Turun, Kaarinan, Raision, Liedon ja Ruskon yhdistymisselvitys

Turun, Kaarinan, Raision, Liedon ja Ruskon yhdistymisselvitys Kuntajakoselvittäjät: Risto Kortelainen Oiva Myllyntaus Antero Ritvanen Marraskuu 2014

ESIPUHE Hallinto- ja kuntaministeri Henna Virkkunen asetti 19.12.2013 kuntarakennelain mukaisen erityisen kuntajakoselvityksen Kaarinan, Naantalin, Raision ja Turun kaupunkien sekä Auran, Kustavin, Liedon, Maskun, Mynämäen, Nousiaisten, Paimion, Pöytyän, Ruskon, Sauvon, Taivassalon, Tarvasjoen ja Vehmaan kuntien välille. Kuntajakoselvittäjiksi asetettiin Risto Kortelainen ja Oiva Myllyntaus sekä myöhemmin Antero Ritvanen. Selvittäjät tekivät selvityksen ajalla 1.1. - 30.11.2014. Valtiovarainministeriö pidensi selvityksen määräaikaa kahdella kuukaudella syyskuun alussa 2014. Erityinen kuntajakoselvitys on jäsennetty elinvoimaisen ja toimintakykyisen kunnan arvioinnin eri näkökulmista. Näkökulmat ovat kilpailukyky ja elinvoima, yhdyskuntarakenne, palvelut ja henkilöstövoimavarat, talous sekä kuntademokratia, osallisuus ja vaikuttaminen. Selvitystyöhön ovat osallistuneet kuntien luottamushenkilöjohto ja viranhaltijajohto, joiden asiantuntemus ja paikallistietämys ovat ensiarvoisia. Lisäksi kuntien viranhaltijoista kootut valmisteluryhmät ovat tuottaneet aineistoja ja esittäneet päätelmiään. Suurten kaupunkiseutujen menestyminen on kansallisesti ensiarvoinen asia. Palveluiden rinnalla korostuvat erityisesti näiden kaupunkiseutujen kilpailukyky, elinvoima ja maankäyttö, asuminen ja liikenne. Turun kaupunkiseudun kilpailukyky on ollut hyvä. Viime vuosina talouden ja toimintaympäristön muutokset ovat tuoneet paineita kaupunkiseudun suhteelliseen asemaan sekä kuntien toimintaan ja talouteen. Valtakunnallisesti tärkeän kaupunkiseudun aluekehityksessä ja -taloudessa on havaittavissa myös merkkejä sisäisestä eriytymisestä ja kehityksen epätasapainoisuudesta eri kuntien välillä. Keskuskaupunki Turku eroaa asukasrakenteeltaan merkittävästi nuoren väestörakenteen naapurikunnista. Keskuskaupunki Turku on myös maahanmuuton huomattava vastaanottaja. Elinkeinoelämän ja yritystoiminnan kehityksen ja kuntatalouden haasteiden vuoksi kaupunkiseudun on uudistettava rakenteitaan ja toimintatapojaan sekä kyettävä panostamaan aiempaakin enemmän kaupunkiseudun kilpailuasemaan ja elinvoiman vahvistamiseen, sisäisen eriytymisen hillitsemiseen sekä uusien edellytysten luomiseen mm. kaavoitus- ja maankäyttöratkaisuilla. Yhteistoiminta eri osaamisen ja yritystoiminnan kehittäjien välillä on erityisen tärkeää. Tähän yhteistoimintaan osallistuvat kaupunkiseudun kuntien rinnalla Turun yliopisto ja ammattikorkeakoulu, muut ammatilliset oppilaitokset sekä Varsinais-Suomen liitto ja valtion aluehallinto. Kaupunkiseudun ja Varsinais-Suomen etujen turvaamiseksi tarvitaan vahvaa yhtenäistä ja yksimielistä vaikuttamista valtakunnallisiin päätöksiin mm. valtion aluehallinnon järjestelyissä sekä sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistuksen toteuttamisessa. Samoin on vaikutettava valtion maantie-, rautatie- ja muihin infrastruktuuri-investointeja koskeviin linjauksiin. Strateginen hanke on esimerkiksi tunnin yhteys rautateitse pääkaupunkiseudulle. Kunnallisen päätöksenteon hajautuminen heikentää yksimielistä ja vaikuttavaa kaupunkiseudun edunvalvontaa. Turun, Kaarinan ja Raision kaupungit sekä Liedon ja Ruskon kunnat ovat suurelta osin yhtenäistä yhdyskuntarakenteellista taajamaverkkoa ja tiivistä työssäkäyntialuetta. Työssäkäynti, opiskelu, asiointi ja harrastukset - ihmisten luonnollinen elämänpiiri ovat tehneet alueesta yhtenäisen suuren kaupunkialueen. Hyvin toimiva yhdyskuntarakenne on edellytys asukkaiden hyvinvoinnille. Hyvä yhdyskuntarakenne edellyttää erityisesti maankäytön, asumisen ja liikenteen yhteensovittamista sekä palvelurakenteen tehostamista ja elinkeinoelämän sijaintiin liittyvien toimintaedellytysten turvaamista.

Vaikka Turun kaupunkiseudulle on hyväksytty yhdyskuntarakenteen kehitystä linjaava maankäytön rakennemalli, on sen tasapainoinen ja yhtenäinen toteutus haasteellinen tehtävä kuntien nykyisellä päätöksentekorakenteella. Kaupunkiseudun ennustettu asukasmäärän kasvu ja asukasrakenteen eriytyminen kaupunkiseudun eri alueiden välillä edellyttävät yhtenäisiä ja konkreettisia asuntopoliittisia linjauksia. Kuntien erillinen päätöksenteko mahdollistaa kuntien välisen kilpailun ja osaoptimoinnin, mikä hajauttaa yhdyskuntarakennetta, heikentää seudun asukkaiden arjen sujuvuutta sekä synnyttää alueiden eriytymistä. Kuntien yhdistymisen voidaan odottaa parantavan alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta ja asukkaiden arjen sujuvuutta sekä ympäristön kestävää kehitystä. Täydennysrakentamista voidaan tehostaa ja osasta suunnitelluista asuinalueiden rakentamishankkeista voi luopua ja niiden ajankohtaan siirtää. Kunnille omien verotulojen kehityksellä on tulevaisuudessa nykyistäkin suurempi merkitys. Valtionosuuksien suhteellinen osuus kuntien tuloista supistuu. Palvelujen kasvupaineet ovat lisääntymässä ikääntyneiden määrän kasvun myötä. Kunnat joutuvat sopeuttamaan palvelurakennettaan ja palveluverkkojaan sekä etsimään uusia tuottavampia toimintatapoja ja siirtämään vastuuta hyvinvoinnista kuntalaisille itselleen. Kuntien yhdistyminen tarjoaa edellytyksiä parantaa työllisyyttä kaupunkiseudulla, lisätä verotuloja sekä nostaa tuottavuutta palvelujen uusien rakenteiden ja toimintamallien käyttöönotolla sekä henkilöstövoimavarojen tehokkaammalla käytöllä. Hallituksen ja opposition 23.3.2014 tekemä sosiaali- ja terveyspalvelujen linjaus lisäsi selvitysalueella painetta arvioida ja suunnitella yhdessä, miten vaikuttaa palvelujen järjestämiseen ja tuottamiseen Länsi- Suomen sosiaali- ja terveysalueella, jossa on kolme maakuntaa. Uudella lähes 900 000 asukkaan sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisalueella Turun kaupunkiseudun ja Varsinais-Suomen maakunnan vaikutus- ja päätösvallan turvaaminen järjestämistason kuntayhtymässä edellyttää aiempaa yhtenäisempää päätöksentekoa kunnilta. Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislakiesityksen 4.12.2014 mukaan läntisellä sosiaali- ja terveysalueella on enintään kolme tuotantovastuussa olevaa aluetta vuoden 2017 alusta. Varsinais-Suomessa tämä tarkoittaa sitä, että kaikki maakunnan kunnat kuuluvat samaan tuotantovastuussa olevaan alueeseen. Tuotantoalueen hallinnollisena organisaatiomuotona on kuntayhtymä, elleivät kunnat yksimielisesti päätä vastuukunnasta. Tuotantoalueen määrittely laajasti maakunnan ja/sairaanhoitopiirin kokoiseksi tarkoittaa, että Turun selvitysalueen 17 kunnan sosiaali- ja terveyspalvelut siirtyvät yhden tuotanto-organisaation tehtäviksi. Myös kuntien sosiaali- ja terveyspalvelujen henkilöstö siirtyy tuotanto-organisaation palvelukseen. Jatkossa eivät kunnat järjestä eivätkä tuota sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja omana toimintana. Valtiovarainminiteriön 4.12.2014 julkistamasta kuntien talouden painelaskelmasta käy ilmi sosiaali- ja terveydenhuollon ja valtionosuusuudistuksen sekä valtionosuusleikkausten vaikutukset selvitysalueen kuntien rahoitusosuuksiin ja kuntatalouteen. Aiemmin tiedossa olleiden valtionosuusuudistuksen ja valtionosuusleikkauksien vaikutusten lisäksi kuntien rahoitusosuus sosiaali- ja terveysalueelle muuttaa useimpien selvitysalueen kuntien rahoitusasemaa huomattavasti ja lisää paineita veroprosenttia kohtaan. Laskelma on tässä vaiheessa alustava ja sisältää paljon epävarmuuksia. Valtionvarainministeriön laskelman mukaan muutosten kokonaisvaikutus lisää eniten Taivassalon kuntakohtaista rahoitusosuutta, 836 euroa/asukas. Liedon kuntakohtainen rahoitusosuus nousee 683 euroa/asukas. Paimion, Raision ja Ruskon kunnan rahoitusosuuden nousut ovat yli 600 euroa/asukas sekä Kaarinan, Naantalin ja Sauvon yli 500 euroa/asukas. Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen voimaantulon jälkeen kunnat huolehtivat toimivista perusopetus-, varhaiskasvatus-, lukiokoulutus- sekä yhdyskunta- ja ympäristöpalveluista. Hyvinvoinnin edellytysten parantamisen ja terveyden edistämisen sekä uudella tavalla järjestettyjen sosiaali- ja terveyspalvelujen integraatiotarve ei poistu kunnista ja kuntalaisten arjesta vaan pikemminkin korostuu. Kuntakoko vaikuttaa

