustannusten ja hyötyjen suhde) - Hyödyt ovat epävarmoja (muutoksen ohjaaminen ja johtaminen) 9
Talousnäkökulma osana kuntaliitosten vaikutusten tarkastelua ARTTU-ohjelman yleisiä oppeja Kuntaliitosten potentiaali erilainen, koska kunnat ovat erilaisia ja niiden ongelmat vaihtelevat (ratkaistava ongelma, parantamisen potentiaali) Reformipolitiikan pitkä linja: On tärkeä rakentaa siltaa hallitusohjelmien välille Kuntien uudistusta perustellaan menneisyyden ja nykypäivän argumenteilla tarvitaan tapaa ymmärtää talous- ja muiden vaikutusten mekanismeja kuntien rakennemuutoksissa 10
Talousnäkökulma osana kuntaliitosten vaikutusten tarkastelua ARTTU-ohjelman yleisiä oppeja Liitosta valmistelevia kuntia pitää paimentaa kuntaliitosten suomalainen seurantajärjestelmä? Henkilöstö on keskeinen voimavara kunnan toiminnassa ja uudistuksessa Palvelujen järjestämistavat eriytyvät: vaihtoehtojen nopea hakeminen ja muuttuminen Toimintaa voi kehittää myös ilman kuntaliitoksia; vrt. kansainvälinen kehitys