Toimintaryhmätyön alkuvaiheet Suomessa mahdollisuuksien taidetta EERO UUSITALO Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä Vaikka toimintaryhmätyö on tuore ilmiö, siihen on ehtinyt sisältyä jo mielenkiintoisia vaiheita. Sana leader on tunnettu Suomessa jotenkuten runsaat 11 vuotta ja nykyään se alkaa olla myös käytäntöä yhä useammalle. Toimintaryhmien muotoutuminen koko maahan kesti kuusi vuotta ja viimeisimmän ryhmän työ alkoi vasta keväällä 2002. Työtavan alueellinen valtavirtaistaminen onnistui päättäväisen työn seurauksena. Seuraavana on edessä toiminnan sisällön laajentaminen ja maaseudun kehittämisyhdistysten roolin vahvistaminen omilla alueillaan. Toimintaryhmätyön vuodet 1995 1996 olivat käynnistymisen aikaa Suomessa. Vuodet 1997 2002 merkitsivät työtavan alueellista laajenemista koko maahan. Vuosia 2003 2006 luonnehtii työtavan hiljainen kypsyminen, mitä edesauttoi yli sadan toimihenkilön hyvä pysyttäytyminen ryhmien työssä. Kiinnostusta, vähättelyä ja kiistaa Toimintaryhmätyö perustui vuonna 1995 EU:n Leader-yhteisöaloitteeseen. Euroopan unioniin liittymisen valmisteluprosessissa yhteisöaloitteet olivat aina hännän huippuina, joten Suomi ehti jo liittyä Euroopan unioniin vuonna 1995, ennen kuin täällä alettiin ottaa selvää silloin käytössä olevasta Leader II:sta. Toimintaryhmätyö lienee yksi harvoista EU:n jäsenmaihin tarjoamista työtavoista, joka herätti vilpitöntä kiinnostusta ja innostusta paikallistasolla. Se kieltämättä nopeutti menettelytavaltaan oudon ohjelman omaksumista. Kansalaiset kokivat Leaderin soveltuvan Suomeen. Toisaalta varsinkin aluehallinto jossain määrin vieroksui Leaderin itsellisyyttä ja monet järjestöt ja hanketoimijat kuittasivat toimintaryhmätyön puuhasteluksi, koska siinä korostettiin paikallista toimintaa ja käytännössä toimittiin pääosin pienten hankkeiden kautta. Esimerkiksi kuntasektori ei oivaltanut, että metodi olisi voitu EU:n puolesta liittää osaksi kunnallishallintoa. Kolme järjestöä heräsi ottamaan selvää toimintaryhmätyöstä, mutta niidenkin pontimena taisi olla enemmän raha kuin arvostus työtapaa kohtaan. Järjestöille annettiin kolme kuukautta aikaa muuttaa sääntöjään, jotta toimintaryhmätyön edellyttämä avoimuus toteutuisi. Yksikään niistä ei sääntöjään muuttanut. Näin päädyttiin rakentamaan uusia maaseudun kehittämisyhdistyksiä ja nimenomaan uudelta pohjalta. Ratkaisu oli myöhemmin arvioituna oikea. Uusi toimintatapa on osoittautunut toimivaksi ja aktivoivaksi, vaikka sitä jälkijättöisesti on alettu kritisoida pontimena jälleen rahat. Onneksi toimintaryhmätyön paikalliset kehittäjät ja keskushallinnon vastuuvirkamiehet pitivät yhtä. Toinen iso kysymys Leader II -ohjelman valmistelun aikaan oli hallintomalli. Tuolloin käytössä oli kolme rakennerahastoa ja niillä omat vastuuministeriönsä. Kun Leader II käytti kaikkia rakennerahastoja, oli vaarana, että rahoituksen Maaseudun uusi aika 1/2007 17
hajautuminen olisi eliminoinut Leader-ryhmän autonomisuuden ja vienyt pohjan varsinaiselta toimintaidealta. Pahin kanto kaskessa oli kauppaja teollisuusministeriö, joka olisi halunnut pitää omat roposensa itsellään. Rahan käyttötarkoitus ei painanut mitään. Pitkään myös työministeriö harasi vastaan. Varojen hajauttaminen olisi kuitenkin aiheuttanut toimintaryhmän roolin muodostumisen pelkästään hallinnon apulaiseksi ja rahan pyytäjäksi. Myöhemmin valkeni, että joissakin Keski-Euroopan maissa juuri näin oli käynyt. Melkein koko vuosi 1996 käytettiin virkamiesten ja poliitikkojen asenteiden pehmentämiseen. Komissio ei hyväksynyt ohjelmaan kirjoitettua useiden ministeriöiden hallintomallia ja Suomen toimintaryhmätyön valmistelijat pitkittivät tietoisesti prosessia. Maa- ja metsätalousministeri Hemilä vaati pariin otteeseen kentän paineeseen vedoten hallintomallin valtioneuvostoon, mutta vastuuvirkamies kieltäytyi esittelystä, sillä tässä vaiheessa valtioneuvosto tekisi väärän päätöksen. Viimein vuoden 1996 lopussa valtioneuvoston EU-ministeriryhmä asetti pienen virkamiesryhmän sovittelemaan hallintomallin, joka kokosi rahat käytännössä yhteen piikkiin. Näin Leader II sai hyvän alun, tosin hieman myöhästyneenä. Viivytys oli hinta siitä, että varat koonnut hallintomalli oli hallituksen aikaisempien periaatelinjausten vastainen ja ilman muuta radikaali niissä olosuhteissa, mutta se oli Leadermetodin mukainen! Ei ole vaikea kuvitella, miten Leader-toiminnan olisi käynyt, jos Leaderistä olisi tullut pelkästään hallinnon apuväline. Näin hallintomalli ja samalla ryhmien autonomisuus sovittiin vuoden 1997 alussa ja Leader II -ohjelman 22 ryhmää saattoivat aloittaa työnsä. Kansallinen POMO synnytettiin Leader II -yhteisöaloite herätti valtavan kiinnostuksen, mitä ilmensi sekin, että ohjelmaesityksiä tuli runsaasti, tosin ei aivan kaikilta alueilta. Kaikkien ohjelmat eivät myöskään olleet rahoituskelpoisia. Silti moni