Kansantaloudellinen aikakauskirja 108 vsk 2/2012 Budjettisäännöt, julkisen talouden tasapaino ja finanssipolitiikka kokemuksia Yhdysvaltain osavaltioista Markus Haavio Tutkijaekonomisti Rahapolitiikka- ja tutkimusosasto, Suomen Pankki 1 Johdanto Budjettikuria ollaan kiristämässä euroalueella ja EU:n jäsenmaissa Maaliskuun 2012 EUhuippukokouksessa päätettiin, että budjetin tasapainottamista koskevat vaatimukset kirjataan jäsenmaiden lainsäädäntöön Näiden kaavailujen mukaan julkisen talouden suhdannekorjattu alijäämä saa vastaisuudessa olla korkeintaan 0,5 prosenttia bruttokansantuotteesta Saksassa nämä usein velkajarrun nimellä tunnetut säännöt on jo hyväksytty Vuodesta 2015 lähtien Saksan liittovaltion suhdannekorjattu budjettialijäämä ei saa ylittää 0,35 prosenttia bruttokansantuotteesta; osavaltiotasolla budjettialijäämiä ei tulevaisuudessa hyväksytä lainkaan Suurista jäsenmaista myös mm Espanjassa on liikuttu samaan suuntaan Myös yleiseurooppalaisten instituutioiden valtaa valvoa jäsenmaiden toimia ollaan vahvistamassa Joulukuussa 2011 voimaan tullut ns six pack -lainsäädäntöpaketti antaa komissiolle ja Eurooppa-neuvostolle aiempaa paremmat mahdollisuudet langettaa rangaistuksia jäsenmaille, jotka rikkovat budjettivajeita ja julkista velkaa koskevia sääntöjä Tässä artikkelissa pyritään analysoimaan, miten budjettisäännöt vaikuttavat yhtäältä budjettijäämiin ja julkiseen velkaan ja toisaalta finanssipolitiikkaan suhdannesyklin eri vaiheissa Näihin kysymyksiin haetaan vastauksia tarkastelemalla Yhdysvaltain osavaltioiden kokemuksia Kaikissa Yhdysvaltain osavaltioissa Vermontia lukuun ottamatta on käytössä budjetin tasapainottamista vaativia sääntöjä Monissa osavaltioissa budjettisäännöt kirjattiin lainsäädäntöön jo 1800-luvulla Yhdysvalloissa liittovaltion taloudellinen rooli on huomattavasti merkittävämpi kuin sitä vastaavan ylärakenteen, Euroopan unionin, rooli Euroopassa Tämä hankaloittaa Yhdysvaltoja koskevien havaintojen suoraa soveltamista euroalueen ajankohtaisiin kysymyksiin: Yhdysvaltain osavaltiot eroavat euroalueen jäsenmaista julkisen talouden tasapainon suhteen, mutta johtuuko tämä budjettisäännöistä vai Yhdysvaltain liittovaltiorakenteesta (vai kenties jostain muista seikoista) Yhdysvaltojen ja euroalueen rakenteellisten erojen tuomiin lisähaasteisiin pyritään artikke- 155
KAK 2 / 2012 lissa vastaamaan kahdella tavalla Ensinnäkin Yhdysvaltoja verrataan muihin liittovaltioihin, joissa ei ole käytössä budjettisääntöjä osavaltiotai aluetasolla Toiseksi Yhdysvaltain sisällä budjettisääntöjen tiukkuus vaihtelee osavaltiosta toiseen ja ajan mittaan osavaltiokohtaiset säännöt ovat myös muuttuneet Koska kaikilla osavaltioilla on vastapuolenaan sama liittovaltio, osavaltioiden keskinäinen vertailu voi tarjota kiinnostavaa tietoa budjettisääntöjen vaikutuksista Artikkeli koostuu kahdesta pääosasta Jaksossa 2 tarkastellaan budjettisääntöjen vaikutuksia julkisen talouden tasapainoon budjettijäämiin ja julkiseen velkaan Jaksossa 3 analysoidaan budjettisääntöjä finanssipolitiikan kannalta Kummankin jakson sisäinen rakenne on sama: Jakson alussa tehdään euroalueen jäsenmaita ja Yhdysvaltain osavaltioita koskevia yksinkertaisia tilastovertailuja Tämän jälkeen Yhdysvaltoja verrataan muihin liittovaltioihin (ja jaksossa 3 tehdään lisäksi myös hieman muita kansainvälisiä vertailuja ja tarkasteluja) Lopuksi analysoidaan hieman tarkemmin budjettisääntöjen ja budjettisäännöissä tapahtuneiden muutosten vaikutuksia Yhdysvaltain osavaltioissa 2 Budjettisäännöt ja julkisen talouden tasapaino 21 Alustavia havaintoja: Yhdysvaltain osavaltiot ja euroalueen jäsenmaat Vaikuttavatko budjettisäännöt julkisen talouden tasapainoon? Yksinkertaisten tilastovertailujen valossa vastaus tähän kysymykseen vaikuttaisi selkeältä Euroalueen jäsenmaat ovat suhteessa bruttokansantuotteeseen noin kymmenen kertaa velkaantuneempia kuin Yhdysvaltain osavaltiot Euroalueen jäsenvaltioista vain Virossa julkinen velka on samaa suuruusluokkaa kuin Yhdysvaltain osavaltiossa keskimäärin 1 Myös budjettijäämien suhteen euroalueen jäsenmaat ja Yhdysvaltain osavaltiot eroavat selvästi toisistaan Yhdysvaltain osavaltioiden budjetti on ollut tyypillisesti hieman ylijäämäinen Monena vuonna julkinen talous on itse asiassa ollut tasapainossa tai ylijäämäinen kaikissa 50 osavaltiossa Havaintojaksolla 1995 2009 poikkeuksen tästä yleissäännöstä muodostavat vain taantumavuodet 2001 2003 ja 2008 2009, jolloin osavaltioiden budjetit olivat keskimäärin alijäämäisiä (kuvio 1) Euroalueella tilanne on ollut päinvastainen Havaintojaksolla 1995 2009 euroalueen jäsenmaiden budjettijäämien keskiarvo on ollut negatiivinen joka vuosi (kuvio 1) Ainoastaan Virossa ja Irlannissa julkinen talous on ollut säännönmukaisesti ylijäämäinen (ja vuonna 2008 alkaneen talouskriisin myötä julkinen talous muuttui selvästi alijäämäiseksi myös Irlannissa) 22 Julkisen talouden tasapaino osavaltiotasolla: Yhdysvallat ja muut liittovaltiot Edellä esitettyjen yksinkertaisten tilastovertailuiden pohjalta ei voida kuitenkaan tehdä kovin pitkälle meneviä johtopäätöksiä Yhdysvalloissa liittovaltio vastaa monista tehtävistä, jotka kuuluvat euroalueen jäsenmaille Näihin tehtäviin kuuluvat mm sosiaaliturva (Medicare ja Medicaid), työttömyysturva, maanpuolustus, 1 Tässä artikkelissa tarkastellaan euroalueen maiden koko julkisen sektorin velkoja ja alijäämiä Keskeiset havainnot olisivat kuitenkin pitkälti samansuuntaisia, jos tarkastelun kohteena olisivat keskushallinnon alijäämät ja velat 156
Markus Haavio Kuvio 1 Keskimääräiset budjettijäämät Yhdysvaltain osavaltioissa ja euroalueen jäsenmaissa, % BKT:sta Kuvio 1 Keskimääräiset budjettijäämät Yhdysvaltain osavaltioissa ja euroalueen jäsenmaissa, % BKT:sta 4 % 3 2 1 0-1 -2-3 -4-5 -6-7 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Yhdysvallat euroalue Lähteet: US Census Bureau ja Eurostat Lähteet: US Census Bureau ja Eurostat keskushallinto ja monet infrastruktuurihankkeet Lisäksi monen Yhdysvaltain osavaltion julkinen sektori saa suuren osan tuloistaan tulonsiirtoina liittovaltiolta Yhdysvaltain liittovaltio on jokseenkin yhtä velkainen ja alijäämäinen kuin euroalueen jäsenmaat Tarvitaankin pitävämpiä todisteita budjettisääntöjen vaikutuksista julkisen talouden tasapainoon Yksi luonteva lähestymistapa on verrata Yhdysvaltoja muihin liittovaltioihin Muun muassa Saksassa, Espanjassa, Kanadassa, Argentiinassa ja Brasiliassa on pitkälti samanlainen liittovaltiorakenne kuin Yhdysvalloissa Näissä maissa osavaltio- tai aluetasolla ei ole kuitenkaan sovellettu vastaavanlaisia budjetin tasapainottamista vaativia sääntöjä kuin Yhdysvalloissa Saksan, Espanjan, Kanadan, Argentiinan ja Brasilian osavaltioiden ja alueiden budjetit ovat tyypillisesti olleet alijäämäisempiä kuin Yhdysvaltain osavaltioiden budjetit Etenkin Saksan osavaltiot ovat huomattavasti velkaantuneempia kuin Yhdysvaltain osavaltiot (taulukko 1 2 ), ja myös Espanjassa, Kanadassa, Argentiinassa ja Brasiliassa osavaltioiden ja alueiden velka on tyypillisesti ollut korkeampi kuin Yhdysvalloissa (ks esim Rodden 2006) Lisäksi Saksassa, Argentiinassa ja Brasiliassa liittovaltio on joutunut useaan otteeseen tulemaan ylivelkaantuneiden osavaltioiden ja alueiden avuksi (bail 2 Finken ja Greinerin (2011) tuoreen empiirisen tutkimuksen mukaan joidenkin Saksan osavaltioiden julkinen velka saattaa olla kestämättömällä uralla 157