siihen, onko palvelujen järjestämisessä ja tuottamisessa voimavaroja ja monipuolista osaamista. Hyvin ohjattuna ja johdettuna kuntien yhdistyminen voi parantaa palvelujen kokonaisvaltaista kehittämistä asiakas- ja kuntalaislähtöisesti. Selvityksessä on voimakkaasti noussut esiin kysymys siitä, miten kuntien yhdistyminen vaikuttaa lähipalveluihin ja kuntademokratiaan sekä elinkeinojen kehitykseen. Yhdistetty kunta on aina uudenlainen kokonaisuus, jossa keskuskaupungin, kuntakeskusten, asuinalueiden ja taajamien sekä kylien kehitys on riippuvaista toisistaan. Suuremman kunnan tarjoamat isommat voimavarat ja alueiden erilaisuuden vahvuudet tulee voida yhdistää. Tämä on suurelta osin poliittisen ja viranhaltijajohdon osaamisen varassa. Tässä tarkoituksessa on tavoitteena rakentaa aluekehitysmalli, jossa toiminnallisesti kootaan lähipalvelut ja elinkeinojen kehittäminen sekä kuntalaisten osallisuus ja vaikuttaminen yhteen. Kunnat ovat suurten muutosten edessä. Kuntien yhdistymiset ovat aina perustavanlaatuisia päätöksiä. Valtuustot ratkaisevat, tekevätkö kunnat itsenäisiä rakennepäätöksiä vai jäävätkö ne odottamaan ulkopuolisia ratkaisuja kuntien asemaan ja kuntalaisten elämään. Valtiovarainministeriön laskelmat osoittavat, että uudistusten ja leikkausten vaikutukset kuntien talouteen ovat suuret. Samanaikaisesti sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistuksen myötä puolet kuntien suorasta päätöksenteosta, toiminnasta ja voimavaroista siirtyy maakunnalliselle tuotantoalueelle. Muutokset edellyttävät kunnilta vahvaa kokonaisharkintaa. Yhdistymisselvityksen lopussa on kuntien yhdistymistä koskeva kuntajakoselvittäjien yhdistymisehdotus sekä siihen liittyvä kuntarakennelain mukainen yhdistymissopimus. Kuntajakoselvittäjät kiittävät selvitysryhmän ja työvaliokunnan sekä valmisteluryhmien jäseniä ja muita yhdistymisselvityksessä mukana olleita kuntien edustajia hyvästä yhteistyöstä ja selvitystyön tukemisesta. Erityinen kiitos kuuluu kuntien valtuutetuille ja kuntalaisille yhteisistä tilaisuuksista. Turussa 28.11.2014 Kuntajakoselvittäjät Risto Kortelainen Oiva Myllyntaus Antero Ritvanen

Sisällysluettelo ESIPUHE... 1 1 KUNTAUUDISTUS... 1 1.1 KUNTARAKENNELAKI... 1 1.2 KUNTAUUDISTUKSEN MUUT LAINSÄÄDÄNTÖHANKKEET... 3 1.3 KUNTIEN ETENEMISTAVAT KUNTA- JA PALVELURAKENNEUUDISTUKSESSA... 5 2 KUNTAJAKOSELVITYKSEN ETENEMINEN JA TURUN 17 KUNNAN SELVITYSALUE... 9 2.1 VALTIOVARAINMINISTERIÖN TOIMEKSIANTO... 9 2.2 KUNTARAKENNELAIN EDELLYTYKSET KUNTIEN YHDISTYMISELLE... 10 2.3 KUNTAJAKOSELVITYKSEN ETENEMINEN, KUNTAJAON MUUTOSVAIHTOEHDOT JA YHDISTYMISESITYKSET... 11 3 ELINVOIMA JA KILPAILUKYKY...14 3.1 ELINVOIMAINEN KUNTA... 14 3.2 VÄESTÖ JA KUNTIEN VÄLINEN NETTOMUUTTO... 15 3.3 TYÖPAIKAT JA TYÖLLISYYS... 21 3.4 KOULUTUS JA OSAAMINEN... 24 3.5 ALUETALOUS... 26 3.6 TOIMIVAT YRITYKSET JA YRITYSDYNAMIIKKA... 30 3.7 KAUPUNKISEUDUN ELINKEINOPOLIITTINEN YHTEISTYÖ JA SOPIMUKSET... 33 3.8 YHDISTYMISARVIO... 36 4 YHDYSKUNTARAKENNE...37 4.1 TURUN KAUPUNKISEUDUN YHDYSKUNTARAKENNE... 37 4.2 YHDYSKUNTARAKENNE- JA KAUPUNKISEUTUPERUSTEET... 37 4.3 YHDYSKUNTARAKENTEEN, MAANKÄYTÖN JA ASUMISEN SOPIMUSPERUSTEINEN KEHITTÄMINEN... 43 4.4 YHDISTYMISARVIO... 46 5 PALVELUT...48 5.1 SOSIAALI- JA TERVEYSPALVELUT... 48 5.2 SOSIAALI- JA TERVEYDENHUOLLON PALVELURAKENNEUUDISTUS JA JÄRJESTÄMISLAKI... 74 5.3 SIVISTYSPALVELUT... 85 5.4 HALLINTO JA TUKIPALVELUT... 106 5.5 TEKNISET PALVELUT... 112 5.6 HENKILÖSTÖVOIMAVARAT PALVELUISSA JA ELÄKEPOISTUMA... 115 6 KUNNAN JA KUNTAKONSERNIN TALOUS... 117 6.1 SELVITYSKUNTIEN TULORAHOITUKSEN RIITTÄVYYS JA TALOUDEN TASAPAINO... 117 6.2 TOIMINNAN JA INVESTOINTIEN RAHOITUS... 123 6.3 SELVITYSKUNTIEN TULORAHOITUKSEN RIITTÄVYYS JA RAHOITUSASEMAN VAKAUS VUOSINA 2010 2016... 130 6.4 YHDISTETYN KUNNAN TALOUS VUOSINA 2017 2021... 131 6.5 YHDISTYMISARVIO... 135 7 KUNTADEMOKRATIA SEKÄ OSALLISUUS JA VAIKUTTAMINEN... 136 7.1 UUSI KUNTALAKI... 136 7.2 KUNTIEN LUOTTAMUSHENKILÖORGANISAATIOT JA TOIMIELIMET... 137 7.3 YHDISTYMISHALLITUS... 140 7.4 YHDISTETYN KUNNAN LUOTTAMUSHENKILÖORGANISAATIO... 141 7.5 KUNTALAISTEN JA ASUKKAIDEN OSALLISUUS JA VAIKUTTAMINEN... 142 7.6 KUNTALAISTEN JA ASUKKAIDEN OSALLISUUS JA VAIKUTTAMINEN YHDISTETYSSÄ KUNNASSA... 143 7.7 MUUTOKSEN VAIKUTUS KUNTIEN KIELELLISEEN ASEMAAN... 144 7.8 YHDISTYMISARVIO... 144