rahoituskelpoinen ohjelma jäi LeaderII -yhteisöaloitteen ulkopuolelle. Se innosti etsimään varoja kansallisesti ja näin Maatilatalouden kehittämisrahaston, MAKERAn avulla ja YTR:n pohjatyön kautta syntyi kansallinen paikallisen omaehtoisuuden maaseutuohjelma POMO keväällä 1997. Maa- ja metsätalousministeriö toimi tässä vaiheessa avarakatseisesti. POMOn valmistelussa ja nopeassa eteenpäin viemisessä oli hyvin tärkeää maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän käyttäminen välineenä. On varsin todennäköistä, että maa- ja metsätalousministeriö ei olisi ryhtynyt ilman takatuuppausta uusien ryhmien perustamiseen. Eihän niille ollut rahaa, eikä toiminnalle sääntöjä. Kehittämisorganisaatio YTR:n liikkeelle polkaisema valmistelu toi rahaa MAKERAsta, ei tosin kovin suuria summia, mutta kuitenkin. Säännötkin POMO-toiminnalle saatiin hyödyntäen ahdaskatseisimpien juristien kesälomia. Viranomaisvastuun vähäinen valuminen ryhmiin oli monelle hallinnossa liikaa. Vaikka toimintaryhmien rahat oli saatu yhteen piikkiin, jatkui keskustelu toimintaryhmien autonomisuudesta. Vaikuttihan siihen myös ryhmille tulevien varojen määritys niin pitempää aikaa koskevina kehyksinä kuin hankekohtaisesti. Maa- ja metsätalousministeriössä oli kaksi linjaa. Toinen linja korosti yleisten hallintokäytäntöjen mukaista varojen antamista TE-keskuksille, jotka sitten tekevät kehys- ja hankepäätökset, toisen linjan kannattajat puolestaan halusivat päätöksenteon keskushallinnolle, koska näin päästäisiin huomattavasti nopeammin käytäntöön ja turvattaisiin ryhmien tasapuolinen kohtelu ja autonomisuus. Aluehallinnolla oli tuolloin vielä hyvin kirjavia käsityksiä koko toimintaryhmätyön tarpeellisuudesta. Toimintaryhmätyötä puolustava kanta voitti, mutta ministeriön vastuuosasto hajosi rytäkässä. Toimintaryhmien tulevaisuutta suunnittelevien virkamiesten työhygieniset olot eivät olleet parhaat mahdolliset tuohon aikaan! Keskus- ja aluehallinnon välisestä kiistasta ei ollut kysymys, vaikka siitä asiantuntemattomasti puhuttiin. Kyse oli toimintaryhmien toimintaedellytyksistä ja ratkaisujen ajankohdista. Jo pari vuotta myöhemmin toimintaryhmät, alue- ja keskushallinto pohtivat yhdessä ja huomattavan samanmielisesti keskinäissuhteitaan ja niiden järjestämistä tulevalla kaudella. 18 Maaseudun uusi aika 1/2007
Kuuma kesä 1997 käytettiin POMO-ohjelmien valmisteluun ja saman vuoden syksyllä aloitti toimintansa 26 POMO-ryhmää. Lyhyehkö ohjelmakausi lyheni alkupäästä edellä mainituista syistä. Vajaan kolmen vuoden aikana 1997 1999 Suomessa toimi 48 toimintaryhmää kattaen 2/3 Suomen maaseudusta. Silloin toimintaryhmätyön piirissä oli noin 1,7 miljoonaa asukasta ja ryhmien käytössä varoja runsaat 700 miljoonaa markkaa eli vajaa 120 miljoonaa euroa. Varhain liikkeelle seuraavaan kauteen Euroopan unionin olosuhteissa eletään aina tulevaisuutta, nykyisyyttä ja menneisyyttä yhtä aikaa. Niinpä vuoden 1998 lopussa alettiin valmistautua jo kauteen 2000 2006. Syksyllä 1999 peräti 57 ryhmää osallistui tulevan ohjelmakauden LEADER+ -kisaan. Tiedettiin, että Suomessa oli syntynyt lähes koko maaseudun kattava valmisteluprosessi 58 toimintaryhmällä. Keväällä 1999 tiedettiin myös tulevan ohjelmakauden LEADER+ -varojen määrä. Se oli paha pettymys, sillä Suomen hallitus lisäsi edelliseen kauteen verrattuna LEADER-varojen osuutta yhteisöaloitteista 18 prosentista vain 20,5 prosenttiin! Oli aivan selvää, että Leader-ryhmien määrä ei paljon muuttuisi edellisestä kaudesta. Suomi valmisteli tulevaa LEADER+ -ohjelmaa komission toiveiden mukaisesti. Luonnollisesti keskushallinto kokosi perustietoja ja rakensi pohjan, mutta syksyllä 1999 olivat ryhmien laatimat tekstit käytössä ja ne otettiin huomioon. Kuriositeettina mainittakoon, että Ruotsi lähetti ohjelmansa komissioon jo keväällä 1999, Suomi vasta lokakuun lopussa 1999. Toimintaryhmätyötä laajennettiin paljon Lokakuussa 1999 toimintaryhmätyöryhmä, joka on vuodesta 1995 lähtien ollut toimintaryhmätyön keskushallinnon valmistelua koordinoiva elin, tiesi, mitkä 25 ryhmää tulisivat LEADER+ -ohjelman piiriin. Kaikkiaan 33 ryhmää oli jäämässä toimintaryhmätyön ulkopuolelle. Komissio oli määrännyt, että jäsenmaa ei saa valita LEADER+ -ryhmiä ennen kuin komissio oli hyväksynyt jäsenmaan LEA- DER+ -ohjelman. Näin syntynyttä puolen vuoden tyhjää kautta käytettiin hyväksi neuvotteluihin toimintaryhmätyön valtavirtaistamiseksi Suomessa. Käytännössä oli kysymys uusien rahoitusmuotojen etsimisestä toimintaryhmätyön tueksi. Länsi- ja Etelä-Suomessa oli ALMA-ohjelma ja Itä- ja Pohjois-Suomessa Tavoite1- ohjelma, joiden varoja pyrittiin saamaan jo muodostuneiden toimintaryhmien ja niiden pitkälle työstettyjen ja ensimmäisestä kierroksesta huomattavasti vahvistuneiden ohjelmien käyttöön. Aiemmin syntynyt ajatus valtavirtaistamisesta sai rakennuspuita juhannuksena 1999 Espanjan