KAK 2 / 2012 Taulukko 1: Saksan ja Yhdysvaltain osavaltioiden julkinen velka vuonna 2008, % BKT:sta keskiarvo Maksimi Minimi Saksa 28 % 62 % 5 % Yhdysvallat 8 % 20 % 2 % Lähteet: US Census Bureau ja Statistische Ämter des Bundes und der Länder out) (Rodden 2006, Bordo, Markiewicz ja Jonung 2011) Myös Espanjassa liittovaltio on tukenut yli varojensa eläneitä alueita (osittainen bail out, ks Sorribas-Navarro 2006) Yhdysvalloissa liittovaltio kuittasi (itsenäisyystaistelun perua olevat) osavaltioiden velat 1700-luvun lopussa, mutta tämän jälkeen liittovaltio ei ole ottanut osavaltioiden velkoja kantaakseen Monien Yhdysvaltain osavaltioiden lainsäädäntöön alettiin kirjata budjetin tasapainottamista edellyttäviä sääntöjä jo 1840-luvulla (Sargent 2011; Bordo, Markiewicz ja Jonung 2011; Rodden 2006 ) Saksan, Espanjan, Kanadan, Argentiinan ja Brasilian kokemukset osoittavat, että Yhdysvaltain osavaltioiden alhainen julkinen velka ja tasapainoiset tai hieman ylijäämäiset budjetit eivät todennäköisesti johdu (ainakaan pelkästään) liittovaltiorakenteesta Täten Yhdysvaltain ja muiden liittovaltioiden vertailu antaa tukea näkemykselle, jonka mukaan budjettisäännöillä on merkitystä julkisen talouden tasapainon kannalta 23 Budjettisäännöt ja julkisen talouden tasapaino Yhdysvaltain eri osavaltioissa Myös Yhdysvaltain osavaltiot eroavat toisistaan budjettisääntöjen tiukkuuden suhteen Lisäksi budjettisäännöt ovat monessa osavaltiossa muuttuneet ajan mittaan Vertailemalla Yhdysvaltain osavaltioita toisiinsa saadaan lisätietoa budjettisääntöjen vaikutuksista Yhdysvaltain osavaltioita koskeva tarkastelu tapahtuu kahdessa vaiheessa Ensimmäisessä vaiheessa osavaltiot jaetaan kahteen ryhmään tiukkojen budjettisääntöjen osavaltioihin ja väljempien budjettisääntöjen osavaltioihin ja tutkitaan, eroavatko ryhmät toisistaan julkisen talouden tunnuslukujen suhteen Tehtävä ryhmittely perustuu suhteellisen suureen määrään erilaisia budjettijäämiä ja julkista velkaa koskevia sääntöjä Toisessa vaiheessa tarkastellaan hieman yksityiskohtaisemmin kolmen yksittäisen budjettisäännön vaikutuksia budjettijäämiin Tässä tarkastelussa pyritään erityisesti tutkimaan, mitä tapahtuu, kun osavaltiossa otetaan käyttöön uusi budjettisääntö Budjettisäännöissä tapahtuvien muutosten analysointi on kiinnostavaa myös euroalueen ja EU:n jäsenmaiden tulevaisuuden kannalta 231 Budjettijäämät ja julkinen velka tiukkojen ja väljien budjettisääntöjen osavaltioissa Tässä alajaksossa tutkitaan budjettisääntöjen tiukkuuden vaikutusta julkisen talouden tasapainoon Tarkastelua varten Yhdysvaltain osavaltiot jaetaan kahteen ryhmään Väljempien budjettisääntöjen ryhmään kuuluu 13 osavaltioita: Kalifornia, Nevada, Louisiana, Illinois, 158
Markus Haavio menoeriin budjettisääntöjä sovelletaan Monissa osavaltioissa budjetin tasapainottamista Kuvio 2 Julkinen velka, % BKT:sta, vuosien 1992 2009 keskiarvo Harmaat pylväät: tiukat Kuvio 2 Julkinen velka, % BKT:sta, vuosien 1992 2009 keskiarvo Harmaat pylväät: tiukat budjettisäännöt; mustat pylväät: budjettisäännöt; mustat pylväät: väljemmät budjettisäännöt väljemmät budjettisäännöt 20 Wisconsin, Michigan, New York, Pennsylvania, edellyttävät säännöt koskevat lähinnä juoksevia Maryland, Massachusetts, Connecticut, menoja, kun taas julkisten investointien rahoit- New Hampshire ja Vermont Muut osavaltiot tamiseen on mahdollista ottaa lainaa On kuitenkin kuuluvat tiukkojen budjettisääntöjen ryhmään myös osavaltioita, joissa budjettisääntö- Luokittelu perustuu Bent Sørensenin ja jä sovelletaan kohtuullisen tiukasti niin investointimenoihin Oved Yoshan (2001) analyysiin He ovat osavaltioita kuin juokseviin menoihinkin ryhmitellessään pyrkineet ottamaan Kolmanneksi osavaltioiden lainsäädännössä on huomioon varsin monipuolisesti erilaisia budjettikuriin julkista velkaa koskevia säännöksiä: Mihin tar- vaikuttavia tekijöitä Ensinnäkin eri koituksiin, ja millä ehdoilla, osavaltio saa ottaa osavaltioiden lainsäädäntöihin on kirjattu joukko velkaa? Voiko kansanedustuslaitos päättää lai- Budjettisäännöt, sääntöjä, jotka julkisen koskevat talouden budjettivajeita, tasapaino ja finanssipolitiikka kokemuksia Yhdysvaltain budjetin osavaltioista valmistelua sekä budjetin hyväksymistä Markus kansanedustuslaitoksessa Haavio Toiseksi osavaltiot eroavat Tutkijaekonomisti toisistaan myös sen suhteen, mihin Rahapolitiikka- ja tutkimusosasto, Suomen Pankki nanotosta, vai täytyykö asiasta järjestää kansanäänestys? Onko osavaltiossa käytössä velkakatto esim tietty rahasumma tai tietty prosenttiosuus BKT:sta? Julkista velkaa ja budjettijäämiä koskevat osavaltiokohtaiset tulokset on esitetty kuviois- 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Rhode Island Massachusetts Alaska New Hampshire Vermont Hawaii Connecticut Montana Maine New York Delaware Etelä-Dakota New Jersey Länsi-Virginia Etelä-Carolina Wisconsin Illinois Kentucky New Mexico Louisiana Oregon Maryland Pohjois-Dakota Missouri Michigan Oklahoma Washington Idaho Utah Kalifornia Pennsylvania Wyoming Indiana Mississippi Ohio Virginia Alabama Florida Arkansas Colorado Nevada Iowa Pohjois-Carolina Minnesota Nebraska Arizona Kansas Georgia Teksas Tennessee Lähteet: US Census Bureau, Sørensen ja Yosha (2001), kirjoittajan omat laskelmat 159
KAK 2 / 2012 sa 2 ja 3 Näissä kuvioissa harmaat pylväät kuvaavat tiukkojen budjettisääntöjen osavaltioita ja mustat pylväät väljempien budjettisääntöjen osavaltioita Kuvioista nähdään, että tiukkojen budjettisääntöjen osavaltioissa julkinen velka on tyypillisesti ollut jonkin verran pienempi ja budjetti(yli)jäämät jonkin verran suurempia kuin väljempien budjettisääntöjen osavaltioissa Vuosina 1992 2009 julkinen velka on ollut keskimäärin noin 6,5 % BKT:sta tiukkojen budjettisääntöjen osavaltioissa ja noin 9 % BKT:sta väljempien budjettisääntöjen osavaltioissa Vastaavasti budjetti(yli)jäämä on ollut keskimäärin 0,9 % BKT:sta tiukkojen budjettisääntöjen osavaltioissa ja 0,5% BKT:sta väljempien budjettisääntöjen osavaltioissa Kuvioita 2 ja 3 tulkittaessa on syytä huomata, että kuvion 2 velkaluvut koskevat bruttovelkaa Kuvioissa 3 esitettyjä budjetti(yli)jäämiä osavaltiot ovat voineet käyttää 1) bruttovelan lyhentämiseen tai 2) finanssivarallisuuden kerryttämiseen 232 Miten budjettisääntöjen käyttöönotto vaikuttaa budjettijäämiin? Vaikka edellä esitetyt vertailut ovat sinänsä kiinnostavia ja suuntaa-antavia, niiden perusteella ei voida vielä päätellä, että aiempaa tiukemmat budjettisäännöt käyttöönottavassa osavaltiossa tai maassa julkinen talous tasapainottuu On täysin mahdollista, että sekä osavaltiossa sovellettavat budjettisäännöt että julki- Kuvio 3 Keskimääräinen budjettijäämä vuosina 1992 2009, % BKT:sta Harmaat pylväät: tiukat budjettisäännöt; mustat pylväät: väljemmät budjettisäännöt Kuvio 3 Keskimääräinen budjettijäämä vuosina 1992 2009, % BKT:sta Harmaat pylväät: tiukat budjettisäännöt; mustat pylväät: väljemmät budjettisäännöt 5 4 3 2 1 0-1 Etelä-Carolina Hawaii Connecticut Massachusetts Kansas Georgia Illinois Iowa Tennessee Arizona New Hampshire Michigan Maryland Vermont Indiana Alabama Rhode Island New Jersey New Mexico Kalifornia Pennsylvania Kentucky New York Washington Mississippi Virginia Louisiana Florida Nebraska Maine Colorado Minnesota Oklahoma Teksas Pohjois-Carolina Utah Arkansas Delaware Nevada Missouri Etelä-Dakota Länsi-Virginia Ohio Wisconsin Montana Idaho Oregon Pohjois-Dakota Wyoming Alaska Lähteet: US Census Bureau, Sørensen ja Yosha (2001), kirjoittajan omat laskelmat Lähteet: US Census Bureau, Sørensen ja Yosha (2001), kirjoittajan omat laskelmat 160