1 KUNTAUUDISTUS Hallitusohjelman mukaan toteutetaan koko maan laajuinen kuntauudistus, jonka tavoitteena on vahvoihin peruskuntiin pohjautuva kuntarakenne. Vahva peruskunta muodostuu luonnollisesta työssäkäyntialueesta ja on riittävän suuri pystyäkseen itse vastaamaan peruspalveluista vaativaa erikoissairaanhoitoa ja vaativia sosiaalihuollon palveluja lukuun ottamatta. Vahva peruskunta voi myös vastata tuloksellisesta elinkeinopolitiikasta ja kehittämistyöstä sekä vastata tehokkaasti yhdyskuntarakenteiden hajautumiskehitykseen. Kuvio 1.-1 Kuntauudistuskokonaisuus Tässä luvussa kuvataan lyhyesti koko maan kattavan kuntauudistuksen sisältö. Se, kuinka eri osauudistukset liittyvät Turun selvitysalueen 17 kunnan tilanteeseen, tulee esille yhdistymisselvityksen eri luvuissa. 1.1 Kuntarakennelaki Uusi kuntarakennelaki (478/2013) tuli voimaan heinäkuussa 2013. Kuntarakennelain mukaan kuntajaon kehittämisen tavoitteena on elinvoimainen, alueellisesti eheä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimiva kuntarakenne, joka vahvistaa kunnan asukkaiden itsehallinnon edellytyksiä. Tavoitteena on myös, että kunta muodostuu työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palvelujen järjestämisestä ja rahoituksesta sekä riittävästä omasta palvelutuotannosta. Kuntarakennelain 4 :ssä säädetään kuntajaon muuttamisen edellytyksistä. Lainkohdan mukaan kuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos edistää kuntajaon kehittämisen tavoitteita sekä parantaa: 1

1. kunnan toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta tai muuten edistää kunnan toimintakykyä; 2. alueen asukkaiden palveluja tai elinolosuhteita; 3. alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia; tai 4. alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta. Kunnan on muodostuttava yhdestä alueesta, joka muodostaa toiminnallisen kokonaisuuden, jollei valtioneuvosto päätä alueellisen eheyden osalta toisin erityisen kuntajakoselvityksen perusteella. Erityisellä kuntajakoselvityksellä pyritään siihen, että kunta muodostuisi yhdestä alueesta. Kuntajaon muuttamisen edellytyksiä arvioidaan myös alueen tulevan kehityksen kannalta. Kuntien selvitysvelvollisuus Kuntarakennelaissa säädetään kuntarakenneuudistuksen toteuttamisesta. Laissa on perusteet, joiden mukaan kunnalla on velvollisuus selvittää kuntien yhdistymistä yhdessä muiden kuntien kanssa. Selvitysperusteet koskevat palveluiden edellyttämää väestöpohjaa (4 c ), työpaikkaomavaraisuutta, työssäkäyntiä ja yhdyskuntarakennetta (4 d ) sekä kunnan taloudellista tilannetta (4 f ). Kunnan tulee yhdessä muiden kuntien kanssa selvittää kuntajaon muuttamisen edellytykset täyttävää kuntien yhdistymistä kuntarakennelain 4 c 4 f pykälissä säädettyjen selvitysperusteiden mukaisesti. Tämän lisäksi kuntien tulee osallistua yhdistymisselvitykseen, jollei muuten ole saavutettavissa selvitysperusteet täyttävää toiminnallista kokonaisuutta. Kunnan, jossa on alle 20 000 asukasta, tulee yhdessä muiden kuntien kanssa selvittää yhdistymistä palveluperusteella alueella, jossa on: 1. palveluiden järjestämisen, rahoittamisen ja kehittämisen kannalta riittävä väestöpohja sekä kyky riittävään omaan palvelutuotantoon; 2. erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen kannalta vähintään noin 20 000 asukasta; sekä 3. perusopetuksen laadukkaan ja yhdenvertaisen järjestämisen kannalta alle yksivuotiaiden ikä-luokan koko vähintään noin 50 henkilöä. Kunnalla on selvitysvelvollisuus työpaikkaomavaraisuusperusteella, jos kunnan työssäkäyvästä väestöstä alle 80 prosentilla on työpaikka kunnan alueella. Kunnalla on selvitysvelvollisuus yhdyskuntarakenneperusteella, jos alueen yhdyskuntarakenne muodostuu useamman kunnan alueelle ulottuvasta keskustaajamasta. Lisäksi peruste täyttyy, jos keskustaajamaan kytkeytyvä lähitaajama ylittää kunnan rajan tai keskustaajaman kasvupaine muutoin kohdistuu merkittävästi toisen kunnan alueella olevaan lähitaajamaan. Yhdyskuntarakennetarkastelu perustuu Suomen ympäristökeskuksen taajamaluokitteluun. Jos kunnat työssäkäyntiperusteen tai yhdyskuntarakenneperusteen perusteella muodostavat yhtenäisen alueen, niiden on selvitettävä kuntien yhdistymistä yhdessä. Kunnan tulee selvittää kuntien yhdistymistä talousperusteella, jos kunnan rahoituksen riittävyyttä tai vakavaraisuutta kuvaavat talouden tunnusluvut täyttävät vähintään yhden seuraavista edellytyksistä: 1. kunnan viimeisessä hyväksytyssä tilinpäätöksessä ja sitä edeltäneessä tilinpäätöksessä alittuvat kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain (1704/2009) 63 a :n mukaisen erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettelyn edellytyksenä olevat raja-arvot (ns. kriisikunta); 2

2. kunnan viimeisessä hyväksytyssä ja kahdessa sitä edeltävässä tilinpäätöksessä kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 63 a :n mukaisen erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettelyn edellytyksenä olevista kuudesta raja-arvosta täyttyy neljä (ns. kriisiytyvä kunta); tai 3. kunnan viimeisessä hyväksytyssä tilinpäätöksessä taseen kertynyt alijäämä asukasta kohti on vähintään 500 euroa ja kahdessa sitä edeltäneessä tilinpäätöksessä taseessa on kertynyttä alijäämää. Kuntarakennelain kriteerien toteutumista kunnissa tarkastellaan yhdistymisselvityksen palveluja, yhdyskuntarakennetta ja taloutta käsittelevissä luvuissa. Selvitysvelvollisuuden ja yhdistymispäätösten määräaika Hallinnon ja aluekehityksen ministeriryhmä on linjannut, että kuntien on täytettävä kuntarakennelain mukainen selvitysvelvollisuus ja tehtävä kuntien osalta mahdolliset kuntajaon muuttamista koskevat päätökset 29.4.2016 mennessä. Tämä tarkoittaa sitä, että valtioneuvosto käsittelee vuoden 2017 alusta voimaan tuleviksi aiotut kuntajaon muutokset ja kuntien yhdistymiset kesäkuun 2016 loppuun mennessä. Hallituksen esitys kuntarakennelain muutoksesta selvitysvelvollisuuden täyttymisen määräajasta tulee ilmeisesti eduskunnan käsiteltäväksi vuoden 2014 aikana. Kuntarakennelain täydennys Hallituksen syksyllä 2013 päättämän rakennepoliittisen ohjelman mukaan aluekehityksen kannalta keskeisten kaupunkiseutujen yhdyskuntarakenteen eheyden, alueen elinvoimaisuuden kehittämisen ja palveluiden tehokkaan järjestämisen turvaamiseksi valmistellaan kuntarakennelain täydennys. Hallituksen esitys lähetettiin lausunnolle siten, että lausuntoaika päättyi 31.3.2014. Lain oli tarkoitus tulla voimaan 1.7.2014. Ehdotuksen mukaan valtioneuvostolle olisi annettu lisää toimivaltaa päättää kuntarakenteen muutoksista kaupunkiseuduilla kriteerit täyttävien kuntien osalta. Hallituspuolueiden puheenjohtajat sopivat 11.4.2014, että lakiehdotusta ei viedä eteenpäin. Kaikkien eduskuntapuolueiden kesken tehty sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen ja tuottamisen linjaus muuttaa kuntien asemaa perustavanlaatuisesti peruspalvelujen järjestäjinä ja tuottajina, mutta ei poista tarvetta vahvistaa kuntarakennetta. 1.2 Kuntauudistuksen muut lainsäädäntöhankkeet Kuntalaki Kuntarakenneuudistus muodostaa perustan kuntalain kokonaisuudistukselle. Kuntalain kokonaisuudistuksen tavoitteena on uudistaa kuntalaki siten, että siinä otetaan huomioon muun muassa uusista kuntahallinnon rakenteista sekä kuntien muuttuvasta toimintaympäristöstä aiheutuvat muutostarpeet. Uudistuksella pyritään myös vähentämään erityislainsäädännön tarvetta. Hallituksen esitys uudeksi kuntalaiksi ja eräksi muiksi siihen liittyviksi laiksi annettiin 8.5.2014. Kuntien lausunnot tuli toimittaa valtionvarainministeriölle 26.8.2914 mennessä. Hallitus antoi 27.11.2014 esityksensä uudeksi kuntalaiksi eduskunnalle. 3