Valenciassa komission järjestämässä LEADER-seminaarissa, jonka teemana oli valtavirtaistaminen. Tilaisuudessa esiteltiin valtavirtaistamisen muotoja Espanjasta, Ruotsista, Irlannista ja Suomen esimerkkinä POMO-ohjelmaa. Seminaari avasi silmät: toimintaryhmätyöhön voidaan todella käyttää muitakin rahoja kuin LEADER-työhön kytkeytyviä varoja! Oivalluksen levittämiseksi tilaisuuteen osallistuneet neljä suomalaista sopivat keskenään poikkeuksellisen perusteellisen seminaariraportin laatimisesta. YTR:n julkaisusarjassa raportti levisi laajalle kentälle. Näin saatiin syntymään toive ja pyrkimys valtavirtaistamisesta. Kun ohjelmavalmistelun tyhjä vaihe eli komission käsittelyvaihe alkoi marraskuussa 1999, käynnistyivät myös YTR:n pääsihteerin ja samalla toimintaryhmätyöryhmän puheenjohtajan neuvottelut aluehallinnon ja toimintaryhmien kanssa. Neuvotteluja oli kaikkiaan 12. Riskit olivat suuret: neuvotteluasetelman luominen edellytti keskeneräisen asian vuodattamista, mikä puolestaan aiheutti melkoisen lobbaustoiminnan toimintaryhmätyöryhmän Leader+ -listan rikkomiseksi, mutta ryhmän argumentit ja ehdotukset Leader+ -ryhmiksi pitivät! Niinpä keväällä 2000 Suomessa oli 25 LEA- DER+ -ryhmää ja 24 ALMA- tai Tavoite1-ryhmää. Pari ryhmää tuli toimintaan hieman myöhemmin. POMO uudelleen käyttöön Näin alueohjelmiin oli saatu kytketyksi 26 toimintaryhmää, mutta seitsemälle ei ollut vielä ra- Maaseudun uusi aika 1/2007 19
hoitusta. Se järjestettiin eduskunnan avulla siten, että ulkopuolelle jääneen Ylä-Savon kansanedustajat kyselivät, miten asia hoidetaan. Yhteistyössä YTR:n pääsihteerin kanssa sovittiin kyselystä ministerille, sillä hallitus oli jo pariinkin otteeseen aluepoliittisissa dokumenteissaan eduskunnalle tosin sivulauseissa ilmoittanut pyrkivänsä toimintaryhmätyön kattavuuteen koko Suomessa. Kansanedustajien kysymys ministerille kuului: Miten hallitus toteuttaa tavoitteensa? Virkansa puolesta ministerin avustajaksi vastaamisessa joutui YTR:n pääsihteeri, jonka oli turvauduttava jälleen POMO- eli MAKERAn rahoitukseen. Ongelma oli siinä, että ministeri oli sen kieltänyt seuraavalta kaudelta jo muutamaan kertaan. Mutta ongelma oli ministerilläkin: hallitus oli luvannut, eikä muita rahoja ollut. Toimintaryhmätyö voitti kisan, mutta POMO-ryhmät hävisivät, koska ministeri puolitti muihin ryhmiin nähden verrannollisen rahoitustason. Joka tapauksessa keväällä 2002 Suomessa toimi 58 toimintaryhmää 419 kunnan alueella kautta maan. Vain 6 7 kuntaa, joiden olisi ollut syytä olla toimintaryhmätyön piirissä, jättäytyi ulkopuolelle. Toimintaryhmätyön piirissä oli noin 2,4 miljoonaa asukasta ja varoja käytössä ohjelmakaudella 2000 2006 noin 330 miljoonaa euroa. Tästä LEADER+ -ryhmien osuus oli hieman yli puolet ja valtavirtaistettujen ryhmien osuus hieman alle puolet. Hankkeiden määrä ohjelmakaudella noussee yli seitsemän tuhannen. Vaikka Ruotsi oli nopea lähettäessään ohjelmansa komissioon, se sai hyväksynnän monta kuukautta Suomea myöhemmin. EU hyväksyi Suomen LEADER+ -ohjelman maaliskuussa 2001, ensimmäisenä kaikkiaan 73 eurooppalaisesta ohjelmasta. Syy erilaiseen kohteluun oli selvä: Suomi oli rakentanut ohjelman toimintaryhmien ohjelmien pohjalta, Ruotsi ei. Valoja ja varjoja kaudelle 2007 2013 Keväällä 2005 alkoi valmistautuminen ohjelmakauteen 2007 2013. Ilmiselvänä tavoitteena oli kattava toimintaryhmien verkko koko maassa sekä taloudellisesti vahvistuva ja sisällöllisesti laajeneva toiminta. Kattavuus saavutetaankin. Manner-Suomen maaseutuohjelman mukaan myös toimintaryhmien tehtävät laajenevat, muun muassa yritysrahoitus ja koordinaatiohankkeiden rahoitus tulevat mahdollisiksi kaikille ryhmille, samoin rajatut ympäristötehtävät. Muutamat byrokratian kukkasetkin poistuvat. Suuri ongelma on kuitenkin, että hallitus supisti rahoituskehystä nykyiseen LEADER+ -ryhmien tasoon nähden viidenneksellä. Valtioneuvoston esitys sisältää Leader -toiminnalle 242 miljoonaa euroa julkista rahaa, kun nykykauteen verrannollinen summa olisi edellyttänyt 296 miljoonaa euroa. Hallitus osoittaa Leaderiin eli maaseutupolitiikan tehokkaaseen täsmävälineeseen julkista rahaa vain 3,6 prosenttia kaikkiaan 7,4 miljardin euron maaseutuohjelmasta: maatalouden tuet voittivat maaseudun aktiivisen kehittämisen. Toimintaryhmien kokonaisrahoitus saattaa kuitenkin nousta yksityisen rahoituksen myötä 370 miljoonaan euroon. Asukkaita toimintaryhmätyön piirissä on hieman alle 2,5 miljoonaa. Perusteet toimintaryhmätyön vahvistamiselle Toimintaryhmätyön yksi keskeisimpiä periaatteita on yhdistää kuntien, yhdistysten, yritysten ja yksittäisten kansalaisten toimintaa ja voimavaroja yhteen. Siihen pyritään maaseudun kehittämisyhdistysten hallitusten kolmikannalla ja tavoitteeseen on myös päästy. Maaseudun kehitystyö on luonteeltaan poikkihallinnollista, siten myös työtapojen tulee olla sitä aidosti. Tätä eivät kaikki sektoriyhdistykset ja yhden asian liikkeet tai hallinnot tunnu ymmärtävän ja hyväksyvän. Suomessa voimavarojen kokoaminen on erityisen tärkeää, koska meillä on ihmisiä vähän ja toimintapiirit ovat eriytyneet ja ne ovat lähes aina yksinään heikkoja. Kylätoiminta ja toimintaryhmätyö ovat usein pystyneet virkistämään toimintoja, jotka koskevat yhtä harrastuspiiriä, ammattiryhmää tai väestöryhmää. Siten paikallistason toimijoiden välillä ei ole ristiriitaa, eikä pidäkään olla, koska ne voivat hyötyä toisistaan. Horisontaalinen toimintaryhmätyö tulee avuksi 20 Maaseudun uusi aika 1/2007
