Peruspalvelujen arviointisuunnitelma vuosille 2009-2011 Tammikuu 2009
Peruspalvelujen arviointisuunnitelma vuosille 2009-2011
VALTIOVARAINMINISTERIÖ PL 28 (Snellmaninkatu 1 A) 00023 VALTIONEUVOSTO Puhelin 09 16001 (vaihde) Internet: www.vm.fi Taitto: Pirkko Ala-Marttila/VM-julkaisutiimi ISSN 1797-9714 ISBN 978-951-804-913-8 Helsinki 2009
3 Sisältö 1 Peruspalvelujen arviointisuunnitelman tarkoitus...5 2 Peruspalveluja koskevia valtakunnallisia tavoitteita...7 3 Peruspalvelujen arviointikohteet vuosina 2009 2011...9 3.1. Sivistyspalvelujen arvioinnit... 9 3.2. Sosiaali- ja terveyspalvelujen arvioinnit...10 4 Peruspalveluja koskevan arviointitiedon kokoaminen... 13
4
5 1 Peruspalvelujen arviointisuunnitelman tarkoitus Peruspalvelujen arviointisuunnitelma on valmisteltu ministeriöiden ja Suomen Kuntaliiton yhteistyönä kunnallistalouden ja hallinnon neuvottelukunnan arviointijaostossa, jonka työssä ovat ministeriöiden lisäksi mukana asiantuntijoina lääninhallitusten, Sosiaali- ja terveysalan tutkimuskeskuksen, Tilastokeskuksen ja Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen edustajat. Ministeriöt ovat päättäneet arviointikohteista. Arviointeja toteuttavat ministeriöiden alaiset arviointiyksiköt sekä tutkimus- ja kehittämiskeskukset ja peruspalvelujen saatavuuden osalta lääninhallitukset ministeriöiden tulosohjauksessa. Lääninhallitusten arviointikohteista on keskusteltu myös Suomen Kuntaliiton kanssa. Arviointisuunnitelma on käsitelty kunnallistalouden ja hallinnon neuvottelukunnassa. Tämä on toinen hallituskauden mittain arviointisuunnitelma ja sen aikaväli ulottuu vuoteen 2011. Suunnitelmaan on koottu kuntien järjestämisvastuulla olevien keskeisten koulutus- ja sivistyspalvelujen sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen valtakunnalliset ja alueelliset arvioinnit. Tarkasteltaviksi palveluiksi on valittu sellaiset, jotka koskevat suuria väestöryhmiä, ovat kuntatalouden kannalta merkittäviä ja joiden järjestämiseen kunnat saavat valtion rahoitusta. Peruspalvelujen arviointisuunnitelma kokoaa ja koordinoi kuntien järjestämien peruspalvelujen arviointitoimintaa keskus- ja aluehallinnossa. Suunnitelma on tarkoitettu kuntien päätöksentekijöille. Suunnitelma tuo päätöksentekijöille tietoa siitä, millaisia arviointeja kuntien toimintaan kohdistetaan ja millaisia kehityshaasteita arvioinnin tulokset tuovat kuntien toimintaan. Arviointisuunnitelma on osa peruspalveluohjelmatyötä. Suunnitelmaan sisältyvien arviointien pohjalta laaditaan peruspalvelujen tila raportti, joka antaa päätöksentekijöille kokonaiskuvan peruspalvelujen tilasta peruspalveluohjelmamenettelyssä. Ministeriöiden tuottamaa muuta raportointiaineistoa hyödynnetään myös peruspalvelujen tila raportin laadinnassa. Peruspalvelujen arvioinnit on koottu ministeriöiden aineistoista ja ryhmitelty peruspalvelujen tila raportin ulottuvuuksien, peruspalvelujen laatu, saatavuus, vaikuttavuus sekä taloudellisuus ja tuottavuus, mukaisesti. Arviointikohteet esitetään hallinnonaloittain ja toimialoittain.
