Suomen Keskusta r.p. Apollonkatu 11 a 00100 Helsinki 21.1.2011 Opetus- ja kulttuuriministeriölle Lausunto selvityshenkilöiden raportista (OKM 2010:23) "Ammattikorkeakoulujen taloudellisen ja hallinnollisen aseman uudistaminen" 1. Johdanto Opetusministeri Henna Virkkunen asetti 20.5.2010 KT Hannele Salmisen ja KTL Pekka Ylä-Anttilan ammattikorkeakoulujen taloudellisen ja hallinnollisen aseman uudistamista koskevan selvitystyön selvityshenkilöiksi. Raportti luovutettiin opetusministerille 1.12.2010. Selvityshenkilöt esittävät kolmea vaihtoehtoista rahoitusmallia (ks. kohta 3.2.). Näistä he ehdottavat toteutettavaksi mallin 1. Mallin mukaan vastuu perusrahoituksesta olisi siirrettävä kokonaan valtiolle nykyisen mallin sijaan, jossa kunta ja valtio yhdessä rahoittavat ammattikorkeakoulujen toiminnan. Lisäksi ammattikorkeakoulujen ja niiden ylläpitäjien ehdotetaan yhdistyvän yhdeksi oikeushenkilöksi ja kaikista ammattikorkeakouluista tehtäisiin osakeyhtiöitä. Lisäksi kaikkien olisi haettava toimilupaa valtioneuvostolta. Toimilupahakemukseen olisi liitettävä yhtiöjärjestys ja osakassopimus. Suomen Keskusta esittää pyydettynä lausuntonaan seuraavaa: 2. Yleistä Keskustan näkemyksen mukaan jokaisessa maakunnassa pitää olla korkeakoulu tai korkeakouluja. Suomessa on kaikkiaan 25 ammattikorkeakoulua, 160 toimipistettä ja niissä opiskelee kaikkiaan noin 135 000 opiskelijaa. Ammattikorkeakoulujen valtionosuusrahoitus määräytyy opiskelijamäärien ja suoritettujen tutkintojen mukaan siten, että opiskelijamäärien painoarvo on 70 % ja tutkintojen 30 %. Vuoden 2011 talousarvioesityksessä ammattikorkeakoulujen laskennalliset kustannukset ovat 897 miljoonaa euroa, josta valtio rahoittaa 409 miljoonaa euroa ja loppu on kuntien rahoitusvastuulla. Viime vuosina on keskusteltu paljon suomalaisen korkeakouluverkon tiivistämistarpeista. Ammattikorkeakoulut ovat ottaneet vaatimukset tosissaan ja rakenteellinen kehittäminen on edennyt, yhdistymisiä on tehty sekä koulutusohjelmia ja toimipisteitä lakkautettu. Keskusta katsoo, että tätä yhteistyössä tapahtuvaa rakenteellista kehittämistä tulee jatkaa. Keskustan mielestä ei ole hyväksyttävää, että opetus- ja kulttuuriministeriö ylhäältä päin sanelee rakenteellisen kehittämisen konkreettiset toimenpiteet. Selvityshenkilöt korostavat, että ammattikorkeakoulujärjestelmää on uudistettava siten, että uudistukset tukevat ammattikorkeakoulujen perustehtäviä. Niitä ovat työelämälähtöinen koulutus ja aluekehitystä palveleva soveltava tutkimus. Hallinto- ja ohjausjärjestelmien kehittämisessä avainasioita ovat läpinäkyvyys, kannustavuus ja ammattikorkeakoulujen autonomian tukeminen. Nämä uudistamisen periaatteet ovat kannatettavia. Keskusta katsoo lisäksi, että ammattikorkeakoulujen taloudellista ja hallinnollista asemaa pohdittaessa on tärkeää, että järjestelmä turvaa ammattikorkeakoulujen opiskelijoille ja henkilöstölle vakaat ja ennustettavat toimintapuitteet pitkällä aikavälillä. Siksi Keskusta pitää tärkeää, että rahoitus ammattikorkeakouluille turvataan viideksi vuodeksi kerrallaan nykyisen kolmen vuoden sijasta. Tämä antaisi nykyistä paremmat mahdollisuudet pitkäjänteisemmin kehittää koulutustarjonnan laatua, määrää ja vetovoimaisuutta mm. keskeyttämisten vähentämiseksi sekä parantaa tki-toiminnan vaikuttavuutta. Keskustan mielestä ammattikorkeakoulujärjestelmän kehittämisessä yleisenä peruslähtökohtana on maakunnallinen kattavuus sekä alueelliset ja työelämän tarpeet. Ammattikorkeakoulujärjestelmän tulee lisäksi huolehtia valtakunnallisista erityistehtävistä. Siksi myös kansallisista tehtävistä ja valtakunnallisesta erityisosaamisesta huolehtivat ammattikorkeakoulut ovat tärkeä osa suomalaista 1
