Kaurahalme Olli-Pekka Lapin yliopisto, Hallintotiede Kuntatutkijan seminaari 25.5. Rovaniemi Näkökulmia Kuntien strategiseen tietohallintoon Tämä paperi käsittelee tietohallintostrategian suhdetta kuntien ja kuntasektorin strategiseen johtamiseen: strategian sisältöihin ja strategiaprosessin organisointiin liittyviä alustavia käsitteellisiä jaotteluja ja tutkimuksen hypoteeseja. Paperin lopuksi muodostuva perushypoteesi on, että kuntasektorin myönteinen tietoyhteiskuntakehitys vaatii strategiatyön uudelleen organisointia vahvemmille yksiköille joita ohjataan kansallisen vision luovalla strategialla. Johdanto Tietohallinnon käsite on opittu ymmärtämään aikaisempaa laajemmin toimintona, jonka alueelle kuuluu tietotekniikkaan liittyvien tukipalveluiden lisäksi organisaation toiminnan mahdollistamien tietojärjestelmien hallinta. Tietojärjestelmä tulee ymmärtää laajasti, tietotekniikan lisäksi henkilöstön, tietovarantojen, prosessien ja viestinnän kokonaisuudeksi. Kunnallisen tietohallinnon toiminta kytkeytyy tiiviisti kuntien sisäisen toiminnan ja palveluiden uudistamiseen. Tietotekniikkaa hyödyntävien tietojärjestelmien ja kuntapalveluiden strategista kehittämistä ei tulisi eriyttää toisistaan. Operatiivisella tasolla ne kytkeytyvät toisiinsa väistämättä. Julkisen tietohallinnon ongelmat nousivat julkisuuteen vuoden 2009 aikana. Suomi on putoamassa sähköisen asioinnin ja hallinnon sekä tietoyhteiskuntakehityksen kelkasta totesi Valtioneuvosto kannanotossaan 6.3.2009 (VN 2009). Toteamuksen perusteena on suomen menettämä asema tietoyhteiskuntavalmiuksia ja sähköisen hallinnon kehittyneisyyttä vertailevien tutkimusten terävimmässä kärjessä. Jo vuonna 2003 OECD:n raportissa Suomea arvosteltiin siitä, että tietoyhteiskuntakehitys painottui liiaksi informaatioteknologisen infrastruktuurin rakentamiseen sisällön ja julkisten palveluiden kehittämisen kustannuksella (OECD 2003). Suomen tiputtaa tietoyhteiskuntakehityksen kärjestä juuri puuttuvat tai kehittymättömät palvelut. Vahvaa teknistä osaamista ja infrastruktuuria ei ole osattu hyödyntää palveluiden uusimiseen. Ongelmat kytkeytyvät suomalaisten kuntien toimintaan merkittävinä, itsehallinnollisina hyvinvointipalveluiden tuottajina. Itsenäisten toimijoiden välinen yhteistyö, strateginen osaaminen sekä kansallinen ohjaus ovat puutteellisia, mikä on johtanut resurssien hukkaan, yhteen sopimattomiin tietojärjestelmiin ja epätasaiseen alueelliseen kehitykseen. Kuntien resurssit palveluiden uudistamiseen vaihtelevat suuresti ja kunnilta puuttuvat strategiat ja niihin liittyvät tavoitteet kuntapalveluiden uudistamiseksi (kts. Toivanen 2006). Hyvät käytännöt, joita resurssirikkaat kunnat ehkä tuottavat eivät leviä ja kuntakenttä ei spontaanisti organisoidu yhteistoimintaan palveluiden uudistamiseksi. Kuten van Os on tutkimuksessaan todennut, vastoin intuitiota, hallinnon desentralisaatio ja paikallishallinnon toimijoiden autonomia eivät johda toimivaan horisontaaliseen koordinaatioon, eli kuntien väliseen yhteistyöhön ja tiedonvaihtoon perustuvaan tietoyhteiskunnan kehittämiseen (kts. van Os 2010). Tietoyhteiskunnan kehitystä hidastaa itsenäisten, jopa suurien kuntien resurssiperustainen kyvyttömyys strategisiin toimintatapojen uudistuksiin (kts. Syväjärvi & Kaurahalme, 2010; Syväjärvi, Stenvall ym., 2009). Avainsanat: Kunnat, julkiset palvelut, hyvinvointipalvelut, palvelurakenneuudistus, palveluprosessit, tietohallinto, sähköinen asiointi, sähköinen hallinto, tietoyhteiskunta, valtionohjaus
