Etelä-Karjalan kuntarakenneselvitys. Hallinto, demokratia ja viestintä -teemaryhmän raportti

Etelä-Karjalan kuntarakenneselvitys Hallinto, demokratia ja viestintä -teemaryhmän raportti

Etelä-Karjalan kuntarakenneselvitys 2 (18) SISÄLLYSLUETTELO 1. JOHDANTO... 3 2 NYKYTILA SELVITYSKUNNISSA... 4 2.1 Luottamushenkilöjärjestelmät ja -rakenteet... 4 2.2. Johtamisjärjestelmät ja hallinnon voimavarat... 7 2.2.1. Kuntien yhteistyö... 8 2.2.2. Kuntien hallintohenkilöstö... 9 2.3. Lähidemokratiajärjestelmät ja -rakenteet... 10 2.4. Sähköinen asiointi ja hallinto... 11 2.5. Valtion hallinto ja yhteispalvelut... 11 2.6. Viestintä ja osallistaminen... 12 3. RAKENNEVAIHTOEHTOJEN VAIKUTUS HALLINTOON, DEMOKRATIAAN JA VIESTINTÄÄN... 13 3.1. Yhden kunnan malli... 13 3.2. Kahden kunnan malli... 15 4. JOHTOPÄÄTÖKSET... 17

Etelä-Karjalan kuntarakenneselvitys 3 (18) 1. JOHDANTO Etelä-Karjalan kuntien valtuustot päättivät toteuttaa kuntarakennelain mukaisen selvityksen. Selvitys koskee Imatran ja Lappeenrannan kaupunkeja sekä Lemin, Luumäen, Parikkalan, Rautjärven, Ruokolahden, Savitaipaleen ja Taipalsaaren kuntia. Selvitys toteutetaan kuntarakennelain 16 :n mukaisena valtion erityisenä kuntajakoselvityksenä ajalla 1.12.2013 30.9.2014. Kuntajakoselvittäjien toimeksiannon mukaisesti kuntarakenneselvityksen tulee tuottaa tiedot, joiden perusteella voidaan arvioida edellytyksiä yhdistää edellä mainitut kunnat tai osa kunnista yhdeksi tai useammaksi kunnaksi. Kunnat ovat nimenneet luottamushenkilöistä koostuvan ohjausryhmän ohjaamaan valmistelua ja neuvottelemaan ratkaisusta. Kuntajohtajien työvaliokunta valmistelee asiat ohjausryhmälle. Kuntien viranhaltijat ja henkilöstöedustajat osallistuvat valmisteluun teematyöryhmissä, jotka valmistelevat ohjausryhmän neuvottelujen pohjaksi toimialakohtaisen nykytilaanalyysin sekä näkemyksen rakennevaihtoehdoista. Kuntien edustajia ja kuntalaisia kuullaan valmistelun aikana. Hallinto, demokratia ja viestintä -teematyöryhmän tehtävänä on ollut valmistella hankkeen ohjausryhmälle kuvaus nykytilanteesta sekä arvio eri rakennevaihtoehtojen vaikutuksista ja mahdollisuuksista. Tehtävänä on ollut edelleen arvioida hallinnon, demokratiaratkaisujen ja viestinnän järjestämisen eri vaihtoehtoja. Keskeisiä teemoja ovat olleet luottamushenkilö- ja hallintorakenteet sekä kuntalaisten vaikuttamismahdollisuudet. Työryhmään ovat kuuluneet kehityspäällikkö Sirkku Sarlomo (Imatran kaupunki), kaupunginsihteeri Juha Willberg (Lappeenrannan kaupunki), kunnanjohtaja Simo Luukkanen (Lemin kunta), kunnanjohtaja Anne Ukkonen, (pj., Luumäen kunta), hallintojohtaja Marjatta Laukkanen (Parikkalan kunta), kehitysjohtaja Annaleena Rita (Rautjärven kunta), vs. hallintojohtaja Eija Hämäläinen (Ruokolahden kunta), hallintojohtaja Virpi Myllyharju (Savitaipaleen kunta), hallintojohtaja Mika Kesseli (Taipalsaaren kunta) ja henkilöstön edustajana Airi Tauriainen (JHL). Selvittäjinä tässä ryhmässä ovat toimineet Jari Salomaa ja Aija Tuimala (FCG Konsultointi Oy). Työryhmän työskentely on ajoittunut ajalle 27.1. 31.3.2014. Jäsenet ovat pohtineet työryhmän toimeksiannon mukaisia asioita ja toimittaneet omaa kuntaansa koskevia tietoja. Puheenjohtaja on johtanut puhetta työryhmässä ja ollut esittelemässä valmistelua hankkeen ohjausryhmälle 14.3.2014. Kuntajakoselvittäjät ovat työstäneet raportin valmistelun sekä yhteisen keskustelun pohjalta. Käsillä olevassa työryhmäraportissa tarkastellaan luottamushenkilö- ja viranhaltijaorganisaatioiden, lähidemokratian, sähköisen asioinnin ja hallinnon sekä viestinnän ja kuntalaisten osallistamisen nykytilaa selvityskunnissa (luku 2). Tämän jälkeen käsitellään eri rakennevaihtoehtojen vaikutusta hallintoon, demokratiaan ja viestintään (luku 3). Lopuksi keskeiset asiat kootaan lyhyeen yhteenvetoon (luku 4). Raportin tarkoituksena on esittää työryhmän työskentelyssä esille nousseet keskeisimmät asiat ja johtopäätökset jäsennetyllä ja havainnollisella tavalla. Raportti toimii kuntien päätöksentekijöiden tukena heidän päättäessään selvitysalueen kuntarakenteesta. Selvityshenkilöt huomioivat teematyöryhmien raportit omassa tulevassa selvitysraportissaan.

Etelä-Karjalan kuntarakenneselvitys 4 (18) 2 NYKYTILA SELVITYSKUNNISSA 2.1 Luottamushenkilöjärjestelmät ja -rakenteet Edustuksellisessa demokratiassa kansalaiset valtuuttavat edustajat toimimaan puolestaan.. Edustuksellisessa kunnallisdemokratiassa kuntalaisten valitsevat vaaleilla kunnan ylimmän toimielimen, kunnanvaltuuston. Kunnan muita pakollisia toimielimiä valtuuston lisäksi ovat kunnanhallitus ja tarkastuslautakunta. Lisäksi kunnassa voi olla lautakuntia ja johtokuntia, niiden jaostoja sekä toimikuntia. Valtuutettujen lukumäärä perustuu kuntalain mukaisesti kunnan väkilukuun. Muiden toimielinten jäsenten lukumäärät ovat kunnan päätettävissä. Seuraavassa taulukossa on esitetty alueen valtuustojen sekä hallitusten ja niiden jaostojen koot. Kunnanvaltuuston jäsenmäärä Kunnanhallituksen jäsenmäärä Kunnanhallituksen jaostot ja toimikunnat (jäsenmäärä) Imatra 43 11 - Lappeenranta 59 11 Hallinto- ja henkilöstöjaosto (7) Konsernijaosto (6) Sosiaali- ja terveystoimikunta (7) Tulevaisuusjaosto (5) Lemi 21 7 - Luumäki 27 9 Tulevaisuustoimikunta (5) Parikkala 27 7 Henkilöstöjaosto (3) Rautjärvi 21 7 - Ruokolahti 27 7 Henkilöstötoimikunta (3) Savitaipale 21 7 Asuntotoimikunta (3) Taipalsaari 27 7 Hyvinvointijaosto (5) Kehittämisjaosto (5) Maakunnan kaupungeissa hallituksen jäsenmäärä on 11, Luumäellä 9 ja muissa kunnissa 7. Merkittävää on myös kuntien erot jaostoissa. Isommissa kaupungeissa on usein henkilöstö- ja konsernijaostot. Lappeenrannassa on lisäksi tulevaisuusjaosto sekä Eksoten rakenteesta johtuva sote toimikunta. Imatralla jaostoja ei ole ollenkaan, esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalvelut järjestetään itse ja sitä varten on oma lautakuntansa. Muilla kunnilla on jotakin erityistehtävää varten yksi jaosto, mutta Taipalsaarella on kaksi jaostoa. Jaostoihin kuuluvat kuntalain mukaan hallituksen varsinaiset ja varajäsenet. Jaostot voivat valmistella asioita hallitukselle tai niille voidaan antaa omaa päätösvaltaa. Mikäli jaostot koostuvat varsinaisista jäsenistä, toiminta on keskeisten luottamushenkilöiden syvempää teemoittaista valmistelua. Mikäli jaoston muodostavat pääosin varajäsenet on tiedonkulku hallitukseen erikseen turvattava. Johtosäännöissä jaostojen kokoonpanoja (esim. mahdolliset toimielimen ulkopuoliset jäsenet) on voitu määritellä tarkemmin ja usein vähintään puheenjohtajat ovat varsinaisia jäseniä.