ja yhdistää toimijoita. Suomesta saatiin jo 1990-luvun lopulla varsin hyvät ja runsaat kokemukset toimintaryhmätyöstä. Siitä kertovat lukuisat alueelliset, kansalliset ja kansainväliset arvioinnit. Asetetut tavoitteet yleensä ylitettiin. Vaikein tavoite, uusien yritysten määrä, yleensä saavutettiin lähestulkoon. Viime aikoina toimintaryhmien valmiudet tähän suuntaan ovat kasvaneet ja on pelkästään hyvä asia, että toimintaryhmät tulevat mukaan yritysrahoituksen järjestämiseen kaikkialla Suomessa. Toimintaryhmien työtä on asiantuntemattomasti aliarvioitu pienten hankkeiden perusteella. Tällöin on jäänyt näkemättä tosiasia, että toimintaryhmien rahoitus ei mene välikäsille, eikä yleensä jää vaikutuksitta. Se on täsmärahoitusta. On aivan toinen asia kehittää koulutuksen ja kokemusten avulla päätösten linjauksia niin, etteivät liian pienet, merkityksettömät asiat, lyö leimaa toimintaryhmätyöhön. Opiksi on otettu ja on otettava edelleen. Suomi ei ollut valtavirtaistamisessa ensimmäinen maa. Kattavuudessa ja toivottavasti myös pysyvyydessä olemme nyt ykkönen, mutta muun muassa Espanja, Portugali, Irlanti, Ranska ja Ruotsi ovat hankkineet kokemusta valtavirtaistamisesta. Kokemukset ovat poikkeuksetta olleet hyvät. Toimintaryhmätyön tulevaisuuden rakentaminen Perustellusti voidaan sanoa, että toimintaryhmätyö on tullut Suomeen jäädäkseen. Toisaalta kaikki uusi toiminta aiheuttaa kummallisen paljon vastustusta. Silloin, kun toimintaryhmätyön periaatteisiin ja käytäntöihin ei paneuduta, ne kuitataan turhaksi ja päällekkäiseksi byrokratiaksi. Toimintaryhmätyön vahvistamisen perusteet ovat kuitenkin ilmiselvät, vaikka vaikeuttavia tekijöitä on paljon: Poliittishallinnollinen tietoisuus toimintaryhmätyöstä on edelleen vähäinen. Sama koskee ylipäätään koko maaseutupolitiikan keinovalikkoa. Ohjelma- ja hanketoimintaa irvistellään, eikä sille anneta arvoa tai siihen liittyvää suoraa demokratiaa kavahdetaan. Tilannetta pahentaa se, että hyvin harvat virkamiehet ja poliitikot tuntevat ohjelmapolitiikan keinoja omakohtaisesti. Näyttää siltä kuin tarvittaisiin omakohtaista kokemusta ennen kuin työtavan järkevyys hyväksytään. Suomen hallinto on eurooppalaisessakin skaalassa huomattavan byrokraattinen, mikä syö myös toimintaryhmätyön uskottavuutta. Selvienkään parannusten aikaansaaminen ei ole helppoa hallinnossa, jossa reagoidaan liian paljon lakipykälien ja päätösten vaikutuksella omaan virkamiestyöhön. Hallinnon palveluasenteissa ja tietämisen tasossa on parantamisen varaa. Apua ei saada myöskään puolueilta, jotka ohjelmissaan edelleen karsastavat keinoista puhumista. Liian usein kuulee nolon tokaisun: Eihän julkisia varoja ole vanhoillekaan toimille ja niiden toteuttajille riittävästi. Yhteisestä hyvästä vilpittömästi kiinnostuneita ei ole kovin runsaasti. Silti henkilöiden vaihtuvuus voidaan turvata, kun halutaan. Näin vetovastuu pysyy vireänä. Ongelman muodostaa myös yritysten, yhdistysten ja yksittäisten henkilöiden sovittujen työnjakojen vähäisyys kehittämistyössä. Liian paljon esiintyy perinteisiä, suorastaan vanhentuneita näkemyksiä esimerkiksi ykkössektorin eli yritysten, kakkossektorin eli kuntien ja valtion sekä kolmossektorin eli kansalaistoimijoiden välisestä tehtäväjaosta. Suomi on painottanut viime aikoina ykkössektoria kakkossektorin kustannuksella ja kiristäessään säädösten tulkintaa kääntänyt selän kansalaistoimijoille. Näihin linjauksiin on saatava lähiaikoina muutoksia, ne ovat suorastaan asiattomia maaseudulla. Onneksi monet tekijät helpottavat toimintaryhmätyön jatkuvaa kehittämistä: Työtä tehdään koko maassa. Kattavuus lisää yhteisymmärrystä riippumatta siitä, missä päin Maaseudun uusi aika 1/2007 21
