Kehto-hankkeen seminaari Rantasipi Sveitsi Hyvinkää 12.-13.3.2009 Kuntien tuottavuuden parantaminen - puheita vai tekoja Pentti Meklin kunnallistalouden professori 1 Tuottavuuden parantaminen Viime vuosina on jatkuvasti vaadittu tuottavuuden parantamista julkisissa palveluissa, mutta myös markkinasektorin toiminnassa laaja kansallinen tuottavuusohjelma 1993-2003 Vanhasen hallituksen valtion tuottavuusohjelmat PARAS-lain yhtenä tavoitteena on tuottavuden parantaminen 2 Miksi PARAS-hanke? Keskeisin syy: Useat kunnat eivät tulevaisuudessa kykene turvaamaan riittäviä (hyvinvointi)palveluja kuntalaisilleen. Ongelma on oppikirjan mukainen talouden perusongelma: tarpeiden ja voimavarojen ristiriita 3 1
PARAS-hankkeen tarjoamat keinot 4 Kunta- ja palvelurakenteen uudistaminen kuntaliitokset kuntien välinen yhteistyö kuntayhtymät muu yhteistyö uudet toimintatavat kaupunkiseutujen toimintaedellytysten vahvistaminen Yhdistävä tekijä: suurtuotannon etujen tavoittelu! 4 Hallituksen politiikkariihen kannanotto 24.2.2009 Kunnille ja kuntayhtymille asetetaan tuottavuuden parantamista koskevat valtakunnalliset tavoitteet hyödyntäen kehitettäviä tuottavuus- ja kustannuslaskentamittareita. Kuntien ja kuntayhtymien on laadittava suunnitelma tuottavuuden parantamista koskevista toimenpiteistä. Kaksikymmentä suurinta kuntaa velvoitetaan laatimaan palveluidensa kehittämiseksi tuottavuusohjelmat, joiden toteutumista seurataan kuntien ja valtion yhteistyönä. Tuottavuusohjelmien toimintaa arvioidaan ja niiden perusteella syntyneitä hyviä käytäntöjä sovelletaan myös muissa kunnissa. 5 Miksi tuottavuuden parantaminen on tärkeätä? Kansantalouden kasvu perustuu kahteen asiaan: tuottavuuden kasvuun ja kansantalouden voimavarojen lisäykseen Kuntien verotulojen kehitys on riippuvainen kansantalouden kasvusta Voimavarat eivät yksinkertaisesti riitä tarvittavien palvelujen tuottamiseen: ennustelaskelmien mukaan hyvinvointisektori vie suurimman osan työmarkkinoille tulevasta työvoimasta 6 2
Mitä tuottavuuden parantamisella haetaan julkishallinnossa? onko tuottavuus itse ongelma vai lääke ongelmaan (Vakkuri)? julkisten menojen kasvun hillintä julkisten palvelujen varmistaminen? tuottavuus näyttää olevan väline eri tarkoituksiin 7 Mitä tuottavuus sitten on? käsite on monitulkintainen yleisyydestään huolimatta käytetään kovin monessa merkityksessä yleisimmällä tasolla käsite selvä, mutta mittarien tasolla monitulkintainen sekoittuu lähellä oleviin käsitteisiin! 8 Poliittiset päättäjät ja heidän edustajansa HIERARKKINEN TOIMINTATAPA - Oma tuotanto - Resurssiohjaus Menolajibudjetti Tuotannontekijät 2. BUDJETIT Kolmas sektori Kuntayhtymät Yritykset Kunnan toimintayksiköt Tuotanto SÄÄDÖKSET MARKKINASUUNTAUTUNEET TOIMINTATAVAT - Eri tuottajia - Tulosohjaus Näennäismarkkinat Tulosohjaus Kehysohjaus Tilaaja- ja tuottajamallit Palvelusetelit Aidot markkinat Palvelut Tulonsiirrot Vaikutukset Vaalit Verot Kuntalaiset Tarpeet rahoittaja 1. vallankäyttäjä asiakas Valtio Kulutus Hyvä vastike veroeuroille Kustannus-vaikuttavuus Tuloksellisuus. 3. Pentti Meklin 9 3
Kuntien ja kuntayhtymien talous v. 2009 Palkat 39 % Sosiaali- ja terveystoimi 51 % (Toimintamenot ja investoinnit) Verotulot 47 % siitä: kunnallisvero 41 % yhteisövero 4 % kiinteistövero 2 % Sos.vak.maksut ja eläkkeet 12 % Materiaalin ostot 10 % Palvelujen ostot 18 % Avustukset 5 % Lainanhoito 4 % Investoinnit 10 % Muut menot 2 % Opetus- ja kulttuuritoimi 24 % (Toimintamenot ja investoinnit) Muut tehtävät 20 % (Toimintamenot ja investoinnit) Rahoitustoiminta ja muut menot 5 % Käyttötal. valtionosuudet 19 % Toimintatulot 27 % siitä: myyntitulot 15 % maksutulot 5 % muut toim.tulot 7 % Lainanotto 4 % Muut tulot 3 % Arvioidut ulkoiset tulot noin 37,7 mrd. ja ulkoiset menot noin 38,0 mrd. Lähde: Peruspalvelubudjetti/Kuntaliitto 7.12.2008/J. Turkkila/hp Tuloksellisuus - organisaatiotaloudellinen Vastike rahalle, Value for Money (VFM) Kustannus-vaikuttavuus yhteiskuntataloudellinen Tuottavuus Taloudellisuus=kustannustehokkuus Vaikuttavuus Reaalitalouden, osittain rahatalouden mittarit Tuotannontekijät Kustannukset Tuotantoprosessi Suoritteet Tarpeet Tuotot Hyödyt + - Kannattavuus - organisaatiotaloudellinen Kustannus-hyötysuhde - yhteiskuntataloudellinen Rahatalouden mittarit 11 Tuotannontekijöiden ja suoritteiden suhde Käsitteet ja mittarit tuottavuus taloudellisuus, kustannustehokkuus (tehokkuus) 12 4
TUOTTAVUUS (productivity) liiketalous- ja kansantaloustieteellisenä käsitteenä KÄSITE: Tuottavuus on suoritteiden ja tuotannontekijöiden suhde Toiminta pyritään hoitamaan mahdollisimman vähäisellä tuotannontekijöiden käytöllä SUORITTEET/ OUTPUT/ TUOTOS TUOT. TEKIJÄT/ INPUT/ PANOS Perusmuodossa reaalitalouden mittarit Käyttöä erityisesti tuotantoyksikkötasolla Mitattavuus: suoritteet ja tuot. tekijät ovat mitattavissa Sarjatuotantoa: suoritteet yhtenäistettävissä 13 Kuntien ja kuntayhtymien koulutuksen, terveydenhuoltopalveluiden ja sosiaalipalveluiden kokonaistuottavuuden kehitys vuosina 2000-2006* (2000=100) 14 TALOUDELLISUUS (economy) liiketaloustiede vrt. kustannus-tehokkuus (cost-efficiency) KÄSITE: Taloudellisuus on kustannusten ja suoritteiden suhde. Pyrkimys tuottaa suoritteet mahdollisimman alhaisin kustannuksin tai tietyillä kustannuksilla mahdollisimman paljon suoritteita KUSTANNUKSET [tuot. tek. hinta x määrä] SUORITTEET Rahatalouden mittari panospuolella Jakaja ja jaettava usein toisin päin kuin tuottavuudessa Antaa tulokseksi suoritteen yksikkökustannukset 15 5
TEHOKKUUS (efficiency) suhde muihin lähikäsitteisiin Termillä on monta merkitystä, käytetään kahdessa merkityksessä a) samaistetaan tuottavuuteen eli tehokkuus on suoritteet (tuotokset) tuotannontekijät (panokset b) verrataan panos-tuotos -suhdetta johonkin vertailukohteeseen eli toteutunut tuotos/panos vertailukohteen tuotos/panos Vertailu voi tapahtua - suoritusstandardiin (tavoitevertailu) - toisiin yksikköihin (poikkittaisvertailu) - omaan kehitykseen (pitkittäisvertailu) 16 Esim. tehokkuudesta (Glynn 1993) Yksikkö: Apteekki * 2 farmaseuttia 35 tuntia/viikko * käsittelevät reseptilääkkeitä * suoritusstandardi: 6 reseptiä/tunti/hlö Tuottavuus = (Productivity) 462 res/viikko = 6,6 resept./tunti 2 hlöä x 35 tuntia Tehokkuus = (Efficiency) 6,60 = 110 % 6 Toiminta on ylittänyt standardin ja tästä syystä se on hyvin tehokasta 17 Erilaisia tuottavuuden näkökulmia A. Kokonaistuottavuus ja osatuottavuus kokonaistuottavuus kaikki panokset ja tuotokset osatuottavuus yksittäinen tuotannontekijä, esim. henkilö tai henkilöstö ja sen tuotokset 18 6
B. Tuottavuuden tarkastelutasoja Edellyttää rahatalouden mittaria Kansantalouden tuottavuus Aggregointiongelma Valtion tuottavuus Kuntien tuottavuus Toimialojen tuottavuus Organsaatioiden tuottavuus Reaalitalouden mittari (myös raha) Tuotannontekijälajin tuottavuus Yksittäisen tuotannontekijän esim. henkilön tuottavuus 19 c. Tuottavuus ja taloudellisuus ovat suhdekäsitteitä Tuottavuuden/taloudellisuuden tunnuslukua on verrattava johonkin ennenkuin voidaan sanoa jotakin tuottavuuden tasosta. vrt. kannattavuus a. pitkittäiskehityksenä indeksimallit minne ollaan menossa b. poikittaisvertailut parametriset ei-parametriset DEA, 20 1. tuottavuuden määritelmän mukainen perusmuoto Perusmuodossaan panoksia ja tuotoksia pitäisi mitata reaalitalouden fyysisillä mittayksiköillä tutkinnot (40 kpl) = 20 opettajat (2) Panoksien ja/tai tuotoksien lukuisuus ja yhdistäminen tuovat mukaan yhteisen rahamitan 21 7