Etelä-Karjalan kuntarakenneselvitys 5 (18) Lautakuntarakenteet Etelä-Karjalan kuntien lautakunnat ja niiden jaostot jäsenmäärineen sekä yhteislautakunnat on esitetty alla olevassa taulukossa. Muista Suomen kunnista poiketen kunnissa ei ole sosiaali- ja terveydenhuollon palveluita ohjaavia lautakuntia (Imatra poikkeuksena), koska palvelut järjestetään Eksoten palveluna. Eksote on kuntayhtymä, jolla on oma hallintonsa. Tulevaisuudessa sote- järjestämislaki voi vaikuttaa ko. palvelun järjestämiseen hallinnollisesti. Imatra Lemi Etelä-Karjalan jätelautakunta x * x x x x x x x x (7 jäsentä) Etelä-Karjalan pelastuslautakunta x x * x x x x x x x (8 jäsentä) Imatran seudun ympäristölautakunta x * x x x (6 jäsentä) Lappeenrannan seudun x * x x x x ympäristölautakunta (11 jäsentä) Tarkastuslautakunta 5 9 5 5 5 3 5 5 5 Keskusvaalilautakunta 5 5 5 5 5 5 5 5 5 Kasvatus- ja opetuslautakunta 13 Koululautakunta 7 Kulttuurilautakunta 13 Kulttuuri- ja liikuntalautakunta 11 Lasten ja nuorten lautakunta 11(yksilöjaosto3) Lappeenranta Luumäki Parikkala Rautjärvi Ruokolahti Savitaipale Taipalsaari Nuoriso- ja liikuntalautakunta 9 Sivistyslautakunta 7 7 7 7 7 7 Vapaa-aikalautakunta 7 Maaseutulautakunta 7 Maaseutuelinkeinolautakunta 7 Rakennuslautakunta 9 5 (yksityistiejaosto Tekninen lautakunta 11 (rakennusvalvontajaosto 5) 11 (maaseutuja yksityistiejaosto 5) 7 7 7 7 7 (lupaja toimitusjaosto 5) 7 (lupaja toimitusjaosto 5) 7 (tieja lupajaosto 5) Terveyden ja toimintakyvyn edistämisen lautakunta 11 (yksilöjaosto 3) Ympäristölautakunta 5 *merkityt ovat isäntäkuntamallilla järjestettyjä palveluita. Maakunnallisia yhteislautakuntia on pelastustoimessa ja jätehuollossa. Jätehuollon toiminta on organisoitu erikseen yhtiöön, kun taasen pelastustoimen henkilöstö on Lappeenrannan kaupungin alaisuudessa. Ympäristötoimessa on organisoiduttu seudullisesti kahteen yhteislautakuntaan sekä Imatran että Lappeenrannan johdolla ja myös henkilöstö on kaupunkien palveluksessa. Maakunnalliset ja seudulliset yhteislautakunnat toimivat isäntäkuntamallin periaatteella.

Etelä-Karjalan kuntarakenneselvitys 6 (18) Lautakuntarakenne vaihtelee kunnittain. Yleisimpiä lautakuntien nimikkeitä ovat tekninen lautakunta, joka on kaikissa kunnissa, sekä sivistyslautakunta, joka on kuudessa kunnassa. Kuntien lautakuntien puheenjohtajat ovat pääsääntöisesti valtuutettuja. Osalla kunnista tämä on ohjattu hallintotai johtosäännön kirjauksilla. Kaikki kunnat nimeävät myös lautakuntiin kunnanhallituksen edustajan. Selvitysalueen kuntien lautakunnista neljässä on jaostoja, jotka ovat yleensä yksilöjaostoja (ratkaisevat yksilöä käsitteleviä asioita) tai tie tai rakennusvalvontajaostoja. Imatralla yksilöjaostossa käsitellään kahden lautakunnan alaisia asioita. Muut toimielimet Kunnissa toimii myös muita toimielimiä, jotka edustavat suoraan kuntalaisryhmiä ja joiden kautta kuntalaiset voivat vaikuttaa kuntien toimintaan. Vanhusneuvostoja toimii kaikissa seudun kunnissa (lakisääteinen toimielin 1.1.2014 alkaen). Vammaisneuvostoja toimii Imatralla, Lappeenrannassa ja Savitaipaleella, Ruokolahti ja Rautjärvi ovat mukana Imatran neuvostossa. Vammaisneuvostotoiminta on yhdistetty vanhusneuvoston toimintaan Luumäellä ja Lemillä. Nuorisovaltuustoja on Imatralla, Lappeenrannassa ja Taipalsaarella. Ruokolahdella vastaava toimielin on nuorisoneuvosto. Imatran nuorisovaltuusto toimii lasten ja nuorten lautakunnan alaisena ja nuorisovaltuustolla on omat edustajat lautakunnissa. Kuntalaisten hyvinvoinnin ohjaukseen liittyviä yhteistyöryhmiä on jokaisessa kunnassa. Lappeenrannassa on erikseen lasten ja nuorten hyvinvointityöryhmä, Ruokolahdella yhteistyöryhmä. Alueen kunnissa on käyty keskustelua nuorison edustajien läsnäolosta lautakunnissa tai valtuustossa läsnäolo- ja puheoikeudella. Tulevassa kuntalaissa (tavoitevuosi voimaantuloon 2015) valmistellaan edellä esiteltyjen foorumeiden sisällyttämistä kuntien hallintorakenteeseen nykyistä kiinteämmin. Kuntatyönantajien ja henkilöstön yhteistoimintaan liittyvät toimielimet ja henkilöstövoimavarojen johtamisen ja kehittämisen käytännöt on kuvattu tarkemmin henkilöstötyöryhmän raportissa. Ylikunnallinen yhteistyö Maakunnan tasoista yhteistyötä tehdään seuraavissa asioissa. Etelä-Karjalan kunnat ovat perustaneet kuntayhtymäpohjaisen Etelä-Karjalan sosiaali- ja terveyspiiriin (Eksote). Imatra on mukana Eksotessa erikoissairaanhoidon ja kehitysvammaisten erityishuollon osalta, mutta järjestää muut sosiaalipalvelut ja perusterveydenhuollon itse. Etelä-Karjala on ollut edelläkävijä ammatillisen koulutuksen yhteistyössä ja maakunnan laajuisesti ammatillista koulutusta tuottaa nykyisin Etelä-Karjalan koulutuskuntayhtymä Alueiden kehittämisen ja maakuntakaavoituksen lakisääteisistä tehtävistä huolehtii Etelä- Karjalan liitto. Etelä-Karjalan kuntien kuntakonsernit käsittävät useita palveluja tuottavia yhtiöitä. Saimaan talous ja tieto Oy (ml. ekarjala) on pääosin Lappeenrannan kaupungin ja Etelä- Karjalan sosiaali- ja terveydenhuollon kuntayhtymän omistama in house- periaatteella taloushallinnon ja tietotekniikan palveluita tuottava yhtiö. Yhtiön tarjoaa palvelua myös muille Etelä-Karjalan kunnille. Saimaan Tukipalvelut Oy:n omistajia ovat Lappeenrannan kaupunki, Eksote, Imatran kaupunki ja Taipalsaaren kunta. Yhtiö tuottaa in house- periaatteella ruoka-, puhtaus- ja tekstiilipalvelukokonaisuuksia ja on valmis palvelemaan Etelä-Karjalan kuntia laajemminkin. Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy (osakaskuntina kaikki yhdeksän kuntaa) joka vastaa jätehuollon toiminnasta maakunnassa Saimaan ammattikorkeakoulu Oy (ylläpitää ammattikorkeakoulua, omistajina Etelä- Karjalan kunnat ja Lappeenrannan teknillinen yliopisto)