6 Keskus- ja aluehallinnon uudistukset aiheuttavat muutoksia myös peruspalvelujen arviointitoimintaan. Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskuksen ja Kansanterveyslaitoksen yhdistyessä muodostetaan uusi Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL). Sen tehtäviin kuuluu myös sosiaali- ja terveydenhuollon toiminnan arviointi sekä sosiaali- ja terveysalan tilastoviranomaisena toimiminen. THL:n toiminnan käynnistyminen tuo muutoksia keskushallinnossa ja aluehallinnossa toteutettavaan sosiaali- ja terveyspalvelujen arviointiin. Peruspalvelujen arvioinnin järjestelyihin vaikuttaa myös aluehallinnon uudistamishanke (Alku hanke). Se merkitsee aluehallintovirastojen sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristövirastojen perustamista, jonka yhteydessä arvioidaan uudelleen virastojen tehtävät peruspalvelujen arvioinnissa. Kuntien järjestämien peruspalvelujen arviointitoiminnan osalta keskus- ja aluehallinnon uudistukset saattavat johtaa arviointitoiminnan merkittävään hajaantumiseen. Arviointijaosto pitää välttämättömänä, että kuntien järjestämien peruspalvelujen arviointi koordinoidaan osaksi peruspalveluohjelmatyötä. Peruspalvelujen arviointia tulee jaoston mielestä kehittää, arviointikohteet valita, arviointi ajoittaa ja varmistaa resurssit siten, että ne palvelevat peruspalveluohjelmamenettelyä ja kuntien toiminnan kehittämistä.
7 2 Peruspalveluja koskevia valtakunnallisia tavoitteita Pääministeri Matti Vanhasen toisen hallituksen ohjelmaan sisältyy kuntapalveluja koskevia kehittämistavoitteita. Hallitusohjelman mukaisesti palvelujen taloudellista pohjaa vahvistetaan, järjestämis- ja tuottamistapoja kehitetään mm. edistäen yksityisen, julkisen ja kolmannen sektorin yhteistyötä. Erityistä huomiota ohjelmassa kiinnitetään palvelujen tuottavuuden edistämiseen kehittämällä toimintakulttuuria, palveluprosesseja sekä tuottavuusmittareita. Hallitusohjelman lähtökohtana on kuntapalvelujen järjestäminen taloudellisesti ja tehokkaasti. Kustannustietoisuuden lisäämiseksi parannetaan kuntapalvelujen hinnoittelun ja rahoituksen läpinäkyvyyttä. Hallituksen tavoitteena on, että asiakas saa tiedon paitsi omasta maksuosuudestaan myös palvelujen kokonaiskustannuksista. Hallitusohjelmaan on kirjattu seuraavia sivistyspalvelujen kehittämistavoitteita: Opetuspalveluissa kiinnitetään erityistä huomiota koulutuksen laadun kehittämiseen. Perusopetuksen saavutettavuus lähipalveluna turvataan, perusopetuksen voimavarojen vahvistamisella ehkäistään lasten ja nuorten syrjäytymistä, valinnaisuutta lisätään taito- ja taideaineita vahvistaen ja monipuolisia kieliohjelmia edistetään. Lukioverkkoa kehitetään turvaten hyvä saavutettavuus, lukio-opinnot suoritetaan pääsääntöisesti kolmessa vuodessa. Ammatillisen koulutuksen aloituspaikkamääriä lisätään ja niitä suunnataan alueellisen työvoimatarpeen mukaan ja kasvukeskuksiin. Kulttuuri-, liikunta- ja nuorisopolitiikan kehittämisen tavoitteena on hyvä saavutettavuus, kulttuurilaitosten eri alueet kattavien palvelujen toteuttaminen, yleisten kirjastojen roolin vahvistaminen lähipalveluna sekä kansalaisten oppimisen, tietohuollon ja kulttuurin monipalvelujärjestelmänä.