Kuntalaki mahdollistaa edelleen kunnan hallinnon ja taloudenhoidon järjestämisen paikallisten olosuhteiden mukaan. Osaksi säännökset ovat kuitenkin nykyistä velvoittavampia. Kuntien uusia lakisääteisiä velvoitteita ovat kuntastrategian laatiminen, johtajasopimuksen tekeminen kunnan ja kunnanjohtajan välillä, nuorisovaltuuston ja vammaisneuvoston asettaminen, konserniohjeiden sisältövaatimukset, kuntayhtymän alijäämän kattaminen, takausten rajoittaminen, kiinteistön myyntiä koskevat säännökset, mahdollisuus antaa palveluvelvoite sekä kunnan toiminnan kannalta keskeisten asiakirjojen, päätöspöytäkirjojen sekä sidonnaisuuksia koskevien ilmoitusten julkaiseminen yleisessä tietoverkossa. Uuden kuntalain on tarkoitus tulla voimaan vuoden 2015 alussa. Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistus ja järjestämislaki Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistuksen tarkoituksena on taata ihmisille yhdenvertaiset sosiaali- ja terveyspalvelut koko maassa. Palvelurakenneuudistuksessa yhdistetään sosiaali- ja terveydenhuolto sekä perus- ja erikoistason palvelut. Kuntalaisten lähipalvelut varmistetaan uusilla toimintamalleilla ja kokoamalla palvelujen järjestämisvastuu ja myös tuotantovastuu nykyistä laajemmalle ja vahvemmalle pohjalle. Kunnat ovat antaneet lausuntonsa lakiesityksestä 14.10.2014 mennessä. Hallitus antaa esityksen eduskunnalle laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi 4.12.2014. Järjestämislain on tarkoitus tulla voimaan ennen eduskuntavaaleja keväällä 2015. Valtionosuusuudistus Kuntien valtionosuus- ja rahoitusjärjestelmän uudistustyö käynnistyi kesällä 2012. Uudistuksen tarkoituksena on selkeyttää ja vahvistaa valtionosuusjärjestelmää, jotta peruspalvelujen järjestäminen voidaan turvata. Tavoitteena on muun muassa poistaa lainsäädännöstä sekä kuntatalouden rahoitusjärjestelmästä kuntien yhdistymisiä vaikeuttavia tekijöitä. Valtionosuusperusteiden uudistamisessa tuli tarkastella muun muassa perusteiden läpinäkyvyyttä, lukumäärää, päällekkäisyyksiä, korvaustarpeita, ajanmukaisuutta ja soveltuvuutta kuntarakenteen ja palvelutarpeiden muutoksessa. Hallituksen esitysluonnos kuntien peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmän uudistamisesta annettiin helmikuussa 2014. Kunnat antoivat lausuntonsa 4.4.2014 mennessä. Valtioneuvosto hyväksyi 17.4.2014 esityksen annettavaksi eduskunnalle. Uudistuksen on tarkoitus tulla voimaan vuoden 2015 alussa. Uudistukseen sovelletaan viiden vuoden siirtymäaikaa. Valtionosuusjärjestelmästä ehdotetaan poistettaviksi nykyiset erilliset valtionosuusperusteet, jotka koskevat yleisen osan määräytymisperusteita, sosiaali- ja terveydenhuollon laskennallisia kustannuksia, esi- ja perusopetuksen ja yleisten kirjastojen laskennallisia kustannuksia sekä taiteen perusopetuksen ja yleisen kulttuuritoimen määräytymisperusteita. Samalla määräytymisperusteiden lukumäärää vähennetään ja poistetaan päällekkäisyyksiä ja määräytymisperusteiden porrasteisuus. Jälkimmäisellä lisätään valtionosuusjärjestelmän kuntaliitosneutraalisuutta. Kuntien yhdistymisistä aiheutuvat valtionosuusmenetykset ovat nykyistä vähäisemmät. Tavoitteen mukaisesti uudistuksessa siirretään valtionosuuksia kustannusten tasauksesta verotuloihin perustuvaan valtionosuuksien tasaukseen. Tämä antaa mahdollisuuden verotuloihin perustuvaan tasausjärjestelmään kuuluvien tasausrajan ja tasausvähennyksen tai -lisän prosenttirajojen muuttamiseen siten, että kuntien yhdistymistilanteissa valtionosuuksien muutos jää nykyistä vähäisemmäksi. Uudistuksella helpotetaan näin ollen myös hallituksen tavoitetta kuntaliitosten lisäämiseksi. 4

Kuntarakennelain mukaan kuntien yhdistymisistä johtuvat valtionosuuksien vähennykset korvataan kunnille täysimääräisesti vuoteen 2019 saakka. Kuntien tehtävien arviointi Hallitus päätti 29.8.2013 osana hallituksen rakennepoliittista ohjelmaa, että kuntien toimintamenoihin tavoitellaan yhden miljardin euron kokonaisvähennystä vuoden 2017 tasolla tehtäviä ja velvoitteita karsimalla. Hallitus hyväksyi 29.11.2013 päätöksen rakennepoliittisen ohjelman toimeenpanosta. Sen mukaisesti kuntien tehtäviä ja velvoitteita vähennetään, toimintaa tehostetaan ja maksuperusteita tarkistetaan siten, että toimenpiteiden kokonaisvaikutus kuntatalouteen on vuoteen 2017 mennessä yhteensä 1 015 miljoonaa euroa. Ohjelman toimenpiteet edellyttävät sekä lainsäädännön muutoksia että kuntien päätöksiä. Hallitus päätti, että vuoden 2014 alussa käynnistetään paikallisia kokeiluja kuntien tehtävien vähentämiseksi. Kuntakokeiluja koskeva laki on voimassa vuoden 2015 alusta vuoden 2016 loppuun saakka. 1.3 Kuntien etenemistavat kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa Kuntarakennetta vahvistetaan yhdistämällä kuntia ja liittämällä osia kunnista toisiin kuntiin. Kuntajaon muutokset toteutetaan ja niiden tekemistä tuetaan siten kuin kuntarakennelaissa säädetään. Palvelurakenteita vahvistetaan kokoamalla kuntaa laajempaa väestöpohjaa edellyttäviä palveluja yhteen ja lisäämällä kuntien yhteistoimintaa. Kainuun hallintokokeilun arvioinnin yhdessä Airaksinen, Haveri ja kumppanit ovat luokitelleet kunnallishallinnon uudistamisen strategioita tekemällä nelinkentän strategioiden perusluonteen ja organisointiperiaatteen mukaan (Airaksinen ym. 2005) Ensinnäkin uudistamisessa on aina kysymys strategian perusluonteesta. Siitä, mikä on uudistamisen aste ja voimakkuus. Usein tehdään jako asteittain etenevän ja kokonaisvaltaisen strategian väillä. Asteittain etenemisen strategiassa ei pyritä muuttamaan koko järjestelmää tai uusimaan rakenteita täydellisesti, vaan ainoastaan osittain. Käytännössä strategia merkitsee yleensä uusien, korjailevien järjestelmien rakentamista olemassa olevien päälle ja/tai sisään. Kokonaisvaltaisen uudistamisen strategiassa katsotaan tarvittavan koko kohteena olevan järjestelmän muuttamista ja uudelleenrakentamista. Strategian perusluonteen ohella kunta- ja palvelurakenteen kehittämisessä olennaista on organisointiperiaate. Strategia voi valita organisointiperiaatteekseen alueen tai toiminnon, eli aluepohjaisen tai toimintoja painottavan lähestymistavan. Aluepohjaisessa organisoinnissa lähtökohtana on jokin alueellinen tai paikallinen kokonaisuus, kuten kunta. Erilaisten palvelujen järjestämisvastuu, rahoituksesta huolehtiminen ja päätöksenteko-oikeus kiinnitetään samaan alueeseen. Tällöin ajatellaan, että alueyhteisöissä toteutuu sen asukkaille paras mahdollinen palveluiden, verojen ja rahoituksen yhdistelmä. Palvelujen järjestämisen ja tuottamisen ajatellaan olevan tehokasta, koska yhteys palveluista päättävien ja kansalaisten välillä on lyhyt ja selkeä. Aluemallin suurimpana heikkoutena on se, että kaikki palvelut eivät ole optimaalisesti järjestettävissä saman alueen sisällä, mikä on johtanut erilaisten, vaikeasti ohjattavien palveluja tuottavien organisaatioiden perustamiseen. Kunnallishallinnossa aluepohjaiseen strategiaan sisältyy tietty kuntakäsitys. Lähtökohtana on, että kunta on sinänsä tehokas tapa organisoida palveluja, koska autonominen ja itseohjautuva kunta pyrkii yleensä elinvoimansa lisäämiseen. Kunnan intressissä on palvella asukkaitaan hyvin, järjestää heille kunnon palveluja, 5