Suomea toimintaryhmätyötä arvioidaan. Kun onnistumme, hyvät kellot soittavat kaikkialla. Seuraavalla kaudella 2007 2013 kaikki maaseutualueet ovat mukana. Vaikka paikoin vastuunkantajista on pulaa, kokonaisuudessaan toimintaryhmätyön piirissä on paljon toimijoita. Tällä ennen pitkää lisätään toimintaryhmätyön tuntemusta ja yhteisymmärrystä sen merkityksestä. Toimintaryhmätyön avulla hoidettavia tehtäviä on jatkuvasti. Itse asiassa niitä tulee lisää. Yhä useampi näkee, että yritystoiminnan kehittyminen vaatii yhteisöllisiä keinoja ja, että maaseudun kehittämisyhdistys, toimintaryhmä, on tarvittavan monipuolinen lähtökohta moneen ponnistukseen. Vaikka eri maiden välitön vertailu on vaikeaa, on Suomi toimintaryhmätyön eurooppalaisessa vertailussa monesta näkökulmasta kärkimaita. Kehitettävää on paljon, mutta suhteellinen asema on vahva. Kansainvälisellä menestymisellä on mainosarvoa kotimaisessa politiikassa joskus. Toimintaryhmätyön yhteiskunnallisen arvostuksen lisäämiseksi yksi keino on laajentaa kehittämisyhdistysten vastuita ja tehtäväkenttää. Roolin vähittäiseen muutokseen voidaan kytkeä myös välttämättömyys omarahoituskeinojen lisäämisestä. Julkista rahaa on käytettävissä huomennakin, mutta sen osuus ei enää ole aivan yhtä suuri kuin nyt. Tässä on suuri haaste kehittämisyhdistyksille. Aletaan lähestyä aikaa, jolloin niin vanhojen kuin uusien toimijoiden kannalta on viisasta ryhtyä paikallisesti keskustelemaan siitä, mitä toimintoja halutaan kylillä jatkaa ja miten se parhaiten uusissa olosuhteissa tehdään. Monin paikoin vastuunkantaja edelleen on jokin erityisyhdistyksistä, nuorisoseura, maamiesseura, metsästysyhdistys tai vastaava, mutta yhä useammassa tapauksessa kyläyhdistys tai seudullinen maaseudun kehittämisyhdistys saa vastuulleen niitä tehtäviä, joita ennen erityisyhdistys toteutti. Ensimmäisten vuosien saavutukset Toimintaryhmätyö on harvan asutuksen ja pienten kylien Suomessa välttämätön ja merkitykseltään kasvava aluekehittämisen keino. Tarpeiden vuoksi se on tullut jäädäkseen suomalaiseen yhteiskuntapolitiikkaan. Siksi ensimmäiset kymmenen vuotta ovat vasta alkua. Tuloksia esitetään tavallisesti metodiin liitettyjen pakollisten indikaaattoreiden avulla. Ohjelmakauden 1995 1999 loppuarvioinnit on tehty ja seuraavan kauden väliarvioinnit ovat käytettävissä. Niistä sekä seurantarekistereistä voidaan poimia tietoja monin eri tavoin ryhmiteltyinä. Kokoava johtopäätös on, että toimintaryhmätyölle asetetut tavoitteet on pääosin saavutettu tai ylitetty, toisaalta hankkeiden rahoitukseen käytettyjen eri ohjelmien rajoitteet näkyvät. Leader II - ja Leader+ -ohjelmat ovat mahdollistaneet enemmän kuin kansallinen POMO-rahoitus tai ALMA- ja Tavoite1 -ohjelmien rahoitus. Ohjelmakaudella 2007 2013 kaikki toimintaryhmät ovat ensimmäisen kerran samalla viivalla ja selvästi laajentuneiden tehtävien ääressä. Kahden ensimmäisen ohjelmakauden tulokset kannattaa arvioida myös koko maaseutupolitiikan vastuualuetta vasten. Silloin näkyvät selvemmin ne syyt, joiden vuoksi toimintaryhmätyötä kannattaa Suomessa edelleen vahvistaa ja kehittää. Menetelmä heijastuu myönteisesti paljon yli oman toimintapiirinsä. Ainakin seuraavia seikkoja on syytä pitää toimintaryhmätyön saavutuksina: 1. Omaehtoisuus on muuttunut laaja-alaiseksi käytännöksi. Jo nykymuotoisen kylätoiminnan alkuhetkinä 1970-luvun loppupuolella korostettiin omaehtoisuutta. Se oli silloin vielä huomion kiinnittämistä oman alueen ongelmiin, jotka tunnistettiin ja niiden poistamiseksi pohdittiin ratkaisuja. Itse ratkaisut useimmissa tapauksissa siirrettiin vastuuviranomaisten, etenkin kuntien, hoidettaviksi. Kylätoiminta kehittyi vähitellen kohti suoraa toimintaa, mutta vasta toimintaryhmätyö antoi itsenäiselle toimeen tarttumiselle kunnon välineen. Kylätoiminnan ja toimintaryhmätyön yhteisvaikutuksesta maaseudun sosiaali- 22 Maaseudun uusi aika 1/2007
nen pääoma on vahvistunut olennaisesti. Runsas kymmenen vuotta sitten ei ollut ollenkaan itsestään selvää, että EU:n ohjelmapolitiikan edellyttämä hanketyö saisi tuhansia vastuunkantajia. Esimerkiksi jo vuonna 1998 esiintyi runsaasti mielipiteitä, että innostus hanketoimintaan laantuu. Ohjelma- ja hanketoiminta nähtiin ohimenevinä ilmiöinä. Näin ei kuitenkaan tapahtunut ja näin ei tietenkään ole. Yksittäiset väsähtämiset ovat asiaan kuuluva pulma, mutta ne eivät muodosta pääsääntöä. Sosiaalisen pääoman kasvu edellytti mobilisaatiota ja kokemusta aikaansaaduista tuloksista. Näiden saavuttamiseksi Leader-menettelytapa oli ja on erinomainen. 2. Osaamisen taso maaseudun kehitystyössä on kohonnut. Ohjelma- ja hanketoiminta on erittäin vaativaa. Jos toteutuksessa ei olisi käytössä toimintaryhmätyön tapaista menetelmää, hanketoiminta olisi käytännössä ollut olemassa olevien kehittämisorganisaatioiden lisärahoitusta. Suomen maaseutu vaatii kuitenkin kehittyäkseen laaja-alaisen vastuunkantajien joukon. Ammattiorganisaatioiden käyttö olisi merkinnyt vaiheittaista toimintojen keskittymistä, jopa keskittymisen vauhdittumista. Sen EU-aikaa edeltäneet vuodet osoittivat. EU-ohjelmat monipuolistivat keinovalikoimaa ja lisäsivät tekijöiden joukkoa. Ohjelmista Leader lienee maaseutuoloissa tärkein vastuun ja samalla osaamisen levittäjä. Erityisen selvästi työtavan merkitys on näkynyt kulttuuri- ja ympäristöhankkeiden tuntuvana lisääntymisenä, erinimisten kylätilojen runsaana kunnostuksena sekä uusien yritysaihioiden kypsymisenä ja pienten yrityshankkeiden käynnistymisenä. 