Markus Haavio sen talouden tasapaino ovat osavaltiossa vallitsevan yleisen poliittisen ja taloudellisen ilmapiirin ilmentymiä: Kuvioiden 2 ja 3 harmaat osavaltiot ovat poliittiselta ja taloudelliselta ilmapiiriltään konservatiivisia ja mustat osavaltiot liberaalimpia (sanan amerikkalaisessa merkityksessä) Konservatiivisissa osavaltioissa karsastetaan (julkista) velanottoa ja toisaalta suhtaudutaan epäillen julkisen sektorin toimintaan ja poliitikkojen kykyyn tehdä järkeviä päätöksiä Mikäli edellä hahmoteltu selitysmalli pitää paikkansa, aiempaa tiukempien budjettisääntöjen käyttöönotto vaikkapa euroalueen jäsenmaissa ei takaa, että julkinen talous tasapainottuu Vaikka budjettisääntöjä tiukennetaan, julkisen talouden tasapainon kannalta keskeinen poliittinen ja taloudellinen ilmapiiri ei välttämättä muutu Edellä esitettyihin kysymyksiin ja vastaväitteisiin voidaan ainakin osittain vastata, kun tarkastellaan eri osavaltioiden budjettisäännöissä ajan mittaan tapahtuvia muutoksia ja näiden muutosten vaikutuksia budjettijäämiin Siis mitä tapahtuu budjettijäämälle, kun osavaltiossa X otetaan käyttöön budjettisääntö N? Voidaan ajatella, että kyseessä on eräänlainen koeasetelma Koeryhmään kuuluvat ne osavaltiot, joissa budjettisäännöt muuttuvat tarkastelujaksolla (1992 2008) Verrokkiryhmään taas kuuluvat ne osavaltiot, joissa budjettisäännöt pysyvät ennallaan Kun tarkastellaan koeryhmän ja verrokkiryhmän budjettijäämiä alkutilassa (ennen kuin koeryhmän budjettisäännöt ovat muuttuneet) ja lopputilassa (sen jälkeen, kun koeryhmän budjettisäännöt ovat muuttuneet), saadaan todennäköisesti hieman aiempaa (ks jakso 231) luotettavampaa tietoa budjettisääntöjen vaikutuksista julkisen talouden tasapainoon Asiaa voidaan yrittää selventää vielä yhdellä tavalla Budjettisäännöille voidaan antaa ainakin kaksi erilaista tulkintaa; nämä tulkinnat eivät ole toisiaan poissulkevia (ks esim Wyplosz 2011): a) Budjettisääntö kuvastaa maassa tai osavaltiossa vallitsevaa taloudellista ja poliittista ilmapiiriä b) Toisaalta lainsäädäntöön kirjattu budjettisääntö voi osaltaan myös auttaa maata tai osavaltiota sitoutumaan tasapainoisiin budjetteihin Voidaan ajatella, että tiukkojen sääntöjen osavaltion ja väljempien sääntöjen osavaltion budjettijäämien ero (x) koostuu kahdesta tekijästä: osavaltioiden poliittisten ilmapiirien eroa kuvastavasta osasta (y) ja tiukkojen budjettisääntöjen sitoutumisvaikutusta kuvastavasta osasta (z) Siis x=y+z Nyt esitettävällä ns erotusten erotus -paneeliestimaatilla pyritään tavoittamaan sitoutumisvaikutusta kuvastava osa z Harjoitusta tehtäessä oletetaan, että yleinen poliittinen ja taloudellinen ajattelutapa (osa y) muuttuu hitaasti: jos jossain osavaltiossa otetaan käyttöön uusi budjettisääntö vaikkapa vuonna 1996, on luontevaa olettaa, että osavaltiossa vallitsi tiukalle budjettikurille suopea ilmipiiri jo 1990-luvun alkupuolella Tässä artikkelissa tarkastellaan kolmea eri budjettisääntöä: 1) Kansanedustuslaitoksen hyväksymän budjetin täytyy olla tasapainossa 2) Kuvernöörin allekirjoittaman budjetin täytyy olla tasapainossa 3) Seuraavalle budjettivuodelle ei saa jättää alijäämää Tiedot näistä budjettisäännöistä ovat peräisin National Association of State Budget Officers -järjestön julkaiseman raportin Budget Processes in the States eri vuosikerroista Budjettisäännöistä 1) ja 2) on saatavilla tietoa vuosilta 1992, 1995, 1997, 1999, 2002 ja 2008, 161
KAK 2 / 2012 Taulukko 2: Budjettisääntöjen vaikutus budjettijäämiin Yhdysvaltain osavaltiossa kansanedustuslaitoksen Kuvernöörin seuraavalle budjettivuodelle allekirjoittaman budjetin allekirjoittaman budjetin ei saa jättää alijäämää täytyy olla tasapainossa täytyy olla tasapainossa 1992 2008 0,99 0,24 0,35 1992 2002 0,70 0,30 NA Taulukon lukujen tulkinta: Kun otetaan käyttöön budjettisääntö N, budjettijäämä nousee keskimäärin prosenttiyksiköllä, tilastollisesti merkitsevä 1 % ja 5 % tasolla Mukana osavaltiodummyt ja vuosidummyt kun taas budjettisääntöä 3) koskevat tiedot ovat saatavilla vuosilta 1992 ja 2008 3 Budjettisääntöjen vaikutuksia koskevat arviot perustuvat yhtälöön (1) Selitettävänä muuttuja on budjettijäämä (% BKT:sta) osavaltiossa i vuonna t Julkisen talouden tasapainoa selittävä muuttuja saa arvon 1, mikäli osavaltio i noudattaa kyseistä sääntöä vuonna t ja, mikäli budjettisääntö ei ole käytössä osavaltiossa i vuonna t Harjoituksessa pyritään estimoimaan parametri, joka kertoo, miten paljon budjettisääntö vaikuttaa julkisen talouden tasapainoon Yhtälöä (1) estimoitaessa pyritään ottamaan huomioon myös erilaisia osavaltiokohtaisia ja tiettyyn ajankohtaan liittyviä tekijöitä, joista tut- 3 Näiden kolmen säännön lisäksi National Association of State Budget Officers -järjestön julkaisemissa raporteissa "Budget Processes in the States" on vuosikohtaista tietoa neljännestä budjettisäännöstä: 4) Kuvernöörin kansanedustuslaitokselle esittelemän budjetin täytyy olla tasapainossa Tämän säännön kohdalla havaintojaksolla 1992 2008 on kuitenkin hyvin vähän ajallista ja alueellista vaihtelua kijalla (tai tässä tapauksessa keskuspankkiekonomistilla) ei ole suoranaisia havaintoja Yhtälössä (1) esiintyvä muuttuja kuvastaa erilaisia osavaltiokohtaisia seikkoja (esim poliittinen ilmapiiri), jotka vaikuttavat julkisen talouden tasapainoon (näiden tekijöiden oletetaan pysyvän ennallaan havaintojaksolla) Muuttuja puolestaan kuvastaa ajankohtaan liittyviä tekijöitä, joiden oletetaan olevan yhteisiä kaikille osavaltioille (esim kokonaistaloudellinen tilanne, joka vaikuttaa kaikkien osavaltioiden tuloihin ja menoihin) Viimeinen termi on residuaali Estimointitulokset on koottu taulukkoon 2 Koko otokseen perustuvat päätulokset on raportoitu taulukon ensimmäisellä rivillä Koska a) vuosien 2002 ja 2008 väliltä ei ole lainkaan havaintoja budjettisäännöistä ja b) vuosi 2008 on finanssikriisin takia melko poikkeuksellinen, robustisuuden vuoksi taulukossa raportoidaan myös osaotokseen 1992-2002 perustuvat tulokset Tulosten perusteella voidaan tehdä kaksi havaintoa Nämä havainnot saavat tukea aiemmasta kirjallisuudesta (ks esim Hou ja Smith 2009, Bohn ja Inman 1996, Debrun ja Kumar 2007, IMF 2009) 4 4 Hou ja Smith (2009) ja Bohn ja Inman (1996) tarkastelevat Yhdysvaltain osavaltioita Debrun ja Kumar (2007) analysoivat tietyissä EU:n jäsenmaissa käyttöön otettuja budjettisääntöjä ja budjetointikehyksiä IMF:n (2009) tarkastelussa käytetään 80 maan kansainvälistä otosta 162