ammattikorkeakoulujärjestelmää. Yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen omia selkeitä tehtäviä ja vahvuuksia on edelleen tärkeää vahvistaa. Keskusta kuitenkin korostaa, että olennaista on karsia päällekkäisyyksiä ja tehdä tiivistä yhteistyötä yli sektorirajojen. Yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen liittoumille tulee antaa vahva tuki, jolloin rahoitus- ja ohjausjärjestelmien olisi oltava sellaisia, että ne tukevat yhteistyöpyrkimyksiä. 3. Keskeiset konkreettiset uudistusehdotukset 3.2. Kolme mallia Selvityshenkilöt esittävät kolmea mallia ammattikorkeakoulujen taloudellisen ja hallinnollisen aseman uudistamiseksi: 1. Koko perusrahoitus valtiolle, jolloin ammattikorkeakoulu ja ylläpitäjä ovat yksi oikeushenkilö. Hallinto järjestetään osakeyhtiömallin mukaisesti. (ns. osakeyhtiömalli) 2. Koko rahoitus valtiolle, jolloin kuitenkin säilytetään nykyinen ylläpitojärjestelmä. 3. Rahoitusvastuu säilyy kunnilla ja valtiolla, mutta hallintoa ja ohjausta uudistetaan. 3.2.1. Osakeyhtiömalli Ammattikorkeakoulujen ylläpidon erilaiset järjestelyt voivat käytännössä johtaa erilaisiin tulkinta- ja toimivaltaongelmiin. Esimerkiksi voi syntyä ongelmia kuntalain ja ammattikorkeakoululain yhteensovittamisessa. Epäselvyyttä voi aiheuttaa, milloin toimitaan kuntalain ja milloin ammattikorkeakoululain mukaisesti, ja mikä on ylläpitäjähallituksen ja ammattikorkeakoulun sisäisen hallituksen välinen toimivalta. On tärkeää, että uudella ammattikorkeakoululainsäädännöllä selkeytetään näitä tulkintaongelmia. Noin puolet ammattikorkeakouluista on osakeyhtiöpohjaisia ja niiden määrä näyttää lisääntyvän. On kuitenkin huomattava, että käytännössä osakeyhtiöiden osakkaina useimmiten ovat alueen kunnat, ja edustajat yhtiön hallitukseen valitaan tavallisesti samalla periaatteella kuin kunta- tai kuntayhtymähallituksen jäsenet. Tällöin yhtiöittäminen ei välttämättä tuo haluttua muutosta. Vaikka Keskusta katsoo, että myös säätiömalli olisi tullut selvittää ylläpitomuotona, on vallitsevan tilanteen kannalta ymmärrettävää, että selvityshenkilöt ovat päätyneet osakeyhtiömalliin. Keskustan mielestä osakeyhtiömalli voisi siis periaatteessa toimia tavoitteellisena mallina, mutta ei niillä ehdoilla, joita selvityshenkilöt esittävät. Selvityshenkilöiden ehdotukset perustuvat monelta osin puutteelliseen aineistoon ja analyysiin. Keskustan mielestä ammattikorkeakoulun ylläpitomallien kehittämisessä ei voida lähteä siitä, että kaikki pakotetaan yhteen malliin ja että yksi malli asetetaan valtionrahoituksen ehdoksi. Tämä on myös vastoin sivistyspoliittisen ministeriryhmän 23.6.2010 tekemää linjausta, jonka mukaan korkeakoulurakenteet voivat vaihdella eri puolilla maata alueiden tarpeiden mukaan. Keskusta ei myöskään hyväksy toimilupien pakkohakua valtion rahoituksen saamisen ehtona. Sitä voidaan pitää painostamisena, ellei