3. Koko maa on saatu toimintaryhmätyön piiriin. Suomen hallitus määritti ensimmäisen EU-ohjelmakauden Leader II -varoiksi 18 % Suomen käyttöön tulevista yhteisöaloitevaroista. En tiedä, miten tähän tultiin. Ilmeisesti jo tuolloin vallitsi sama tilanne kuin seuraavan ohjelmakauden yhteydessä, jolloin rajoja ylittävää yhteistyötä (Interreg) ja työllisyyden kohentamista (Equal) pidettiin poliittisesti tärkeämpinä tavoitteina kuin maaseudun paikallista kehittämistä. Vaiheittaisen valtavirtaistamisen jälkeen on nyt kuitenkin saavutettu tilanne, jossa kaikki Suomen maaseutualueet ovat toimintaryhmätyön piirissä. Kolmannelle kaudelle tavoitelluista kunnista vain Raisio ja Oulunsalo jäivät ulkopuolelle. Molemmat ovat alueellisesti pieniä, tiheään asuttuja lähes urbaaneja alueita. Tavoite koko maan kattamisesta toimintaryhmillä syntyi talvella 1997, jolloin maaseutupolitiikan yhteistyöryhmässä ponnisteltiin kansallisen POMO-ohjelman ja sen myötä uusien toimintaryhmien aikaansaamiseksi. Se temppu laajensi toimintaryhmien alueita kaksinkertaiseksi, mutta kolmasosa Suomea jäi vielä ulkopuolelle. Vasta toisen ohjelmakauden alussa toteutunut aluehallinnon mukaantulo toimintaryhmien rahoitukseen levitti metodin koko maahan. 4. Leader on tuonut julkisen ja yksityisen toiminnan suhteisiin uuden mahdollisuuden. Suomen ratkaisu järjestää toimintaryhmätyö tasa-arvoisten julkisten ja yksityisten toimijoiden varaan on osoittautunut erittäin keskeiseksi metodin peruspilariksi ja tulosten takaajaksi. Monissa Euroopan maissa näin ei menetelty, vaan turvauduttiin olemassa olevaan hallintoon tai järjestötoimintaan lähes sellaisenaan. Tuloksena oli luonnollisesti myös entistä toimintaa vain uudella nimellä. Suomessa sen sijaan syntyi toimintaa, jota ilman yksityisen ja julkisen toimijan uutta suhdetta ei olisi saatu aikaan. Tämän järjestelmäinnovaation vaaliminen ja kehittäminen on vaatinut toimintaryhmätyöryhmältä tiukkaa ja huolellista seurantaa ja huolenpitoa, sillä innovaation takaavaa kolmikantaa on yritetty eliminoida, vähätellä ja poistaa. Kun lähivuosina kolmannen sektorin toimijoiden painoarvo kasvaa koko Euroopassa, lisääntyy samalla Leaderin suomalaisen sovelluksen merkitys. Jos komissio aikoo todella vahvistaa Leader-metodia, sen on kiinnitettävä nykyistä tiukemmin huomioita menettelytavassa tarvittavien toimijoiden keskinäissuhteeseen. Nyt säädösten lausuma asiasta on aivan liian löysä ja siksi myös lähes merkityksetön. Komission virkamiehet tunnustavat pulman. Maaseudun uusi aika 1/2007 23
5. Toimintaryhmätyötä on metodisesti kehitetty. Ohjelma- ja hanketoimintaa arvostellaan jatkuvasti byrokratiasta. Siihen on ollut aihetta, sillä alan lainsäädäntöön on ollut erittäin vaikea saada mukaan ohjelmapolitiikan logiikkaa. Sen sijaan sinne on ympätty käytäntöjä, jotka ovat peräisin esimerkiksi maatalouspolitiikan aivan toisenlaisesta rahanjaosta. Pykälien muotoilua ryyditti alkuvuosina myös viranomaisille tyypillinen katederifilosofia eli epäily toimijoiden motiiveja ja kykyjä kohtaan. Hieman nämä viranomaistoiminnan puutteet ovat helpottaneet. Seuraavan ohjelmakauden säädökset poistavat muutamia ongelmia. Keskushallinnon vastuulla ovat säädösten lisäksi myös toiminnan kriteeristön kehittäminen ja siitä kiinni pitäminen. Kun seuraavan ohjelmakauden valmisteluaikaa oli poikkeuksellisen paljon, pystyttiin myös kriteeristöön kiinnittämään riittävä huomio ja näin tosiasiassa keskushallinto ja siellä käytännössä toimintaryhmätyöryhmä tukivat toimintaryhmien valmistautumista seuraavaan kauteen. Aluehallinto puolestaan on matkan varrella yhdessä toimintaryhmien kanssa kehitellyt yhteydenpito-, tiedonvälitys- ja yhteistyömuotoja, jotka muutamissa maakunnissa toimivat erittäin hyvin. Näiden kokemusten soisi siirtyvän myös muille alueille, sillä tällä hetkellä aluehallinnon ja toimintaryhmien välisissä suhteissa ja käytännöissä on aivan liian suuria eroja ilman, että ne perustuvat alueen luonteeseen. Myös ryhmät itse ovat kehitelleet työtapojaan. Siitä ohjelmakauden 2007 2013 ohjelmaesitykset kertovat hienolla tavalla. Niissä on lukuisia käytännön innovaatioita, joiden soisi leviävän kaikkien niiden ryhmien käyttöön, joille ne soveltuvat. Leader-menetelmä ei ole valmis. Tuovathan muun muassa uudet tehtäväalueet uusia ongelmia ratkaistavaksi, mutta alussa emme suinkaan enää ole. 6. Paikallisten toimijoiden kansainvälinen yhteistyö on käynnistynyt. Useimmat toimintaryhmät ovat jo toteuttaneet kansainvälisiä hankkeita, monet useita. Silti tämä toiminta on vasta alussa. Ilmeisesti vuonna 2014 olemme tähän päivään verrattuna moninkertaisessa volyymissä. Tulevien vuosien haasteet Euroopan unionin alkuperäiset linjaukset kesällä 2004 olivat myönteinen yllätys suomalaisille toimintaryhmätyön vastuunkantajille. Siihen asti ei ollut minkäänlaista varmuutta