Markus Haavio 1) Budjettisääntöjen käyttöönotto näyttäisi kasvattavan budjettijäämiä (siis budjettiylijäämä kasvaa tai alijäämä pienenee) Budjettisääntöjen 1 3 keskeisenä tavoitteena on estää budjettialijäämien synty Vaikutukset näyttäisivät olevan tämän tavoitteen mukaisia 5 2) Vaikutusten suuruus näyttäisi riippuvan budjettisäännöstä: saatujen tulosten mukaan säännön 1 käyttöönotto kasvattaa budjettijäämiä selvästi enemmän kuin säännön 2 tai 3 käyttöönotto Yhdysvaltain osavaltioissa budjettivalta on siis ehkä pikemminkin kansanedustuslaitoksella (sääntö 1) kuin kuvernöörillä (sääntö 2) Budjettisääntöä 3 koskevat estimointitulokset saattavat ainakin osaltaan johtua siitä, että budjettisäännöstä on havaintoja vain kahdelta vuodelta (1992 ja 2008) Myös aiemmassa tutkimuksessa on havaittu, että budjettisääntöjen muotoilulla ja kohdentumisella on merkitystä (ks esim Hou ja Smith 2009, Bohn ja Inman 1996) Kirjallisuudessa on esitetty mm seuraavanlaisia havaintoja: Budjetin valmisteluvaihetta koskevilla säännöillä ei näyttäisi olevan kovin paljon vaikutusta budjettijäämiin Näihin valmisteluvaihetta koskeviin sääntöihin kuuluvat mm vaatimukset, joiden mukaan virkakoneiston valmisteleman ja/ tai kuvernöörin esittelemän budjetin täytyy olla tasapainossa 5 Jos tulkitaan sääntöjä 1 ja 2 kirjaimellisesti, näiden budjetin tasapainottamista vaativien sääntöjen pitäisi tietysti ehkäistä myös merkittävien ylijäämien syntyä Poliittisessa prosessissa, jota mitkään budjettisäännöt eivät kahlitse, budjetin alijäämäisyys on kuitenkin usein todennäköisempi tulema kuin budjetin ylijäämäisyys Täten on syytä olettaa, että budjettisäännöillä on merkittävämpi vaikutus alijäämiin kuin ylijäämiin Tästä näkökulmasta katsottuna saadut estimointitulokset ovat siis odotusten mukaisia Päätöksentekovaihetta ts budjetin hyväksymistä koskevilla säännöillä on huomattavasti enemmän merkitystä kuin budjetin valmistelua koskevilla säännöillä Tarkasti määritellyt, yksiselitteiset säännöt vaikuttavat budjettijäämiin huomattavasti enemmän kuin väljät ja monitulkintaiset säännöt Sillä, onko budjettisäännöt kirjattu perustuslakiin vai onko niistä säädetty asetuksilla, ei välttämättä 6 ole kovin paljon merkitystä Saatujen estimointitulosten perusteella budjettisääntöjen käyttöönotto näyttäisi siis pienentävän budjettialijäämiä korkeintaan noin yhden prosenttiyksikön verran Mikäli nämä arviot antavat oikeansuuntaisen kuvan EU:ssa kaavailtujen budjettisääntöjen vaikutuksista, näyttäisi siltä, että sääntöjen käyttöönotto ei vielä tasapainottaisi budjetteja suuressa osassa euroalueen jäsenmaista Toki monessa maassa päästäisiin melko lähelle maksimiksi ilmoitettua 0,5 prosentin alijäämää ja mahdollisesti myös kestävälle julkisen velan uralle Edellä esitettyjä arvioita kohtaan voidaan esittää ainakin kahdenlaisia ja kahdensuuntaisia varaumia Ensinnäkin budjettisääntöjen keskeisenä tavoitteena on estää mittavien budjettialijäämien synty Tällöin voidaan ehkä perustellusti väittää, että budjettisääntöjen käyttöönotolla saattaa olla merkittävämpi vaikutus budjettijäämiin euroalueen jäsenmaissa, missä budjetit ovat tyypillisesti alijäämäisiä, kuin Yhdysvaltain osavaltioissa, missä budjetit ovat olleet yleensä hieman ylijäämäisiä Sama argu- 6 Perustuslakiin kirjattujen sääntöjen roolista on kirjallisuudessa esitetty hieman toisistaan poikkeavia näkemyksiä 163
KAK 2 / 2012 mentti voidaan ilmaista myös hieman toisin: Taulukossa 2 esitetyt arvioit kuvaavat uusien budjettisääntöjen käyttöönoton vaikutuksia Yhdysvaltain osavaltioissa, joissa on jo ennestään suhteellisen tiukka budjettikuri; tällöin uudet säännöt täydentävät jo aiemmin käytössä olleita sääntöjä Euroopassa aloitetaan enemmän puhtaalta pöydältä, ja käyttöön otettavien sääntöjen vaikutus voi olla suurempi Toisaalta voidaan esittää kuitenkin myös vastakkaiseen suuntaan viittaavia varaumia Yhdysvaltain osavaltiot ovat itse päättäneet ottaa käyttöön budjettisäännöt, ja säännöillä on todennäköisesti myös kansalaisten tai ainakin poliittisten eliittien tuki takanaan Sen sijaan suurimpaan osaan euroalueen jäsenmaista budjettisäännöt ovat tulossa ulkoapäin, EU-instituutioiden sekä suurimpien jäsenmaiden erityisesti Saksan painostuksesta Jos säännöillä ei ole kansalaisten ja kansallisten poliittisten eliittien kannatusta, niiden käytännön merkitys voi jäädä vähäiseksi 3 Budjettisäännöt ja finanssipolitiikka 31 Alustavia havaintoja 311 Finanssipolitiikan mittarina budjettijäämä Kuten edellä todettiin, budjettisäännöistä voi olla apua, jos halutaan pienentää budjettialijäämiä Toisaalta budjettisäännöt voivat ainakin periaatteessa haitata finanssipolitiikan harjoittamista Esimerkiksi perinteisen keynesiläisen näkemyksen mukaan julkisen talouden pitäisi olla alijäämäinen laskusuhdanteen aikaan; jos otetaan käyttöön tiukat budjettisäännöt, vastasyklinen politiikka ei ole enää välttämättä mahdollista Tietyissä Yhdysvaltain osavaltioissa budjettijäämillä mitattu julkisen talouden viritys onkin pysynyt vuodesta toiseen melko vakioisena Esimerkiksi Alabaman osavaltion budjetti on ollut lähes joka vuosi noin prosentin ylijäämäinen riippumatta talouden tilasta Samaten myös mm Louisianassa, Missisipissä, Nebraskassa ja Pohjois-Dakotassa julkisen talouden tasapaino on riippunut huomattavan vähän kokonaistaloudellisesta tilanteesta Kuitenkin budjettisäännöistä huolimatta monessa Yhdysvaltain osavaltiossa on harjoitettu vastasyklistä finanssipolitiikkaa Tällöin budjettijäämät ovat siis kehittyneet myötäsyklisesti, mikä on todennäköisesti osaltaan tasannut suhdannevaihteluita: Vahvan talouskasvun vuosina on kerätty puskureita ja budjettiylijäämät ovat olleet tavallista suurempia Hitaan kasvun vuosina budjetti on saattanut olla lievästi alijäämäinen Suurista osavaltioista vastasyklistä politiikkaa ovat harjoittaneet mm Kalifornia, Illinois, New York ja Teksas Euroopan unionissa Maastrichtin sopimuksen velvoitteita ei ole käytännössä valvottu eikä noudatettu, joten jäsenvaltioilla on halutessaan ollut vapaat kädet harjoittaa vaikkapa suhdanteita tasaavaa, vastasyklistä finanssipolitiikkaa Näin onkin tehty useassa jäsenmaassa Yhtenä esimerkkinä voidaan mainita Ranska Ranskan valtiontalouden alijäämät ovat olleet tyypillisesti suurimmillaan hitaan kasvun vuosina Ripeän kasvun aikoina Ranska ei ole päässyt plussan puolelle, mutta julkinen talous on kuitenkin ollut vähemmän alijäämäinen Euroalueen suurista jäsenmaista myös Saksassa ja Italiassa alijäämät ovat olleet suurimmillaan hitaan kasvun 164