peräti lain vastaisena. Keskusta pitää tärkeänä, että kaikissa ylläpitomalleissa ammattikorkeakoulun hallituksen osalta varmistetaan, että hallituksessa on riittävästi asiantuntemusta niin alueiden, työelämän, koulutuksen kuin korkeakoulun työntekijä- ja opiskelijapuolelta. Hallituksen kokoonpanon tulee heijastaa ammattikorkeakoulun tehtäviä ja myös taata päätöksenteossa vahva korkeakoulu- ja korkeakoulupolitiikan asiantuntemus. Hallituksen kokoonpanon perusteista on säädettävä laissa. 3.3 Rahoitus ja aloituspaikat Keskusta kannattaa perusrahoituksen siirtämistä valtiolle. On tärkeää, että perusrahoituksen taso on riittävä ja että se sidotaan indeksiin yliopistojen tapaan. Rahoituksen jatkuvuus ja ennustettavuus on tärkeää, koska ammattikorkeakouluilla on tulevaisuudessa erityisen suuri vastuu esimerkiksi sosiaali- ja terveydenhuollon asiantuntijoiden kasvavasta koulutustarpeesta. Lisäksi on erityisesti otettava huomioon tähän asti laiminlyöty tki-rahoitus. Ammattikorkeakouluissa koulutettujen ja työskentelevien asiantuntijoiden rooli kansallisessa 2
tutkimus- ja kehitystoiminnassa on merkittävä. Raportissa esitettyä palveluseteleiden käyttöönottamista pienille ja keskisuurille yrityksille käytettäväksi ammattikorkeakoulujen tki-palveluiden ostamiseen on kannattava. Selvityshenkilöiden ehdotus tuloksellisuuden lisäämisestä on sinänsä positiivista, mutta ennen sitoutumista mihinkään malliin keskusta edellyttää selvitystä rahoitusmallin kokonaisuudesta, tuloksellisuusmittareista ja niiden painotuksista sekä vaikutuksista erilaisiin korkeakouluihin. Uudessa ammattikorkeakoululaissa on esitettävä eduskunnalle ne kriteerit, joiden perusteella tuloksellisuusmittareista päätetään ja miten tuloksellisuutta mitataan. Mittareista on päätettävä avoimesti esimerkiksi asetuksella. Niiden on oltava selkeitä, läpinäkyviä, perustuttava luotettavaan tietopohjaan ja niiden on otettava huomioon ammattikorkeakoulujen erityispiirteet. Ammattikorkeakouluilla tulee olla mahdollisuus itse vaikuttaa tuloksellisuusmittareiden valmisteluun sekä niihin tuloksiin, joita mittareilla mitataan ja joiden perusteella rahoitus määräytyy. Olennaista on, että tuloksellisuuden osuutta perusrahoituksessa lisätään asteittain, jotta korkeakouluille jää riittävästi aikaa sopeutua uuteen malliin. Keskusta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota myös siihen, että koulutuksen määrä ja työmarkkinoiden tarve eivät kaikilta osin ole tasapainossa. Joillakin aloilla on ylikoulutusta ja joillakin aloilla tarvetta lisätä koulutusta. Ammattikorkeakoulut ja yliopistot antavat eräillä aloilla koulutusta, joka tähtää samankaltaisiin työtehtäviin. Keskusta korostaa tarvetta suunnitella korkeakoulusektorin koulutusmäärät kokonaisuutena. 3.4. Ohjaus Selvityksessä ei rahoitusmallin ohella oteta kantaa ministeriön ohjauksen sisältöön. Tuloksellisuusperusteinen rahoitusmalli perusrahoituksen osalta saattaa ohjata ammattikorkeakoulukentän kehitystä merkittävästi sen osalta, mikä korkeakoulu saa lisäresursseja ja kuinka paljon, ja pahimmillaan, mitkä korkeakoulut halutaan rahoitusmallilla ajaa alas. Samaan aikaan selvityksessä ehdotettu strategiarahoitus kuuluu pitkälti opetus- ja kulttuuriministeriön päätösvaltaan, jolloin ministeriökeskeinen