Etelä-Karjalan kuntarakenneselvitys 7 (18) Kunnat ovat järjestäneet lisäksi seudullisissa yhtiöissä elinkeinokehityksen palvelut Imatran Seudun Kehitysyhtiö Oy (Imatran, Parikkalan, Rautjärven ja Ruokolahden ovat osakkaita seudullisessa yritystoiminnan kehittäjäyhtiössä useiden muiden omistajien kuten yrittäjien kanssa) Wirma Lappeenranta Oy (Lappeenrannan, Lemin, Luumäen, Savitaipaleen ja Taipalsaaren omistama seudullinen elinkeinoyhtiö) Selvitysalueen kunnilla on kullakin monimuotoisia konserneja, joissa on mukana tytäryhteisöjä sekä vaihtelevia omistuksia osakkuusyhteisöistä ja omistusyhteysyhteisöistä. Erityisesti kiinteistöyhtiöt, asunto-osakeyhtiöt ja energiayhtiöt ovat yleisiä kuntien konsernien osia. 2.2. Johtamisjärjestelmät ja hallinnon voimavarat Palveluiden järjestämisen ja hallinto-organisaatioiden rakenteet eroavat Etelä-Karjalan kunnissa. Imatran kaupungin johtamisjärjestelmä perustuu sopimusohjaukseen ja käytössä on tilaaja tuottaja-malli. Hyvinvointipalveluiden toimiala ja tekninen toimiala muodostuvat tilaaja tuotantoorganisaatioista sekä toimialojen hallintopalveluista (ns. matriisipalvelut). Toimialojen matriisipalveluiden järjestämisestä vastaa kaupunginhallitus, ja näiden palveluiden ohjaamisesta vastaa keskushallinto. Parikkalassa toimialat on häivytetty, eikä toimialajohtajia ole. Muissa seitsemässä kunnassa on lautakuntiin pohjautuva johtamismalli, jossa osastoja johtavat osastopäälliköt. Seuraavassa taulukossa on eritelty kuntien johtamisjärjestelmien keskeisiä piirteitä. Johtamisjärjestelmän Johtamisjärjestelmän lyhyt kuvaus kes- keinen periaate Imatra Sopimusohjausmalli Kaupunginvaltuusto vahvistaa konsernistrategian ja ohjelmat. Kaupunginhallitus vastaa tilaaja- ja tuotanto-organisaation välisten sopimusten nojalla järjestettävien palvelujen kokonaisseurannasta ja ohjauksesta. Kaupungin tilaaja- ja tuotantoorganisaatiot toimivat yhteistyössä kumppanuuden periaatetta noudattaen. Toimialat on keskushallinto, hyvinvointipalvelut ja tekniset palvelut. Keskushallinnon virkamiesjohto on kaupunginjohtaja, hallintojohtaja ja talousjohtaja. Toimialoja johtavat toimialajohtajat. Lappeenranta Lautakuntamalli Kaupunginvaltuusto ja hallitus. Konsernijohdonmuodostavat kaupunginjohtaja, apulaiskaupunginjohtaja ja kaupunginsihteeri. Omistajaohjauksesta ja edunvalvonnan vastaa apulaiskaupunginjohtaja. Konsernihallinto jakautuu kahteen vastuualueeseen: kaupunginkansliaan (päällikkönä kaupunginsihteeri) ja strategia- ja talousyksikköön (apulaiskaupunginjohtaja ja strategia- ja talousjohtaja). Toimialat, joita johtavat toimialajohtajat: tekninen toimi, kasvatus ja opetus, kulttuuritoimi, nuorisoja liikuntatoimi Parikkala Tiimimalli Kunnanvaltuusto ja hallitus. Toimialoista on luovuttu, samoin toimialajohtajista. Tiimirakenne: tekninen tiimi (rakentamis-, kunnossapito- ja yhdyskuntatekniikan päällikkö) ja sivistystiimi (rehtori, kulttuuri- ja varhaiskasvatuspäälliköt). Hallinnossa lisäksi elinkeinopalvelut ja lomitustoimi (elinkeinojohtajan vastuulla). Lemi, Luumäki, Ruokolahti, Savitaipale, Taipalsaari, Rautjärvi Lautakuntamalli Kunnanvaltuusto ja hallitus. Osastojako on kunnan päävastuutai palvelualueisiin pohjautuva (konsernihallinto-, sivistys- ja tekninen osasto/palvelut). Osastoja johtavat osaston päälliköt/toimialajohtajat.

Etelä-Karjalan kuntarakenneselvitys 8 (18) Eksote järjestää kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut, ja toimintaa ohjaa ja valvoo kuntien näkökulmasta kunnanhallitus tai muu erillinen toimielin. Kunnissa nimetty hallinnon virkamies tai erikseen nimetty palvelujohtaja koordinoi toimintaa suhteessa Eksoteen. Savitaipaleella ja Luumäellä on yhteinen palvelujohtaja, Taipalsaarella ja Lappeenrannassa on myös yhteinen hyvinvointisuunnittelija. Imatra järjestää sosiaali- ja terveyspalvelut itse ja ostaa erikoissairaanhoidon Eksotelta. 2.2.1. Kuntien yhteistyö Etelä-Karjalan kunnat toteuttavat isäntäkuntamallilla maakunnallisesti lakisääteiset maaseututoimen, pelastustoimen ja jätehuollon. Ympäristötoimi hoidetaan isäntäkuntamallilla seudullisesti (Imatran ja Lappeenrannan seudulliset ympäristötoimet), joskin Luumäki hoitaa itse ympäristönsuojelun. Lailla säädettyjen tehtävien hoitamisen ohella Etelä-Karjalan kunnilla on useita yhteistyömuotoja. Kaikki kunnat Luumäkeä lukuun ottamatta tekevät hankintayhteistyötä Etelä-Karjalan hankintapalvelujen kautta. Eksote ja Koulutuskuntayhtymä ovat mukana hankintayhteistyössä. Yksikkö toimii julkisista hankinnoista annetun lain tarkoittamana kunnallisena yhteishankintayksikkönä ja on hallinnollisesti sijoitettu Lappeenrannan kaupungin organisaatioon. Länsi-Saimaan yhteistyötoimikunta on Lemin, Luumäen, Savitaipaleen ja Taipalsaaren muodostama yhteistyöryhmä. Maakunnan liiton edustaja toimii ryhmän sihteerinä. Imatra, Parikkala, Rautjärvi ja Ruokolahti ovat sopineet seutukunnallisen yhteistyön johtamisesta ja ohjauksesta vuonna 2008. Yhteistyö on organisoitu seutuparlamenttiin ja työvaliokuntaan. Seutuparlamentti koostuu kuntien valtuustojen ja hallitusten puheenjohtajistoista sekä kuntajohtajista, työvaliokunta puolestaan kuntajohtajista ja heidän varahenkilöistään. Työvaliokuntatyöhön osallistuvat lisäksi Imatran kaupungin talousjohtaja, kaupunginlakimies ja kehittämispäällikkö. Lappeenranta Imatra-kaupunkiseutu on kaupunkien ja kuntien yhteinen foorumi, jossa keskustellaan kaikkia kuntia koskevista ratkaisuista maakunnassa. Yhteistyötä on organisoitu edelleen sihteeristöön ja työvaliokuntaan, jossa ovat edustettuina kuntajohtajat sekä pysyvinä asiantuntijoina maakuntajohtaja ja ELY -keskuksen ylijohtaja. Maakunnan yhteistyöryhmä (MYR) on maakunnallinen yhteistyöfoorumi. Sen jäseniä ovat jäsenkuntia edustavat maakuntahallituksen jäsenet. MYR on alueellisen kolmikannan yhteistyöelin ja käsittelee mm. maakunnan kehittämisrahoitusta. Aiemmin kuntajohtajat olivat aktiivisesti MYRtoiminnassa mukana, mutta päävastuu toiminnasta on siirtynyt nyt luottamushenkilöille. Toimintaa organisoi maakuntaliitto. Etelä-Karjalan kunnat tekevät alueellista ja seudullista yhteistyötä palvelujen järjestämisessä ja kehittämisessä. Käytössä on erilaisia yhteistyöryhmiä ja toimintamalleja (esim. Etelä-Karjalan turva). Viranhaltijatason yhteistyöneuvotteluja ja -kartoituksia tehdään toimialoittain esimerkiksi teknisessä toimessa ja varhaiskasvatuksessa (Lemi, Luumäki, Savitaipale). Kunnilla on myös useita keskinäisiä sopimuksia erilaisten tehtävien hoidosta. Lemin ja Savitaipaleen kunnilla on yhteinen sivistystoimenjohtaja ja aluearkkitehti. Lemi ostaa sivistysjohtajan palvelut Savitaipaleelta ja myy aluearkkitehdin työpanosta Savitaipaleelle. Lappeenrannalla on yhteinen tietohallintojohtaja Eksoten kanssa. Lappeenrannalla ja Taipalsaarella on yhteinen hyvinvointisuunnittelija, Lappeenranta hoitaa myös Taipalsaaren puhelinvaihdepalvelut. Savitaipaleella on yhteinen palvelujohtaja (Eksote) ja erityislastentarhanopettaja Luumäen kunnan kanssa. Ruokolahti hoitaa varhaiskasvatuksen erityisopettajan palvelut myös Parikkalan ja Rautjärven kunnissa.