taloudellisesti ja ottaen huomioon paikalliset toiveet. Peruskunnan alueella palvelut, elinkeinotoiminta ja yhteisölliset kysymykset sekä verotus kytkeytyvät yhteen. Toimintopohjainen strategia korostaa palvelujen ja muiden toimintojen organisoimista niiden omista erityisistä lähtökohdista ja vaatimuksista käsin. Tällöin jokaiselle palvelulle on löydettävä väestöpohjaltaan tai muilta keskeisiltä edellytyksiltään optimaalinen alue, jonka mukaan palvelu tai toiminta sitten organisoidaan. Vaikka tässäkin puhutaan alueellisesta organisoinnista, alue sinänsä ei ole tässä ajattelussa merkittävässä asemassa toimintoihin nähden. Seuraavassa kuviossa nämä strategiat on sijoitettu nelikenttään ja jäsennetty kunta- ja palvelurakenneuudistuksessa esillä olevien etenemissuuntia näillä perusulottuvuuksilla. Aluepohjainen Toimintopohjainen Asteittain etenevä I Kunta- ja seutuyhteistyö - Tehtävä- ja palvelukohtaisesti - Toimii hyvinä aikoina - Päätöksenteon ja johtamisen hajanaisuus ja vaikeus - Ei sovellu laajoihin peruspalveluihin - Vaikutukset menoihin vähäiset (esim. aluekeskusohjelmat, kasvusopimukset) III Yhteistoiminta-alueet eri muodoissaan - Sekamalli, jossa kunnilla aluepohjainen luonne, mutta niiden tehtävistä siirtyy toimintopohjaiseen rakenteeseen. - Keskeistä yhteistoiminta-alueen organisointi, ohjaus ja mitä jää peruskuntiin. (mm. Paras-vaihe 2005-2016, palvelujen vastuukunnat ja kuntayhtymät) Kokonaisvaltainen II Vahva peruskunta - Kuntien yhdistymisen kautta syntyvä vahva peruskuntamalli perustuu aluepohjaisen uudistamisen kokonaisvaltaiseen strategiaan. - Peruskunnassa sovitetaan yhteen palvelujen paikallinen järjestäminen ja tuottaminen, demokraattinen ohjaus ja päätöksenteko, johtaminen, rahoituksen järjestäminen sekä talouden hoito ja voimavarojen hallinta. - kuntia yhdistettäessä nykyisiä rakenteita voidaan purkaa (ml. kuntayhtymät, yhtiöt yms.). Kuntauudistus 2011- (idea, Airaksinen & Haveri ym. 2005,71) IV Laaja aluekunta - Kokonaisvaltainen tapa perusteellisesti uudistaa alue- ja kunnallishallintoa. - Peruskunnat säilyvät lähikuntina, merkitsee kuitenkin palvelujen järjestämisen ja/tai verotusoikeuden siirtämistä aluekunnille - Turvataan palvelut niin, että vahvistetaan palveluista vastuussa olevien yksiköiden väestöpohjaa sekä niiden rahoituspohjaa. - Oletuksena suurempi taloudellinen tehokkuus ja voimavarojen käyttöön. (viisi sote -järjestämisaluetta, osin Kainuun hallintokokeilu, Ruotsin Ansvarskommittén ehdotukset (SOU 2007:10) Kuvio 1.-2 Kunta- ja palvelurakenneuudistamisen eri vaihtoehdot 1. Syvenevä kunta- ja seutuyhteistyö on esimerkki aluepohjaisesta strategiasta, joka perustuu asteittaiseen etenemiseen. Siinä keskeistä on organisoida eri tehtäviä samalta aluepohjalta ja niin, että vastuu järjestämisestä ja rahoituksesta on tietyn alueen sisällä samoilla peruskunnilla ja niiden perustamilla seudullisilla elimillä. Kehittäminen tapahtuu paljolti rakentamalla asteittain uusia organisointi- ja toimintatapoja olemassa olevien toimintojen päälle. Vakaissa oloissa ja hyvän taloudellisen tilanteen valitessa etenemisentapaa voidaan pitää luontevana yhteistoimintaa ja kehittämistä suosivana mallina. Vaikka mallilla saadaan aikaan eri osa-alueilla hyviä kehittämistuloksia, sen hajanaisuudesta johtuu, että se vastaa heikosti kuntatalouden haasteisiin. Se saattaa pikemminkin lisätä kustannuspaineita. 6

Tämän etenemistavan puute on kuntatalouden tervehdyttämisen vaikeus. Myönteiset kustannusvaikutukset jäävät vähäisiksi ja mm. henkilöstön eläkkeelle siirtymistä on vaikea hyödyntää oikea-aikaisesti ja täysimääräisesti, kun ei ole käytettävissä laajemman kuntakokonaisuuden liikkumavaraa. Turun kaupunkiseudulla on hyvin laajasti edetty sopimuksin toiminnoittain ja palveluittain syvenevän kunta- ja seutuyhteistyömallin mukaisesti vuoden 2005 Paras -uudistuksen hengessä. Mallin tuloksellinen toteuttaminen on lisännyt kuntien välistä yhteistoimintaa. Mallin vaikeus on se, ettei se sovellu hyvin laajojen peruspalvelujen järjestämiseen ja tukipalvelujen yhdistämiseen niihin. Erilliset kuntaorganisaatiot muodostavat hallinnon rajoja, joita on vaikea ylittää. Laajat sopimuksiin perustuvat yhteistoiminnan muodot ovat vaikeita hallita ja transaktiokustannukset nousevat. 2. Kuntajaon muutoksen ja kuntien yhdistymisen kautta syntyvä vahva peruskuntamalli perustuu aluepohjaisen uudistamisen kokonaisvaltaiseen strategiaan. Kuntaperusteinen tapa organisoida palveluja on aluepohjaisen mallin ihannetyyppi. Lähtökohtana on, että peruskunnassa sovitetaan yhteen palvelujen paikallinen järjestäminen ja tuottaminen samoin kuin demokraattinen ohjaus sekä rahoituksen järjestäminen. Kuntamäärän voimakas vähentäminen kertoo uudistuksen kokonaisvaltaisuudesta. Tavoitteena on, että kuntia yhdistettäessä nykyisiä rakenteita voidaan purkaa mukaan lukien nykyisiä kuntayhtymiä ja muita kuntien yhteistyöorganisaatioita. Paras hankkeen ja Kataisen hallituksen kuntauudistuksen lähtökohta on ollut riittävän vahvojen peruskuntien muodostaminen kuntajaon muutosten ja kuntien yhdistymisen kautta. Turun kaupunkiseudun kuntien kuntakokouksen elokuussa 2013 tekemä esitys kuntajaon muutosta koskevan erityisen selvityksen tekemisestä on nimenomaan kannanotto vahvan peruskuntamallin suuntaan, jossa aluepohjaisesti, vaikkakin laajemmassa kuntakokonaisuudessa, kunnat haluavat säilyttää itsellään suoran päätös- ja toimivallan useimmissa kunnan tehtävissä. Mallin kokonaisvaltaisuudesta johtuu, että sillä voidaan vaikuttaa myös kuntatalouden kehittymiseen. 3. Yhteistoiminta-alueen perustaminen tai palvelualue perustuu toimintopohjaiseen uudistamiseen. Se sisältää merkittäviä muutoksia nykyisiin rakenteisiin, mutta ei kuitenkaan johda kovin kokonaisvaltaiseen tämänhetkisen toiminnan uudistamiseen. Tässä mielessä se edustaa myös asteittaisen etenemisen vaihtoehtoa. Peruskysymys on lähinnä se, mitä peruskunnista siirretään pois yhteistoiminta-alueen tehtäväksi, kuinka yhteistoiminta-alue organisoidaan, kuinka sitä kyetään ohjaamaan ja mitä tehtäviä jää peruskuntiin. Tämä on sekamalli. Peruskunnat säilyttävät aluepohjaisen luonteensa, mutta osa tehtävistä siirtyy toimintopohjaiseen rakenteeseen. Turun selvitysalueen 17 kunnasta iso osa kuuluu esimerkiksi johonkin kuudesta sosiaali- ja terveydenhuollon perustason yhteistoiminta-alueeseen. Härkätien yhteistoiminta-alue sekä Raision ja Ruskon välinen yhteistoiminta-alue perustuvat vastuukuntamalliin ja loput kuntayhtymiin. Vain Turku, Kaarina ja Naantali ovat järjestäneet sosiaali- ja terveyspalvelut omana toimintana. 4. Aluekunta on kokonaisvaltainen tapa uudistaa alue- ja kunnallishallintoa. Vaikka mallissa nykyiset peruskunnat voivat säilyä ns. kotikuntina tai lähikuntina, merkitsee verotusoikeuden ja palvelujen järjestämisen siirtäminen aluekunnille käytännössä nykyisenkaltaisen kunnallishallinnon perusteellista uudistamista; niin olennainen osa verotus ja palvelujen järjestäminen ovat kunnallista itsehallintoa. Aluekuntamallin lähtökohtana on turvata palveluja niin, että vahvistetaan palveluista vastuussa olevien yksiköiden väestöpohjaa sekä niiden rahoituspohjaa. Riittävällä väestöpohjalla uskotaan päästävän suurempaan taloudelliseen tehokkuuteen ja resurssien käyttöön. Toisaalta rahoitusta vahvistamalla ajatellaan voitavan estää äkillisten kustannusheilahtelujen pienille yksiköille aiheuttamat ongelmat. Tämä aluekuntamallin piirre viittaa selkeästi toimintopohjaiseen uudistamiseen. 7