Käsitteelliset rajaukset Organisaation muutoksen lähtökohtana, johtamisen työkaluna ja muutoksen ohjaajana on strategia. Strategia on pitkän tähtäyksen näkemys niistä tavoitteista, edellytyksistä ja valinnoista, joita organisaation perustehtävän menestyksellisen suorittaminen tietyssä ympäristössä vaatii. Strategia voidaan jakaa kahteen osa-alueeseen 1) toimintastrategiaan, joka kuvaa miten toiminta tulee organisoida strategian toteuttamiseksi ja 2) tavoitestrategia, joka kuvaa mitkä tavoitteet johtavat haluttuun menestykseen. Jaan tietohallinnon kahteen osa-alueeseen: 1) tietoteknisen infrastruktuurin johtaminen 2) tietojärjestelmien johtaminen. Molemmat alueet sisältävät 1) operationaalisen ja 2) strategisen johtamisen toimintoja. Tässä tarkastelen yhtä muodostuvan nelikentän lohkoista: tietojärjestelmien strategista johtamista, joka liittyy olennaisesti kuntien toiminnan uudistamiseen. Strategisen johtamisen kokonaisuus muodostuu neljästä osa-alueesta: 1) strategian muodostamisprosessi; 2) strategia tavoitteina ja dokumentteina; 3) Strategian käytäntöön vieminen: toteutus ja mittaus sekä 4) strategian tulokset (mm. Rannisto 2007, 14). Tässä artikkelissa tarkastellaan tietohallinto-strategiaa kahden ensimmäisen osan kannalta. Mitä on tietohallintostrategian suhde kunnan tai kuntasektorin muuhun strategiseen ohjaukseen? Miten jäsentyvät kunnan tietohallinnon toiminta- ja tavoitestrategiat näissä suhteissa? Ja ennenkaikkea mitkä ovat kunnan tai kuntasektorin strategisen toiminnan edellytykset ja miten se tulisi organisoida. Kunnan tavoitestrategioiden suhde tietohallintostrategiaan Kunnan strategisen johtamisen ytimessä on kuntastrategia, jonka toimii pohjana mm. palvelu-, henkilöstö-, elinkeino- ja toimintastrategioille. Esimerkiksi Palvelustrategian tulisi toteuttaa ja tarkentaa kuntastrategiassa määritettyjä palvelujen kehittämistä koskevia linjauksia (Kuntaliitto). Tässä yhteydessä ei tarvitse rajautua strategian dokumentoinnin muotoon tai olemassaoloon eikä siihen onko strategia suunnitteluprosessin tulos vai emergentti, rakenteista kehittyvän toiminnan tulos. Tietoteknisen infrastruktuurin hallintaa ohjaava strategia voi pitää sisällään perustoiminnan tukipalveluun sisältyviä laadullisia ja määrällisiä tavoitteita sekä toiminnan järjestämiseen liittyviä valintoja (kts. toimintastrategia). Mutta, tässä tarkasteluni näkökulma on siis tietojärjestelmien kehittämistä ohjaava strategia, joka kytkeytyy suoremmin palveluiden ja sisäisen toiminnan kehittämiseen. Henkilöstöstrategia kytkeytyy käsiteltävään tietohallintostrategiaan mm. henkilöstön osaamisen kehittämisen sekä tietojärjestelmien uudistamisen mahdollistamien henkilöstöjärjestelyjen kautta. Kytkös elinkeinostrategiaan liittyy toisaalta yritysten toimintaympäristön rakentamiseen niille suunnattuja palveluita kehittämällä sekä esimerkiksi kunnan tietojärjestelmien kehittämismallien mahdollistamaan paikallisen tietotekniikan