8 Valtioneuvoston hyväksymä Koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelma linjaa hallitusohjelmaa konkreettisemmin koulutus- ja tiedepolitiikan suuntaviivat viiden vuoden välein. Voimassa oleva kehittämissuunnitelma kattaa vuodet 2007 2012. Peruspalvelujen osalta kehittämissuunnitelmassa todetaan, hallitusohjelmassa kirjatun lisäksi, että perusopetuksen lisäopetuksen saatavuus turvataan ja madalletaan esteitä käydä koulua yli kuntarajojen. Tavoitteena on myös, että pienten koululaisten kuljetusajat pidetään kohtuullisina. Lukioverkkoa kehitetään ottaen huomioon laajempi alueellinen koulutustarve ja -tarjonta. Kehittämissuunnitelman mukaan ammatillisen koulutuksen järjestäjäverkon palvelukykyä vahvistetaan ammattiopistostrategian mukaisesti muodostamalla koulutuksen järjestäjistä etupäässä alueellisia tai muutoin vahvoja ammattiopistoja. Huolehditaan siitä, että ammatillisen perus- ja lisäkoulutuksen järjestäjäverkko takaa korkealaatuisen työelämän ja yksilöiden tarpeisiin vastaavan koulutustarjonnan niin nuorille kuin aikuisille. Ammatillisesti suuntautunutta aikuiskoulutusta ollaan uudistamassa v. 2010 loppuun mennessä ns. AKKU ryhmässä. Sosiaali- ja terveyspalvelujen osalta hallitusohjelmassa todetaan, että sosiaali- ja terveyspalvelujen saatavuus, tuloksellisuus ja laatu turvataan. Tavoitetta on täsmennetty valtioneuvoston hyväksymässä Sosiaali- ja terveydenhuollon kansallisessa kehittämisohjelmassa (KASTE) vuosille 2008 2011. KASTEen päätavoitteet pohjautuvat sosiaali- ja terveysalan keskeisiin pitkä aikavälin strategisiin tavoitteisiin ja toimenpiteillä edistetään pitkän aikavälin laajoja tavoitteita. Ohjelman tavoitteita ovat kuntalaisten osallisuuden lisääntyminen ja syrjäytymisen väheneminen, hyvinvoinnin ja terveyden lisääntyminen sekä hyvinvointi- ja terveyserojen kaventuminen ja palveluiden laadun, vaikuttavuuden ja saatavuuden paraneminen sekä alueellisten erojen väheneminen. Peruspalvelujen kehittämisessä KASTEen keskeisin tavoite on palvelujen laadun, vaikuttavuuden ja saatavuuden arviointi. Ohjelma korostaa paikallisen arvioinnin ensisijaisuutta, ja sen tueksi tarvittavan valtakunnallisen vertailutiedon tuottamista. Tavoitteen toteutumisen arvioinnissa tarvitaan systemaattisesti tuotettua tietoa asiakastyytyväisyydestä, saatavuusmittareita, tietoa hoitoon pääsystä sekä vanhuspalvelujen määräaikojen toteutumisesta.
9 3 Peruspalvelujen arviointikohteet vuosina 2009 2011 3.1. Sivistyspalvelujen arvioinnit Koulutuspalvelujen arvioinnin keskeinen tavoite on kehittää koulutusta ja tuottaa paikallisessa, alueellisessa ja valtakunnallisessa kehittämistyössä ja päätöksenteossa sekä kansainvälisessä vertailussa tarvittavaa tietoa. Perusopetuksen, lukiokoulutuksen, ammatillisen koulutuksen, ammatillisen aikuiskoulutuksen, vapaan sivistystyön ja taiteen perusopetusta koskevassa lainsäädännössä säädetään koulutuksen arvioinnista. Koulutuksen osalta ulkoisen arvioinnin toteuttaa koulutuksen arviointineuvososto. Koulutuksen ulkopuolisen arvioinnin painopisteitä ovat koulutuksen vaikuttavuus, laatu, tehokkuus ja taloudellisuus. Opetusministeriö tuottaa koulutuspalvelujen ohjausta varten tietoa koulutuksen laadusta, taloudellisuudesta ja vaikuttavuudesta. Lääninhallituksen toteuttavat osaltaan koulutuspalvelujen alueellisen saavutettavuuden sekä kirjasto-, nuoriso- ja liikuntapalvelujen arviointia. Peruspalvelujen arviointitehtävä siirtyy vuoden 2010 alusta lukien perustettavien aluehallintovirastojen tehtäväksi. Koulutuspalvelujen laadun arvioinnissa koulutuksen arviointineuvosto toteuttaa esiopetuksen laadun arvioinnin vuosina 