Eduskunnan käsittelyyn tuleva sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistus on lähellä aluekuntamallia oleva reformi, jossa laajoja peruskuntien järjestämis- ja tuotantovastuulla olevia peruspalveluja ja niiden edellyttämiä tukipalveluja siirtyy alueellisesti laajojen kuntayhtymien tehtäviksi. On mahdollista, että myöhemmin laajojen alueellisten kuntayhtymien päätöksentekijät valitaan suorilla vaaleilla ja rahoitus tulee suoraan kuntayhtymille mahdollisesti verotusoikeuden kautta. Turun kaupunkiseudun kuntien kunta- ja seutuyhteistoiminnan laajuus on kuvattu seuraavassa kuviossa. Varsinais- Suomen liitto Perusturvakuntayhtymä Akseli Varsinais- Suomen Asumisoikeus Ympäristöterveydenh. yht.alue Sopimus Turun seudun elinkeinoyhteistyöstä Turun Seudun Puhdistamo Raseko Varsinais- Suomen sairaanhoitopiiri Rusko Raision- Naantali n vesilaito s Mynämäki Nousiainen Turun Seudun Jätehuolto Raisio Naantali Masku Varsinais- Suomen pelastuslaitos Pöytyän kansanterv. KY Kaarina Pöytyä Turku Peimarin KKY Turun Seudun Joukkoliikenne Parainen Aura Lieto Paimio Sauvo Salo Turun Energia + tytäryhtiöt Marttila Lounais- Suomen KKY Salon seudun KKY Varsinais- Suomen erityishuoltopiiri Ympäristöterveydenh. yht.alue Turun Seudun Vesi Härkätien sote Sopimus päivähoidon ja esiopetuksen seudullisesta yhteistoiminnast Paimion- a Sauvon kansanterv. KY Turun AMK Varsinais- Suomen lastensuojelu Vaski-kirjastot (Kuntaliitto, valtiovarainministeriö) Kuvio 1.-3 Kuvaus Turun kaupunkiseudun kuntien seutu- ja kuntayhteistoiminnasta 8

2 KUNTAJAKOSELVITYKSEN ETENEMINEN JA TURUN 17 KUNNAN SELVITYSALUE 2.1 Valtiovarainministeriön toimeksianto Kunta- ja hallintoministeri Henna Virkkunen asetti 9.12.2013 kuntarakennelain 15 :n mukaisen erityisen kuntajakoselvityksen Turun 17 kunnan selvitysalueelle. Erityinen kuntajakoselvitys toimitetaan Auran, Kustavin, Liedon, Maskun, Mynämäen, Nousiaisten, Paimion, Pöytyän, Ruskon, Sauvon, Taivassalon, Tarvasjoen ja Vehmaan kuntien sekä Kaarinan, Naantalin, Raision ja Turun kaupunkien välillä. Selvitystehtävänä on tuottaa tiedot, joiden perusteella voidaan arvioida edellytyksiä yhdistää edellä mainitut kunnat tai osa kunnista. Selvityksessä tulee erityisesti tarkastella seudun elinvoimaa ja kilpailukykyä. Turun, Kaarinan, Raision ja Naantalin kaupunkien sekä Liedon, Maskun, Ruskon ja Nousiaisten kuntien osalta on lisäksi selvitettävä yhdistymistä kuntarakennelain 4 d :n 3 momentin työssäkäynti- ja yhdyskuntarakenneperusteiden mukaan. Edellä mainitun säädöksen mukaan pitää selvittää yhdistymistä, jos: 1) kunnan työssäkäyvästä väestöstä alle 80 prosentilla on työpaikka kunnan alueella (työpaikkaomavaraisuusperuste); sekä 2) kunnan työssäkäyvästä väestöstä Tampereen, Turun, Oulun, Lahden, Jyväskylän tai Kuopion työssäkäyntialueella sijaitsevassa kunnassa vähintään 35 prosenttia käy työssä työssäkäyntialueen keskuskunnan alueella (työssäkäyntiperuste). Kunnalla on kuitenkin selvitysvelvollisuus yhdyskuntarakenneperusteella, jos sen tai siihen rajoittuvan kunnan yhtenäinen keskustaajama ulottuu kunnan rajan yli tai keskustaajamaan kytkeytyvä lähitaajama ulottuu kunnan rajan yli, taikka jos toisen kunnan keskustaajaman kasvupaine kohdistuu merkittävästi kunnan alueella sijaitsevaan lähitaajamaan. Jos kunnat työssäkäyntiperusteen tai yhdyskuntarakenneperusteen perusteella muodostavat yhtenäisen alueen, niiden on selvitettävä kuntien yhdistymistä yhdessä. Kuntarakennelain tämä kohta on voimassa 1.7.2013-31.12.2019. Yhdyskuntakriteerin edellyttämästä yhdistymissuunnasta voidaan poiketa erityisen kuntajakoselvityksen perusteella. Toimeksiannon mukaisesti selvittäjien on tehtävä kuntarakennelain 16 ja 16 a :ssä tarkoitetut erityiset kuntajakoselvitykset seuraavasti: Kaikkien selvitykseen osallistuvien kuntien osalta tehtävänä on toimittaa kuntarakennelain 16 :n mukainen selvitys. Selvityksen tulee kuntarakennelain mukaisesti sisältää vähintään 1. suunnitelma hallinnon ja palvelujen järjestämisestä sekä palvelujen tuottamisesta selvitysalueella, 2. selvitys yhdistymisen vaikutuksista kuntien yhteistoimintaan, 3. selvitys taloudellisesta tilanteesta, 4. arvio asukkaiden osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksien ja lähidemokratian toteutumisesta, sekä 5. yksityiskohtainen arvio kuntien yhdistymisen eduista ja haitoista. 9