ohjaus korostuu. Keskustan mielestä tämä ei ole tavoiteltavaa kehitystä, sillä tavoitteena tulisi olla yleispiirteittäinen strateginen ohjaus, jossa ministeriö yhdessä kunkin ammattikorkeakoulun kanssa sopii yleisistä strategisista tavoitteista ja rahoituksella tuetaan tätä kehitystä. Strategiarahoituksen osalta on määriteltävä selkeät kriteerit, joiden perusteella sitä voi saada. Se ei saa perustua vain opetus- ja kulttuuriministeriön harkintaan ja päätöksiin. Keskusta ei näe perusteita toimilupien pakkohaulle, vaan vastustaa sitä. Toimiluvan hakeminen ei saa olla sen ehto, että ammattikorkeakoulu saa valtion rahoitusta. Toimilupamenettely ei muutenkaan enää ole tarpeellinen. Se on aikanaan ammattikorkeakoulujen perustamisvaiheessa ollut perusteltu toimintatapa, mutta ei enää sovellu ammattikorkeakoulujen toiminnan vakiintuessa nykyaikaiseen korkeakoulupolitiikkaan. Ammattikorkeakouluista tulee yliopistojen tapaan säätää laissa. Keskusta pitää tärkeänä, että ammattikorkeakoulut saavat toimivaltansa eduskunnalta ja että yliopistolain tavoin ammattikorkeakoulut luetellaan nimeltä tulevassa lainsäädännössä. Tämä on tärkeää siksi, että ammattikorkeakoulut suorittavat yliopistojen tavoin julkista tehtävää. Laissa säätäminen antaa niille siten lakiin perustuvan oikeutuksen tehtäväänsä ja yhdenmukaistaa tältä osin molempien sektorien juridisen perustan. 3.5. Hallinto Selvityshenkilöiden tehtävänä oli myös edistää yhteistyötä korkeakoululaitoksen sisällä ja muun innovaatiojärjestelmän kanssa. Keskusta katsoo, että tämä on erittäin kannatettava pyrkimys, jonka esteitä on syytä purkaa. Uuden hallintomallin tulee mahdollistaa monipuolinen yhteistyö ja erilaiset liittoumat korkeakoulujen ja yliopistojen välillä. Sivistyspoliittinen ministeriryhmä linjasi 23.6.2010 pitämässään kokouksessa, että "korkeakoulujen strategisten liittoutumisen malleja päätöksentekojärjestelmäksi tarkastellaan osana ammattikorkeakoulujen rahoitusta ja ohjausta koskevaa selvitystä". Tätä ei ole huomioitu selvityksessä. Keskusta katsoo, että selvityshenkilöiden esittämä malli ei ole vastaus ministeriryhmän kannanottoon ja parhaassakin tapauksessa uusi mahdollinen malli olisi käytössä vasta aikaisintaan vuosina 2014-2015. Tätä ennen tarvitaan kuitenkin jo yhteistyötä edistäviä toimia ja esteiden purkamista. Pääministerin johtama Tutkimus- ja innovaationeuvosto on linjauksessaan joulukuussa 2010 todennut, että alueilla, joilla sijaitsee pienehköjä ammattikorkeakouluja ja yliopistoja, mahdollistetaan korkeakoulujen välisten vahvempien liittoutumien muodostaminen. Keskusta korostaa ja pitää välttämättömänä, että 3
yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen liittoumat saavat tuekseen lainsäädäntöperustan. Strategisista liittoutumista tulee säätää erikseen. Tämä mahdollistaisi yhteisen päätöksenteon yhteisistä asioista silloin, kun sitä tarvitaan ja osapuolet niin haluavat. 4. Opiskelijoiden oikeudet Selvityshenkilöt ehdottavat, että kahden vuoden poissaolo-oikeutta muutetaan siten, että opintoja aloitettaessa ei enää voisi ilmoittautua poissaolevaksi. Keskusta katsoo, että poissaolevaksi pitäisi jatkossakin voida ilmoittautua erityisestä syystä, esimerkiksi perhetilanteen, sairauden tai varusmiespalveluksen perusteella. Keskusta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota myös ns. pakkohakuun, jonka mukaan ylioppilaiden on 25- vuotiaksi asti työmarkkinaetuuksien menettämisen uhalla haettava ammattikorkeakouluun tai toisen asteen ammatilliseen koulutukseen. Tämä hakumenettely tulisi kriittisesti arvioida ja, jos haitat ovat etuja suuremmat, poistaa. 