2010 2011, esi- ja perusopetuksen opetussuunnitelmien perusteiden toimivuuden arvioinnin vuosina 2008 2010 sekä lukiokoulutuksen opetussuunnitelmien perusteiden arvioinnin vuosina 2009 2010. Neuvosto arvioi ammattiosaamisen näytöt vuosina 2008 2009. Vuonna 2009 neuvosto arvioi ammatillisen koulutuksen opiskelijahuollon. Ammatillisen aikuiskoulutuksen osalta arvioidaan työelämän kehittämis- ja palvelutehtävä vuosina 2008 2009. Vapaan sivistystyön opettajien kelpoisuus, osaaminen ja työolot arvioinnin neuvosto toteuttaa vuosina 2008 2009. Suomi osallistuu OECD:n Pisa tutkimushankkeeseen, jonka toteuttamisesta vastaa opetusministeriö. Koulutuspalvelujen vaikuttavuuden arvioinnissa koulutuksen arviointineuvosto toteuttaa lukiolaisten jatkokoulutusmahdollisuuksien arvioinnin vuosina 2010 2011 ja työssäoppimisen seurannan vuosina 2008-2009. Perusopetuk-
10 sen jälkeisen välittömän sijoittumisen koulutukseen arvioivat lääninhallitukset vuosina 2008 ja 2009. Lääninhallitukset arvioivat koulutuksen alueellisen saavutettavuuden vuosina 2008 ja 2009. Opetusministeriö kokoaa vuosittain tietoja koulutuksen taloudellisuudesta, laadusta ja vaikuttavuudesta sekä raportoi niistä hallitusohjelman toteuttamisen seurannassa. Opetusministeriö on käynnistänyt ns. PARAS indikaattorihankkeen, jonka tavoitteena on tuottaa koulutuspoliittisesti relevanttia tietoa kunta- ja palvelurakenneuudistuksen vaikutuksista. Kirjastopalvelujen laatua, saatavuutta, taloudellisuutta ja tuottavuutta sekä vaikuttavuutta lääninhallitukset arvioivat vuosittain. Vuosiarviointi perustuu opetusministeriön ja lääninhallitusten väliseen tulossopimukseen. Arvioinnissa käytetään yhteisiä mittareita ja tietolähteinä ovat yleisten kirjastojen tilastotietokanta ja lääninhallitusten muu seurantatieto. Kirjasto- ja tietopalvelujen saatavuuden arviointia syvennetään vuonna 2009 kirjastotiloja ja niiden käyttöä koskevan tietoaineiston avulla. Tiedot kootaan kyselyn avulla. Vuonna 2011 arviointia syvennetään edelleen kirjastojen kokoelmia ja aineiston hankintaa kaikkea aineistolajeja koskevana. Tietolähteinä ovat yleisten kirjastojen tilastotietokanta ja täydentävä kysely sekä aiemmin tehdyt vastaavat arvioinnit. Nuoriso- ja liikuntapalvelujen osalta arvioinnin pohjana olevat laatu-, saatavuus-, taloudellisuus- ja tuottavuus- sekä vaikuttavuuskriteeristö määritellään erikseen vuoden 2009 aikana ja samalla määritellään tarkemmin arviointikohteet. 3.2. Sosiaali- ja terveyspalvelujen arvioinnit Sosiaali- ja terveyspalvelujen arviointitoiminta on muuttumassa keskushallinnon tehtävien uudistamisen ja uudelleen organisoinnin myötä. Vuonna 2009 toimintansa aloittava Terveyden ja hyvinvoinnin laitos (THL) toimii sosiaalija terveysministeriön alaisena kehittämis-, tutkimus-, seuranta-, arviointi ja kehittämisorganisaationa sekä tilastoviranomaisena ja ylläpitää alan tiedostoja ja rekistereitä siten, kun niistä on erikseen säädetty. Laitoksen käynnistettyä toimintansa tehdään päätökset siitä, miten laitos arvioi peruspalvelujen tilaa. Aluehallintouudistus vaikuttaa myös sosiaali- ja terveyspalvelujen alueelliseen arviointitoimintaan. Voimassa olevan lääninhallituslain mukaan läänien tehtävä on arvioida alueensa peruspalvelujen saatavuutta ao. ministeriön ja lääninhallituksen tulossopimuksessa sovitun mukaisesti. Sosiaali- ja terveysministeriö on halunnut korostaa lääninhallitusten sosiaali- ja terveyspalveluja koskevia valvontatehtäviä. Ministeriö ei ole antanut tänä vuonna lääneille