Selvityksessä tulee erityisesti tarkastella seudun elinvoimaa ja kilpailukykyä. Lisäksi selvityksessä on arvioitava kielellisten oikeuksien toteutumista. Ehdotettavien kuntajaon muutosten rinnalla selvitetään uudessa kuntarakenteessa kuntien väliset yhteistyömallit, joiden katsotaan tehostavan kuntien yhteistoimintaa ja lisäävän seudun elinvoimaa ja kilpailukykyä. Jos kuntajakoselvittäjät katsovat selvityksen perusteella kuntajaon muuttamisen tarpeelliseksi, heidän on tehtävä muutoksen kohteena olevien kuntien valtuustoille esitys kuntajaon muuttamisesta. Selvittäjien on liitettävä ehdotukseensa kuntarakennelain 8 :ssä tarkoitettu yhdistymissopimus. Tarvittaessa selvittäjät voivat esittää ministeriölle kunnallisen kansanäänestyksen järjestämistä kuntarakennelain 16 :ssä säädetyllä tavalla. Tarvasjoen kunnan osalta kuntajakoselvittäjät tekivät kuntarakennelain 16 a :n mukaisen yhdistymisselvityksen kunnan asukkaiden lakisääteisten palvelujen turvaamiseksi. Yhdistymisselvityksen perusteella kuntajakoselvittäjät esittivät 28.2.2014 Tarvasjoen kunnan yhdistymistä Liedon kuntaan. Valtioneuvosto päätti 12.6.2014 Tarvasjoen kunnan yhdistymisestä Lietoon 1.1.2015 alkaen. Ministeriön päätöksen mukaan selvityksen toimikausi on 1.1.-30.9.2014. Ministeriö jatkoi 9.9.2014 selvityksen toimikautta 30.11.2014 saakka. Ministeriö asetti kuntajakoselvittäjiksi valtiotieteiden maisteri Risto Kortelaisen ja valtiotieteiden maisteri, julkishallinnon ja -talouden tilintarkastaja Oiva Myllyntauksen. Kolmanneksi kuntajakoselvittäjäksi ministeriö asetti 4.2.2014 yhteiskuntatieteiden maisteri, emba, kauppatieteiden lisensiaatti Antero Ritvasen. 2.2 Kuntarakennelain edellytykset kuntien yhdistymiselle Kuntarakennelain 2 :ssä todetaan, että kuntajaon muuttamisen tavoitteena on elinvoimainen, alueellisesti eheä ja yhdyskuntarakenteeltaan toimiva kuntarakenne, joka vahvistaa kunnan asukkaiden itsehallinnon edellytyksiä. Tavoitteena on myös, että kunta muodostuu työssäkäyntialueesta tai muusta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata kunnan asukkaiden palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta sekä riittävästä omasta palvelutuotannosta. Kuntarakennelain 4 :ssä säädetään kuntajaon muuttamisen edellytyksistä. Sen mukaan kuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos edistää 2 :ssä tarkoitettuja kuntajaon kehittämisen tavoitteita sekä parantaa: 1. kunnan toiminnallisia ja taloudellisia edellytyksiä vastata palvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta tai muuten edistää kunnan toimintakykyä; 2. alueen asukkaiden palveluja tai elinolosuhteita; 3. alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia; tai 4. alueen yhdyskuntarakenteen toimivuutta. Kuntarakennelain 4a :n mukaan kuntarakenneuudistuksen tavoitteena on kehittää kuntarakennetta 2 :ssä tarkoitettujen tavoitteiden mukaisesti ja erityisesti vahvistaa kuntien edellytyksiä järjestää yhdenvertaisesti palveluja, eheyttää yhdyskuntarakennetta sekä vahvistaa kunnallista itsehallintoa. Tarkoitus on lisäksi vahvistaa kuntien kykyä vastata palvelutuotannosta pääosin itse sekä kykyä hyödyntää markkinoita. 10

Kuntajakoselvittäjät ovat hankkineet ja analysoineet tietoa elinvoimaisen ja toimintakykyisen kunnan eri näkökulmista: 1. elinvoima ja kilpailukyky, 2. yhdyskuntarakenne, 3. palvelut ja henkilöstö, 4. kunta- ja kuntakonsernitalous sekä 5. päätöksenteko ja johtaminen sekä asukkaiden osallisuus ja vaikuttaminen. Selvitystyöhön ovat osallistuneet kuntien luottamushenkilöjohto ja viranhaltijajohto, joiden asiantuntemus ja paikallistietämys ovat ensiarvoisia. Lisäksi kuntien viranhaltijoista kootut valmisteluryhmät ovat tuottaneet aineistoja ja esittäneet päätelmiään. 2.3 Kuntajakoselvityksen eteneminen, kuntajaon muutosvaihtoehdot ja yhdistymisesitykset Kuntajakoselvittäjät esittelivät 26.2.2014 selvitysryhmälle alustavia kuntarakenteen vaihtoehtoja eri näkökulmista ja tekivät ehdotuksen kuntaryhmistä, joilla selvityksen valmistelua ja tunnustelevia neuvotteluja vaihtoehdoista käydään eri kuntakokoonpanoilla. Selvityskunnat ryhmittäytyivät Turun ydinkuntien, lännen-pohjoisen ja idän kokoonpanoihin. Turun kaupunkiseudun ydinkunnista Kaarina, Raisio, Naantali, Lieto, Masku, Rusko ja Nousiainen kuuluivat kahteen kokoonpanoon sijaintinsa mukaisesti. Selvittäjät esittivät 24.4.2014 selvitysryhmässä, että yhdistymisselvitykset valmistellaan viidessä kuntaryhmässä. Kuntaryhmät olivat: 1. Turun kaupunkiseudun ydinkunnat Turku, Kaarina, Raisio ja Rusko 2. Naantali ja Masku 3. Kustavi, Mynämäki, Nousiainen, Taivassalo ja Vehmaa 4. Aura ja Pöytyä 5. Paimio ja Sauvo Liedon/Tarvasjoen sijoittuminen joko Turun kaupunkiseudun ydinkuntien kuntaryhmään tai Auran ja Pöytyän kuntapariin ratkaistiin kunnalta pyydetyn näkemyksen perusteella. Kuntajakoselvittäjät esittelivät 17.6.2014 kuntien kannanottojen perusteella kuntajakoselvityksen selvitysryhmälle valmistelulinjauksen, jonka mukaan tehdään kuntarakennelain tarkoittamat yhdistymisselvitykset. Muutosvaihtoehtoja tarkasteltiin kuntarakennelain kriteereiden perusteella sekä sen mukaan kuvattiin eri vaihtoehtojen mahdollisia etuja ja haittoja. Kuntaryhmät olivat seuraavat: 1. Turku, Kaarina, Lieto/Tarvasjoki, Paimio ja Sauvo 2. Naantali ja Masku / Naantali, Masku, Kustavi ja Taivassalo 3. Raisio, Rusko, Mynämäki, Nousiainen ja Vehmaa 4. Aura ja Pöytyä. 11