Kuvio 4 Korrelaatio: budjettijäämä (% BKT:sta) ja talouskasvu suhdannesyklin eri vaiheissa, otos Kuvio 1996 2005 4 Korrelaatio: Mitä budjettijäämä suurempi (positiivinen) (% BKT:sta) ja korrelaatio, talouskasvu suhdannesyklin sitä vastasyklisempää eri vaiheissa, politiikka otos 1996 2005 on ollut Mitä suurempi (positiivinen) korrelaatio, sitä vastasyklisempää politiikka on ollut Mustat pylväät: Yhdysvaltain osavaltiot, väljemmät Mustat pylväät: Yhdysvaltain osavaltiot, väljemmät budjettisäännöt; harmaat pylväät: Yhdysvaltain osavaltiot, tiukemmat budjettisäännöt; vaaleanharmaat pylväät + tähdet : euroalueen jäsenmaat budjettisäännöt; harmaat pylväät: Yhdysvaltain osavaltiot, tiukemmat budjettisäännöt; vaaleanharmaat pylväät + tähdet : euroalueen jäsenmaat 1 Markus Haavio 0,8 0,6 0,4 0,2 0-0,2-0,4-0,6 Saksa Kansas Georgia Arizona Teksas Ranska New York Washington Nevada Wisconsin Kalifornia Viro Connecticut Illinois Virginia Alankomaat Michigan Etelä-Carolina New Hampshire Colorado Pohjois-Carolina Massachusetts Italia Minnesota New Jersey Iowa Florida Pennsylvania Utah Vermont Länsi-Virginia Delaware Slovakia Missouri Luxemburg Montana Oregon Maine Indiana Maryland Kypros Idaho Oklahoma Irlanti Ohio Arkansas Tennessee Mississippi Louisiana Wyoming Espanja Nebraska Alabama Portugali Belgia Pohjois-Dakota Slovenia Kreikka Rhode Island Etelä-Dakota Suomi Kentucky New Mexico Hawaii Itävalta Alaska -0,8 Lähteet: US Census Bureau, Eurostat, Sørensen ja Yosha (2001), kirjoittajan omat laskelmat vuosina ja finanssipolitiikka on ollut tässä suhteessa vastasyklistä Joissain euroalueen jäsenmaissa finanssipolitiikka on kuitenkin ollut pikemminkin myötäsylistä Tästä ehkä selkein esimerkki on Itävalta Siellä julkinen talous on ollut pari viime vuosikymmentä joka vuosi alijäämäinen Lisäksi 1990-luvulla ja 2000-luvun alkuvuosina alijäämät olivat tyypillisesti suurimmillaan nopean kasvun vuosina Hieman samantapaisia piirteitä on ollut myös mm Suomen ja Kreikan budjettijäämien kehityksessä 7 Myötäsyklisen finanssipolitiikan taustalla voi olla useita tekijöitä Yhtäältä valtion ja tai osavaltion voi olla helpompi saada lainaa markkinoilta, kun taloudellinen kehitys on vahvaa Heikompina aikoina rahoituksen hankkiminen on vaikeampaa Toisaalta myös poliittiset tekijät voivat osaltaan johtaa siihen, että budjetti on huomattavan alijäämäinen nopean kasvun oloissa Esimerkiksi vaalien alla alijäämäisellä 7 Suomi ja Kreikka siis muistuttavat jonkin verran toisiaan tässä suhteessa Budjettijäämien tason suhteen Suomi ja Kreikka tietysti eroavat toisistaan huomattavasti Myös käytettävä mittari vaikuttaa tuloksiin Jaksossa 312 finanssipolitiikan viritystä mitataan julkisten menojen kasvulla Tämän vaihtoehtoisen mittarin mukaan Suomi ja Kreikka edustavat kahta ääripäätä 165
KAK 2 / 2012 budjetilla voidaan pyrkiä kiihdyttämään talouskasvua Yksinkertainen tapa luonnehtia finanssipolitiikan viritystä on laskea budjettijäämien ja talouskasvun välinen korrelaatio Jos korrelaatio on positiivinen, budjettijäämät ovat kehittyneet myötäsyklisesti ja politiikka on ollut vastasyklistä ts suhdannevaihteluita vaimentavaa Jos korrelaatio on negatiivinen, budjettijäämät ovat kehittyneet vastasyklisesti ja politiikka on ollut myötäsylistä, ts suhdannevaihteluita voimistavaa Kuviossa 4 nämä korrelaatiot on esitetty Yhdysvaltain osavaltioille ja euroalueen maille; euroalueen jäsenmaat on merkitty tähdellä Tarkastelujakso kattaa vuodet 1996 2005 Liitteen kuviossa 6 on esitetty vastaavat korrelaatiot jaksolle 1996 2009 8 312 Finanssipolitiikan mittarina julkisten menojen kasvu Budjettijäämien lisäksi toinen usein käytetty finanssipolitiikkaa kuvaava mittari on julkisten kokonaismenojen kasvu Finanssipolitiikka on vastasylistä, jos julkisten menojen kasvu korreloi negatiivisesti BKT:n kasvun kanssa ja myötäsyklistä, jos korrelaatio BKT:n kasvun kanssa on positiivinen 8 Tarkastelujakson valintaan vaikuttavat seuraavat seikat 1) Kaikkia euroalueen jäsenmaita (Maltaa lukuun ottamatta) koskevat tiedot ovat saatavilla vuodesta 1996 lähtien 2) Finanssikriisin ensimmäisinä vuosina finanssipolitiikkaa oli hyvin elvyttävää suuressa osassa euroalueen jäsenmaita ja USA:n osavaltioita, ja tämä vaikuttaa voimakkaasti otoksesta 1996 2009 laskettuihin korrelaatioihin Osaotokseen 1996 2005 kuvastavat mahdollisesti vähän paremmin finanssipolitiikan viritystä eri suhdannetilanteissa ns normaaliaikoina Julkisen vallan verotulot muuttuvat jokseenkin automaattisesti suhdannetilanteen mukaan, ja tämä puolestaan vaikuttaa budjettijäämiin Täten julkisten menojen kehitys eri suhdannetilanteissa voi mahdollisesti antaa budjettijäämiä tarkemman kuvan päätösperäisestä finanssipolitiikasta Mittarin valinta vaikuttaa siihen kuvaan, joka muodostuu yksittäisten maiden tai osavaltioiden harjoittamasta politiikasta Esimerkiksi budjettijäämiin perustuvan mittarin mukaan Suomen finanssipolitiikka on ollut myötäsyklistä Julkisten menojen kasvuun perustuvan mittarin mukaan Suomi on kuitenkin harjoittanut erittäin vastasyklistä politiikkaa: julkiset menot ovat kasvaneet nopeimmin lama-aikoina Mittarinvaihdos ei kuitenkaan muuta euroalueen jäsenmaiden ja Yhdysvaltain osavaltioiden esiin nousevia perushavaintoja Sekä euroalueelta että Yhdysvalloista löytyy esimerkkejä niin myötäsyklisestä kuin vastasyklisestäkin politiikasta Euroalueella vastasyklistä politiikkaa ovat harjoittaneet (julkisten menojen kasvuun perustuvan mittarin mukaan) Suomen lisäksi mm Hollanti ja Irlanti Myötäsyklistä politiikka ovat harjoittaneet mm Kreikka ja Portugali Yhdysvalloissa esimerkkejä vastasyklistä politiikkaa harjoittaneista osavaltioista ovat mm New York, Illinois ja New Jersey Myötäsyklistä finanssipolitiikkaa on taas harjoitettu mm Virginiassa, Pohjois-Carolinassa ja Floridassa Kuviossa 5 on esitetty julkisten menojen kasvun ja BKT:n kasvun korrelaatiot suhdannesyklin eri vaiheissa Yhdysvaltain osavaltioissa ja euroalueen jäsenmaissa Otos kattaa vuodet 1996 2005 Liitteen kuviossa 7 esitetään vastaavat korrelaatiot jaksolle 1996 2009 Jos korrelaatio on negatiivinen, finanssipolitiikka on ollut julkisten menojen kasvuun perustuvan 166