2. Rahamitta markkinasektorilla ja aggregoiduissa mittauksissa a. rahamitta: a. suoritteiden rahamääräinen arvo tuotannontekijä esim. tuotto (suoritteiden määrä x hinta) henkilö Paljonko tuotannontekijä synnyttää tuottoja (liikevaihtoa)? 22 b. tuotannon rahamääräinen arvo/ tuotannontekijän rahamääräinen arvo esim. tuotto (suoritteiden määrä x hinta) kustannukset (hlöstön palkkasumma) Paljonko tietyllä kustannuksella saadaan tuottoja (liikevaihtoa)? Tuottavuuteen vaikuttaa sekä panosten että tuotosten arvon muutokset. 23 Julkishallinnon toiminnan tuottavuuden mittaaminen 1. Markkinoilla panoksilla ja tuotoksilla on raha-arvo, mittaaminen on helpompaa 2. Julkishallinnon palvelut pääosin maksuttomia. Tuotospuolella ei usein ole markkinoiden osoittamaa raha-arvoa! > aiheuttaa joukon ongelmia 24 8
Tuotospuolen ongelmia 1. Mitä tuotos sisältää ja miten sen muutokset otetaan huomioon? a. suoritteet vai vaikuttavuus? Hyvinvointipalveluissa tavoitellaan vaikuttavuutta! b. tuotoksen määrä, sisältö ja laatu c. kohdentuminen tarkoituksiin 2. Yrityisen tuotosta voidaan kuvata helposti tuotannon markkinahinnalla. Sisältää > määrän, laadun, vaikuttavuuden ja kohdentumisen 25 VAIKUTTAVUUS (effectiveness) Keskustellaan paljon eri sektoreilla Google! 117 000 vaikuttavuus 57 900 000 effectiveness Ei uusi käsite Kiinnostus kasvaa koko ajan Valtion talousarviolaki ja -asetus 26 Kolme tapaa määritellä vaikuttavuus sinänsä Tapa 1: Muutoksen aikaansaamista tai muutoksen estämistä (säilyttämistä) = vaikutus Tapa 2: Tavoitteiden tai odotusten toteutumisen aste Tapa 3: Kykyä saada aikaan vaikutuksia 27 9
TAPA 1. Vaikuttavuus toimenpiteen ja ei-toimenpiteen erotuksena = with treatment or without treatment Kehitys toteutettaessa toimenpide with treatment Vaikutus: muutos tai muutoksen estäminen Kehitys ei-toimenpidettä - without treatment 28 Tapa 2. Vaikuttavuus tavoitteiden saavuttamisen asteena vaikutukselle asetetaan tavoite (myös odotus) Kehitys toimimisen vaihtoehdossa Tavoiteltu vaikutus (esim. TA) Toteutunut vaikutus Kehitys toimimattomuuden vaihtoehdossa 29 30 10
31 Kuntien toiminnan tuotos tilastokeskuksen tilastoinnissa Tuotoksena käytetään taloustoimea tuotos perushintaan Taloustoimen muu markkinaton tuotos, (sis.edelliseen) volyymin laskennassa käytetään Tilastokeskuksen keräämiä kuntien ja kuntayhtymien talous- ja toimintatilaston tietoja Opetushallituksen ja tilastokeskuksen oppilaitostilastojen koulutuksen volyymiä kuvaavia tietoja Stakesin tuottamia terveydenhuoltopalveluiden ja sosiaalipalveluiden tomintaa kuvaavia tilastoja tutkimustietoja 32 Miten tuotos huomioidaan tilastoissa? volyymimittarit ovat sellaisenaan puutteellisia Hyödynnetään sijaismittareita esim. Perusterveydenhoidon vuodeosasto RUG Erikoissairaanhoito DRG Sosiaalipalvelut RAI 33 11
Mitähän tuottavuuden parantaminen oikeasti tarkoittaa kuntien toiminnassa? 1. Kaikki tuottavuuden parantamisen vaihtoehdot eivät tule kysymykseen 2. Panospuolen tekijät - suoritteet saattavat lisääntyä tai vähentyä Yksittäisten voimavaralajien pienentämistä? 3. Tuotospuolen tekijät laatu ja vaikuttavuus näyttää hukkuvan mittarista tuotosten vähentäminen ei paranna tuottavuutta ellei se johda panosten suurempaan vähenemiseen 34 Mihin lopulta tähtää? 1. Kokonaismenojen kasvun hillintää Osaoptimointiongelmat kunnan tuottavuus vs. vastuuyksikön tuottavuus 2. Henkilöstön määrän kasvun hillintä Kasvua voi hillitä ulkoistamalla! 35 12