Turun selvitysalueen 17 kunnan neljässä kuntaryhmässä valmisteltujen yhdistymisselvitysten perusteella kuntajakoselvittäjät päätyvät esittämään 26.-27.11.2014 kolmea kuntajaon muutosta ja kuntien yhdistymistä selvitysalueella 1.1.2017 alkaen seuraavasti: 1. Uusi Turku - Turku, Kaarina, Raisio, Lieto ja Rusko Kuntajakoselvittäjät esittävät erityisesti kaupunkiseudun elinvoiman ja kilpailukyvyn sekä yhdyskuntarakenteen eheyden edistämiseksi kaupunkiseudun ydinkuntien Turun, Kaarinan, Raision, Liedon ja Ruskon yhdistymistä uudeksi Turun kaupungiksi. Turun kuntaryhmässä keskuskaupunki Turun lisäksi Kaarinan kaupunki ja Liedon kunta täyttävät kaikki kaupunkiseutuperusteet. Kunnat muodostavat Turun työssäkäyntialueen toiminnallisen ydinalueen. Raision kuntaryhmässä selvitystyö osoittaa, ettei ryhmän viidellä kunnalla ole valmiutta jatkaa kuntien yhdistymiseen tähtäävää valmistelua. Raision kaupunki lähestyi 1.9.2014 kuntaryhmän muiden kuntien lisäksi Naantalin kaupunkia ja Maskun, Taivassalon ja Kustavin kuntia tiedustelen niiden halukkuutta tehdä kuntien yhteistä yhdistymisvalmistelua selvitysalueen pohjoisosassa. Kunnat antoivat vastauksensa Raision pyyntöön. Raision valtuusto totesi 27.10.2014 kokouksessaan, ettei Raision ehdotus tässä vaiheessa johda kaupungin puolelta toimiin. Kuntajakoselvittäjät arvioivat selvitysprosessin ja -työn perusteella, että Raision kaupungin ja Ruskon kunnan yhdistymissuunta on kuntarakennelain työssäkäynti- ja yhdyskuntarakenneperusteiden mukaisesti Turun kaupunkiseudun ydinalue eikä kuntajaon muutoksiin ole edellytyksiä Raision kuntaryhmän pohjoisosan kuntien kanssa. Raision viiden kunnan kuntaryhmän selvitystyön perusteella kuntajakoselvittäjät esittävät Raision kaupungin ja Ruskon kunnan yhdistymistä uuteen Turun kaupunkiin yhdessä Turun ja Kaarinan kaupunkien ja Liedon kunnan kanssa. Kuntajakoselvittäjät tekevät Turun, Kaarinan, Raision, Liedon ja Ruskon yhdistymisestä esityksen kuntien valtuustoille. Yhdistymisesitykseen liittyy kuntarakennelain mukainen yhdistymissopimus. 2. Naantalin kaupunkiin yhdistyvät Masku, Taivassalo ja Kustavi Naantalin kaupunki ja Maskun kunta ilmaisivat jo keväällä 2014 valmiutensa tehdä kuntien välistä yhdistymisselvitystä Turun selvitysalueen yhtenä yhdistymisselvityskokonaisuutena. Taivassalon kunta on koko selvityksen ajan aktiivisesti ilmaissut valmiutensa selvittää yhdistymistä yhdessä Naantalin, Maskun ja Kustavin kanssa. Naantalin, Maskun, Taivassalon ja Kustavin kuntaryhmässä kuntajakoselvittäjät tekevät yhdistymisesityksen ja siihen liittyvän yhdistymissopimuksen kuntien valtuustojen päätettäväksi. 3. Aura ja Pöytyä yhdistyvät uudeksi Auraksi Auran ja Pöytyän kuntien välillä on tehty yhdistymisselvitystä siitä lähtökohdasta, että selvitysalueen koillisen osan maaseutumaiset kunnat voivat yhdistyä vuoden 2017 alusta uudeksi Auran kunnaksi. Kummankin kunnan talous on lähellä taloudellisesti vaikeassa tilanteessa olevan kunnan perusteiden täyttymistä. Kuntajakoselvittäjät tekevät kunnille yhdistymisesityksen ja siihen liittyvän yhdistymissopimuksen. 12

4. Kuntarakennelain mukaisen selvitysvelvollisuuden täyttävät kunnat, joille ei tehdä yhdistymisesitystä Paimion kaupunki ja Mynämäen, Nousiaisten, Sauvon ja Vehmaan kunnat täyttävät erityisessä kuntajakoselvityksessä kuntarakennelain 4 :n mukaisen selvitysvelvollisuuden. Kuntajakoselvittäjät eivät esitä näille kunnille kuntien yhdistymistä tehdyn selvityksen perusteella. Sen lisäksi mitä kuntarakennelain perusteista ja kuntien yhdistymisselvityksen toimikauden aikana esittämistä kannanotoista johtuu, kuntajakoselvittäjät arvioivat, että mahdollinen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain voimaantulo ja kuntien sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen tuotantovastuun siirtyminen vähintään maakunnan / nykyisen sairaanhoitopiirin kattavan tuotantoalueen tehtäväksi varmistaa kuntien asukkaiden kannalta elintärkeiden peruspalvelujen saatavuuden yhdenvertaisin perustein myös niissä kunnissa, joiden osalta kuntajakoselvittäjät eivät tee yhdistymisesityksiä. Tästä huolimatta kunnat, joiden valtuustoille selvittäjät eivät tee kuntajaon muutos- ja yhdistymisesityksiä, harkitsevat lähitulevaisuudessa rakenteellisten muutosten tarpeen oman kantokykynsä ja selvitysalueella mahdollisesti päätettävien kuntajaon muutosten ja kuntien yhdistymisten perusteella. Joka tapauksessa kaikkien selvityskuntien hallinto, tehtävät, toiminta ja talous muuttuvat perustavanlaatuisesti, kun sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstö ja muut voimavarat siirtyvät sosiaali- ja terveydenhuollon tuotantovastuussa olevan alueen päätöksentekoon, ohjaukseen ja tehtäväksi vuoden 2017 alusta, jos sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislaki tulee voimaan vuoden 2015 alkupuolella. Tässä Turun kaupunkiseudun ydinkuntien - Turun, Kaarinan, Raision, Liedon ja Ruskon yhdistymisselvityksessä tarkastellaan ja arvioidaan osin yhdessä kaikkia selvitysalueen 17 kuntaa ja osassa edetään pelkästään analysoimalla kaupunkiseudun ydinkuntien tilannetta. Mm. sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen arvioinnissa ovat mukana kaikki 17 selvityskuntaa, koska mahdollinen palvelurakenneuudistus koskettaa kuntia samalla tavoin. Yhdistymisarviot on esitetty osakokonaisuuksien yhteenvetoluvuissa. Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistuksen ja järjestämislain arviointi kuntien yhdistymisen näkökulmasta on tehty omassa alaluvussaan 5.2. 13

3 ELINVOIMA JA KILPAILUKYKY 3.1 Elinvoimainen kunta Kunnan elinvoima on uudistumiskykyä, joka on edellytys kuntayhteisön taloudelliselle vakaudelle ja yhdyskunnan toimivuudelle sekä kuntalaisten hyvinvoinnin toteutumiselle. Kestävä elinvoimaisuus perustuu jatkuvaan uudistumiskykyyn ja hyvinvoiviin kuntalaisiin. Kunta on yhtä aikaa asukkaidensa yhteisö, palvelujen järjestäjä sekä paikallisen ja alueellisen elinvoiman ylläpitäjä ja vahvistaja. Elinvoiman ja kilpailukyvyn edistäminen on kunnan perustehtävä. Kaupunkiseudun aluekehityksen ja -talouden kannalta kuntien elinvoima- ja elinkeinopolitiikan tehtävä on luoda suotuisat edellytykset ja olosuhteet yrittämiseen, työhön, asumiseen ja vapaa-aikaan. Aktiivisella elinkeinopolitiikalla kunnat huolehtivat yritysten toimintaedellytyksistä ja yrityskehittämisestä sekä ovat samalla kiinnostava sijoittumiskohde uusille yrityksille ja investoinneille. Kunnan elinvoimaa voidaan tarkastella - kilpailukykyisen yrityskannan - vetovoimaisen ja kestävän ympäristön (MAL-kokonaisuus) - osaamisen ja työvoiman saatavuuden - palvelujen - sosiaalisen eheyden ja yhteisöllisyyden - kestävän kuntatalouden näkökulmista. (Kuntaliitto: Elinvoimainen kunta 2011, Uusi Kunta 2017 ohjelma) Eero Holstila (2012) nostaa esiin seuraavat kuntien elinvoimapolitiikan ulottuvuudet: - saavutettavuuden varmistaminen - sijaintietujen hyödyntäminen - vetovoimasta ja viihtyvyydestä huolehtiminen - osaava työvoima - yritysten uusiutumisen ja innovaatiokyvyn tukeminen - yrittäjyyden edistäminen - kuntien oman toiminnan uudistaminen ja hankinnat elinkeinopoliittisena vipuna Kaupunkiseudun elinvoimaa ja kilpailukykyä edistetään yhdessä muiden toimijoiden kanssa. Keskeisiä kumppaneita ovat kaupunkiseudun elinkeinoelämä ja yrittäjät, Turun yliopisto, Åbo akademi, Turun ammattikorkeakoulu ja muut oppilaitokset, kaupunkiseudun kunnat, kansalaisjärjestöt sekä maakunnalliset toimijat, kuten Varsinais-Suomen liitto ja valtion aluehallinto (erityisesti ELY-keskus). Alueellisen edunvalvonnan näkökulmasta kaupunkiseudun on kyettävä vaikuttamaan valtion ja myös Euroopan unionin ratkaisuihin, joilla se voi saada suuria alue- ja kaupunkikehitykseen vaikuttavia hankkeita ja investointeja läpi. Samalla sen tulee olla tunnustettu sijoituskohde myös kansainvälisille sijoittajille, jotta vahvan meriteollisuuden rinnalla investointeja voidaan suunnata uusien innovaatioiden tekemiseen ja tästä ponnistavaan liiketoimintaan korkeatasoisessa tiede- ja tietointensiivisessä kehittämis- ja toimintaympäristössä. Esimerkki menestystoimialasta on lääketeollisuus. Turkuun keskittyy noin puolet Suomen lääketeollisuudesta sekä lääkekehitys- ja diagnostiikkayrityksistä. 14