koulutuksen tai yrityskannan vahvistamiseen. Jäljempänä kuvattavien toimintastrategisten valintojen lisäksi palvelustrategia pitää sisällään palveluiden tuotantotapoihin, palveluverkkoon ja palveluprosesseihin liittyvät valinnat. Palvelustrategian pitäisi kuvata kuntalaisten palvelukokemuksen uudistamisen tavoitteet ja niihin johtava tie. Palveluiden uudistaminen on niihin liittyvän tietojärjestelmän ja osin tietoteknisten ratkaisujen uudistamista. Palvelu- ja tietohallintostrategian erillisyys on johtanut siihen, että palveluiden tietoteknisessä uudistamisessa ei olla päästy edes ensimmäiselle portaalle. Sähköisen asioinnin ensimmäinen
edellytys: sähköisten lomakkeiden ja kontaktipintojen monikanavaisuus on puutteellista, ratkaisujen ollessa yksittäisiä ja kuntakohtaisia. Kuntien strategian osa-alueilla on vahvoja kytköksiä määrittelemääni tietohallintostrategiaan tietojärjestelmien johtamisen työkaluna. Kompleksisessa toimintaympäristössä voidaan epäillä, onko kokonaisuutta mahdollista johtaa osien avulla (Juuti & Luoma 2009, 108). Onko kuntasalolla tarvetta erilliselle tietojärjestelmien kehittämistä ohjaavalle tietohallintostrategialle? Kuntatasolla tietojärjestelmien kehittämisen johtamiseen tähtäävä tietohallintostrategia kytkeytyy tiiviisti kunnan muuhun kehittämiseen. Yksittäisen kunnan tai kuntien yhteenliittymän tietojärjestelmien johtamisessa vaihtoehtona on 1) erillinen tietohallinto-/tietoyhteiskuntasrategia joka kytketään vahvasti kunnan muihin strategisiin suunnitelmiin ja budjettiprosessiin tai 2) tietoyhteiskunnan kehittämistavoitteiden erityishuomio muussa strategisessa johtamisessa. Mutta, kuten edellä todettu, kunnan strategisessa toimintakyvyssä on puutteita. Kunta ei ehkä ole oikea yksikkö näiden tavoitestrategioiden luomiseen. Mielenkiintoinen tutkimuskysymys on millaisissa organisaatioissa ja prosesseissa strateginen visio ja tavoitteet syntyvät? Kunnan tietohallinnon toimintastrategiat Toimintastrategiat ovat ajankohtaisia kuntien palvelurakenteiden muutostilanteessa. Suomen kunnat ovat heterogeenisiä, jolloin yhtä oikeaa toiminnan järjestämistapaa ei ole. Toimintansa järjestämiseen kunnilla on käytössään erilaisia toimintastrategioita jotka perustuvat omatuotantoon, julkiseen (kuntien väliseen) yhteistyöhön, ostopalveluihin sekä julkisyksityiseen yhteistyöhön (mukaillen Ikola-Norrbacka & Salminen, 2007; Syväjärvi & Ihalainen, 2011; Haveri & Airaksinen, 2007). Kuntarakenteiden muutos, kuntaliitokset, uudet yhteistoiminta-alueet sekä vahvojen kaupunkiseutujen lähikuntien toiminta muuttavat yhteistoiminnan rakenteita. Esimerkiksi tietoteknisen infrastruktuurin hallinnassa toimintastrategioiden kirjo on laaja: kunnat hoitavat vaihtelevasti toimintoja itse, hankkivat palveluita toisilta kunnilta, yksityisiltä tai julkisomisteisilta yhtiöiltä. Tietohallinnon toimintastrategiassaan kunta määrittelee sen toimijoiden joukon jonka kanssa se tekee yhteistyötä tietojärjestelmien uudistamisessa. Tietojärjestelmien hallinnassa, mm. sähköisten asiointipalveluiden kehittämisessä kunnat ovat strategisessa mielessä pitkälti omavaraisia ja operatiivisesti ohjelmistotoimittajien vietävänä. Yhteistoiminta-alueet tekevät osittaista yhteistyötä ja