5. Lopuksi Selvityshenkilöt esittävät ammattikorkeakoulujärjestelmän kokonaisvaltaista uudistamista talouden, hallinnon ja ohjauksen kautta. Kyseessä on merkittävä hanke, jonka vaikutuksia on syytä arvioida laaja-alaisesti ja perusteellisesti ennen päätöksentekoa. Ammattikorkeakoulujärjestelmän kehittämisessä on lähdettävä siitä, että sen alueellinen ja työelämään liittyvä kehitystehtävä ja maakunnallinen kattavuus säilyvät. Keskustan mielestä ammattikorkeakoulujen perusrahoituksen siirtäminen valtiolle on perusteltua. Muilta osin raportti on puutteellinen ja kaipaa jatkovalmistelussa merkittävää korjausta ja täydennystä. Sellaisenaan selvitystä ei voi pitää ammattikorkeakoulutuksen lainsäädännön uudistamisen perustana. Keskusta varaa oikeuden täydentää lausuntoaan varsinaisen lausuntokierroksen päätyttyä ja nähtyään muiden lausunnonantajien kommentit raportin uudistusehdotuksista. 6. Lausunnon keskeinen sisältö Keskustan näkemyksen mukaan jokaisessa maakunnassa pitää olla korkeakoulu tai korkeakouluja. Keskusta kannattaa korkeakoulujen rakenteellista kehittämistä, joka tapahtuu yhteistyössä alueen, korkeakoulujen ja ministeriön välillä, ei ministeriön sanelusta. Keskusta kannattaa periaatetta, jonka mukaan ammattikorkeakoulujärjestelmän uudistuksen tulee tukea ammattikorkeakoulujen perustehtäviä. Keskusta katsoo, että ammattikorkeakoulu-uudistuksen peruslähtökohtana tulee olla ammattikorkeakouluverkon alueellinen kattavuus ja vaikuttavuus sekä kansallisia tehtäviä suorittavien ammattikorkeakoulujen aseman turvaaminen. Keskusta kannattaa ammattikorkeakoulujen perusrahoituksen siirtämistä valtiolle ja rahoituksen sitomista indeksiin. Rahoitus tulisi turvata kerrallaan nykyistä (3 vuotta) pidemmäksi ajaksi. Tuloksellisuuskriteerit tulee valmistella avoimesti, ne on sisällytettävä lainsäädäntöön ja niistä on säädettävä asetuksella. Strategiarahoituksen kohdentamisen periaatteet tulee selkeästi määritellä. Keskustan mielestä korkeakoulurakenteiden kehittämisessä pitää lähteä alueiden ja työelämän tarpeista eikä kaikkia tule pakottaa yhteen malliin. Yhtä ylläpitomallia ei saa asettaa valtion rahoituksen ehdoksi. Keskusta vastustaa toimilupien pakkohakua ja sen asettamista valtion rahoituksen ehdoksi. Toimilupamenettely ei muutenkaan enää ole tarpeellinen. Toimilupamenettelyn sijasta ammattikorkeakoulujen tulee yliopistojen tapaan saada toimivaltansa eduskunnalta ja siksi ammattikorkeakoulut on nimeltä sisällytettävä uudistettavaan lakiin. 4
Lainsäädännöllä on turvattava yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen yhteisen päätöksenteon edellytykset yhteisissä asioissa. Yhteenliittymistä on säädettävä erikseen. Selvityshenkilöiden raportin linjaukset kaipaavat jatkovalmistelussa merkittäviä muutoksia, eikä raporttia keskustan mielestä voida pitää ammattikorkeakoululainsäädännön uudistamisen pohjana. Helsingissä 21.1.2011 Suomen Keskusta r.p. Timo Laaninen puoluesihteeri 5