Etelä-Karjalan kuntarakenneselvitys 9 (18) 2.2.2. Kuntien hallintohenkilöstö Selvityskuntien hallintohenkilöstön kokonaismäärän arviointi osoittautui vaativaksi tehtäväksi: kuntien hallinto on organisoitu eri tavoin ja erityisesti pienemmissä selvityskunnissa samalla henkilöllä voi olla useita eri vastuualueita hoidettavanaan ja samalla tehtävänimikkeellä voidaan tehdä erilaisia työtehtäviä. Työryhmän jäsenet kartoittivat kuitenkin kuntiensa hallinnon henkilöstön työryhmätapaamisessa keskustelluin periaattein. Lähtökohdaksi arvioinnille kuntien edustajat ottivat tehtävän keskeisen sisällön eli päätöksentekoa (toimielimet) ja johtamisjärjestelmää palvelevan työkokonaisuuden (yleis-, talous-, henkilöstö- ja tietohallinnon). Ajankohdaksi määritettiin 1-3/2014. Kuntien hallintohenkilöstön määrän arvioidaan olevan vuoden 2014 alussa selvityskunnissa 489. Seutukunnittain tarkasteltuna havaitaan, että Lappeenrannan seudun kunnissa on henkilöstöä näissä tehtävissä 287 ja Imatran seudun kunnissa 202. Kyseiset luvut ovat emokuntien lukuja, joten ulkoisen konsernin huomioinen vaikuttaa lukuja nostavasti. Ulkoiseen konserniin kuuluvia yhteisöjä (kuntien tytäryhteisöt, kuntayhtymät) on maakunnan kunnilla useita kymmeniä. Huomionarvoista on myös, että emokuntien palveluksessa on henkilöstöryhmiä, joiden tehtävänkuvissa on arviolta 10-25 %:n osuus hallinnolliseen työhön rinnastettavaa työtä (asiakas- ja kuntalaispalvelua, sihteerityötä, tiedonhallintaa jne.). Mikäli näiden henkilöiden työpanos huomioidaan osaksi hallinnollista työkokonaisuutta, saadaan emokuntien hallintohenkilöstön kokonaismääräksi 5-10 % suuremmaksi. Tällöin voidaan arvioida hallintotyötä tekevän henkilöstön osuudeksi 500-550 henkilöä. Lappeenrannan seudun kuntien osalta arviota tulee tällöin nostaa tasolle 300 ja Imatran seudun tasolle 215-220. Oheinen taulukko havainnollistaa hallintohenkilöstön lukumääriä eri toiminnan alueilla ja on, kuten edellä jo todettiin, työryhmän tuottama arvio poikkileikkausajankohdasta. Huomattavaa kuvassa on, että vain Imatralla on hyvinvointipalveluhenkilöstöä kunnan palveluksessa.

Etelä-Karjalan kuntarakenneselvitys 10 (18) Hallinto-, johto- ja toimistotehtävissä toimivissa ammattiryhmissä ennakoidaan toteutuvan suhteellisen voimakas eläköityminen seuraavan kymmenen vuoden aikana. Kyseisissä tehtävissä toimivien henkilöiden osalta arvioidaan, että Etelä-Karjalan kunnissa eläkkeelle siirtyy esimerkiksi vuosina 2014-2017 noin kaksi henkilöä kymmenestä. Tämä tarkoittaa sitä, että maakunnan emokuntien hallintohenkilöstöstä eläköitynee arviolta 75-110 henkilöä seuraavan neljän vuoden aikana. Seutukunnittain tarkasteltuna Lappeenrannan kuntien eläköitymisennuste on tasoa 45-60 ja Imatran seudun osalta 30-40. Eniten hallintohenkilöstöä lukumääräisesti eläköityy konsernijohdon ja hallinnon sekä teknisen toimen hallinnosta. Tehtävät ovat johto- ja esimies- sekä asiantuntija- ja ammattihenkilöstöä. Hallintohenkilöstön eläköitymisen ja muun vaihtuvuuden kautta avautuu luonnollisesti mahdollisuus arvioida johtamisjärjestelmiä, johto- ja esimiestehtävien lukumäärää ja sisältöjä sekä tuki- ja asiakaspalvelutehtävien hoitoa. Hallinnollisten tehtävien hoitoa ja henkilöstötuottavuutta voidaan lisätä tehtävien uudelleenorganisoinnilla, kokoamalla laaja-alaisempia työkokonaisuuksia ja vastuita ja syventämällä yhteistyötä kuntien kesken. Todettakoon, että mikäli kunnat pystyvät uudistamaan ja tehostamaan hallintoaan siten, että vapautuvista hallinnon työtehtävistä täytetään vain puolet (50 % viroista ja toimista), vähenee hallintohenkilöstön lukumäärä jo vuosina vv. 2014-2017 arviolta 40-50 henkilöllä (nettovähennys 10-15 henkilöä vuodessa). Jos eläkkeelle siirtyvän hallintohenkilöstön edustajan vuotuinen henkilöstökustannus on keskimäärin 45.000 euroa, saadaan mahdolliseksi taloudelliseksi säästöpotentiaaliksi 450.000 675.000 euroa vuodessa (neljän vuoden periodilla säästöpotentiaali on arviolta 1,8-2,7 Me). Henkilöstöä vaihtuu vuosittain myös muista syistä (siirtyminen toisen työnantajan palvelukseen ml. siirtyminen emokunnasta ulkoiseen konserniin, muutto toiseen maakuntaan jne.) ja tätä vaihtuvuutta tulee seurata eläköitymisen rinnalla. Selvityskuntien hallinto on tällä hetkellä muodostunut yhdeksän kunnan omista tarpeista, mutta mikäli kunta- ja hallintorakenteita muutetaan (kuntarakenne, konsernirakenne, kuntayhtymärakenne) on hallintotehtävien ja niissä toimivan henkilöstön määrää ja osaamista mahdollista arvioida uudelleen. 2.3. Lähidemokratiajärjestelmät ja -rakenteet Suoralla demokratialla viitataan välittömään vaikuttamiseen, jossa ei toimita edustajien välityksellä. Pääasiallisia vallankäyttäjiä ovat kansalaiset eli kunnissa kuntalaiset. Suora demokratia täydentää edustuksellista demokratiaa eli luottamushenkilöiden kautta tapahtuvaa vaikuttamista. Suoran demokratian muotoja kunnassa ovat esimerkiksi kuntalaisten aloitteet sekä kunnallinen kansanäänestys tai kuntalaiskyselyt. Suoran demokratian taustalla on ajatus kuntalaisten ja ihanne yhtäläisestä mahdollisuudesta vaikuttaa itseä koskeviin asioihin. Käyttäjädemokratiaa luonnehtii keskeisesti palveluiden käyttäjien mahdollisuus osallistua palveluita koskevaan päätöksentekoon, yhteisöllisyys ja palvelutuotannon läpinäkyvyys. Käyttäjälähtöisyyden ja palvelujen yhteiskehittelyn kautta käyttäjälle luodaan uudenlainen mahdollisuus osallistua palvelutuotannon suunnitteluun ja kehittämiseen. Käyttäjädemokratialla ja -osallistumisella voidaan viitata moniin erilaisiin toimintatapoihin, esimerkiksi käyttäjäneuvostoihin tai muihin toimielimiin, joissa on käyttäjien edustus. Voidaan myös perustaa erilaisia raateja, paneeleja tai vastaavia, joissa palvelujen käyttäjiä kuullaan tai järjestää tilaisuuksia, joihin kutsutaan palvelun käyttäjiä taikka kerätä palautetta ja laatia kyselyjä. Etelä-Karjalan kunnissa on monentyyppisiä lähidemokratiakäytäntöjä. Kylä- ja kaupunginosayhdistykset ovat asukkaiden paikallistason yhteistoiminta- ja edunvalvontajärjestöjä. Maakunnallinen kylien yhteenliittymä on Etelä-Karjalan Kylät ry, joka palvelee kyliä ja toimii niiden yhteistyöelimenä. Maakuntaportaaliin ekarjala.fi on koottu (ekarjala) kylät ja kaupunginosat ja sen kautta välitetään tietoa kylä- ja asukastoiminnasta. Portaaliin on koottu kunnittaiset kylien ja asuinalueiden esittelyt. Esimerkiksi Lappeenrannan käytäntöjä on esitelty laajasti kaupungin www-sivuilla ja asukasyhteistyöhön on oma koordinaattorinsa.