julkisyksityinen yhteistyö (esim. Tiera) on kehittymässä. Tällä alueella erilaisten yhteistyömuotojen suuri pontentiaali on vielä valjastamatta. Valtiovarainministeriö on suomessa ottamassa voimakkaamman otteen kuntien tietojärjestelmien uudistamisen ohjauksesta. Tietohallintolaista tulee instrumentti kuntien käytäntöjen yhtenäistämiseen. Valtio voi näyttää suunnan, mutta ei tuota valmiita ratkaisuja. Nämä ratkaisut tulevat syntymään hyvin resurssoiduissa kuntaorganisaatioissa. Tämä tarkoittaa suurimpia kaupunkeja sekä suuren kuntajoukon resurssit yhdistävissä ja niiden yhteistyötä koordinoivissa rakenteissa. Esimerkiksi Anttiroiko (2000) näkee suuret kaupungit ja vahvan paikallishallinnon megatrendien välittäjänä tietoyhteiskuntaan, jossa ne toimivat kehityksen vetureina, hyvien käytäntöjen tuottajina ja levittäjinä. Suuren kuntajoukon yhdistäviä rakenteita olisivat mm. Tiera Oy ja sen kaltaiset julkisomisteiset toimijat, strategisen roolin omaksuvat vahvat seutu- ja maakunnat sekä innovatiiviset julkisyksityiset verkostot (vrt. triple-helix (Brouwers, Duivenboden, Thaens 2009)). Brouwersin ym. mukaan myös jälkimmäisen toimintamuodon edellytyksenä on vahva julkisten toimijoiden verkottuminen. Tähän liittyvät vahvasti verkostokunta ja kuntayhteistyön käsitteet (mm. Haveri & Pehk 2007; Haveri & Airaksinen 2007)
Yksittäisen kunnan osalta strategiatyön toimintatapana korostuu tällöin suhdekeskeisyys. Suhdekeskeisessä lähtökohdassa strategian tehtävä on määritellä yhteistyösuhteiden sisältö sekä muotoilla tapoja tunnistaa sopivia yhteistyökumppaneita. Yhteistyösuhteiden solmiminen voi käytännössä lisätä ympäristön vakautta niin, että sopimusten ja luottamusten kytkemä verkosto lisää ennakoitavuutta paikallisesti (Johanson 2008). Niitä kuntia, jotka jättäytyvät itsehallinnollisin perustein näistä yhteistyörakenteista pois odottaa palvelutason taantuminen tai paremmassa tapauksesssa välttyminen edelläkävijäkustannuksilta. Haasteeksi jää vielä näiden strategia- ja innovaatiokykyisten yksiköiden resurssinkäytön valtakunnallinen optimointi, joka edellyttäisi hyvien käytäntöjen ja erityisesti kehitettyjen järjestelmien valtakunnallista käyttöönottoa. Todennäköisesti tämä ei onnistu ilman kytköstä tietohallinnon valtionohjaukseen sekä uusien omistajuus-, innovaatio- ja ylläpitomallin käyttöönottoa, jotka mahdollistavat ratkaisujen kustannustehokkaan monistettavuudelle julkishallinnon sisällä. Strategian muodostaminen Strategiaprosessin johtaminen kuuluu ylimmälle johdolle, jota kunnassa edustavat luottamuselimet. Käytännössä virkamiehistön rooli on merkittävä ja valtuuston tehtäväksi jää valmiiden strategisten linjausten hyväksyminen. Virkamiehistökin näkisi mielellään valtuuston roolin strategian luojana ja itsensä sen operatiivisena toteuttajana. Valtuuston työ on kehittynyt strategisen johtamisen suuntaan, mutta käytännössä ne päättävät edelleen yksittäisistä asioista. Monikymmenhenkisen, erilaisia intressiryhmiä edustavan valtuuston strategiakyvykkyyttä voidaan epäillä. (Rannisto 2007). Kunnan valtuuston rooli strategina on siis haastava. Yksittäisillä kunnilla on haasteita tietohallintoon liittyvien strategioiden muodostamisessa myös virkamiehistön resurssien johdosta. Kunnassa