11 peruspalvelujen arviointia koskevia tehtäviä. Päätökset lääninhallitusten arviointitehtävistä tehdään aluehallintouudistuksen yhteydessä. Sosiaali- ja terveysministeriö on päättänyt, ettei lääninhallitusten peruspalvelujen arviointia toteuteta vuonna 2009. Perusteena päätökseen on se, että aluehallinnon uudistamisen myötä lääninhallitusten sosiaali- ja terveysosastojen voimavarat sitoutuvat vuonna 2009 merkittävissä määrin 1.1.2010 aloittavan uuden aluehallintoviranomaisen suunnitteluun ja toteuttamiseen. Jatkossa, kuten edellä on todettu, sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen arviointitehtävä siirtyy uudelle THL:lle. Sen arviointityön lähtökohtana on, että arviointisuunnitelma tehdään koko hallituskaudelle. Hallituskauden kolmena ensimmäisenä vuonna tehdään kohdekohtaiset arvioinnit ja viimeisenä vuonna kattava arviointi. Valtioneuvoston hyväksymän KASTE -ohjelmaan sisältyvien palvelutavoitteiden toteutumista sosiaali- ja terveysministeriö arvioi seuraavien indikaattoreiden avulla: Asiakaspalautteessa havaittu tyytyväisyys palveluihin paranee. Terveydenhuollon hoitoon pääsyn aikarajat toteutuvat. Vanhuspalvelujen tarpeen arvioinnin määräajat toteutuvat. Tarpeenmukainen säännöllinen kotihoito on tarjolla 14 %:lle yli 75-vuotiaista. Pitkäaikaisessa laitoshoidossa olevia yli 75-vuotiaita enintään 3 prosenttia. Perusterveydenhuollon lääkäri- ja hammaslääkärivaje vähenee. Sosiaalityöntekijävaje vähenee. Alueelliset erot erikoissairaanhoidon vaikuttavuudessa vähenevät. KASTE -ohjelman tavoitteiden toteuttamiseksi on käynnistetty toimenpiteitä. Peruspalvelujen arviointiin näistä liittyy välittömimmin Palveluvaaka hanke, vertailutietojärjestelmän sekä seurantajärjestelmän kehittäminen. Palveluvaaka -hankkeessa luodaan kaikille avoin sivusto välittämään keskeistä tietoa sosiaali- ja terveyspalvelujen saatavuudesta, laadusta, tuottavuudesta ja kustannusvaikuttavuudesta. Kehitteillä on myös Vertailutietojärjestelmä terveyden ja hyvinvoinnin edistämisen ja tuloksellisuuden seuraamiseksi kunnan eri toimialoilla. Tavoitteena on ottaa se käyttöön vuoteen 2010 mennessä. Tiedon tulkintaa ja käyttöön järjestetään opastusta.
12
13 4 Peruspalveluja koskevan arviointitiedon kokoaminen Peruspalvelujen alueellisessa ja valtakunnallisessa arvioinnissa tuotettua aineistoa sekä suunnitelmassa mainituissa kehittämishankkeissa syntyvää aineistoa hyödynnetään Peruspalveluohjelmaan sisällytettävässä peruspalvelujen tilaraportissa. Seuraavan kerran raportti laaditaan vuonna 2010 valmistuvaan peruspalveluohjelmaan. Tila raportin aineiston kokoamista ja arviointijaoston valmistelutyötä kuvaa seuraava aikataulu.
14 Aikataulu 2009 2010 Tammikuu Tammikuu Maaliskuu Peruspalveluohjelma vuosille 2010-2013 valmistuu Helmikuu Hallitusohjelman väliarviointi, taloudellisuus, laatu ja vaikuttavuus jaoston käsittelyssä. Peruspalvelujen arviointisuunnitelma kunnille ja kuntayhtymille. Tuottavuuskäsitteistö valmisteltavana. Kootaan kuntakortti vuodelta 2007. Analysoidaan peruspalvelujen taloudellisuutta koskevat osat. Tila raportin päivitys peruspalveluohjelmaan Joulukuu Lopulliset tilinpäätöstiedot v. 2008 valmistuvat Marraskuu Peruspalvelujen arvioinnin yhteistyöfoorumi. Kootaan kuntakortti vuodelta 2008 Huhtikuu Tilaraportin luonnos valmistuu Yhteenveto peruspalvelutietojen arviointitiedon käytöstä kunnissa Lokakuu Toukokuu Lääninhallitusten keskeiset arviot peruspalvelujen tilasta käsitellään jaostossa Kesäkuu Kuntien ja kuntayhtymien vuoden 2008 tilinpäätöstiedot valmistuvat Syyskuu Peruspalvelubudjettitarkastelu valmistuu Tilaraportin valmistelu Helmikuu Peruspalvelujen tila raportti peruspalveluohjelmaa varten valmistuu Maaliskuu Peruspalveluohjelma vuosille 2011-2014 valmistuu