Markus Haavio Kuvio 5 Korrelaatio: julkisten menojen kasvu ja talouskasvu suhdannesyklin eri vaiheissa, otos 1996 2005 Mitä suurempi korrelaatio, sitä myötäsyklisempää politiikka on ollut Mustat pylväät: Yhdysvaltain osavaltiot, väljemmät budjettisäännöt; harmaat pylväät: Yhdysvaltain osavaltiot, Kuvio 5 Korrelaatio: julkisten menojen kasvu ja talouskasvu suhdannesyklin eri vaiheissa, otos 1996 2005 Mitä suurempi tiukemmat budjettisäännöt; vaaleanharmaat pylväät + tähdet : euroalueen jäsenmaat korrelaatio, sitä myötäsyklisempää politiikka on ollut Mustat pylväät: Yhdysvaltain osavaltiot, väljemmät budjettisäännöt; harmaat pylväät: Yhdysvaltain osavaltiot, tiukemmat budjettisäännöt; vaaleanharmaat pylväät + tähdet : euroalueen jäsenmaat 0,6 0,4 0,2 0-0,2-0,4 Suomi Pohjois-Dakota Teksas Iowa Connecticut Illinois Etelä-Dakota Washington Länsi-Virginia New Jersey Viro New York New Mexico Wisconsin Nebraska Irlanti Pennsylvania Alankomaat Ranska Etelä-Carolina Slovakia Delaware Michigan Saksa Oklahoma Utah Belgia Kalifornia Alaska Italia Minnesota Alabama Indiana Itävalta Tennessee Massachusetts Maryland Kansas Slovenia Colorado Nevada Montana Ohio Missouri Oregon Idaho Louisiana Wyoming Luxemburg Portugali Vermont Kentucky Georgia Arkansas Kypros Mississippi Virginia Maine Rhode Island Hawaii New Hampshire Pohjois-Carolina Arizona Florida Espanja Kreikka -0,6-0,8 Lähteet: US Census Bureau, Eurostat, Sørensen ja Yosha (2001), kirjoittajan omat laskelmat Lähteet: US Census Bureau, Eurostat, Sørensen ja Yosha (2001), kirjoittajan omat laskelmat mittarin mukaan vastasyklistä Jos korrelaatio on positiivinen, politiikka on ollut myötäsyklistä 32 Budjettisäännöt: vastasyklisen finanssipolitiikan este vai tuki? Yhdysvaltain osavaltioiden ja euroalueen jäsenmaiden vertailu viittaa siihen, että budjettisäännöt eivät ainakaan välttämättä estä vastasyklisen, suhdannevaihteluita tasaavan, finanssipolitiikan harjoittamista Budjettisäännöistä voi mahdollisesti toisinaan olla jopa hyötyä suhdannepolitiikan kannalta Säännöt voivat hillitä talouteen epävakautta luovia poliittisia suhdannevaihteluita ja ylipäätään estää liiallisen tempoilun finanssipolitiikassa (ks esim Rose 2006, Fatas ja Mihov 2003) Yleisemmällä tasolla budjettisäännöt voivat toimia julkista taloudenpitoa säätelevien poliittisten, hallinnollisten ja oikeudellisten instituutioiden tukena tai korvikkeena (ks esim Frankel 2011 ja Frankel, Vegh ja Vuletin 2011) Yhtenä esimerkkinä maasta, jossa budjettisäännöt ovat olleet suhdanteita tasaavan finanssipolitiikan tukena, voidaan mainita Chile 167
KAK 2 / 2012 9 On syytä mainita, että 1990- ja 2000-luvulla myös yleiset poliittiset, hallinnolliset ja taloudelliset instituutiot vahvistuivat Chilessä Frankelin Veghin ja Vuletinin (2011) mukaan vuonna 2001 käyttöön otetulla budjettisäännöllä oli kuitenkin keskeinen rooli finanssipolitiikassa tapahtuneen muutoksen kannalta (ks Frankel 2011 ja Frankel, Vegh ja Vuletin 2011) Chilessä erilaiset julkista taloudenpitoa säätelevät poliittiset, hallinnolliset ja oikeudelliset instituutiot ovat vanhastaan olleet varsin heikkoja, ja Chilen harjoittama finanssipolitiikka oli pitkään selvästi myötäsyklistä: niin julkisen sektorin tulot kuin menotkin riippuivat voimakkaasti kuparin maailmanmarkkinahinnasta (ks esim Frankel, Vegh ja Vuletin 2011) Vuonna 2001 Chilessä otettiin käyttöön suhdannekorjattua budjettijäämää koskeva tavoite ja tavoitteen toteutumista valvomaan asetettiin poliittisista päätöksentekijöistä riippumaton asiantuntijaryhmä 2000-luvulla Chilen finanssipolitiikka on ollut vastasyklistä (ks esim Frankel, Vegh ja Vuletin 2011) 9 Jonkinlaisina vastaesimerkkeinä voidaan ehkä mainita Ruotsi ja Sveitsi Niissä julkista taloudenpitoa säätelevillä vahvoilla poliittisilla, hallinnollisilla ja oikeudellisilla instituutioilla on pitkät perinteet, ja myös näiden maiden harjoittama finanssipolitiikka oli pitkään vastasyklistä (ks esim Frankel, Vegh ja Vuletin 2011) 1990-luvun loppupuolelta lähtien Ruotsissa on otettu käyttöön aiempaa tiukempia budjettisääntöjä Näihin sääntöihin kuuluu mm etukäteen lukkoon lyötävä keskipitkän aikavälin menokatto Sveitsissä taas otettiin vuonna 2003 käyttöön ns velkajarru, joka muistuttaa pitkälti Saksassa vuonna 2009 hyväksyttyjä järjestelyjä (ks Wyplosz 2011) 2000-luvulla niin Ruotsin kuin Sveitsinkin finanssipolitiikka on ollut myötäsyklistä (ks Frankel, Vegh ja Vuletin 2011) Toisaalta kummassakin maassa julkinen velka on laskenut selvästi suhteessa BKT:hen 2000-luvulla 33 Finanssipolitiikka osavaltiotasolla: Yhdysvaltain ja muiden liittovaltioiden vertailua Yhdysvaltain liittovaltiorakenne vaikeuttaa jaksossa 31 esitettyjen, Yhdysvaltain osavaltioiden ja euroalueen jäsenmaiden finanssipolitiikkaa koskevien havaintojen tulkintaa Budjettisääntöjen vaikutuksista finanssipolitiikkaan voidaan saada hieman lisätietoa, kun verrataan Yhdysvaltoja liittovaltioihin, joissa ei noudateta budjettisääntöjä osavaltiotasolla Roddenin (2006) ja Roddenin ja Wibbelsin (2010) esittämien tulosten mukaan esim Saksassa, Brasiliassa ja Argentiinassa osavaltioiden harjoittama finanssipolitiikka on ollut jonkin verran myötäsyklisempää kuin Yhdysvalloissa Liittovaltiorakenne sinänsä saattaa voimistaa poliittisia suhdannevaihteluita ja finanssipolitiikan myötäsyklisyyttä osavaltiotasolla: Vastasyklisten puskureiden kartuttamiseen ei välttämättä ole kovin suurta tarvetta Jos osavaltio joutuu taloudellisiin vaikeuksiin, liittovaltiolta voi saada apua Kaiken kaikkiaan Yhdysvaltain ja muiden liittovaltioiden vertailusta saadaan ehkä hieman lisätukea näkemykselle, jonka mukaan budjettisäännöt voivat ainakin toisinaan hillitä finanssipolitiikan myötäsyklisyyttä 34 Budjettisäännöt ja finanssipolitiikka Yhdysvaltain osavaltioissa Jokseenkin kaikissa Yhdysvaltain osavaltioissa on käytössä tiukemmat budjettisäännöt kuin euroalueen jäsenmaissa Kuitenkin, kuten jaksossa 2 kävi ilmi, myös Yhdysvaltain osavaltiot 168
Markus Haavio eroavat toisistaan Yhdysvaltain osavaltioiden keskinäinen vertailu antaa mahdollisuuden analysoida, miten budjettisääntöjen tiukkuus vaikuttaa finanssipolitiikkaan Vertailua varten Yhdysvaltain osavaltiot jaetaan kahteen ryhmään: tiukkojen budjettisääntöjen osavaltioihin ja väljempien budjettisääntöjen osavaltioihin Jaottelu perustuu Sørensenin ja Yoshan (2001) analyysiin; ks jakso 23 Edellä kuviossa 4 on esitetty budjettijäämien (% BKT:sta) ja BKT:n kasvun väliset korrelaatiot suhdannesyklin eri vaiheissa Yhdysvaltain osavaltioissa Kuviossa 5 on puolestaan esitetty julkisten menojen kasvun ja BKT:n kasvun korrelaatiot suhdannesyklin eri vaiheissa Kummassakin kuviossa otos on 1996 2005 Vuosia 1996 2009 koskevat vastaavat mittarit on esitetty liitteen kuvioissa 6 ja 7 Kuvioissa 4 ja 5 tiukkojen budjettisääntöjen osavaltiot on merkitty harmaalla ja väljempien budjettisääntöjen osavaltiot mustalla Kuvioista 4 ja 5 näkyy selvästi, että väljempien budjettisääntöjen osavaltiot ovat pääsääntöisesti jakauman vastasyklisessä päässä (ts vasemmalla) Näiden yksinkertaisten korrelaatiomittareiden perusteella siis budjettisääntöjen tiukkuudella näyttäisi olevan vaikutusta finanssipolitiikkaan Jos budjettisäännöt ovat hyvin jäykkiä ja tiukkoja, finanssipolitiikka on todennäköisemmin asyklistä tai myötäsyklistä Jokseenkin samansuuntainen, ja mahdollisesti hieman täsmällisempi, kokonaiskuva syntyy myös, kun käytetään paneelimenetelmiä Kun sovelletaan paneelimenetelmiä, finanssipolitiikan tarkastelu ei tapahdu yksittäisen osavaltioin tai maan tasolla Pikemminkin pyritään löytämään kaikkia osavaltioita, tai johonkin tiettyyn ryhmään kuuluvia osavaltioita, koskevia säännönmukaisuuksia Finanssipolitiikan viritystä eri suhdannetilanteissa tarkastellaan kolmessa eri osavaltioryhmässä (1) Ensimmäiseen ryhmään kuuluvat kaikki Yhdysvaltain osavaltiot Lisäksi tarkastellaan erikseen (2) tiukkojen budjettisääntöjen