toteutuva strategia kytkeytyy voimakkaasti kunnan rakenteisiin ja prosesseihin (Haveri 1994, 95-96), joten strategisten vaihtoehtojen kenttä riippuu valitusta toimintastrategiasta. Tämän johdosta on mielenkiintoista tutkia kunnan strategisuuden kehittämismahdollisuuksia strategiatyön rakenteiden, sen uudelleen organisoimisen kannalta. Kunnan toiminnan ohjaukseen vaikuttavat kunnallisen itsehallinnon perinteiset rajat. Tietotekniikan kehityksen voidaan nähdä vaikuttavan kuntien perinteisesti nauttimaan itsehallintoon monella tavoin (Anttiroiko 2011, Syväjärvi & Ihalainen 2011). Tietohallintolain tarkoitus on ohjata uudella tavalla kuntien valintoja, hankintoja ja jopa palveluprosesseja, mutta sen vaikutuspiirin kuuluvat vain lakisääteiset palvelut. Vaikka se teknisesti on mahdollista, itsehallinnon rajoihin koskematta ei voida kansallisella tasolla saavuttaa yhtenäistä kuntalaisten palvelukokemusta. Strategiamuodostus ei vaikuta itsehallintoon silloin, kun se tapahtuu kunnan toimintastrategiassaan valitsemassa verkostossa. Nämä riittävän vahvat toimintayksiköt lienevät sopiva pohja myös strategiatyön toteuttaviksi yksiköiksi. Strategiatyön fokuksena vahvistuu tällöin ulkoinen toimintaympäristö: yksittäisen organisaation toiminnan (osa-)optimoinnista päästään hallitsemaan kuntapalveluiden kehittymisen tulevaisuutta dynamisemmin ja parhaimmillaan mahdollistetaan radikaalit uudistukset (Juuti & Luoma 2009, 96-97). Strategiaprosessi voi tällöin toimia uusia ratkaisuja tuottavassa viestintäintensiivisessä ympäristössä ja kuntien tietoyhteiskuntakehitystä vaivaava henkilöitymisen ja asiantuntijariippuvuuden ongelma helpottuu (Anttiroiko 2002, 282; Blackler 1995, 1030).
Visio Kuntien tietoyhteiskuntakehitystä on vaivannut strateginen päämäärättömyys. Lopuksi voidaan kysyä, mistä näiden resurssirikkaiden innovaatiokykyisten toimijoiden strateginen visio syntyy. Mikä on kehityksen insentiivi ja tavoite? Dijkshoornin on löytänyt kolme perusinsentiiviä, jotka ohjaavat paikallishallinnon uudistamisen tavoitteita: 1) kansalaisten vaatimus heidän totuttuaan sähköiseen asiointiin esimerkiksi pankeissa; 2) Horisontaalinen ohjaus, eli benchmarking, vertaisten paine yleisessä tietoyhteiskunnan kehittymisessä; 3) keskushallinnon ohjaus. Keskushallinnon ohjauksen vaikutuksen Dijkshoorn totesi yllättävän vähäiseksi. Kansalaisten vaatimusten merkitys on suuri, jos se välittyy demokratiaprosessissa. Mutta, kun todetaan kuinka vähän kuntalaiset käyttävät yksittäisiä (tähän saakka uudistettuja) palveluita ja kuntatoimijat joutuvat ottamaan huomioon kustannusten suhteen hyötyyn, merkittäväksi esteeksi muodostuu edistyneiden palveluiden toimituskanavien kehittämisen taloudellinen epärationaalisuus. Tämä siis resurssiniukassa ja väestöpohjaltaan rajatussa kuntaympäristössä. (Dijkshoorn 2009) Ja strategisuuden, strategisten rakenteiden puuttuessa näiden insentiivien toteutus johtaa lähinnä yksittäisten kuntien ja valtuustojen ohjaamiin pistemäisiin ratkaisuihin. Ratkaisu voi koostua kansallisesta, visionäärisestä kuntatietohallinnon strategiasta ja levittämiskelpoisten ratkaisujen tuottamisen jakamisesta resurssirikkaiin kuntajohtoisiin innovaatioklustereihin. Tutkimus jatkuu.