Etelä-Karjalan kuntarakenneselvitys 11 (18) Alueen kunnissa on myös erilaisia asukaslähtöisiä toimikuntia. Lappeenrannassa toimii lähiö- ja Parikkalassa mökkiläistoimikunta. Taipalsaarella on saaristoasiain toimikunta, jonka tehtävät liittyvät saaristo- ja vapaa-ajanasukasasioihin. Rautjärvellä toimii vapaa-ajanasukastoimikunta. Kunnissa seura- ja yhdistystoiminta ovat luonnollisia lähidemokratian toimintamalleja. Lemillä on järjestöparlamentti, joka toimii järjestöjen yhteistyöelimenä erityisesti kulttuuri- ja vapaaaikapalveluissa. Yleisissä ja kaikille avoimissa järjestöpalavereissa muun muassa keskustellaan tulevista tapahtumajärjestelyistä ja suunnitellaan yhteistyötä. Lappeenrannassa lähidemokratian muotoja ovat alueraadit ja asukastilaisuudet sekä kaupunkiraati ja -foorumi. Imatra organisoi asukkaille tilaisuuksia, työpajoja ja kyselyjä. Näiden aiheina ovat olleet esimerkiksi alueiden kehittämissuunnitelmat, strategia ja palveluohjelma. Usein kuntaliitosprosesseissa on perustettu aluetoimikuntia, jotka seuraavat ja valvovat kehitystä tietyn alueen näkökulmasta. Toisaalta eräissä kuntaliitossopimuksissa kuntalaisten osallistumista ja aktivointia ajatellen ei aina ole perustettu erillisiä toimielimiä vaan asukastoiminnan koordinaatioon, aktivointiin ja rahoitukseen on varattu erillistä panostusta. 2.4. Sähköinen asiointi ja hallinto Sähköisellä asioinnilla tarkoitetaan menettelytapoja, joiden avulla asiakas voi itse tilata tai jopa toteuttaa palvelun. Sähköisen asioinnin piiriin voidaan tuoda myös erilaisia demokratiaa ja asukaslähtöisyyttä tukevia ratkaisuja. Sähköinen asiointimahdollisuus toisin sanoen täydentää palvelupisteissä tarjottuja palveluja. Suurin hyöty sähköisistä asiointipalveluista saavutetaan asiointitarpeissa, jotka ovat toistuvia ja rutiininomaisia. Sähköisen asioinnin palveluissa eri palveluita voidaan koota yhteen paikaan (ns. yhden luukun periaate). Etelä- Karjalassa hyvis.fi- portaalin palveluun on koottu Eksoten tarjoamia neuvontapalveluita sekä asiointia. Palvelun kautta voi saada tietoa, tehdä palvelutarveanalyyseja, saada laboratoriotuloksia tai varata aikoja lääkärille. Usein sähköinen palvelu tehostaa palvelun tuottajan toimintaa mutta parantaa myös asiakkaan saamaa palvelukokemusta. Kuntalaisen näkökulmasta sähköinen asiointi kattaa Etelä-Karjalan eri kunnissa erilaisia palveluja. Sähköinen asiointi ei ole käytössä kaikissa kunnissa. Imatran kaupungin verkkoasiointisivuille on koottu ne kaupungin toiminnot, joissa asukkaat voivat asioida verkon välityksellä. Lappeenrannan kaupungin sähköinen asiointi on keskitetty asiointiportaaliin, josta löytyvät kaikki sähköiset asiointipalvelut sekä kaupungin lomakkeet. Taipalsaaren kunnan sähköiset palvelut on koottu kunnan verkkosivuille omaksi osiokseen. Kaikkien kuntien tietoja ja palveluja on koottu julkishallinnon verkkopalveluiden portaaliin (Suomi.fi). Maakuntaportaalissa (ekarjala) on linkkejä kuntalaisten tarvitsemiin lomakkeisiin kaikista maakunnan kunnista. 2.5. Valtion hallinto ja yhteispalvelut Valtion paikallishallinnon virastoja ovat poliisilaitokset, maistraatit, työ- ja elinkeinotoimistot, syyttäjän- ja ulosottovirastot sekä Kansaneläkelaitos. Seuraavassa kuvataan lyhyesti valtion paikallisviranomaisten toimialueita ja toimipisteitä Etelä-Karjalassa. Kaakkois-Suomen poliisilaitoksen toiminta-alueeseen kuuluu yhteensä 16 Etelä-Karjalan ja Kymenlaakson kuntaa. Pääpoliisiasema sijaitsee Kouvolassa ja Etelä-Karjalan alueen poliisiasemat ovat Lappeenrannassa, Imatralla ja Parikkalassa. Lupapalvelupisteet sijaitsevat Luumäellä ja Savitaipaleella. Kaakkois-Suomen maistraatti palvelee Etelä-Karjalan ja Kymenlaakson alueilla. Maistraatin Lappeenrannan yksikön toimialue kattaa Etelä-Karjalan yhdeksän kuntaa. Päätoimipiste on Lappeenrannassa ja Imatralla on maistraatin lomakepalvelut yhteispalvelupisteessä.

Etelä-Karjalan kuntarakenneselvitys 12 (18) Kaakkois-Suomen työ- ja elinkeinotoimisto tarjoaa palveluja Etelä-Karjalan ja Kymenlaakson maakunnissa. Etelä-Karjalan alueen toimipaikat sijaitsevat Imatralla ja Lappeenrannassa. Salpausselän syyttäjänviraston toimialueena on Kymenlaakson, Etelä-Karjalan, Päijät-Hämeen ja Kanta-Hämeen maakunnat. Syyttäjänviraston päätoimipaikka on Kouvolassa ja Etelä-Karjalan alueella oleva palvelutoimisto sijaitsee Lappeenrannassa. Etelä-Karjalan ulosottoviraston toimialueena on koko maakunta. Ulosottoviraston päätoimipaikka on Lappeenrannassa ja sivutoimipaikka sijaitsee Imatralla. Kansaneläkelaitoksen palveluverkko kattaa Etelä-Karjalassa Imatran, Lappeenrannan (Lappeenrannan, Sammonlahden ja Joutsenon palvelupisteet), Luumäen, Parikkalan ja Savitaipaleen. Palvelut ovat yhteispalvelupisteissä Lemillä, Rautjärvellä ja Ruokolahdella. Yhteispalvelupisteeksi kutsutaan asiakaspalvelupistettä, josta on saatavana vähintään kahden eri viranomaisen palveluja. Etelä-Karjalan kunnissa yhteispalvelupisteitä on Imatralla (kunnan ja maistraatin palveluja), Lemin kirkonkylällä (kunta, Kela), Parikkalan keskustaajamassa (kunta, verohallinto, maistraatti, TE-toimisto, AVI, ELY, MELAn asiamiespalvelut), Rautjärvellä (kunta, Kela) ja Ruokolahden Rasilassa (kunta, Kela). Yhteispalveluiden kehittämistä edistetään valtakunnallisella Asiakaspalvelu 2014 hankkeella. Valtakunnallisesti on esitetty, että palvelupisteverkko kattaa tulevaisuudessa 129 tai 164 kuntaa, joille tulee yhteispalvelun järjestämisvelvoite. Näiden lakisääteisten pisteiden lisäksi on mahdollista sopia yhteisistä asiakaspalvelupisteistä sopimuksin (mm. KELA). Ehdotuksen mukaan Etelä-Karjalassa velvoite olisi Imatralla ja Parikkalassa ja mahdollisesti Lappeenrannassa. Länsi-Saimaan kunnat ovat olleet aktiivisia valtion suuntaan sopimusperusteiden yhteistyön tekemiseksi, mutta asia on edelleen kesken. Valtiovarainministeriön suunnitelmien mukaan yhteiset asiakaspalvelupisteet aloittavat Etelä-Karjalan maakunnassa vuonna 2019. Maaliskuussa 2014 Etelä-Karjalan kunnat aloittivat sähköisen asioinnin yhteisen alustan kehittämisprojektin. 2.6. Viestintä ja osallistaminen Kuntien viestintä voidaan karkeasti jakaa sisäiseen ja ulkoiseen viestintään sekä sähköiseen asiointiin, jota on käsitelty edellä. Kunnilla on viestintää koskevia sääntöjä, ohjeita ja suunnitelmia. Kunnan sisäinen viestintä tarkoittaa ennen kaikkea kuntaorganisaatiossa tapahtuvaa viestintää. Sisäisen viestinnän muotoja Etelä-Karjalan kunnissa ovat tiedotteet, intranet, sähköposti, henkilöstölehdet, henkilöstö- ja osastopalaverit ja tiedotustilaisuudet. Sisäisen viestinnän näkökulma liittyy kiinteästi myös esimerkiksi koulutuksiin ja työhön perehdyttämiseen sekä kehityskeskusteluihin ja yhteistoimintaan. Kunnan ulkoinen viestintä viittaa kuntalaisille ja kunnan muille keskeisille sidosryhmille suunnattuun viestintään. Tähän sisältyvät ensinnäkin viralliset kuulutukset ja tiedottaminen toimielinten valmistelusta, kokouksista ja päätöksistä (kunnan ilmoitustaulu). Vapaamuotoisempia ulkoisen viestinnän muotoja ovat verkkosivut, lehdistö ja sosiaalinen media. Osallistavaa viestintää kunta järjestää tiedotus- ja keskustelutilaisuuksin ja erilaisin kuntalaisille suunnatuin tapahtumin. Kuntalaispalaute ja erilaiset palautekanavat mahdollistavat kuntalaisten aloitteellisuuden. Maakuntaportaali (ekarjala) kokoaa kuntalaisille tietoa muun muassa alueen tapahtumista, palveluista ja järjestöistä. Kunnat viestivät päätöksenteosta ja hallinnosta sekä palveluistaan. Esimerkiksi kaavoitukseen ja lupiin liittyen on tärkeää tiedottaa jatkuvasti. Kuntalaisilla on mahdollisuus kysyä, antaa palautetta