osavaltioiden ryhmää ja (3) väljempien budjettisääntöjen osavaltioiden ryhmää Vertailun vuoksi vastaavat tarkastelut on tehty myös euroalueen jäsenmaille (mukana ovat kaikki jäsenmaat Maltaa lukuun ottamatta) Estimoinnit on tehty otoksille a) 1993 2009, b) 1993 2005 ja c) 2006 2009 Lisäksi budjettisääntöjen vaikutuksia finanssipolitiikkaan on tarkasteltu erikseen normaaliaikoina ja hitaan kasvun aikoina Hitaan kasvun aikoihin kuuluvat vuodet, jolloin osavaltion (tai euroalueen jäsenmaan) bruttokansantuote kasvaa korkeintaan yhden prosentin vauhtia Paneeliestimoinneissa on pyritty ottamaan huomioon osavaltiokohtaiset (tai maakohtaiset) havaitsemattomat tekijät, jotka mahdollisesti vaikuttavat finanssipolitiikkaan Taulukkoon 3 on kerätty keskeiset tulokset, kun finanssipolitiikan mittarina on käytetty budjettijäämiä (% BKT:sta) Taulukossa esitettyjä lukuja voidaan tulkita seuraavaan tapaan: Kun talouskasvu kiihtyy 1 prosenttiyksiköllä, budjettijäämä nousee prosenttiyksiköllä Mitä suurempi kerroin ( ) on, sitä vastasyklisempää on finanssipolitiikka Saatujen tulosten mukaan finanssipolitiikkaa on ollut vastasyklisempää siis suhdannevaihteluita tasaavampaa väljempien budjettisääntöjen osavaltioissa kuin tiukkojen budjettisääntöjen osavaltioissa Vuosina 1993 2005 tiukempien budjettisääntöjen osavaltioiden harjoittama finanssipolitiikka oli itse asiassa keskimäärin miltei asyklistä (taulukossa 3 esitetty kerroin on kohtuullisen lähellä nollaa) 169
KAK 2 / 2012 Taulukko 3: Budjettisäännöt, budjettijäämä ja suhdannevaihtelut usa:n osavaltiot USA:n osavaltiot, USA:n osavaltiot, Euroalueen tiukat väljemmät jäsenvaltiot budjettisäännöt budjettisäännöt (otos 1996 2009) 1993 2009 0,32 0,30 0,40 0,37 1993 2005 0,14 0,12 0,23 0,23 2006 2009 0,60 0,57 0,74 0,41 Normaaliajat 1993 2009 0,23 0,19 0,28 0,42 Hidas kasvu 1993 2009 0,67 0,64 0,76 0,28 Hidas kasvu 1993 2005 0,27 0,30 0,08 0,22 Hidas kasvu 2006 2009 1,20 1,20 1,15 0,37 Tulkinta: Kun talouskasvu kiihtyy 1 prosenttiyksiköllä, budjettijäämä nousee prosenttiyksiköllä Mitä suurempi kerroin ( ), sitä vastasyklisempää on finanssipolitiikka Hidas kasvu: BKT:n kasvu < 1 % vuodessa; normaaliajat: BKT:n kasvu > 1 % vuodessa, tilastollisesti merkitsevä 1 % tasolla Mukana osavaltiodummyt, ei aikadummyja Tiukkojen ja väljempien sääntöjen osavaltioiden ero tulee selvimmin näkyviin ajanjaksolle 1993 2005 osuneina hitaan kasvun vuosina Tällöin tiukkojen budjettisääntöjen osavaltioiden finanssipolitiikka näyttää itse asiassa olleen myötäsyklistä, siis suhdannevaihteluita kärjistävää (taulukkoon 3 kirjattu kerroin on selvästi negatiivinen) Kun taloudessa menee huonosti, velkajarrut ja tiukat budjettisäännöt pakottavat kiristämään vyötä Nämä tulokset ovat pitkälti sopusoinnussa aiemmassa tutkimuksessa tehtyjen havaintojen kanssa (ks esim Sørensen ja Yosha 2001, Fatas ja Mihov 2006, Levinson 1998, Poterba 1994) Finanssikriisin vuosina 2008 2009 Yhdysvaltain osavaltioiden budjetit muuttuivat kautta linjan alijäämäisiksi, ja jälkimmäisessä osaotoksessa 2006 2009 myös tiukkojen ja väljempien budjettisääntöjen osavaltioiden väliset erot näyttävät pitkälti katoavan (taulukkoon 3 kirjatut kertoimet ovat suuria, eikä osavaltioryhmien välillä näytä olevan merkittäviä eroja) Finanssi- ja talouskriisin vuosia koskeviin tuloksiin vaikuttaa todennäköisesti osaltaan se, että tarkastelussa käytettävä otos loppuu vuoteen 2009 Hajanaisten sanomalehtitietojen perusteella vaikuttaisi siltä, finanssipolitiikkaa kiristettiin huomattavasti Yhdysvaltain osavaltioissa vuosina 2010 ja 2011, vaikka talouskasvu oli hidasta valtaosassa osavaltioita Taulukoon 4 on kerätty keskeiset tulokset, kun finanssipolitiikan mittarina on käytetty julkisten menojen kasvua Taulukossa esitettyjä lukuja voidaan tulkita seuraavaan tapaan: Kun talouskasvu kiihtyy 1 prosenttiyksiköllä, julkisten menojen kasvu kiihtyy prosenttiyksiköllä Mitä pienempi kerroin ( ) on, sitä vastasyklisempää on finanssipolitiikka (ts jos kerroin on negatiivinen, politiikka on ollut vastasyklistä) 170
Markus Haavio Taulukko 4: Budjettisäännöt, julkisten menojen kasvu ja suhdannevaihtelut usa:n osavaltiot USA:n osavaltiot, USA:n osavaltiot, Euroalueen tiukat väljemmät jäsenvaltiot budjettisäännöt budjettisäännöt (otos 1996 2009) 1993 2009-0,03 0,02-0,18-0,16 1993 2005-0,02 0,00-0,07 0,03 2006 2009-0,12-0,07-0,41-0,18 Normaaliajat 1993 2009 0,05 0,07-0,04-0,30 Hidas kasvu 1993 2009-0,26-0,15-0,62 0,05 Hidas kasvu 1993 2005-0,45-0,34-0,96 0,47 Hidas kasvu 2006 2009-0,01 0,11-0,37 0,64 Tulkinta: Kun talouskasvu kiihtyy 1 prosenttiyksiköllä, julkisten menojen kasvu kiihtyy prosenttiyksiköllä Mitä suurempi kerroin ( ), sitä myötäsyklisempää on finanssipolitiikka, tilastollisesti merkitsevä 5 % ja 10 % tasolla Osavaltiodummyt, ei aikadummyja Hidas kasvu: BKT:n kasvu < 1 % vuodessa; normaaliajat: BKT:n kasvu > 1 % vuodessa Keskeiset havainnot ovat pitkälti samansuuntaisia kuin edellä esitetyt (ks taulukko 3): Julkisiin menoihin perustuvan mittarin mukaan väljempien budjettisääntöjen osavaltioissa on harjoitettu vastasyklistä finanssipolitiikkaa, kun taas tiukempien budjettisääntöjen osavaltioissa julkisten menojen kasvu on ollut keskimäärin asyklistä (ts suhdannetilanteesta riippumatonta) Budjettisääntöjen vaikutus finanssipolitiikkaan tulee selkeimmin esiin hitaan kasvun aikoina Nopeamman kasvun vuosina budjettisäännöillä ei näyttäisi olevan yhtä paljon merkitystä julkisten menojen kehitykseen On kiinnostavaa havaita, että julkisiin menoihin perustuvan mittarin mukaan tiukkojen ja väljempien budjettisääntöjen osavaliot erosivat selvästi toisistaan myös vuosina 2006 2009 Viimein on syytä huomata, että euroalueen jäsenmaita koskevat tulokset ovat hyvin epätarkkoja, eikä yksikään taulukkoon 4 merkityistä kertoimista poikkea merkitsevästi nollasta Tämä kuvastaa todennäköisesti sitä, että euroalueen jäsenmaat poikkeavat toisistaan huomattavasti finanssipolitiikan suhteen Kun finanssipolitiikan mittarina käytetään julkisten menojen kehitystä eri suhdannevaiheissa, euroalueen maita koskevia yhteisiä säännönmukaisuuksia ei tahdo löytyä 4 Johtopäätöksiä Budjettikuria ollaan kiristämässä euroalueella ja EU:n jäsenmaissa Tässä artikkelissa on pyritty analysoimaan, mitä vaikutuksia aiempaa tiukemmilla budjettisäännöillä voisi olla a) julkisen talouden tasapainoon ja b) finanssipolitiikkaan Näihin kysymyksiin haettiin vastauksia tarkastelemalla Yhdysvaltain osavaltioiden kokemuksia Keskeiset havainnot voidaan tiivistää seuraavasti: 171