Lähteet Anttiroiko, Ari-Veikko (2002) Strategic Knowledge Management in Local Government. Teoksessa Grönlund, Åke. Electronic government: design, applications and management. Idea Group Inc. Anttiroiko, Ari-Veikko (2011) Itsehallinto 2.0: tieto- ja viestintäteknologian vaikutukset kuntien itsehallintoon. Teoksessa: Kunnallisen itsehallinnon peruskivet. Kuntaliitto. Blackler, Frank (1995) Knowledge, Knowledge Work and Organizations: An Overview and Interpretation. Organization Studies. Vol. 16. no. 6. p. 1021-1046. Brouwers, J.; van Duivenboden, Hein; Thaens, M. (2009) The Triple Helix Triangle: Stimulating ICT-driven Innovation at Regional Level. European Group of Public Administration Annual Conference 2009. Malta. Dijkshoorn, Andres (2009) Personalized electronic service delivery in Dutch municipalities: the variations explained? European Group of Public Administration Annual Conference 2009. Malta. Haveri, Arto (1994) On adaptive and strategic behaviour of local level communities. Akateeminen väitöskirja. Tampereen yliopisto. Haveri, Arto & Airaksinen, Jenni (2007) Inter-Municipal Cooperation in Finland: Old traditions and new promises. Teoksessa: Inter-Municipal Cooperation in Europe. SpringerLink. Haveri, Arto & Pehk, Teele (2007) Verkostokunta johtamisen ja demokratian haasteena. Verkostokuntaraportti. Kunnallisalan kehittämissäätiö. Ikola-Norrbacka, R., & Salminen, A. (2007). Kuntapalvelujen strategiset vaihtoehdot. Kunnallistieteen aikakauskirja, (1), 57-70. Johanson, Jan-Erik (2008) Suunnitteluperusteinen, voimavaralähtöinen ja suhdekeskeinen. Kolme lähtökohtaa virastostrategian muotoiluun. Hallinnon tutkimus. 1/2008. Juuti, Pauli & Luoma, Mikko (2009) Strateginen johtaminen. Miten vastata kompleksisen ja postmodernin ajan haasteisiin. Otava. Kuntaliitto (2008) Kunta tarvitsee palvelustrategian. Kuntaliiton verkkojulkaisu. OECD (2003) E-Government in Finland: An Assessment. Rannisto, Pasi-Heikki (2007) Kunnan strateginen johtaminen. Tutkimus Seinänaapurikuntien strategiaprosessien ominaispiirteistä ja kuntajohtajista strategisina johtajina. Akateeminen väitöskirja. Tampereen yliopisto. Syväjärvi, Antti & Ihalainen, Harri (2011) Tietohallinto osana kunnallista itsehallintoa valinnat ja strategisuus keskiössä. Teoksessa: Kunnallisen itsehallinnon peruskivet. Kuntaliitto. Syväjärvi, A.; Stenvall, J.; Laitinen, I.; Harisalo, R. (2009) Information management as function of data mining and ICT in city government. European Group of Public Administration Annual Conference 2009. Malta. Syväjärvi, Antti & Kaurahalme, Olli-Pekka (2010) Sosiaalinen media osana kuntien avoimuutta, demokratiaa ja kehittynyttä tiedon hallintaa. Kunnallistieteen Aikakauskirja 4, 341-363. Toivanen, Mia (2006) Sähköisten asiointipalveluiden kehittäminen kunnissa. Akateeminen väitöskirja. Tampereen yliopisto van Os, Guido (2010) Vertical coordination and decentralization. Coordination of e-government policy in Denmark and The Netherlands. European Group of Public Administration Annual Conference 2010. Toulouse. VN (2009) Tietoyhteiskuntakehityksen ja sähköisen asioinnin vauhdittaminen. Valtioneuvoston kannanotto 6.3.2009