Etelä-Karjalan kuntarakenneselvitys 13 (18) ja aloitteita sähköisesti. Kunnilla on myös vapaamuotoisempia kesälehtiä tai tiedotuslehtiä. Myös sosiaalinen media on rajoitetusti erityisesti kaupunkien käytössä. Sisäistä viestintää ovat henkilöstön tiedotteet, tiedotuslehdet, yhteistoiminta, henkilöstöpalaverit ja infot. 3. RAKENNEVAIHTOEHTOJEN VAIKUTUS HALLINTOON, DEMOKRATIAAN JA VIESTIN- TÄÄN 3.1. Yhden kunnan malli Yhden kunnan malli tarkoittaa maakunnan kokoisen kunnan perustamista. Tässä kappaleessa arvioidaan yhden kunnan mallin vaikutuksia hallinnon eri näkökulmista. Luottamushenkilöjärjestelmät ja rakenteet Yhden kunnan mallissa olisi kuntalain mukaan 67 valtuutettua kun heitä nykyään on yhteensä 273. Myös kuntien hallitukset poistuisivat ja lautakuntia olisi vain yhden kunnan tarpeisiin. Luottamushenkilöedustus kapenisi siten merkittävästi. Tämän lisäksi luottamushenkilöitä on nykyisin kuntayhtymien hallinnossa (mm. Eksote, koulutuskuntayhtymä ja maakuntaliitto) ja mikäli maakunnassa olisi yksi kunta myös kuntayhtymät purkautuisivat ja luottamushenkilöpaikkojen määrä vähenisi sitäkin kautta. Seudulliset ympäristötoimet yhdistyisivät yhden kunnan alaisuuteen kuten maakunnallinen jätelautakunta ja pelastuslautakuntakin. Yhden kunnan mallissa myös sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut siirtyisivät suoraan kaupungin alaisuuteen. Kummassakin kuntarakennevaihtoehdossa kuntien keskinäiset ostopalvelusopimukset ja yhteistyösopimukset raukeavat automaattisesti. Ulkoiset sopimukset tulee arvioida ja neuvotella jokainen erikseen. Uuden kunnan luottamushenkilörakenteita on mahdollista uudistaa suhteessa nykyisiin kuntien rakenteisiin. Vaihtoehtoisina organisointimalleina voivat olla mm. - perinteinen lautakuntamalli - valtuusto ja sen valiokunnat (ei lainkaan lautakuntia) - ministerimalli eli lautakuntien puheenjohtajat ovat myös hallituksen jäseniä - pormestarimalli (pormestari kunnanjohtajana ja hallituksen puheenjohtajana). Pormestarimallia useammin käytetty ratkaisu on, että kunnanhallituksen puheenjohtaja on osaaikaisesti kunnan palveluksessa, mutta kunnalla on normaalisti viranhaltijakunnanjohtaja. Lautakuntien roolit voivat myös vaihdella johtamisjärjestelmän mukaisesti. Lautakunnat voivat toimia tilaajina (tilaaja-tuottaja- tai sopimusohjausmalli) tai ne voivat olla osittain elämänkaaren mukaisia (lasten ja nuorten lautakunta). Suomen nykyisen lainsäädännön mukaan yhden kunnan kokoinen maakunta ei ole mahdollinen. Mikäli kunnat päättävät liittyä yhteen, on maakuntarakenteen uudistaminen myös tarpeen. Etelä- Karjalassa on ollut aiemminkin jo neuvotteluja naapurimaakuntien kanssa, mutta tällä hetkellä maakuntarakenteen muuttaminen ei ole ollut ajankohtaista. Rakenteina yhden kunnan mallissa muuttuvat: - 8 kunnan valtuustot, hallitukset ja lautakunnat poistuvat - kuntayhtymät Eksote ja koulutuskuntayhtymä poistuvat - kuntien keskinäiset ostopalvelusopimukset raukeavat - maakuntaliiton laajeneminen tarpeen - muut toimielimet, neuvottelukunnat ja rakenteet suunniteltava erikseen

Etelä-Karjalan kuntarakenneselvitys 14 (18) Johtamisjärjestelmät ja hallinnon voimavarat Etelä-Karjalan tulee päättää uuden kunnan johtamisjärjestelmän peruslinjaukset. Organisointi voi noudattaa perinteistä toimialapohjaista mallia, tilaaja-tuottaja mallia tai elämänkaarimallia. Lisäksi linjattava on konsernirakenteita, sillä kuntien yhdistyessä keskinäiset kuntayhtymät sekä sopimuspohjaiset yhteistyömallit raukeavat (hallintopalveluiden ostopalvelut, alueelliset neuvottelukunnat). Johtamisjärjestelmän kannalta on haastavaa, että Lappeenrannassa on nyt perinteinen toimialamalli ja Imatralla sopimusohjausmalli. Kumpikin tuntuu olevan pääosin tyytyväinen nykymalliinsa, mutta uudesta mallista tulisi päästä sopimukseen. Osakeyhtiörakenne säilyy ennallaan, mikäli uuden kunnan kannalta se on tarkoituksenmukaista. Yhden kunnan omistuksessa voi olla tuotantoa harjoittavia osakeyhtiöitä, mutta usein yhden toimialan (esim. energia, asuinkiinteistöt) omistuksia kootaan yhteen ja yhtiörakennetta on yhden kunnan alaisuudessa mahdollista tiivistää. Kunta- ja konsernirakenteen kokoaminen mahdollistaa hallintotyön vähentämisen ja tehokkaamman hallinnon, sillä huomattava määrä y-tunnuksia eli erillisiä työnantajia poistuisi. Yhden kunnan rakennemallissa on mahdollista hyödyntää hallintohenkilöstön (kokonaismäärä arviolta noin 490 vuoden 2014 tammi-maaliskuussa) eläköityminen optimaalisesti. Työryhmän työn tuloksena olemme arvioineet, että emokuntien palveluksesta eläköityy esimerkiksi vuosina 2014-2017 arviolta 75-110 henkilöä hallinnon johto-, esimies-, asiantuntija- ja ammattitehtävistä. Selvää on, että johto- ja hallintotyötä tehdään kaikilla toimialoilla, joten eläköityminen tulee vaikuttamaan kaikkien toimialojen ja toimintojen johtamis- ja hallintorakenteeseen ja osaamisen varmistamiseen. Eläköityminen on nopeinta konsernijohdon ja hallinnon sekä teknisen toimen hallintohenkilöstön keskuudessa. Yhden kunnan rakennemallissa voidaan, päätöksenteko- ja johtamisjärjestelmäratkaisuista riippuen, luoda hallintohenkilöstön toimintamalli, jossa kyetään ennakoimaan eri hallinnon ammattiryhmien eläköityminen. Rakennemallissa on mahdollista tehostetulla henkilöstösuunnittelulla vaikuttaa siihen, että hallintohenkilöstön lukumäärä vähenee vuosittain 10-30 henkilöllä. Yhden kunnan rakennemallissa voidaan haluttaessa siirtää hallintotehtäviä jossain määrin kuntakonsernin tytäryhtiöihin tai muihin yhteisöihin. Palvelutehtävien kokoaminen mittakaavaltaan suurempiin yksiköihin ja toimintoihin johtaa usein myös hallintotehtävien ja henkilöstön lukumäärän tarkentamiseen ja vähentämiseen. Johtamisjärjestelmän muutokset - linjattava uuden johtamisjärjestelmän periaatteet- mahdollisuus uudistamiseen - osakeyhtiörakenteen yksinkertaistaminen - hallintotehtävien ja niissä toimivien henkilöiden lukumäärän ja tehtävien uudelleen arviointi. Lähidemokratiajärjestelmät ja -rakenteet Yhden kunnan malli vaatii suurta panostusta lähidemokratiajärjestelmään. Uusi kuntalaki on valmistelussa ja luonnoksia odotetaan toukokuussa. Tulevaisuudessa kunnanosavaltuustot tai muut kunnanosahallinnon muodot, kuntalaisten kuulemiset, mielipiteiden kuulemiset, palveluiden tuottaminen yhteistyössä kuntalaisten kanssa, kuntalaisten oma-aloitteisuuden tukeminen ja kunnalliset kansanäänestykset ovat mahdollisia tapoja vahvistaa lähidemokratiaa. Tällä hetkellä kunnissa on monipuoliset tavat kuulla kuntalaisia yleisellä tasolla. Tulevaisuudessa myös kuntalaisten aktiivinen osallistuminen palveluiden kehittämiseen näyttää nousevan merkitseväksi tekijäksi. Laajalla uuden kunnan alueella on tärkeää, että lähellä oleviin palveluihin ja lähiympäristöön voidaan vaikuttaa. Käyttäjädemokratiaan malleja on kehitettävä edelleen.