KAK 2 / 2012 Budjettisäännöt ja julkisen talouden tasapaino Budjetin tasapainottamista vaativien sääntöjen käyttöönotto näyttäisi pienentävän jonkin verran budjetin alijäämiä ja kasvattavan ylijäämiä Saatujen estimointitulosten perusteella budjettisääntöjen vaikutus budjettijäämiin on korkeintaan yhden prosenttiyksikön luokkaa, kun euroalueen jäsenmaissa julkinen talous on ollut tyypillisesti 2 4 prosenttia alijäämäinen Myös sillä, millaiset budjettisäännöt otetaan käyttöön, on merkitystä Yksiselitteiset säännöt vaikuttavat julkisen talouden tasapainoon enemmän kuin väljät ja monitulkintaiset säännöt Lisäksi päätöksentekovaihetta koskevat säännöt (jotka siis asettavat tiettyjä vaatimuksia ja rajoituksia sille, millaisen budjetin kansanedustuslaitos voi hyväksyä ja kuvernööri allekirjoittaa) vaikuttavat julkisen talouden tasapainoon enemmän kuin budjetin valmistelua koskevat säännöt Budjettisäännöt ja finanssipolitiikka Aiemman tutkimuksen valossa budjettisäännöillä näyttäisi olevan ainakin kahdenlaisia vaikutuksia finanssipolitiikkaan 1) Jos julkista taloudenpitoa ohjaavat poliittiset, hallinnolliset ja oikeudelliset instituutiot ovat heikkoja, finanssipolitiikka on usein myötäsyklistä: esim vaalivuonna pyritään kiihdyttämään talouskasvua ottamalla julkista velkaa Tällöin budjetin tasapainottamista vaativien sääntöjen käyttöönotto voi toisinaan tukea vastasyklisen finanssipolitiikan harjoittamista 2) Jos poliittiset, hallinnolliset ja oikeudelliset instituutiot ovat vahvoja, politiikantekijöiden valinnanvapautta ja toimintaedellytyksiä rajoittavat tiukat budjettisäännöt voivat haitata taloutta tasapainottavan, vastasyklisen, finanssipolitiikan harjoittamista Yhdysvaltain osavaltioita koskevan tarkastelun perusteella myös budjettisääntöjen tiukkuudella näyttäisi olevan merkitystä finanssipolitiikan kannalta Jos budjettisäännöissä on riittävästi jouston varaa, vastasyklistä finanssipolitiikkaa voidaan harjoittaa Jos budjettisäännöt ovat hyvin tiukat (budjetin täytyy olla joka vuosi jokseenkin tasapainossa ja velanotto on tehty hyvin hankalaksi), finanssipolitiikasta tulee helposti myötäsyklistä ja suhdannevaihteluita kärjistävää Kirjallisuus Bohn, H ja Inman, R (1996), Balanced-budget rules and public deficits: evidence from the US states, Carnegie-Rochester Series on Public Policy 45: 13 76 Bordo, M, Markiewicz, A ja Jonung, L (2011), A fiscal union for the euro: some lessons from history NBER Working Paper No 17380 Debrun, X ja Kumar, M (2007), Fiscal rules, fiscal councils and all that: Commitment devices, signaling tools or smokescreens? teoksessa Banca d Italia (toim), Fiscal Policy: current issues and challenges Fatas A ja Mihov, I (2006), The macroeconomic effects of fiscal rules in the US states, Journal of Public Economics 90: 101 117 Fatas, A ja Mihov, I (2003), The case for restricting fiscal policy discretion, Quarterly Journal of Economics 118: 1419 1447 Finke, B ja Greiner, A (2011), Debt sustainability in Germany: Empirical evidence for federal states, International Journal of Sustainable Economy 3: 235 254 Frankel, J (2011), A solution to fiscal procyclicality: The structural budget institutions pioneered by Chile, NBER Working Paper No 16945 Frankel, J, Végh, C ja Vuletin, G (2011), On graduation from fiscal procyclicality, NBER Working Paper No 17619 Hou, Y ja Smith, D (2010), Do state balanced budget requirements matter? Testing two ex- 172
Markus Haavio planatory frameworks, Public Choice 145: 57 79 IMF (2009), Fiscal rules - anchoring expectations for sustainable public finances, muistio Fiscal affairs department Levinson, A (1998), Balanced budgets and business cycles: Evidence from the states, National Tax Journal 51: 715 732 National Association of State Budget Officers, Budget Processes in the States, vuosikerrat 1992, 1995, 1997, 1999, 2002 ja 2008 Poterba, J (1994), State responses to fiscal crises: the effects of budgetary institutions and politics, Journal of Political Economy 102: 799 821 Rodden, J (2006), Hamilton s paradox: the promise and peril of fiscal federalism, Cambridge University Press, Cambridge, UK Rodden, J ja Wibbels, E (2010), Fiscal decentralization and the business cycle: an empirical study of seven federations, Economics & Politics 22: 37 67 Rose, S (2006), Do fiscal rules dampen the political business cycle?, Public Choice 128: 407 431 Sargent, T (2011), United States then, Europe Now, Nobel-luento Sorribas-Navarro, P (2006), (When) Are interregional transfers used to bail out regional governments? Evidence from Spain 1986-2001, Working Paper, Institut d Economia de Barcelona Sørensen, B, Wu, L ja Yosha, O (2001), Output fluctuations and fiscal policy: US state and local governments 1978-94, European Economic Review 45: 1271 1310 Sørensen, B ja Yosha, O (2001), Is state fiscal policy asymmetric over the business cycle?, Kansas City Federal Reserve Review, Third Quarter 2001 Wyplosz, C (2011), Fiscal rules: Theoretical issues and historical experiences, Paper presented at the NBER pre-conference on Fiscal policy after the financial crisis, Cambridge, July 14-15, 2011 173
KAK 2 / 2012 Kuvio 6 Korrelaatio: budjettijäämä (% BKT:sta) ja talouskasvu suhdannesyklin eri vaiheissa, otos 1996 2009 Mitä suurempi (positiivinen) korrelaatio, sitä vastasyklisempää politiikka on ollut Mustat pylväät: Yhdysvaltain osavaltiot, väljemmät budjettisäännöt; harmaat pylväät: Yhdysvaltain osavaltiot, tiukemmat budjettisäännöt; vaaleanharmaat pylväät + tähdet : euroalueen jäsenmaat LIITE Kuvio 6 Korrelaatio: budjettijäämä (% BKT:sta) ja talouskasvu, otos 1996 2009 Tulkinta: ks kuvio 4 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0-0,2 Kansas Ranska Irlanti Teksas Arizona Nevada New York Etelä-Carolina Illinois Montana Kalifornia Kreikka Wisconsin Alankomaat Washington Espanja New Jersey Pennsylvania Georgia Michigan Missouri Colorado Connecticut Utah Maryland Mississippi Minnesota Florida Viro New Hampshire Massachusetts Virginia Ohio Iowa Maine Pohjois-Carolina Belgia Oregon Arkansas Tennessee Indiana Oklahoma Idaho Slovakia Delaware Saksa Vermont Nebraska Alabama Luxemburg Italia Rhode Island Portugali Louisiana Kypros Länsi-Virginia Suomi Slovenia Wyoming New Mexico Itävalta Kentucky Hawaii Etelä-Dakota Pohjois-Dakota Alaska Kuvio -0,4 7 Korrelaatio: julkisten menojen kasvu ja talouskasvu suhdannesyklin eri vaiheissa, otos 1996 2009 Mitä suurempi korrelaatio, sitä myötäsyklisempää politiikka on ollut Kuvio 7 Korrelaatio: Lähteet: US julkisten Census menojen Bureau, kasvu Eurostat, ja talouskasvu, Sørensen otos ja Yosha 1996 2009 (2001), Tulkinta: kirjoittajan ks kuvio omat 5 laskelmat 0,8 0,6 0,4 0,2 0-0,2 Pohjois-Dakota New Jersey Mississippi Teksas New York Suomi Espanja Kalifornia Illinois Irlanti Connecticut Iowa Länsi-Virginia Alankomamaa Slovakia Kansas Portugali Italia Georgia New Mexico Montana Delaware Washington Ranska Etelä-Carolina Michigan Wisconsin Luxemburg Saksa Oklahom Minnesota Etelä-Dakota Belgia Slovenia Kreikka Pennsylvania Arkansas Nebraska Alaska Ohio Massachusetts Alabama Nevada Tennessee Indiana Itävalta Viro Kypros Kentucky Louisiana Vermont Arizona Utah Colorado Maryland Idaho Missouri Oregon Wyoming Florida New Hampshire Rhode Island Hawaii Maine Pohjois-Carolina Virginia -0,4-0,6-0,8-1 Lähteet: US Census Bureau, Eurostat, Sørensen ja Yosha (2001), kirjoittajan omat laskelmat Lähteet: US Census Bureau, Eurostat, Sørensen ja Yosha (2001), kirjoittajan omat laskelmat 174