edes siitä, jatkaako Euroopan unioni Leader-työtapaa. Linjaukset osoittivat EU:n haluavan vahvistaa Leader-metodia. Syksyllä 2003 Salzburgissa pidetty suuri eurooppalainen maaseutukonferenssi, jossa toimintaryhmätyö sai hyvin myönteisen arvion, todennäköisesti vaikutti komission suuntaviivoihin. Sen sijaan alkuvuoden 2007 tiedot Leader-menettelytavan roolista alkaneella ohjelmakaudella eurooppalaisessa maaseutupolitiikassa kertovat paljon kielteisempää viestiä. Muutamat maat alittavat jopa maatalousministereiden puolittaman komission minimirajan Leader-toiminnalle Suomi mukaan lukien. Toimintaryhmien kolmannen kauden haasteet näyttävät vaativilta: 1. Tehtävien laajeneminen vaatii uutta osaamista. Leader-metodin historia Euroopan unionissa on vasta kolmen ohjelmakauden mittainen. Jo niiden aikana on ollut havaittavissa eri tavoin toteutettu metodin alueellinen ja sisällöllinen laajeneminen. Kuitenkin olisi liian paljon sanottu, että lopullinen läpimurto on tehty. Suomen kymmenen vuoden kokemuksessa Leader II ja Leader+ -ryhmät ovat olleet laaja-alaisimpia. Valtavirtaistetut ryhmät ovat kärsineet rahoittavan ohjelman kapea-alaisuudesta. Kolmas ohjelmakausi 2007 2013 tuo selvän parannuksen aikaisempaan. Leader saa pienen jalansijan Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelman toimintalinjassa 2. On helppo ennustaa, että ympäristötoimenpiteissä tarvitaan paikallista toimivaa tekijää, toisin sanoen ympäristötoimenpiteitä ei jatkossa enää voi rajata tulotukisyistä vain maatalouteen. Ehkä jo alkaneen ohjelmakauden aikana toimintaryhmien tehtäviä toimintalinjassa 2 voidaan laajentaa. Pieniä hankkeita kokoava koordinaatiohanke on selvä parannus säädöstöön, vaikkakaan 24 Maaseudun uusi aika 1/2007
se ei ole uusi asia. Monet ryhmät ovat sitä jo omatoimisesti ja näppärästi soveltaneet, mutta lähivuosina koordinaatiohankkeiden merkitys kasvaa olennaisesti. Sama koskee yrityshankkeita, joita monien ryhmien isäntäohjelmat eivät ole mahdollistaneet. Kaudella 2007 2013 kaikki toimintaryhmät rahoittavat yrityshankkeita pienin alueellisin variaatioin. Kansainvälisten hankkeiden merkitys ja määrä lisääntyvät. Jo edellä sanottu kertoo toimintaryhmien työn sisällön laajenemisesta. Tehtävien laajeneminen on luonteva jatko tehdylle työlle. Samalla kuitenkin vaaditaan uusia valmiuksia ja osaamisen tason nostoa. Asiaan on kiinnitettävä huomiota, minkä jälkeen toimintaryhmien ja niissä toimivien henkilöiden status paikkakunnallaan vahvistuu. Luottamuksen ja hyväksynnän ainekset lisääntyvät. 2. Toimintaryhmätyö juurrutetaan yleiseen poliittiseen ja yhteiskunnallisen tietoisuuteen ja hyväksyntään. On ilmiselvää, että on tehtävä paljon työtä toimintaryhmätyön tekemiseksi tunnetuksi niin Suomessa kuin Euroopassa. Jotkut saattoivat jo olettaa, että työtapa on yleisesti hyväksytty ja ymmärretty. Kuitenkin valmistautuminen ohjelmakauteen 2007 2013 osoitti käsityksen vääräksi. Maaseutupolitiikkana tarjottiin aivan muita asioita kuin niitä, jotka vievät eteenpäin maaseudun elinvoimaa. Kansainvälisen talousjärjestön OECD:n analyysi monien maiden maaseutupolitiikan arvioinneista osuu oikeaan: maaseutupolitiikka on vanhan ja uuden paradigman taistelukenttä. Edellisessä maaseudun kehitystyön määrittävät maatalouden etujärjestöt ja valtionhallinto, uudessa paradigmassa sen sijaan maaseutupolitiikan toimijoita on niin yksityisiä kuin julkisia ja heitä esiintyy kaikilla yhteiskunnallisen toiminnan tasoilla. Maaseudun tulevaisuutta ei ole alistettu yhdelle etujoukolle. Uuden paradigman mukainen maaseutupolitiikka on sitä, mitä maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä, YTR, Suomessa on pyrkinyt kehittämään ja Leader vie menettelytapana nimenomaan uutta maaseutupolitiikan sisältö- ja keinokäsitystä eteenpäin. Niin Suomessa kuin Euroopassa on taisteltava vuosia, että maaseutupolitiikan uusi, aikaisempaa avarampi ja todellisempi sisältö saadaan politiikan ohjenuoraksi. Nyt poliitikot ovat pääasiassa vanhan paradigman juoksupoikia. Tavoitteen saavuttaminen vaatii yhdenmukaista toimintaa kaikilla yhteiskunnallisen toiminnan tasoilla. Ei riitä, että osa keskushallinnon virkamiehistä puhuu asian puolesta. Myös toimintaryhmien itsensä ja erityisesti niiden luottamushenkilöiden tulee kantaa vastuuta asiasta. Tätä tarkoitusta varten perustettiin vuoden 2005 syyskuussa Suomessa European Rural Alliance eli ERA vahvistamaan paikallista maaseutupolitiikkaa kaikissa EU:n jäsenmaissa ja käyttämään maaseutupoliittista ääntä Euroopan unionin suuntaan. ERAan on jo liittynyt useita eurooppalaisia tai kansallisia maaseutu (rural) järjestöjä. ERA on rekisteröity Suomessa. ERAn tehtäviä ovat yhdessä ELARDin eli toimintaryhmien eurooppalaisen yhteistyöjärjestön kanssa vahvistaa toimintaryhmätyötä Euroopassa sekä rakentaa ja vahvistaa kylätoimintaa Euroopassa. Kylätoiminta on vahvinta Suomessa, Ruotsissa ja Virossa ja se on käynnistynyt jo runsaassa kymmenessä maassa, mutta eurooppalaisen kylätoimintajärjestön ERCAn (European Rural Community Association) perustaminen ja etenkin uusien kansallisten kylätoimintaliikkeiden pystyttäminen vaatii vielä työtä. Sekä toimintaryhmätyön että kylätoiminnan puolelta lähtökohdat ovat kuitenkin jo olemassa. Niitä molempia vahvistetaan lähivuosina määrätietoisesti. 