Etelä-Karjalan kuntarakenneselvitys 15 (18) Sähköinen asiointi ja hallinto Uuden kunnan alueella on turvattava kunnalliset palvelupisteet. Hallintoryhmän keskustelussa on nostettu esille kirjastojen mahdollisuus toimia lähiasioinnin tulevana pisteenä. Sähköisten palveluiden kehittäminen kuntapalveluissa on myös tärkeää, jotta palveluiden saavutettavuus on jatkossakin hyvä ja jokaisessa kuntakeskuksessa on tarjolla asioinnin mahdollisuus. Eksote rakentaa hyvinvointiasemia, joista on saatavilla laajasti perustason sote -palvelut sekä niihin liittyvää neuvontapalvelua. Myös sähköinen asiointiympäristö hyvis.fi on jo toiminnassa. Muiden palveluiden ja Eksoten asiointipalveluiden yhteensopivuus on varmistettava tulevaisuudessa. Valtion hallinto- ja asiakaspalvelupisteiden kehittäminen etenee valtiovetoisesti. Alueella ollaan kuntien toimesta kuitenkin aktiivisia laatimaan yhteispalvelusopimuksia valtion edustajien kanssa, jotta myös valtionhallinnon palveluja on tarjolla alueella jatkossakin. Asiakaspalvelujen toteuttaminen tulee muuttumaan suunnitelman mukaisesti vuonna 2019. Viestintä ja osallistaminen Kuntaliitoksissa panostetaan usein viestintään erityisen vahvasti, jotta kuntalaiset tietävät muutoksesta ja sen vaikutuksista omaan elämäänsä. Mahdollisen yhden kunnan mallissa viestinnän haaste on erityisen suuri. Sisäinen viestintä yhden kunnan mallissa vaatisi vahvaa tiedotusta kaikissa muutoksen kohteena olevissa organisaatioissa. Ulkoisessa viestinnässä tulisi panostaa erityisesti asiakaspalvelun ja palveluiden saatavuuden sisältöihin liittyviin asioihin. 3.2. Kahden kunnan malli Luottamushenkilöjärjestelmät ja rakenteet Kahden kunnan malli rakentuu seutukunnittaisiin kuntiin. Seutukuntien kunnat ovat tehneet paljon yhteistyötä, näin erityisesti Imatran seudulla. Lappeenrannan seutukunnassa yhteistyötä tehdään sekä koko seutuna että Länsi-Saimaan kuntien kesken (Lappeenranta ei mukana). Luottamushenkilöjärjestelmät ja rakenteet Yhden kunnan mallissa olisi kuntalain mukaan Lappeenrannan seutukunnalla 59 valtuutettua ja Imatran seutukunnassa 51 valtuutettua. Nykyään valtuutettuja on yhteensä 273, joten määrä vähenisi 163 valtuutetulla. Myös kuntien hallitusten määrä vähenisi ja lautakuntia olisi kahden kunnan tarpeisiin. Luottamushenkilöedustus kapenisi siten merkittävästi. Maakunnalliset toimijat (Eksote, toisen asteen koulutus) voisivat jatkaa ennallaan kahden kunnan omistamina. Seudulliset ympäristötoimet yhdistyisivät kuntien alaisuuteen. Eksote voi olla myös edelleen maakunnallinen ratkaisu, mutta sote- järjestämislain yksityiskohdat ohjaavat ratkaisua tulevaisuudessa. Uuden kunnan luottamushenkilörakenteita on mahdollista uudistaa suhteessa nykyisiin kuntien rakenteisiin. Vaihtoehtoisina organisointimalleina voivat olla samat kuin mitä esiteltiin yhden kunnan mallissa. Periaatteessa kahden kunnan mallissa hallinto-organisaation rakentaminen on yksinkertaisempaa kuin yhden kunnan mallissa, sillä kahden kunnan mallissa voidaan suoremmin hyödyntää keskuskuntien olemassa olevaa organisointimallia. Toisaalta yhden kunnan mallissa joudutaan ottamaan kantaa siihen, millainen organisointimalli on koko kunnalle toimivin. Tällä hetkellä Lappeenrannan ja Imatran kaupunkien hallinto- ja johtamisjärjestelmät eroavat toisistaan merkittävästi. Suomen nykyisen lainsäädännön mukaan yhden kunnan kokoinen maakunta ei ole mahdollinen, mutta kahden kunnan malliinkin liittyy erityisiä kysymyksiä. Mikäli kunnat päättävät uudistaa kuntarakennetta, tulee myös maakuntatason tehtävät, vastuut ja organisointi arvioida.

Etelä-Karjalan kuntarakenneselvitys 16 (18) Rakenteina kahden kunnan mallissa muuttuvat: - 7 kunnan valtuustot, hallitukset ja lautakunnat poistuvat - seuduittain tehdyt kuntien keskinäiset ostopalvelusopimukset raukeavat - maakuntaliiton tulevaisuus pohdittava - muut toimielimet, neuvottelukunnat ja rakenteet suunniteltava erikseen Johtamisjärjestelmät ja hallinnon voimavarat Kahden kunnan mallissa johtamisjärjestelmä voidaan rakentaa keskuskaupunkien rakennetta hyödyntäen. Osakeyhtiörakenne voi säilyä pääosin ennallaan, mikäli uuden kunnan kannalta se on tarkoituksenmukaista. Kunta- ja konsernirakenteen kokoaminen mahdollistaa hallinnon ja hallintotyön tiivistämisen, sillä huomattava määrä y-tunnuksia eli erillisiä työnantajia poistuisi. Tiivistämisen ja tehostamisen mahdollisuudet ovat hieman rajallisemmat kuin yhden kunnan mallissa. Kahden kunnan rakennemallissa on mahdollista hyödyntää hallintohenkilöstön (kokonaismäärä arviolta noin 490 vuoden 2014 tammi-maaliskuussa) eläköitymistä, mutta ei välttämättä aivan yhtä tehokkaasti kuin yhden kunnan rakennemallissa. Työryhmän työn tuloksena olemme arvioineet, että kuntien emokuntien palveluksesta eläköityy esimerkiksi vuosina 2014-2017 arviolta 75-110 henkilöä hallinnon johto-, esimies-, asiantuntija- ja ammattitehtävistä. Lappeenrannan seudun kunnista eläköityy kyseisenä ajanjaksona arviolta 45-60 henkilöä ja Imatran seudun kunnista arviolta 30-40. Eläköityminen on kiivainta konsernijohdon ja hallinnon sekä teknisen toimen hallintotehtävissä. Imatran seudun kunnissa eläköitymisen ennustetaan olevan hieman nopeampaa kuin Lappeenrannan seudun kunnissa. Myös kahden kunnan rakennemallissa voidaan, päätöksenteko- ja johtamisjärjestelmäratkaisuista riippuen, luoda hallintohenkilöstön toimintamalli, jossa kyetään ennakoimaan eri hallinnon ammattiryhmien eläköityminen mahdollisimman hyvin. Rakennemallissa on mahdollista tehostetulla henkilöstösuunnittelulla vaikuttaa siihen, että hallintohenkilöstön lukumäärä vähenee vuosittain. Kahden kunnan rakennemallissa voidaan haluttaessa siirtää hallintotehtäviä jossain määrin kuntakonsernin tytäryhtiöihin tai muihin maakunnan yhteisöihin (esimerkiksi Saimaan Talous ja Tieto Oy). Johtamisjärjestelmän muutokset - linjattava uuden johtamisjärjestelmän periaatteet- mahdollisuus uudistamiseen - osakeyhtiörakenteen yksinkertaistaminen - henkilöstömäärän ja rakenteen sopeuttaminen kahden kunnan mallissa edellyttää ennakoivaa henkilöstösuunnittelua ja henkilöstön eläköitymisen hallintaa Lähidemokratiajärjestelmät ja -rakenteet Kahden kunnan malli vaatii merkittävää panostusta lähidemokratiajärjestelmään. Uusi kuntalaki on valmistelussa ja luonnoksia odotetaan toukokuussa mahdollistavista malleista. Käyttäjädemokratiaan malleja on myös kehitettävä edelleen. Sähköinen asiointi ja hallinto Uuden kunnan alueella on turvattava kunnalliset palvelupisteet, joina voivat toimia esim. kirjastot. Sähköisten palveluiden kehittäminen kuntapalveluissa on myös tärkeää, jotta palveluiden saavutettavuus on jatkossakin hyvä ja jokaisessa kuntakeskuksessa on tarjolla asioinnin mahdollisuus. Sähköisten palveluiden kehittäminen on maakunnallista toimintaa kuten Eksoten palvelutkin jatkossa. Valtion palvelupisteiden kehittäminen etenee valtiovetoisesti, mutta uusien kuntien tulisi olla aktiivisia yhteispalvelusopimusten tekemisessä valtion kanssa.

Etelä-Karjalan kuntarakenneselvitys 17 (18) Viestintä ja osallistaminen Kuntaliitoksissa panostetaan usein viestintään erityisen vahvasti, jotta kuntalaiset tietävät muutoksesta ja sen vaikutuksista omaan elämäänsä. Kahden kunnan mallissa on aivan yhtä suuret viestintähaasteet kuin yhden kunnan mallissakin. Tieto asioinnista on kaikkein tärkein asia kuntalaisille. 4. JOHTOPÄÄTÖKSET Tässä työryhmäraportissa on kuntarakenteen kehittämisen edellytyksiä tarkasteltu hallinnon, demokratian ja viestinnän näkökulmista. Kuntarakenneselvitystyöhön liittyvä työryhmätyö on tähän mennessä osoittanut, että kuntarakenteen tiivistäminen yhden tai kahden kunnan rakennemalliin avaa mahdollisuuksia siihen, että niin emokuntien kuin kuntien omistamien ja ohjauksessa olevien yhteisöjenkin päätöksenteko-, hallinto- ja johtamisjärjestelmiä voidaan uudistaa merkittävästi. Kunnat tekevät jo paljon hallintotehtävien hoitoon liittyvää yhteistyötä nykyisen kuntarakenteen puitteissa. Kuntarakenteen uudistaminen yhden tai kahden kunnan malliin johtaa muutoksiin emokuntien edustuksellisessa päätöksenteossa muun muassa siten, että uuden kunnan tulee määrittää itselleen uudet luottamustoimirakenteet. Rakenteesta riippuen yhdistettäväksi tulee 4-5 kunnan päätöksenteon toimielimet ja siirtyminen yhden kunnanvaltuuston ja hallituksen malliin. Myös lautakuntakuntien lukumäärä ja tehtävät tulevat arvioitaviksi. Yhden tai kahden kunnan mallissa on selvää, että luottamushenkilöiden lukumäärä vähenee merkittävässä määrin. Uuden kunnan tai uusien kuntien hallinnon määrittämisessä voidaan arvioitavaksi ottaa myös uudet päätöksenteon ja johtamisen mallit. Selvää on, että luottamushenkilöiden toiminnan luonne ja mittakaava muuttuu laajemmaksi ja vaativammaksi. Edustuksellisen demokratian uudistuessa tulee pohdittavaksi myös suoran ja käyttäjälähtöisen demokratian muodot ja mahdollisuudet. Selvitysalueen kunnissa on jo olemassa toimivia osallistumisen muotoja ja näiden muotojen kehittämistä (mukaan lukien sähköinen asiointi ja tilaisuudet) tulee edelleen kehittää. Kummassakin tarkastellussa kuntarakennevaihtoehdossa tulevat arvioitavaksi kuntien omistamat yhteisöt mm. kuntayhtymät. Arviointinäkökulmia ovat niin demokratia, palvelut kuin talouskin. Siirtyminen suurempiin kuntakokonaisuuksiin mahdollistaa hallinto-, tieto- ja tukipalveluiden kokoamisen suurempiin yksiköihin. Myös palvelu- ja työprosesseja voidaan tehostaa mm. ICT-ratkaisujen avulla. 23.3.2014 valtakunnan hallitus ilmoitti tulevista sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisen linjauksista, joiden yksityiskohdat selviävät tarkemmin kuntiin lausunnolle tulevasta selvityksestä (valmistuu toukokuun aikana). Tämä tulee vaikuttamaan mahdollisesti hallinnon järjestämiseen ja tuotantoyksiköihin Etelä-Karjalassakin. Selvitysalueen kuntien henkilöstöstä (noin 5500) eläköityy ennusteiden mukaan arviolta 30 prosenttia vuoteen 2021 mennessä. Kuntien hallintohenkilöstön (noin 490) ammattiryhmissä, kuten johtoja toimistotehtävät, eläköityminen on nopeampaa kuin monissa muissa ryhmissä. Kiihtyvä eläköityminen luo mahdollisuuden henkilöstön määrän ja rakenteen uudistamiselle. On selvää, että yhden tai kahden kunnan rakennemalleissa niin koko henkilöstön kuin hallintohenkilöstön eläköitymisen hyödyntäminen on koordinoidumpaa kuin yhdeksän kunnan rakennemallissa. Niin yhden kuin kahden kunnan mallissa on syytä määrittää kunnalle johtamisjärjestelmä ja kunnan konserniohjauksen malli. Johtamisjärjestelmät voidaan kahden kunnan rakennemallissa perustaa nykyisten keskuskuntien pohjalle (Imatra ja Lappeenranta). Yhden kunnan rakennemallissa joudutaan miettimään johtamisjärjestelmä uusiksi keskuskaupunkien erilaisten järjestelmien vuoksi. Johtamisjärjestelmällä ja konserniohjauksen mallilla tulee vaikuttaa myös ulkoisen konsernin sekä kun-

Etelä-Karjalan kuntarakenneselvitys 18 (18) tayhtymien toimintaan. Molemmissa rakennemalleissa vastaan tulee maakunta- ja seututason toimijoiden tehtävien ja vastuiden arviointi. Yhden kunnan malli tuo mukanaan suuremman mahdollisuuden toiminnallisten mittakaavaetujen, hallinnon ja palvelujen yhteensovittamisen ja tehostamisen sekä henkilöstövaihtuvuuden hyödyntämiseen. Yhden kunnan rakennemalli tuo mukanaan toisaalta suurempia haasteita muun muassa käyttäjädemokratian sekä sähköisen osallistamisen muotojen kehittämiseen. Yhden kunnan mallissa on mahdollista koota kuntien omistamat yhtiöt ja muut yhteisöt tiiviimmin saman johdon alaisuuteen. Maakuntatasolle yhden kunnan rakennemalli tuo omat haasteensa (maakunnan tehtävät). Kahden kunnan rakennemallissa voidaan saavuttaa osin samoja mittakaavaetuja ja toiminnallisia hyötyjä kuin yhden kunnan rakennemallissa. Kahden kunnan mallissa (samoin kuin yhden kunnan mallissa) ei kuitenkaan ole itsestään selvää, että esimerkiksi hallinto- ja muun henkilöstön eläköityminen kyetään hyödyntämään optimaalisesti tai että tukipalveluja kyetään kokoamaan suurempiin kokonaisuuksiin: molemmat kunnat suunnittelevat palvelujaan ja henkilöstöään omista lähtökohdistaan. Johtamisjärjestelmien määrittämisessä voidaan hyödyntää verrattain suoraan keskuskaupunkien hallinto- ja johtamisjärjestelmäratkaisuja, mikäli niin halutaan. Kahden kunnan mallissa luottamushenkilöiden lukumäärä ei vähene yhtä paljon kuin yhden kunnan, sillä luottamushenkilöstöjärjestelmä (kunnanvaltuusto, -hallitus ja lautakunnat) tulee luoda molempiin kuntiin. Suoran ja käyttäjädemokratian sekä sähköisen osallistamisen muotoja on tarve uudistaa ja kehittää myös kahden kunnan mallissa, sillä päätöksenteko etääntyisi maantieteellisesti. Molempien kuntien on syytä määrittää uudelleen kuntien omistamien yhtiöiden ja muiden yhteisöjen rakenne ja tehtävät. Maakunta- ja seututasoiseen toimintaan kahden kunnan malli ei vaikuta yhtä paljon kuin yhden kunnan malli. Yhteenvetona voidaan siten todeta, että hallintoryhmässä ei ole noussut erityisiä syitä esteeksi kuntarakenteen muutokselle (maakuntajako tosin erityiskysymyksenä huomioitava). Toisaalta merkittäviä eroja eri kuntajakovaihtoehdoille ei myöskään esitetty. Samat hyödyt ja haitat toteutuvat, joskin erivahvuisina, eri malleissa. Lisäselvitystä tarvittaneen hallinnon rakenteiden muuttamiseksi ja hallintopalveluiden kehittämiseksi molempien kuntarakennevaihtoehtojen osalta.