3. Alueellinen vaikuttaminen ja yhteistyö alueviranomaisten kanssa vaatii vahvistamista. Maaseutupolitiikan järjestelmä on kehittynyt mutta ei vielä valmis. Kylätasolla kyläyhdistyksiä on jo kaikkialla, toimintaryhmätyö kattaa koko maan ja maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä, YTR, on vahvistunut vuosi vuodelta. Sen sijaan maakunnissa maaseutupolitiikan valmistelu ja päätöksenteko on hyvin kirjavassa vaiheessa: muutamissa maakunnissa maaseutupolitiikan toimijoiden näkökannat on otettu hyvin huomioon, toisaalla ei ensinkään. Maakunnan yhteistyöryhmän maaseutujaosto on merkittävä valmistelija paikoin, toisaalla (Tavoite 1 -alueet) sitä ei ole tai sen merkitystä ei oivalleta. MYR:n maaseutujaosto Maaseudun uusi aika 1/2007 25
on kuitenkin välttämätön elin, jotta maaseutupolitiikkaan saadaan riittävän voimakas valmistelu ja tarvittava voimien kokoaminen myös maakuntatasolla. Onneksi kauden 2007 2013 aluepolitiikan säädöstö mahdollistaa asian. Maaseutuhankkeita toteuttavien kyläyhdistysten ja muiden paikallisten yhdistysten sekä toimintaryhmien kannattaa pohtia, onko nykyinen järjestö- ja toimintarakenne riittävä todelliseen maaseutupoliittiseen valmisteluun. Todennäköisesti tarvitaan maakunnallinen järjestöjen yhteistyöelin käyttämään maaseutupoliittista ääntä maakunnissa. Asia on sama kuin ERA Euroopan tasolla. Kunkin maakunnan ratkaisut saattavat olla hieman erilaisia, mutta tarve on yhteinen. Aitoa maaseutuääntä ei saada aikaan kuuntelemalla sektorisuhareiden kapea-alaisia painotuksia vaan tuottamalla aidon horisontaaliselta pohjalta esityksiä ja niiden perusteluja. Yhteisen maakunnallisen maaseutupoliittisen äänen voimistaminen ei vaadi aina uutta yhdistystä, vaan se on hoidettavissa olemassa olevien kautta. Asia ansaitsee vakavan pohdinnan kaikkialla. 4. Hyvät käytännön ratkaisut levitetään yleiseen ja yhteiseen käyttöön. Niin kauan kuin Suomi on ollut Euroopan unionissa, on hoettu hyvien käytäntöjen levittämistä. Idea on itsestäänselvyys teoreettisesti, mutta käytännön toteutus onkin jo aivan eri asia. Esiintyy hyvän kokemuksen ja tiedon panttaamista, rahapulaa levitystyöhön, itsekeskeistä uhoilua ja riittämätöntä huolenpitoa hyvien käytäntöjen leviämisestä toisten hyödyksi. Ohjelmakauden 2007 2013 toimintaryhmien ohjelmat sisälsivät tavattoman monia hyviä oivalluksia, joiden soisi leviävän yleiseen käytäntöön. Tässä on ryhmillä itsellään, verkostoyksiköllä ja myös hallinnolla vastuuta. Miksi emme kehittäisi järjestelmäämme, kun siihen on olemassa hyviä välineitä? Tarvitaan avoimuutta ja lisää yhteisvastuuta! 5. Leader-menettelytapa ansaitsee toimivan yhteistyösuhteen ryhmien, verkostoyksikön ja hallinnon välille. Johonkin asti lienee luonnollista, että toimintaryhmien, verkostoyksikön ja hallinnon suhde on jännitteinen. Sen ei kuitenkaan tarvitse aiheuttaa epävarmuutta. Joistakin asioista osapuolet ovat eri mieltä ja se on syytä hyväksyä, mutta epäselvyyttä ei tarvitse hyväksyä. Toimintaryhmätyön takana oleva maaseudun kehittämisyhdistys vastaa omasta toiminnastaan ja se tekee omat itsenäiset ratkaisut. Hallinto luo puitteita, mutta sen ei tule määrätä toiminnan sisältöä. Sen sijaan työtavan kehittämiseen liittyvät säädökset, normit ja indikaattorit sekä tarkastus ja valvonta kuuluvat hallinnolle. Verkostoyksikkö on toimintaryhmätyön palvelija ja se välittää tietoa, kouluttaa sekä työstää kaikille ryhmille yhteisiä asioita. Se ei ole hallinnon apuväline, eikä se myöskään ole toimintaryhmien edunvalvoja. Se on neutraali hallinnon ulkopuolinen toimintaryhmätyön avustaja. Näyttää siltä, että lähivuosina kaikkien osapuolten on tarkistettava käsityksiä verkostoyksikön tehtävistä, jotta osapuolten työnjako loksahtaa kohdalleen ja toiminta tehostuu. Vaikka toimintaryhmätyön kymmenen vuotta ovat merkinneet selvää edistystä, tehtävät ja kehitystyö eivät lopu. Tulevien vuosien haasteet ovat mittavat, mutta niiden jälkeen toimintaryhmätyö on ottanut pitkän askeleen eteenpäin maaseutupolitiikan tärkeänä työmuotona. Muutamista ongelmista huolimatta toimintaryhmätyöllä on enemmän saavutettavaa kuin menetettävää lähivuosina. Toimintaryhmätyö ei ole määräaikainen projektitoiminnan rahoitus- ja toteutusmekanismi, EU:n aiheuttama ohimenevä ilmiö, vaan pysyvä menettelytapa, jolla Suomen maaseutu selviytyy. Sata vuotta sitten yhteiskunta sektoroitui, nyt samoista syistä voimia, yhdistyksiä ja varoja kootaan. 26 Maaseudun uusi aika 1/2007